CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicación: 05001-23-33-000-2017-02065-02 (66609) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: INVERSIONES EURO S.A. Demandado: FONDO DE VALORIZACION DEL MUNICIPIO DE MEDELLIN -FONVALMED Y OTRO Asunto: Resuelve recurso de apelación La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la llamada en garantía Axa Colpatria Seguros S.A. en contra de la decisión adoptada por la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia el nueve (9) de noviembre de dos mil veinte (2020), mediante la cual declaró no probadas las excepciones previas de falta de legitimación en la causa por pasiva y de cosa juzgada – pacto de cumplimiento.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. El tres (3) de agosto de dos mil diecisiete (2017), la sociedad Inversiones Euro S.A., en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda en contra del municipio de Medellín y del Fondo de Valorización del Municipio de Medellín (en adelante FONVALMED), cuyas pretensiones consisten, principalmente, en que se declare patrimonialmente responsable a las demandadas de los perjuicios causados con ocasión de la ocupación de una franja de terreno de 303.07 metros cuadrados, que forma parte de un predio de mayor extensión ubicado en la carrera 43 A No. 1 – 41 de la nomenclatura urbana de Medellín y al cual corresponde la matrícula inmobiliaria No. 001-254299 de propiedad de la demandante, para la construcción del proyecto vial denominado “Prolongación de la Loma de los Parra” (Av.
El Poblado – Av. Las Vegas). En consecuencia, solicita que se condene a las demandadas al pago de los perjuicios por concepto de daño emergente, correspondiente al valor comercial del terreno ocupado, que estima en mil trescientos treinta y seis millones cuatrocientos cincuenta y ocho mil ciento setenta y seis pesos ($1’336.458.176). 1.2.
De conformidad con los hechos descritos en la demanda, el fundamento fáctico del asunto es el siguiente: 1.2.1. Mediante Acuerdo No. 48 de 2014 el Concejo de Medellín adoptó la revisión y ajuste de largo plazo del plan de ordenamiento territorial y dentro de este estableció el proyecto vial denominado “Prolongación de la Loma de los Parra” (Av.
El Poblado – Av. Las Vegas), que hacía parte del plan de obras de valorización de El Poblado. 1.2.2. Para la realización de la obra, a partir del tercer trimestre del año 2015, FONVALMED y su contratista ocuparon en forma parcial y permanente una franja de terreno de 303,07 metros cuadrados de un inmueble de mayor extensión identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 001-254299 de propiedad de la sociedad Inversiones Euro S.A., localizado en la carrera 43 A No. 1 – 41 de la ciudad de Medellín, sin adelantar procedimiento de enajenación voluntaria, ni acudir a la expropiación administrativa o judicial, causándosele un daño antijurídico que debe ser indemnizado. 2.
Actuación procesal 2.1. El tres (3) de agosto de dos mil diecisiete (2017) se presentó la demanda, la cual inicialmente se inadmitió. Luego se subsanó por la parte actora y finalmente el veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) el Tribunal Administrativo de Antioquia la admitió. 2.2. FONVALMED contestó oportunamente el libelo demandatorio y formuló como excepciones las que denominó “buena fe” e “inexistencia de la responsabilidad”.
Además, solicitó la vinculación de los señores Arturo Jurado Alvarán y Salvador Vásquez Palacio integrantes del Consorcio AS 2014, contratista encargado de la construcción del tramo del proyecto donde se ubica la propiedad de la accionante (contrato 2014-00251) y de la aseguradora Seguros del Estado S.A., en virtud de la póliza No. 65-44-101113035 que ampara los riesgos y efectos del contrato.
