w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 50001-23-33-000-2019-00136-01 (0305-2025) Demandante: Elibesit Ríos Betancourth Demandado: Hospital Departamental de Villavicencio E.S.E. Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Revoca sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia de 28 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1 Pretensiones de la demanda: Se propusieron las siguientes: Que se declare la nulidad del oficio ID 143809 del 6 de noviembre de 2018, notificado el 13 de noviembre de 2018 y expedido por la gerencia del Hospital Departamental de Villavicencio E.S.E, en el cual se da respuesta negativa a la reclamación administrativa presentada por Elibesit Ríos Betancourth el 29 de octubre de 2018.
En consecuencia, se declare la existencia de un contrato realidad entre las partes en el período comprendido entre el 30 de marzo de 2008 y el 30 de noviembre de 2015, por la prestación de servicios como auxiliar administrativa mediante contratos de prestación de servicios. Se condene a la E.S.E. demandada pagar los siguientes conceptos: auxilio de transporte; cesantías; vacaciones; prima de servicios; vestido y calzado labor; horas diurnas y extras dominicales; aportes a seguridad social; indemnización por no haber cancelado a la terminación del contrato los salarios y prestaciones 1ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_1509202042255pm_8cca4423f3d247eb84362c833f981 da7.pdf.pdf Expediente Digital Visible en aplicativo SAMAI.
Radicado: 50001-23-33-000-2019-00136-01 (0305-2024) Demandante: Elibesit Ríos Betancourth w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 sociales debidas; indemnización por el despido injustificado; pago de intereses a las cesantías y moratorios. Como condenas subsidiarias, la E.S.E. Hospital Departamental de Villavicencio pague la indexación correspondiente sobre el total de las condenas que se ordenen en favor de la demandante, de acuerdo con el IPC certificado por el DANE desde la fecha de exigibilidad del derecho hasta que sean pagadas las sumas en su totalidad.
Y se le condene al pago de las costas y las agencias en derecho. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda Se afirmó que la señora Elibesit Ríos Betancourt desarrolló funciones como auxiliar administrativa en favor de la E.S.E. Hospital Departamental de Villavicencio desde el 30 de marzo de 2008 hasta el 30 de noviembre de 2015 mediante contratos de prestación de servicios.
Para el desarrollo de sus funciones, cumplía con un horario de lunes a viernes de 7 am a 12 y de 2 pm a 6 pm. Que durante todo el término que existió la relación con la entidad, la actora estuvo subordinada bajo el control y vigilancia de los funcionarios adscritos a las dependencias donde laboró, dentro de las que se encontraba la Subgerencia Financiera y la Oficina Auditorias Médicas del Hospital Departamental de Villavicencio E.S.E. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración En los fundamentos jurídicos de la demanda, se citaron las siguientes disposiciones jurídicas: artículos 71, 80 y 81 de la Ley 446 de 1998; artículos 23- 26 de la Ley 640 de 2001; artículos 13 de la Ley 1285 de 2009; Decreto 2400 de 1968 y 1716 de 2009. Como concepto de violación, se expuso que, de acuerdo con los preceptos jurídicos referenciados, es claro que la relación suscitada entre las partes fue de carácter laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formas, el cual pretendió ser disfrazado por la entidad con una serie de contratos de prestación de servicios, con lo cual, se desconocieron las prestaciones sociales a las que tenía derecho y no se le afilió al Sistema de Seguridad Social.
De esa manera, alegó que la E.S.E enjuiciada actuó de forma fraudulenta porque vinculó a la demandante mediante un tipo de contratación errada, con la intensión de evadir el cumplimiento de las obligaciones que le impone la ley por su calidad de empleadora. Radicado: 50001-23-33-000-2019-00136-01 (0305-2024) Demandante: Elibesit Ríos Betancourth w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.4.
Contestación de la demanda2 A través de apoderado judicial, la E.S.E. Hospital Departamental de Villavicencio contestó la demanda, manifestando su oposición a todas y cada una de las pretensiones. Al efecto, expuso como razones de defensa que, entre las partes del litigio, siempre existió una relación soportada bajo la figura de los contratos de prestación de servicios contenida en la Ley 80 de 1993.
