Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 29 de septiembre de 2022 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03283-00 Demandante: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Defecto fáctico / Defecto sustantivo / Defecto por falta de motivación/ Subsidiariedad Síntesis del caso: La parte actora enjuició la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó, en un proceso en el que se resolvió una demanda de reparación directa por la muerte violenta de 3 personas en el municipio de Carmen del Darién (Chocó).
En la sentencia se accedió a las pretensiones de la demanda y se condenó, entre otras entidades, al Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y Armada Nacional. De conformidad con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y Armada Nacional en contra del Juzgado 5 Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo de Chocó. Contenido: 1.
Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y los terceros. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 15 de junio de 2022, el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y Armada Nacional presentaron acción de tutela en contra del Juzgado 5 Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo de Chocó, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, al considerar que, en la Sentencia de primera instancia de 26 de junio de 2015 y en la Sentencia de segunda instancia de 30 de noviembre de 2021, proferidas en el proceso de reparación directa con Rad. 27001-33-31-702- 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Mediante Auto de 22 de junio de 2022, el consejero Rafael Francisco Suárez Vargas remitió el proceso de la referencia al despacho ponente, con fundamento en que este había conocido previamente el proceso de tutela No. 11001-03-15-000-2022-00136-00, en primera instancia, contra la providencia judicial que aquí se enjuicia. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03283-00 Demandante: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Improcedencia de la acción ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 9 2012-00036-01/02, se incurrió en un defecto fáctico, en un defecto sustantivo y en falta de motivación. 2. A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): “SE DEJE SIN EFECTOS las sentencias proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo de descongestión de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó dentro del control de reparación directa radicado No. 27001333170220120003601, demandante: Nayivi Córdoba Quejada y otros, proferidas el 26 de junio del 2015 por el Juzgado 5 Administrativo de descongestión y el 30 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Chocó, notificada el 15 de diciembre de 2021.
ORDENA RLES que se profiera una nueva decisión, en la cual se justifique por qué el Ministerio de Defensa Ejercito Nacional y Armada Nacional efectivamente condenadas, eran las llamadas a responder por la vigilancia y seguridad de los fallecidos y les es atribuible el daño antijurídico, lo anterior de conformidad con las pruebas allegadas al proceso, teniendo en cuenta que no es posible equiparar las condenas proferidas por la CIDH en contra de los Estados a aquellas proferidas por los jueces en nuestro ordenamiento jurídico interno, donde se debe realizar el análisis de los presupuestos de responsabilidad principalmente el de la imputación ( atribución del daño).” 3.
Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) El 17 de diciembre de 2009, Manuel Maya Lara, Graciano Blandón Borja y Yair Blandón Mena, quienes se desempeñaban como líderes de las comunidades afrocolombianas de Curvaradó y Jiguamiandó, fueron asesinados en zona rural del municipio de Carmen del Darién (Chocó). Las víctimas habían recibido varias amenazas por parte de integrantes del Frente 57 de las FARC, las cuales habían sido comunicadas a varias entidades estatales con el fin de que se adoptaran medidas para garantizar su seguridad y proteger su vida, sin embargo, las solicitudes no fueron efectivamente atendidas. 5. 2) Por esos hechos, el 28 de marzo de 2012, los grupos familiares afectados presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, Armada Nacional y Policía Nacional, Unidad Nacional de Protección y Presidencia de la República, con el fin de que se les declarara responsables por la muerte de Manuel Maya, Graciano Blandón y Yair Blandón y, en consecuencia, se les condenara al pago de los perjuicios morales y materiales causados.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03283-00 Demandante: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Improcedencia de la acción ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 9 6. 3) El 26 de junio de 2015, el Juzgado 5 Administrativo de Descongestión de Quibdó profirió Sentencia de primera instancia en la cual declaró la responsabilidad del Ministerio de Defensa - Armada Nacional, Ejército Nacional, Policía Nacional, Ministerio del Interior y de Justicia, Unidad Nacional de Protección, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Ministerio de Relaciones Exteriores y Fiscalía General de la Nación, por la muerte de los familiares de los demandantes.
Lo anterior, en consideración a (se trascribe) “la omisión de estos al no brindar la protección que tan insistentemente habían solicitado los miembros y líderes de la comunidad que resultaron muertos”. 7. 4) El 30 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Chocó, al resolver los recursos de apelación interpuestos tanto por la parte demandante como por la parte demandada, profirió Sentencia de segunda instancia en la que modificó la decisión del juzgado, en el sentido de atribuir la responsabilidad al Departamento Administrativo de Presidencia de la República, Ministerio del Interior, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, Armada Nacional y Policía Nacional, por la muerte de Manuel Moya Lara, Graciano Blandón Borja y Yair Blandón Mena.