A su turno el municipio de Medellín hizo lo propio y planteó como excepción la “falta de legitimación por pasiva”. Argumentó que no existe acción u omisión ejercida por el ente territorial del que pueda derivarse la supuesta afectación de la sociedad demandante, porque las obras que se pretenden financiar con la contribución de valorización, a la fecha no han sido entregadas al ente territorial y fueron ejecutadas directamente por el Fondo de Valoración del Municipio de Medellín, entidad descentralizada de la administración municipal, con patrimonio propio, personería jurídica y autonomía presupuestal y financiera (Decreto municipal 883 de 2015).
Por otra parte, propuso el llamamiento en garantía de Seguros Colpatria hoy Axa Colpatria Seguros S.A. y los coaseguradores Allianz Seguros S.A., Generali Colombia, Compañía Mafre Seguros Generales y Compañía Previsora de Seguros, en virtud de la póliza de responsabilidad civil extracontractual No. 6158011196 vigente para la época de los hechos. 2.3.
Mediante providencia del catorce (14) de marzo de dos mil dieciocho (2018), el Tribunal Administrativo de Antioquia decidió, por una parte, negar la vinculación del Consorcio AS 2014, integrado por los señores Arturo Jurado Alvarán y Salvador Vásquez Palacio, toda vez que en la demanda no se expresó ni se fundamentó en qué calidad, de las dispuestas en los artículo 224 y 225 del CPACA, pretende que dicho consorcio sea vinculado al proceso y, por la otra, admitir el llamamiento en garantía formulado por FONVALMED frente a Seguros del Estado S.A. y el realizado por el municipio de Medellín frente a Axa Colpatria Seguros S.A., Allianz Seguros S.A., Generali Colombia, Compañía Mapfre Seguros Generales y Compañía Previsora de Seguros. 2.3.1.
Contra la anterior decisión, el dos (2) de abril de ese año, FONVALMED interpuso recurso de apelación. Por proveído de veintitrés (23) de julio de dos mil dieciocho (2018) esta Corporación resolvió revocar parcialmente la decisión recurrida y en su lugar admitir el llamamiento en garantía. En consecuencia, por auto de dieciocho (18) de octubre de esa misma anualidad, el Tribunal a quo dio cumplimiento a lo ordenado por el superior. 2.3.2.
Surtido el trámite procesal para efecto de las notificaciones, las llamadas en garantía en sus escritos de contestación plantearon, frente a las excepciones objeto del recurso de apelación objeto de estudio, lo siguiente: 2.3.2.1. Axa Colpatria Seguros S.A. propuso, entre otras, las excepciones de “cosa juzgada – pacto de cumplimiento” y “falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Medellín”.
Con relación a la primera planteó que la faja de terreno objeto del presente proceso, es la misma que la sociedad demandante transfirió y entregó al municipio de Medellín como consecuencia del pacto de cumplimiento que se celebró dentro de la acción popular identificada con el radicado 2016-00494. Por ende, la sentencia No. 042 de 2018/AP proferida dentro de la acción popular el ocho (8) de junio de dos mil dieciocho (2018), esto es, con posterioridad al inició del medio de control de reparación directa, tiene efectos de cosa juzgada.
En cuanto a la segunda, sustentó que el ente territorial no es el encargado de la ejecución, coordinación, dirección, financiación ni construcción de la obra. Tampoco es el responsable de adquirir los bienes necesarios para su materialización, ni fue el que ocupó la faja de terreno. Aseveró que en la demanda se evidencia que los hechos que dan lugar al daño antijurídico por ocupación permanente se atribuyen a FONVALMED, creada como un fondo con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, que tiene por objeto administrar los bienes, rentas y demás ingresos originados en la ejecución de obras públicas financiadas total o parcialmente a través del sistema de la contribución de valoración (Decreto 104 de 2007 – Decreto 883 de 2015).