La cual no genera la existencia de una relación laboral y tampoco el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que reclama la demandante. Siendo en cambio, solamente permitido el pago de los honorarios. De ese modo, afirmó que acceder las prestaciones sociales reclamadas, sería tanto como reconocer el estatus de empleado público a la demandante y dejar a un lado que el contrato es ley para las partes.
Por último, propuso como excepciones las siguientes: i) presunción de legalidad del acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales; ii) inexistencia de la relación laboral; iii) ausencia de requisitos para solicitar la indemnización por la parte actora; iv) buena fe; v) cobro de lo no debido; vi) prescripción extintiva vii) genérica. 1.5.
Sentencia de primera instancia3 El Tribunal Administrativo del Meta dictó sentencia el 28 de septiembre de 2023, declarando la nulidad del acto administrativo demandado y accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda (sin condenas en costas). El a quo consideró que con el material probatorio allegado se constataba la existencia de los elementos necesarios para declarar la existencia de la relación laboral encubierta.
Sobre la prestación personal del servicio explicó que, a partir de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes consignado en el certificado de 23 de febrero de 2022 expedido por la E.S.E, se acreditó la prestación del servicio de la señora Elibesit Ríos Betancourth desde el 1 de marzo de 2008 hasta el 30 de noviembre de 2015, sin solución de continuidad.
Tuvo a su vez por acreditado el requisito de la remuneración, pues de los contratos de prestación de servicios suscritos por las partes, se extraía que por 209Incorpora Expediente Digitalizado.pdf Expediente Digital Visible en aplicativo SAMAI. 3 041_SENTENCIA Expediente Digital Visible en aplicativo SAMAI. Radicado: 50001-23-33-000-2019-00136-01 (0305-2024) Demandante: Elibesit Ríos Betancourth w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 los servicios ejecutados la demandante recibió unos honorarios.
Acerca del requisito de la subordinación, expuso que para probarse en el expediente se encontraban las declaraciones rendidas por Edwin Andrés Ferrer Barrera, Laura Janeth Muñoz Urrea y Haydee Castro Murcia, quienes fueron compañeros de trabajo de la demandante. Cuyos dichos fueron coincidentes sobre el cumplimiento de un horario por la demandante entre las 7 am a las 12 m y las 2 pm a las 6 pm los días lunes a viernes y el día sábado hasta el medio día; la necesidad de portar un carnet para el ingreso a la institución; la exigencia de presentar incapacidades en caso de requerir los permisos para ausentarse de sus labores por enfermedad y sobre la imposición de órdenes por parte del coordinador del área.
Asimismo, en el testimonio rendido por Haydee Castro Murcia, presentada por el ente hospitalario, se corrobora la existencia de un horario y la necesidad de la prestación del servicio de la demandante. Lo que, para el a quo, dejó constancia de la necesidad de su servicio como auxiliar de operación y se acompasa con la existencia de auxiliares administrativos de planta en la entidad que realizaban funciones similares, según da cuenta los manuales de funciones allegados al proceso. 1.6.
Recurso de apelación 1.6.1 El Hospital Departamental de Villavicencio E.S.E.4 presentó recurso de apelación contra la decisión tomada en primera instancia, con el fin de que fuera revocada y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda. Para lo anterior, expuso los siguientes argumentos: - No se comparte la decisión apelada, pues para acreditar el requisito de la subordinación se basa particularmente en las declaraciones ofrecidas.
Concretamente, expone que existe una discordancia intrínseca y extrínseca del testimonio de Edwin Ferrer al confrontarse con las demás pruebas. Al respecto, destaca sobre este testimonio lo siguiente: - Aunque no se le pregunta de entrada al declarante sobre las condiciones en que prestó el servicio la actora, afirmó que aquella lo cumplió en un horario y bajo subordinación, lo que denota su preparación. - No es posible que el deponente tenga conocimiento de las particularidades del servicio de la demandante, pues inició la prestación de sus funciones en el año 2012 y, en cambio, aquella comenzó en el año 2008. - En su relato no recordó ni tuvo presente la persona que supervisaba las funciones realizadas por la actora, solamente aludió que dicho cometido 4 042_MemorialWeb_Recurso_Indice_70 Expediente Digital Visible en aplicativo SAMAI.