El tribunal consideró que las entidades demandas (se trascribe) “incurrieron en una flagrante violación de las normas de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, al omitir brindar seguridad y protección a las víctimas mortales en los hechos ocurridos en la zona rural del municipio de Carmen del Darién -Chocó-”. 8. En la providencia se condenó a las entidades al pago de los perjuicios morales y materiales causados a las víctimas.
Además, se adoptaron algunas medidas de reparación no pecuniarias con las cuales se buscó reparar integralmente el daño causado. Esta decisión fue notificada a las partes, el 15 de diciembre de 2021. 9. Como fundamento de la vulneración la parte accionante señaló que la Sentencia de 30 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó, al declarar la responsabilidad del Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y Armada Nacional por la supuesta falla en el servicio en que incurrió al omitir el deber de proteger la vida de los líderes asesinados de las comunidades Curvaradó y Jiguamiandó, vulneró el derecho de la entidad al debido proceso, ya que: 10.
(1) La decisión se adoptó sin fundamento probatorio, toda vez que en el expediente no obra prueba alguna de la solicitud de protección por parte de las víctimas ante las fuerzas militares, ello significa que se declaró la responsabilidad de las entidades sin que existiera prueba del elemento de la imputación. Además, se reconoció la suma de 300 SMLMV a favor de Radicación: 11001-03-15-000-2022-03283-00 Demandante: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Improcedencia de la acción ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 9 cada una de las víctimas por concepto de perjuicios morales, pese que en el expediente no obra prueba que acredite un padecimiento de tal intensidad que justifique ese monto. 11.
(2) La decisión adolece de falta de motivación respecto a las razones por las cuales el daño era atribuible a las entidades accionantes, pues (se trascribe) “tanto el Juzgado 5 Administrativo como el Tribunal Administrativo de Choco no señalaron cuales fueron las omisiones especificas frente a la protección de los líderes fallecidos por parte del Ministerio de Defensa Ejercito Nacional y la Armada Nacional para declararlos responsables por omisión”. 12.
(3) La decisión incurrió en un error sustantivo, toda vez que (se trascribe) “la decisión se fund[ó] en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso”, además, (se trascribe) “desconoció la norma constitucional o legal aplicable al caso concreto, al otorgarle personería jurídica al Ejército Nacional y a la Armada Nacional como si fueran entidades públicas, lo cual conlleva a que en el evento de confirmarse la sentencia, tenga [el Ministerio de Defensa] que cancelar la indemnización por cada una de las fuerzas”. 13.
(4) Por último, indicó que la sentencia enjuiciada ordenó la ejecución de unas medidas no pecuniarias que resultaban improcedentes, ya que ordenó que se expidiera copia de la sentencia (se trascribe) “a las instituciones e instancias internacionales (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Oficina Central del Alto Comisionado para los Derechos protección de los Derechos Humanos de la ONU, y de la propia Corte Penal Internacional), con el objeto de que pronuncien desde el ámbito de sus competencias”, pese a que (se trascribe) “la comparecencia y envió de casos al sistema interamericano compete exclusivamente de las víctimas – ONG y el Estado”. 1.2.
Posición de la parte demandada y los terceros2 14. La Fiscalía General de la Nación presentó informe en el que señaló que la acción de tutela era improcedente, ya que la parte accionante contaba con otros mecanismos judiciales para manifestar su 2 El 11 de julio de 2022, el despacho resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandado al Juzgado 5 Administrativo de Descongestión de Quibdó y al Tribunal Administrativo de Chocó y, (3) vincular, en calidad de terceros interesados, Nayivi y Yomaira Córdoba Quejadala;
Luis Manuel, Yilihana y Yirleysis Moya Córdoba; Socorro Robledo y Luis Enrique Moya Lara; Gloria Esther, Edin Antonio, Sunilda e Inelsa Blandón Mena; Francisca Mena Murillo, Jovita Borja Díaz, Minelba, Gilberto y Graciela Blandón Borja, la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Justicia, la Unidad Nacional de Protección, la Defensoría del Pueblo y el Juzgado 4 Administrativo de Quibdó como terceros interesados en el proceso.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03283-00 Demandante: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Improcedencia de la acción ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 9 inconformidad con la providencia, esto es, el recurso extraordinario de revisión, no obstante, no agotó ese recurso y tampoco demostró que la acción se interpuso como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Además, porque la parte accionante no sustentó ni probó las causales específicas de procedibilidad o los defectos en los cuales fundamentó la supuesta vulneración de su derecho al debido proceso. Y, por último, porque pretendió reabrir el debate surtido en las instancias respectivas en el proceso ordinario. 15. La Unidad Nacional de Protección rindió informe en el que solicitó que la entidad fuera desvinculada del presente trámite, ya que las pretensiones de la acción de tutela estaban dirigidas a que se dejara sin efectos la sentencia de segunda instancia, lo cual no guardaba ningún tipo de relación con la función y el objeto de esa entidad. 16.