Además, sostuvo que FONALVED ha ejecutado el proyecto en virtud del Convenio de Cooperación 009 de 2009 suscrito con el municipio; del Contrato para la Construcción de Obra No. 2014-00251 suscrito con el Consorcio AS 2014 y del Convenio Interadministrativo de Cooperación Institucional No. 2013-00147 (para FONALVED) y No. 0488 de 2013 (para ISVIMED) suscrito con el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín - ISVIMED, en virtud del cual, esa entidad sería la responsable de ordenar y efectuar los pagos derivados del proceso de adquisición de los predios para la obra, previa acreditación de los requisitos exigidos por FONVALMED. 2.3.2.2.
Allianz Seguros S.A. propuso entre las excepciones la que denominó “ausencia de legitimación en la causa por pasiva”, bajo el argumento que los hechos que se discuten ocurren como consecuencia de una obra que se encuentra a cargo de FONVALMED, entidad que es la llamada a responder, de conformidad con lo regulado en el Decreto 883 de 2015 en cuanto a sus funciones y autonomía. 2.3.2.3.
Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., también formuló entre las excepciones la “falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Medellín”. Señaló que FONVALMED era la encargada de la ejecución del proyecto y que, por contar con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía presupuestal y financiera, es en quien recae la responsabilidad por los hechos y pretensiones que originan el proceso. 2.3.2.4.
En su contestación la Previsora S.A. Compañía de Seguros, alegó como excepción “ausencia de legitimación en la causa por pasiva”. Aseveró que fue FONVALMED quien ejecutó las obras e intervino los predios, así que dada su naturaleza jurídica es en quien recae la legitimación pasiva de la litis. 2.3.2.5. HDI Seguros S.A. en relación a la excepción que denominó “cosa juzgada en virtud del acuerdo al que se llegó en la audiencia de pacto de cumplimiento, aprobado mediante sentencia proferida el 8 de junio de 2018 por el Juzgado 16 Administrativo Oral de Medellín en el proceso con Radicado No. 2016-00494”, argumentó que, en virtud del pacto en mención, la demandante aceptó realizar la cesión gratuita de la faja de terreno objeto de este proceso de reparación directa.
Pacto que fue aprobado mediante sentencia No. 042 del ocho (8) de junio de dos mil dieciocho (2018) y que se declaró cumplido a través de providencia del doce (12) de julio de dos mil diecinueve (2019). Arguyó que hay cosa juzgada por existir identidad de partes, causa y objeto entre este medio de control y la acción popular. Finalmente, consideró que al no ser el municipio de Medellín quien por acción u omisión ocasionó el daño, debe prosperar la excepción de “falta de legitimación por pasiva”. 2.3.3.
El treinta (30) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), la parte demandante descorrió el traslado de las excepciones formuladas por la demandada y las llamadas en garantía. Con relación a la supuesta falta de legitimación por pasiva precisó que la existencia del Convenio Interadministrativo 0009 de 2009 celebrado entre el municipio y FONVALMED y del contrato de obra pública No. 4600049408 de 2013 suscrito entre el municipio y la sociedad CONASFALTOS, probarían la responsabilidad que también le asiste al municipio de Medellín sobre la ocupación que se reclama. 2.4.
Por auto del nueve (9) de noviembre de dos mil veinte (2020), la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, declaró no probadas las excepciones previas de falta de legitimación en la causa por pasiva y de cosa juzgada – pacto de cumplimiento, bajo las siguientes consideraciones: 2.4.1. Respecto de la falta de legitimación en la causa por pasiva, señaló que, aunque FONVALMED es el encargado de adelantar el plan de obras que ocasionó el presente litigio, quien ordena y se beneficia de las actividades de valorización es el municipio de Medellín. Así las cosas, consideró que en este momento procesal no es procedente declarar probada dicha excepción y que será necesario agotar el debate probatorio para resolver en la sentencia de fondo. 2.4.2.
En lo relativo a la cosa juzgada – pacto de cumplimiento, afirmó que, para establecer su configuración, es necesario contar con todos los elementos que permitan verificar si existe identidad entre las partes, objeto y causa, lo que no se puede concluir sólo con la sentencia aportada. Bajo ese entendido difiere la decisión para que sea adoptada al momento de proferir la sentencia. 2.5.