Radicado: 50001-23-33-000-2019-00136-01 (0305-2024) Demandante: Elibesit Ríos Betancourth w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 lo tenía el coordinador de la entidad, y refirió de manera vaga 3 nombres, sin ser exacto en sus dichos. - Sobre los testimonios rendidos por Haydee Castro Murcia y Laura Muñoz, consideró que únicamente se constata el cumplimiento de un horario y remuneración de la demandante, excluyendo el requisito de la subordinación. Agregó que los deponentes no relataron su conocimiento sobre llamados de atención que recibió la demandante, ni fueron certeros en demostrar de manera objetiva el trámite de permisos que dicen que se realizaba por escrito.
Que sus dichos fueron a título personal, por la condición vivida por cada uno, pero no tuvieron suficiente conocimiento particular sobre la prestación del servicio de la demandante. - Sobre el hecho que la demandante portaba un carné de identificación proporcionado por la entidad, consideró que no se puede concluir la existencia de una relación laboral por tal motivo, ya que en los hospitales y clínicas en general, se adoptaron medidas y planes de prevalencia para evitar la entrada de personas ajenas a la institución. De modo que tales elementos resultan ser una organización administrativa para el ingreso de particulares al hospital.
Sobre las pruebas documentales, expuso que, según el tribunal, daban cuenta del servicio ejecutado por la actora a partir del cumplimiento de una agenda de actividades y horarios conforme los requerimientos de la entidad. Sin embargo, alega que en los documentos incorporados no se halla alguna agenda individual de las actividades, solo existiendo constancia de la descripción de las obligaciones de la contratista, las cuales son esenciales al contrato estatal e incorporadas por autonomía de las partes.
Tampoco se advierten en las pruebas documentales elementos tales como memorandos, llamados de atención, solicitud o autorización de permisos, solicitud de cambios de turnos y autorización, órdenes a cumplir u otro elemento material que constate la subordinación. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5. 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Radicado: 50001-23-33-000-2019-00136-01 (0305-2024) Demandante: Elibesit Ríos Betancourth w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso6, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia apeló únicamente la parte demandada, su resolución se ceñirá a los argumentos planteados en el recurso. 2.2.
Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, el problema jurídico se contrae a resolver los siguientes interrogantes: ¿Entre la señora Elibesit Ríos Betancourth y la E.S.E. Hospital Departamental de Villavicencio existió una relación laboral encubierta en el período comprendido entre el 1 de marzo de 2008 y el 30 de noviembre de 2015?, tal y como se estableció en la sentencia de primera instancia. De encontrarse acreditada la existencia de la relación laboral encubierta, se debe determinar ¿si sobre la misma acaeció en todo o en parte el fenómeno de la prescripción trienal? 2.3.
De la relación laboral encubierta o subyacente En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes.
En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo).
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: 6 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 50001-23-33-000-2019-00136-01 (0305-2024) Demandante: Elibesit Ríos Betancourth w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.
Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico Con el material probatorio allegado al proceso se constata que, el actor cumplió la carga de demostrar la prestación personal del servicio, como auxiliar administrativo mediante órdenes y contratos de prestación de servicios desde el 1 de marzo de 2008 hasta el 30 de noviembre de 2015, según la constancia n.° 0420-16 del 14 de diciembre de 20167 expedida por la profesional especializada de la Unidad Funcional de Talento Humano del Hospital departamental de Villavicencio E.S.E. De la misma manera con el oficio 3143 de 23 de febrero de 20228, expedido por la profesional especializada (e) de la misma Unidad, en el cual se discriminaron los siguientes contratos de prestación de servicios suscritos con la demandante: n.° Contrato /Ordenes de Inicio Fin Valor del contrato 7ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_1509202042255pm_8cca4423f3d247eb84362c833f981 da7.pdf.pdf Expediente Digital Visible en aplicativo SAMAI.