El Ministerio de Justicia y del Derecho allegó escrito en el que señaló que, en la sentencia de segunda instancia proferida por el tribunal, se declaró la falta de legitimación en la causa de la entidad, pues conforme a los elementos probatorios que obraban en el proceso no le asistía ninguna responsabilidad por los hechos demandados.
Además, advirtió que las pretensiones de la acción de tutela no estaban dirigidas en contra de esa entidad, por lo que debía declararse probada la misma excepción y, en consecuencia, desvincularse a la entidad del presente trámite. 17. El Ministerio de Relaciones Exteriores, en respuesta al escrito de tutela, coadyuvó la petición de amparo presentada por el Ministerio de Defensa y solicitó que se extendieran los efectos del fallo para dicho ministerio, (se trascribe) “a fin de que se profiera una nueva decisión en el que se argumente porque el Ministerio de Relaciones Exteriores era la llamada a responder por la vigilancia y seguridad de los fallecidos y le es atribuible el daño antijurídico”.
Indicó que la sentencia enjuiciada vulneró el derecho al debido proceso de las entidades demandadas, porque (1) accedió al reconocimiento de perjuicios morales sin que existieran pruebas que acreditaran su causación; (2) reconoció sumas superiores a las solicitadas en la demanda e, incluso, indemnizaciones que no fueron pedidas por la parte actora; y (3) declaró la responsabilidad de las entidades demandadas sin especificar las razones por las cuales cada una de ellas era responsable por el presunto daño antijurídico. 18.
El Ministerio del Interior presentó informe en el que solicitó se accediera a la solicitud de amparo presentada por la entidad accionante, comoquiera que el tribunal incurrió en una vulneración de los derechos de las entidades, pues no expuso los motivos en los cuales fundamentaba la condena en contra de la parte demandada, ya que no indicó ni siquiera Radicación: 11001-03-15-000-2022-03283-00 Demandante: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Improcedencia de la acción ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 9 de manera sumaria cuál fue específicamente la omisión o función incumplida o cumplida de manera inoportuna o ineficiente por las Fuerzas Militares y el Ministerio del Interior. 19.
El Tribunal Administrativo de Chocó presentó informe en el que refirió que la acción de tutela era improcedente, porque no cumplía con los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional. Lo anterior, dado que, por una parte, los accionantes contaban con el recurso extraordinario de revisión para controvertir la providencia cuestionada y, por otra parte, era evidente que pretendían que se emitiera un nuevo pronunciamiento sobre el objeto de la controversia del proceso ordinario.
En todo caso, adujo que, si se consideraba que la acción era procedente, debían negarse las pretensiones, ya que no existió ninguna vulneración de derechos fundamentales y la acción de tutela no estaba diseñada para ordenarle al juez natural adoptar una determinada decisión o para imponerle una forma de interpretación de la norma, toda vez que ello contradice el principio de autonomía judicial. 20.
La Procuraduría General de la Nación allegó informe en el que indicó que en la sentencia de segunda instancia se declaró la falta de legitimación pasiva en la causa respecto a esa entidad, por lo que estaba demostrado que la Procuraduría no tuvo ninguna injerencia en la causación del daño. En consecuencia, solicitó se desvinculara a la entidad del presente trámite. 21.
Finalmente, el grupo familiar que presentó la demanda de reparación directa allegó informe en el que adujo que la acción de tutela era improcedente, porque con ella se buscaba reabrir la controversia resuelta en el proceso ordinario y controvertir los hechos que fueron debidamente probados en el transcurso del proceso. Por ello, solicitó despachar desfavorablemente las pretensiones de la parte accionante. 22.