Frente a resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia Axa Colpatria Seguros S.A. interpuso recurso de apelación, en el que manifestó: 2.5.1. En cuanto a la excepción de cosa juzgada – pacto de cumplimiento afirmó que los tres elementos necesarios para predicar su configuración: identidad de las partes, mismo objeto y causa jurídica, se encuentran probados con la sentencia del proceso 2016-00494, la escritura pública del acto de cesión gratuita y el acta de confirmación de la enajenación del área para la ejecución de la obra. 2.5.2.
En lo concerniente a la falta de legitimación por pasiva sostuvo que FONVALMED se estableció como un fondo con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, con el objeto de administrar los bienes y rentas y los demás ingresos originados en la ejecución de obras públicas financiadas total o parcialmente a través del sistema de la contribución por valorización, precisamente con el propósito de que los riesgos de los proyectos de obras de mejoría o prolongación de infraestructura vial que se adelanten en aras del bien común, fueran asumidos por dicho fondo sin afectar el patrimonio del municipio de Medellín. 2.5.3.
Finalmente, la sociedad demandante descorrió el traslado del recurso en los siguientes términos: 2.5.3.1. Sostuvo que en este caso no se configuró la excepción de cosa juzgada - pacto de cumplimiento, pues hubo un hecho sobreviniente al presente proceso, que fue la sentencia proferida en la acción popular. Sin embargo, afirmó que, a pesar de ello, existen 106.17 metros cuadrados excedentes o adicionales que no fueron objeto de dicho pronunciamiento ni fueron cedidos, aunque si ocupados por las demandadas.
Señaló que frente a estos procede el resarcimiento de perjuicios que se persigue en el sub lite. 2.5.3.2. Reiteró que, aunque fue FONVALMED quien desarrolló las obras, ello ocurrió con fundamento en el Convenio Interadministrativo 009 de 2009, en el cual las demandadas acordaron la forma cómo ejecutarían las obras del proyecto “Prolongación Loma de la Parra”.
Además, explicó que por virtud del contrato No. 4600049408 de 2013 celebrado entre el municipio y la sociedad CONASFALTOS, esta última ejecutó la construcción de un tramo de la obra. Finalmente, concluyó que las obras desarrolladas fueron entregadas y recibidas por el municipio de Medellín y en la actualidad hacen parte de su red vial. 2.6.
Agotado el trámite procesal, mediante auto calendado treinta (30) de noviembre de dos mil veinte (2020) el Tribunal concedió el recurso de apelación en efecto suspensivo y ordenó la remisión del expediente al Consejo de Estado. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia, procedencia y oportunidad de los recursos El artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), establece que el Consejo de Estado conocerá en segunda instancia de las apelaciones contra autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales.
Por su parte, el inciso final del artículo 12 del Decreto 806 de 2020, dispone que el auto que resuelve las excepciones previas y las mixtas de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva es apelable y será resuelto por la subsección, sección o sala del tribunal o Consejo de Estado.
En el sub lite, el recurso de apelación fue interpuesto y sustentado de manera oportuna, en virtud de lo establecido en el artículo 244 del CPACA, ya que el auto apelado se notificó por estado el once (11) de noviembre de dos mil veinte (2020), por lo que el término de ejecutoria corrió el 12, 13 y 17 de ese mismo mes y año y el recurso se presentó y sustentó el diecisiete (17) de noviembre de dos mil veinte (2020).
En consecuencia, en virtud de lo dispuesto por el artículo 125 del CPACA, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente recurso apelación. 2. Cosa Juzgada La cosa juzgada ha sido definida como “una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas”, “lo que hace que el asunto sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni dentro del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga igual objeto”.