Pág. 41 8 51_AgregarMemorialOFICIO Expediente Digital Visible en aplicativo SAMAI. Radicado: 50001-23-33-000-2019-00136-01 (0305-2024) Demandante: Elibesit Ríos Betancourth w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 prestación de servicios 1831-2008 1 de marzo de 2008 30 de junio de 2008 $4.600.000 4256-2008 1 de julio de 2008 31 de agosto de 2008 $2.300.000 5717-2008 1 de octubre de 2008 31 de diciembre de 2008 $3.450.000 275-2009 1 de enero de 2009 31 de enero de 2009 $1.150.000 0282-2009 1 de febrero de 2009 31 de marzo de 2009 $2.300.000 Prorroga N°1 0282 1 de abril de 2009 30 de abril de 2009 $1.150.000 1323-2009 1 de mayo de 2009 31 de mayo de 2009 $1.150.000 2009-2009 1 de junio de 2009 30 de junio de 2009 $1.150.000 2710-2009 1 de julio de 2009 31 de julio de 2009 $1.150.000 3350-2009 1 de agosto de 2009 31 de agosto de 2009 $1.150.000 3495-2009 1 de septiembre de 2009 30 de septiembre de 2009 $1.150.000 4413-2009 1 de octubre de 2009 31 de octubre de 2009 $1.150.000 5069-2009 1 de noviembre de 2009 30 de noviembre de 2009 $1.150.000 5667-2009 1 de diciembre de 2009 31 de diciembre de 2009 $1.150.000 0202-2010 4 de enero de 2010 28 de enero de 2010 $1.060.250 0943-2010 29 de enero de 2010 30 de junio de 2010 $6.158.250 1805-2010 1 de julio de 2010 31 de agosto de 2010 $2.415.000 2759-2010 1 de septiembre de 2010 31 de octubre de 2010 $2.415.000 3630-2010 1 de noviembre de 2010 30 de noviembre de 2010 $1.207.500 4361-2010 1 de diciembre de 2010 5 de enero de 2011 $1.408.750 0201-2011 6 de enero de 2011 31 de enero de 2011 $1.006.250 0936-2011 1 de febrero de 2011 30 de junio de 2011 $6.279.000 Prorroga N°0936 1 de julio de 2001 30 de noviembre de 2011 $6.279.000 2330-2011 1 de diciembre de 2011 5 de enero de 2012 $1.465.100 0196-2012 6 de enero de 2012 31 de enero de 2012 $1.098.825 2022-2012 1 de marzo de 2012 30 de abril de 2012 $2.637.180 3456-2012 1 de mayo de 2012 30 de junio de 2012 $2.637.180 Prorroga N°1 3456 1 de julio de 2012 31 de julio de 2012 $1.318.590 Prorroga N°2 3456 1 de agosto de 2012 31 de agosto de 2012 $1.318.590 Prorroga N°3 3456 1 de septiembre de 2012 30 de septiembre de 2012 $1.318.590 Prorroga N°4 3456 1 de octubre de 2012 31 de octubre de 2012 $1.318.590 Prorroga N°5 3456 1 de noviembre de 2012 30 de noviembre de 2012 $1.318.590 Prorroga N°6 3456 1 de diciembre de 2012 31 de diciembre de 2012 $1.318.590 0604-2013 1 de enero de 2013 31 de enero de 2013 $1.318.590 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00136-01 (0305-2024) Demandante: Elibesit Ríos Betancourth w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Prorroga N°1 0604 1 de febrero de 2013 29 de febrero de 2013 $1.318.590 Prorroga N°2 0604 1 de marzo de 2013 31 de marzo de 2013 $1.318.590 Prorroga N°3 0604 1 de abril de 2013 30 de abril de 2013 $1.318.590 Prorroga N°4 0604 1 de mayo de 2013 31 de mayo de 2013 $1.318.590 Prorroga N°5 0604 1 de junio de 2013 30 de junio de 2013 $1.318.590 Prorroga N°6 0604 1 de julio de 2013 31 de julio de 2013 $1.318.590 2159-2013 1 de agosto de 2013 31 de agosto de 2013 $1.318.590 2913-2013 1 de septiembre de 2013 30 de noviembre de 2013 $3.955.770 Prorroga N°1 2913 1 de diciembre de 2013 31 de diciembre de 2013 $1.318.590 0587-2014 1 de enero de 2014 30 de junio de 2014 $7.911.540 1488-2014 1 de julio de 2014 30 de septiembre de 2014 $3.955.770 3125-2014 1 de octubre de 2014 31 de octubre de 2014 $1.318.590 3966-2014 1 de noviembre de 2014 30 de noviembre de 2014 $1.318.590 Prorroga N°1 3966 1 de diciembre de 2014 15 de diciembre de 2014 $659.295 Prorroga N°2 3966 16 de diciembre de 2014 31 de diciembre de 2014 $659.295 0610-2015 1 de enero de 2015 31 de enero de 2015 $1.318.590 1471-2015 1 de febrero de 2015 31 de mayo de 2015 $5.274.360 2940-2015 1 de junio de 2015 31 de octubre de 2015 $6.592.950 Prorroga N°1 2940 1 de noviembre de 2015 30 de noviembre de 2015 $1.318.590 Con relación a la contraprestación que se refiere a las sumas de dinero recibidas por la demandante durante la ejecución de sus labores, advierte la Sala que se encuentran determinados en la certificación que antecede.