El Juzgado 5 Administrativo de Quibdó guardó silencio.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Identificación de la providencia objeto de estudio. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión. 2.1. Identificación de la providencia objeto de estudio 23. La Sala se centrará en analizar los reparos invocados respecto de la Sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó, puesto que, pese a que también se enjuició la decisión de primera Radicación: 11001-03-15-000-2022-03283-00 Demandante: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Improcedencia de la acción ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 9 instancia proferida por el Juzgado 5 Administrativo de Quibdó, lo cierto es que, con ocasión del recurso de apelación, la decisión de esta Corporación fue la que resolvió el litigio, además, porque, en todo caso, la autoridad que resolvió la controversia en segunda instancia es la encargada de dar cumplimiento a lo que se ordene en este proceso. 2.2.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial3 24. En el presente caso, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por no satisfacerse el requisito de subsidiariedad. 25. Esta Sala de Subsección, mediante Sentencia de 22 de marzo de 2022, resolvió la acción de tutela presentada por el Departamento Administrativo de Presidencia de la República (DAPRE) en contra de Tribunal Administrativo de Chocó, por la presunta vulneración del derecho al debido proceso, con ocasión de la Sentencia de segunda instancia de 30 de noviembre de 2021, proferida dentro del proceso de reparación directa con Rad. 27001-33-31-702-2012-00036-01.
Dicho proceso de tutela se adelantó bajo el Rad. No. 11001-03-15-000-2022-00136-00. 26. En esa ocasión, la Sala accedió a las pretensiones de la parte accionante, por encontrar que el tribunal incurrió en un defecto por falta de motivación, pues atribuyó el daño antijurídico a la entidad accionante, esto es, al DAPRE, pese a que en las consideraciones de la providencia argumentó que las omisiones derivaban del incumplimiento de obligaciones por parte de otras entidades, también demandadas en el proceso.
La Sala evidenció que en ninguna parte de la providencia se expusieron las razones concretas por las que procedía la declaratoria de responsabilidad para esa entidad y explicó que no resultaba procedente emitir una condena en contra del Estado como sujeto abstracto, pues este actúa a través de sus instituciones, las cuales tienen asignadas funciones específicas para garantizar el cumplimiento de sus fines, de manera que la responsabilidad debía imputarse a las entidades correspondientes de acuerdo con las acciones u omisiones cometidas o, en todo caso, de acuerdo a sus competencias. 27.
En consecuencia, se resolvió (se trascribe): “AMPARAR el derecho al debido proceso solicitado por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República” y, por consiguiente, “DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia proferida el 30 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Chocó, dentro del proceso de reparación directa con Rad. 27001-33-31-702-2012-00036-01 y, en consecuencia, ORDENARLE que, 3 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03283-00 Demandante: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Improcedencia de la acción ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 9 dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión, en la cual, atienda lo expresado en la presente providencia”.
Además, se precisó que el tribunal debía realizar nuevamente el análisis de los elementos de responsabilidad y, dentro del marco de sus competencias, proferir una decisión ajustada a derecho. 28. La anterior decisión fue confirmada en todas sus partes por la Sección Cuarta de esta Corporación, mediante Sentencia de 23 de junio de 2022.
En la providencia se echó de menos (se trascribe) “los fundamentos o razones por las que el daño antijurídico invocado le fue atribuido de manera especifica a la Presidencia de la República, porque, si bien, el tribunal señaló que la responsabilidad resultaba atribuible por la omisión en el deber jurídico de prestar protección a la vida de las víctimas, no hizo referencia alguna al contenido obligacional que fue desconocido o infringido por la entidad, no explicó cuál fue la falla en la que incurrió, o las medidas que debía adoptar dentro del ámbito de su competencia para evitar que el daño ocurriera”.
Esta providencia se encuentra debidamente ejecutoriada. 29. Lo anterior significa que la decisión enjuiciada en el presente trámite de tutela fue dejada sin efectos en otro proceso, es decir, dicha providencia actualmente no hace parte del ordenamiento jurídico y por ello resulta improcedente pronunciarse sobre posibles vicios o defectos contenidos en ella.
El proceso de reparación directa aun se encuentra pendiente de la expedición de la sentencia de reemplazo de segunda instancia, por lo que es forzoso concluir que no se han agotado las respectivas instancias del proceso, lo que hace improcedente la acción de tutela en el caso concreto. 30. Cabe precisar que las partes, si así lo estiman, podrán acudir a la acción de tutela en caso de considerar vulnerados sus derechos fundamentales con la decisión de remplazo que agote los recursos pendientes por resolver. 2.3.
Conclusión 31. La Sala declarará la improcedencia de acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicación: 11001-03-15-000-2022-03283-00 Demandante: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Improcedencia de la acción ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 9
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de tutela solicitado por el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y Armada Nacional Ardila, por falta de cumplimiento del requisito de subsidiaridad.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin4.
TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 4 secgeneral@consejodeestado.gov.co.