De igual forma, dicho fenómeno impide al juez ejercer control judicial sobre una controversia ya resuelta y volver sobre un asunto ya debatido ante la jurisdicción en un proceso judicial anterior. Sobre este particular, el Consejo de Estado en reciente sentencia sostuvo que la cosa juzgada busca que los hechos y conductas que han sido dirimidas por un juez no vuelvan a ser debatidos en un juicio posterior, porque lo decidido es obligatorio para las partes.
Textualmente indicó: “El fenómeno de la cosa juzgada se ha asimilado al principio del "non bis in idem" y tiene por objeto que los hechos y conductas que ya han sido resueltas a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior; por tanto, lo resuelto obliga a las partes, dado que lo antes decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por ende, es inmutable al tener plena eficacia jurídica37.” Por otra parte, el artículo 303 del Código General del Proceso (CGP) dispone que la “sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”.
Por ende, para que una decisión judicial tenga alcance de cosa juzgada se requiere que concurran tres elementos: i) identidad de objeto, la cual hace referencia a la igualdad material o inmaterial entre las pretensiones formuladas en un proceso judicial ya decidido con las presentadas en una nueva demanda; ii) identidad de causa, la cual versa sobre los hechos que sustentan las pretensiones de los procesos estudiados y; iii) identidad de partes, aspecto que se refiere a la concurrencia de los mismos sujetos procesales que resultaron afectados con una decisión anterior.
En punto de los elementos para predicar su configuración, la jurisprudencia constitucional ha establecido: “- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica.
Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa.
Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada. Cuando la cosa juzgada exige que se presente la identidad de partes, no reclama la identidad física sino la identidad jurídica”. Teniendo en cuenta lo anterior, se puede concluir que la cosa juzgada se estructura a partir de dos premisas, una objetiva relacionada con el objeto y la causa de la controversia, y otra subjetiva relativa a los sujetos que intervienen en un proceso.
En cuanto al límite subjetivo, los efectos de la cosa juzgada son, por regla general, interpartes, con excepción de las decisiones que producen efectos erga omnes, caso en el cual los mismos son oponibles de manera general. Para el caso resulta relevante precisar que la sentencia proferida en el marco de una acción popular produce efecto de cosa juzgada erga omnes, pues está dirigida a proteger intereses y/o derechos colectivos.
Entonces, si bien la acción popular puede ser interpuesta por cualquier persona, esto no significa que quien haga uso de ella obre en ejercicio de un interés subjetivo, particular y concreto, de donde surge y se explica la relatividad de los efectos de las sentencias en las que se ventilan este tipo de intereses, sino que lo hace en pro de un interés común que se radica en la colectividad a la cual representa, pues supone, de una parte, el restablecimiento del uso y goce, para toda la comunidad, de los derechos e intereses colectivos amenazados o conculcados y, de otra, la cesación de las causas amenazantes o agraviadoras que provengan de cualquier agente, aun cuando unos y otros no hubieran participado propiamente del proceso judicial. 3.
Legitimación en la causa La legitimación en la causa ha sido definida por la jurisprudencia del Consejo de Estado como la calidad que le permite a una persona que hace parte de una relación jurídica proponer demandas u oponerse a las pretensiones que se formulen en su contra. Bajo ese entendido, esta Corporación ha diferenciado entre la legitimación en la causa de hecho y la material.
La primera hace referencia a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, cuando el libelo introductorio atribuye una conducta al demandado y se notifica su existencia. Se relaciona entonces con la facultad de los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y ejercer sus derechos de defensa y de contradicción. Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina las pretensiones de la demanda, independiente de que dichas personas hayan demandado o hayan sido demandadas.
Esta categoría supone entonces la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, bien porque resultaron perjudicadas o bien porque originaron el daño. De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho, pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no tenga relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio.
Así, lo ha explicado esta Sala: “La legitimación ad causam material alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Ejemplo: - A, Administración, lesiona a B. A y B, están legitimados materialmente; pero si - A demanda a C, sólo estará legitimado materialmente A; además si D demanda a B, sólo estará legitimado materialmente B, lesionado.