En cuanto a este elemento, esto es, el de la continuada subordinación y dependencia, se recuerda que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador «el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato».
Elemento respecto del cual, la Sala ha afirmado que «implica una superioridad jerárquica en el esquema organizacional de quien se atribuye esta facultad sobre el subordinado», mientras que la coordinación «más que una facultad es una obligación que el estatuto de contratación estatal, por medio de las normas que lo rigen, impone a los entes públicos que desarrollen cualquier tipo de Radicado: 50001-23-33-000-2019-00136-01 (0305-2024) Demandante: Elibesit Ríos Betancourth w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 convenio con rubros oficiales, y que deben realizar para garantizar la correcta ejecución del objeto contractual.
Dicha obligación incluye facultades de carácter administrativo, que implican regularizar algunas funciones, el definir horarios en la prestación del servicio contratado e incluso el suministro de algunos elementos, que identifiquen al contratista con la comunidad; empero, coordinar de ningún modo lleva implícita la superioridad jerárquica contenida de la subordinación»9.
En el caso concreto, la parte apelante sostiene que con las pruebas allegadas al proceso no se demuestra la subordinación de la señora Elibesit Ríos Betancourth en la prestación de su servicio como auxiliar administrativo en favor del hospital. Por lo tanto, es necesario establecer si se prueba el elemento de la subordinación. Para ello, se tendrán en cuenta los criterios expuestos por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2- 2021.
Así pues, respecto del lugar de trabajo el análisis en conjunto del acervo probatorio y bajo la sana crítica, se advierte que la demandante ejecutó las funciones encomendadas en las instalaciones del Hospital Departamental de Villavicencio E.S.E. Tal conclusión se extrae de la lectura de los certificados expedidos el 14 de diciembre de 201610 y el 23 de febrero de 202211 por la profesional especializada del ente hospitalario.
Así como de los testimonios rendidos dentro del proceso por Edwin Andrés Ferrer Barrera, Laura Janneth Muñoz Urrea y Haydee Castro Murcia. En cuanto al horario de trabajo: Los testigos Edwin Andrés Ferrer Barrera y Laura Janneth Muñoz Urrea manifestaron que la demandante cumplía con un horario que se extendía de lunes a viernes de 7 am a 12 pm y de 2 pm a 6 pm, y los sábados hasta el mediodía. A su vez, la declarante Haydee Castro Murcia destacó que el personal de planta del área administrativa de la entidad trabajaba en un horario comprendido entre las 7:30 am a 12 pm y de las 2 pm a 6 pm, y que «usualmente» el personal contratado por OPS se acogía a ese horario para realizar sus actividades.
En todo caso, debe advertirse que esta Subsección ha indicado que el cumplimiento de horarios no lleva consigo el elemento de la subordinación per se, pues entre las partes contratantes puede existir una «relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de julio de 2021, expediente:3536-2018, magistrado ponente: William Hernández Gómez. 10ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_1509202042255pm_8cca4423f3d247eb84362c833f98 1da7.pdf.pdf Expediente Digital Visible en aplicativo SAMAI.
Pág. 41 11 51_AgregarMemorialOFICIO Expediente Digital Visible en aplicativo SAMAI. Radicado: 50001-23-33-000-2019-00136-01 (0305-2024) Demandante: Elibesit Ríos Betancourth w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación»12.
La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar: Es de recordar que, de acuerdo con la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021, este indicio constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de subordinación. En ese sentido, «lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual».
En esos términos, en línea con lo sustentado por la entidad demandada en su recurso, la Sala observa que dentro del proceso no existen elementos probatorios con los cuales se pueda establecer que la demandante en la ejecución de sus servicios estuvo sujeta al cumplimiento de directrices u órdenes de un superior, o que debía ejecutar los contratos en las condiciones impuestas por la entidad.
Por el contrario, de las documentales únicamente se observan certificados que dejan constancia de los contratos suscritos entre las partes. Elementos que, en modo alguno, pueden considerarse como indicios de acciones subordinantes de parte de la entidad, pues, al contrario, los mismos resultan ser actividades que devienen de la coordinación inherente que debe existir en la ejecución de los objetos contractuales.
Por otro lado, en los testimonios tampoco se advierte que la demandante estaba sujeta a directrices de la entidad que denoten el desbordamiento de los límites propios de la coordinación en el desarrollo de los contratos. En concreto, se observa que, el testigo Edwin Andrés Ferrer Barrera anotó que la actora se encontraba subordinada porque cumplía un horario y tenía jefes.
A su turno, Laura Janneth Muñoz Urrea manifestó que la demandante cumplía con funciones administrativas de oficina y de transcriptora siguiendo las órdenes que fueran impuestas por su jefe directa. Sin embargo, más allá de lo anterior, en ambos casos los testigos no especificaron la manera en cómo se materializaron las órdenes, direccionamientos o exigencias concretas que recibió la demandante.
Por lo que sus declaraciones no son suficientes para acreditar en sí mismo el elemento de la subordinación. En efecto, Edwin Andrés Ferrer Barrera sobre el particular afirmó: «Contestó: Bueno, me consta que ella trabajaba, cumpliendo un horario, teniendo subordinación, o sea, unos jefes, y lo que realmente siempre lo que se detectó era 12 Sentencia del 31 de mayo de 2016, expediente, 3867-14, consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Radicado: 50001-23-33-000-2019-00136-01 (0305-2024) Demandante: Elibesit Ríos Betancourth w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 que se entraba a un horario específico, horario de oficina (…) lo que era la parte de tener jefes, sí, que se manejaba todo el tema de lo que era subordinación. Pregunta: ¿Por qué le consta eso? ¿Usted por qué dice que le consta? Contestó: Porque éramos compañeros de trabajo desde muchísimo tiempo.
Pregunta: ¿En dónde eran compañeros de trabajo? Contestó: Del hospital departamental Villavicencio. Pregunta: ¿Y en el hospital en qué dependencia laboral? Contestó: En el departamento de Administración, ella estuvo en la parte administrativa, en la parte de urgencias y de UCI, manejando todo el tema administrativo […] Pregunta: ¿Recuerda quién era la persona que la controlaba, que la vigilaba o que la supervisaba? Contestó: El coordinador de la unidad.
Pregunta: ¿Recuerda el nombre? Contestó: Pues, como hubo varios, entre esos estaba la Dra. Claudia, estaba el Dr. Aguirre y también estuvo el Dr. Vázquez. Pregunta: ¿Recuerda usted, o sabe si ella para prestar ese servicio debía aportar algún tipo de identificación? Contestó: Sí, señor. Teníamos que aportar un carné y en el carné de la entrada teníamos que pasarlo por un escáner que ellos manejaban para el ingreso.
Hay veces que nos tocaba lo que era el habitáculo, también a veces firmaban. […] Pregunta apoderado parte demandante: ¿Usted le informaba a este despacho que la señora Elibesit Ríos Betancourth recibía órdenes? ¿En específico esas personas que le daban las órdenes a Elibesit pertenecían a la planta de personal del hospital departamental de Villavicencio? Contestó: Sí, señor.
Pregunta: ¿Sabe usted si la señora Elibesit Ríos Betancourth mandó a otra persona que cumpliera su turno, el turno de ella o tratadores de ella? Contestó: No, señor.». Laura Janneth Muñoz Urrea por su parte sostuvo: « Pregunta: ¿Recuerda usted quién era el superior funcional o la persona que ejercía algún control o supervisión sobre ella? Contestó: Pues la verdad tuvimos varias personas que coordinaron esa área de apoyo diagnóstico, pero la que más así duró la doctora Claudia Caballero Pregunta: ¿Y ella era de planta? Contestó: Sí señor, claro.