Si D demanda a C, ninguno está legitimado materialmente. Pero en todos esos casos todos están legitimados de hecho; y sólo están legitimados materialmente, quienes participaron realmente en la causa que dio origen a la formulación de la demanda” La falta de legitimación material en la causa, por activa o por pasiva, no enerva la pretensión procesal en su contenido, como si lo hace una excepción de fondo" (Negrillas en el texto original).
Así las cosas, la legitimación material en la causa no es un presupuesto procesal sino un elemento de mérito de la litis que atañe la relación sustancial debatida y, por tanto, constituye un presupuesto para dictar sentencia de fondo. En esa medida, tal presupuesto será objeto de análisis por el juez al momento de pronunciarse sobre la relación jurídico - sustancial que es materia de juzgamiento, de tal forma que su falta no configura un vicio de nulidad que comprometa el proceso, pues lo que enervaría sería la posibilidad de obtener una decisión sobre el asunto.
A su turno, cuando el juez encuentra probada la falta de legitimación en la causa de hecho, podrá declararla, de oficio o a petición de parte, con el fin de evitar el desgaste innecesario del servicio de administración de justicia, en los términos del artículo 12 del Decreto 806 de 2020. 4. Problema jurídico En el presente asunto corresponde a la Sala establecer si concurren los elementos requeridos para declarar probadas las excepciones de: i) cosa juzgada y ii) falta de legitimación en la causa por pasiva o si, por el contrario, dichas excepciones en esta etapa procesal, no tienen vocación de prosperar. 5.
Caso Concreto Cosa juzgada En el sub lite, Axa Colpatria Seguros S.A. y HDI Seguros S.A. plantearon la excepción de cosa juzgada, bajo la consideración que existe identidad de objeto, causa y partes entre el presente proceso de reparación directa y la acción popular con radicado No. 05001-33-33-016-2016-00494-00, dentro de la cual, mediante auto dictado el doce (12) de julio de dos mil diecinueve (2019) notificado por estado el quince (15) del mismo mes y año, el Juzgado 16 Administrativo de Medellín declaró el cumplimiento de la sentencia dictada el ocho (8) de junio de dos mil dieciocho (2018), corregida por providencia del treinta (30) de octubre de esa anualidad, con la que se aprobó el pacto de cumplimiento alcanzado entre las partes el treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018), en el que se estableció: “(…) Los titulares del Derecho Real de dominio sobre el predio, cederán mediante escritura pública debidamente registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, las respectivas fajas de terreno correspondientes a la cesión vial aplicable al proceso de urbanización del predio, el cual se sujetará el (sic) plano debidamente aprobado por el Departamento Administrativo de Planeación el cual hará parte integral del pacto de cumplimiento que se suscriba.
Esto es, una cesión total de 1.558.58 m2 que corresponden a las siguientes fajas: Por la calle 1/1 Sur (Loma de las Parras) el área a ceder corresponde a 1300 metros cuadrados, discriminados en 1222.8 metros cuadrados de cesión, luego de descontar el metro de antejardín conciliado por las partes sobre la calle 1 sur, más 77.6 metros cuadrados de cesión para la bahía de acceso sobre la Loma los Parra, acorde al plano aprobado por el Departamento administrativo de Planeación en el marco de la conciliación. Por la Carrera 43ª (Avenida El Poblado) el área de cesión corresponde a 220.58 metros cuadrados (…)”.
La Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que con las piezas procesales que hasta el momento obraban en el expediente, no se encontraban acreditados los presupuestos para la configuración de la excepción de cosa juzgada. Bajo ese entendido, difirió la decisión para que sea adoptada al momento de proferir la sentencia. Frente a resuelto, Axa Colpatria Seguros S.A., en el recurso de apelación, argumentó que la sentencia del proceso 2016-00494, la escritura pública del acto de cesión gratuita y el acta de confirmación de la enajenación del área para la ejecución de la obra, prueban la configuración de la referida excepción por existir identidad de las partes, mismo objeto y causa jurídica.
Para la parte actora, los hechos anteriormente descritos y que fueron sobrevinientes a la presentación de la demanda, no configuran la excepción de cosa juzgada propuesta por las llamadas en garantía, toda vez que existen 106.17 metros cuadrados excedentes o adicionales que no fueron objeto de la cesión contenida en la sentencia proferida en la acción popular, más si fueron ocupados por las demandadas, por lo que frente a estos procede el resarcimiento de perjuicios que se pretende.
Atendiendo lo consagrado en el artículo 303 del Código General del Proceso, para predicar la configuración de la cosa juzgada se exige que exista identidad de objeto, causa y partes entre ambos asuntos. Ahora, al cotejarse las pretensiones que se formularon en el sub examine con el acuerdo al que llegaron las partes en el marco de la acción popular, aprobado mediante sentencia calendada ocho (8) de junio de dos mil dieciocho (2018) corregida por providencia del treinta (30) de octubre de esa anualidad, se advierte que no es posible establecer en esta instancia procesal si existe identidad de objeto.
Ciertamente, ambos asuntos versan sobre franjas de terreno ubicadas en la carrera 43 A No. 1 – 41 de la nomenclatura urbana de la ciudad de Medellín, en un inmueble de mayor extensión identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 001-254299 de propiedad de la sociedad Inversiones Euro S.A., que resultaban necesarias para realizar el proyecto vial denominado “Prolongación de la Loma de los Parra” (Av.
El Poblado – Av. Las Vegas). Sin embargo, será necesario surtir el debate probatorio para determinar si los 106.17 metros cuadrados que se reclaman ocupados mas no cedidos en virtud de lo acordado en el pacto de cumplimiento, en efecto, corresponden a una faja de terreno excedente o adicional como lo planteó la parte actora o si, por el contrario, esa porción de terrero se encuentra contenida dentro de los 1.520.98 metros cuadrados que fueron cedidos en virtud de la acción popular.
En ese orden de ideas, comoquiera que para este momento no se encuentra probado que se haya configurado la identidad de objeto, requisito que debe concurrir junto a la identidad de causa y de partes para que se constituya la cosa juzgada, la Sala coincide con el a quo en cuanto a que no hay lugar a declarar en esta etapa procesal dicha excepción. Bajo ese entendido, no hallar acreditado el primero de los presupuestos que establece el artículo 303 del CGP para la configuración del medio exceptivo bajo estudio, indefectiblemente impide continuar con el examen de los demás. Así las cosas, se confirmará la decisión adoptada por la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia en este aspecto.
Falta de legitimación en la causa por pasiva El municipio de Medellín y las llamadas en garantía Axa Colpatria Seguros S.A., Allianz Seguros S.A., Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., la Previsora S.A. Compañía de Seguros y HDI Seguros S.A., formularon la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. En resumen argumentaron, por una parte, que el Fondo de Valorización del Municipio de Medellín fue creado mediante el Decreto 104 de 2007 como un fondo con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, que tiene por objeto administrar los bienes, rentas y demás ingresos originados en la ejecución de obras públicas por el sistema de la contribución de valoración, precisamente con el propósito de que los riesgos de los proyectos de obras de mejoría o prolongación de infraestructura vial, que se adelantaran en aras del bien común, fueran asumidos por dicho fondo sin afectar el patrimonio del municipio de Medellín. Por la otra, plantearon que el municipio de Medellín no era el encargado de la ejecución, coordinación, dirección, financiación ni construcción de la obra.
Tampoco era el responsable de adquirir los bienes necesarios para su materialización, ni fue el que ocupó la faja de terreno objeto de la presente controversia, pues fue FONVALMED quien ejecutó el proyecto en virtud del Convenio de Cooperación 009 de 2009 suscrito con el municipio de Medellín; del Contrato para la Construcción de Obra No. 2014-00251 que suscribió con el Consorcio AS 2014 y; del Convenio Interadministrativo de Cooperación Institucional No. 2013-00147 (para FONVALMED) y No. 0488 de 2013 (para ISVIMED) que suscribió con el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín - ISVIMED, en virtud del cual, esa entidad sería la responsable de ordenar y efectuar los pagos derivados del proceso de adquisición de los predios para la obra, previa acreditación de los requisitos exigidos por FONVALMED. La Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia encontró que, aunque FONVALMED es el encargado de adelantar el plan de obras que ocasionó el presente litigio, quien ordena y se beneficia de las actividades de valorización es el municipio de Medellín. Así las cosas, consideró que en este momento procesal no es procedente declarar probada dicha excepción y que será necesario agotar el debate probatorio para resolver en la sentencia de fondo.
Frente a resuelto, Axa Colpatria Seguros S.A., en la impugnación, alegó que FONVALMED se estableció como un fondo con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, con el objeto de administrar los bienes y rentas y los demás ingresos originados en la ejecución de obras públicas financiadas total o parcialmente a través del sistema de la contribución por valorización, precisamente con el propósito de que los riesgos de los proyectos de obras de mejoría o prolongación de infraestructura vial que se adelanten en aras del bien común, fueran asumidos por dicho fondo sin afectar el patrimonio del municipio de Medellín. Para la actora, aunque FONVALMED fue quien desarrolló las obras, ello ocurrió con fundamento en el Convenio Interadministrativo 009 de 2009, por el cual las demandadas acordaron la forma como ejecutarían las obras del proyecto “Prolongación Loma de la Parra”.
Además, explicó que por virtud del contrato No. 4600049408 de 2013 celebrado entre el municipio y la sociedad CONASFALTOS, esta última ejecutó la construcción de un tramo del proyecto. Finalmente, concluyó que las obras ejecutadas fueron entregadas y recibidas por el municipio de Medellín y en la actualidad hacen parte de su red vial. Ahora bien, en esta etapa procesal corresponde verificar la legitimación en la causa de hecho y no la material, lo que descarta que la Sala emita un pronunciamiento sobre si el municipio de Medellín tiene responsabilidad en la producción del daño o si su relación jurídica es ajena a lo pretendido, por no existir conexión entre las partes y los hechos y/o derechos constitutivos del litigio.
De esta suerte, estos aspectos de carácter sustancial solo pueden verificarse luego de recaudadas todas las pruebas solicitadas por las partes y agotadas las etapas correspondientes del proceso. Así las cosas, se considera acertada la decisión adoptada por el tribunal a quo que encontró improcedente declarar probada la excepción de falta de legitimación por pasiva del municipio sin agotar el debate probatorio, por considerar que, aunque FONVALMED fue el encargado de adelantar el plan de obras que ocasionó la controversia objeto de litigio, quien ordenó y se beneficia de las actividades de valorización, es la entidad territorial.
En ese sentido, la Sala encuentra acreditada la legitimación de hecho por pasiva del municipio de Medellín, ya que conforme a las pretensiones y supuestos fácticos que se exponen en el libelo introductorio, la entidad territorial puede eventualmente resultar afectada con la sentencia que acceda a las pretensiones formuladas por Inversiones Euro S.A., de ahí que resulte razonable continuar con su vinculación al proceso para que defienda sus intereses y que sea al momento de proferir sentencia y estudiarse de fondo el asunto que se defina sobre la legitimación en la causa material del municipio de Medellín. De conformidad con las anteriores consideraciones la Sala confirmará la decisión recurrida.
En mérito de lo expuesto RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia el nueve (9) de noviembre de dos mil veinte (2020), conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado P.22.C10/CD8