Pregunta: ¿Recuerda el nombre del cargo? ¿Cómo se llamaba el cargo? Contestó: Coordinadora de la unidad de apoyo diagnóstico y soporte terapéutico Pregunta: ¿Sabe usted si para prestar el servicio usted, la señora Elizabeth requería llevar un carnet? ¿Les exigían un carnet? Contestó: Sí, claro, nosotros no podíamos ingresar al hospital si no teníamos el carnet para identificarnos como funcionarios Pregunta: ¿Quién les suministraba el carnet? Contestó: El hospital nos lo daba (sic) Pregunta: ¿Y todos los equipos y los instrumentos para desarrollar la labor quién los suministraba?. […] Pregunta: ¿Era posible que la señora Elizabeth desarrollara sus actividades de manera autónoma, independiente? Contestó: No, (…) tenía que seguir órdenes Pregunta: ¿De quién? Contestó: Del jefe directo de nosotros en ese momento del coordinador que estaba en el cargo del jefe de la unidad de apoyo de diagnóstico».
La testigo Haydee Castro Murcia expresó: «Pregunta: Ella este tipo de personas, y ella en especial, eran autónomas para desarrollar sus labores es decir, ellas decidían qué hacían y qué no hacían ¿o había alguien que les indicaba cómo debían cumplir sus actividades? Contestó: No, eso hay un contrato de prestación de servicios donde hay obligaciones y actividades a desarrollar, y uno como superintendente como supervisor es lo que vigila que el talento humano cumpla con todas las actividades que están porque cuando uno oferta sus servicios a la institución (…) Pregunta: ¿Quiénes son los supervisores? Contestó: Por ejemplo, en este caso, coordinadores de unidades Radicado: 50001-23-33-000-2019-00136-01 (0305-2024) Demandante: Elibesit Ríos Betancourth w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 funcionales, somos supervisores de CPS hay también supervisores que son de jefes de oficina, también son supervisores en este caso, como yo era de unidad funcional de medicina crítica, era la razón de ello, y me acuerdo creo que era la supervisora también de ella entonces, nosotros supervisamos talento humano de tanto administrativo como de asistencial como auxiliar, jefes Pregunta: ¿Estos supervisores son personal de planta o también son contratistas? Contestó: Algunos contratistas, algunos personales de planta, yo soy contratista Pregunta: ¿Hay personal de planta que desarrollaba las mismas labores que la señora Elibesit Ríos Betancourth? Contestó: En la misma unidad, yo sé que en el hospital hay auxiliares o hay secretarias de planta en las diferentes unidades funcionales, pero en esa unidad funcional o sea, cada unidad funcional tiene un auxiliar o un técnico administrativo que apoya la coordinación. Ahí en la unidad estaba sola, que yo recuerdo la doña (sic), pero sí hay hospital como tal, si tiene talento humano de planta que desarrolla actividades como auxiliares administrativos (…) Pregunta: ¿Qué hacía la señora Elibesit Ríos Betancourth con el tiempo que usted trabajó con ella? Contestó: No, por eso yo recuerdo, me baso en lo que uno hace en la unidad, muy puntual no me acuerdo doctor, no recuerdo, pero uno (…) hay agendas que todos los meses hay que hacer cuadros de turnos para poder prestar un servicio, más que de medicina crítica es 24-7, entonces cuadros de turnos, también que se presentaban indicadores, porque hay indicadores que la institución debe presentar (…) para poder funcionar, la unidad la solicitud de todos los insumos, el requerimiento, también de papelería para poder funcionar, apoyaba todo, los informes que pronto debía presentar el supervisor acompañamiento pronto a las reuniones que uno hacía con el talento humano, estaba pendiente de todos los requerimientos de pronto que también hacían a la coordinación de pronto de parte de los jefes, de los auxiliares de los médicos y siempre el apoyo a la coordinación».
De tal manera que, de esas manifestaciones no es posible determinar que la demandante se encontraba subordinada, pues los dos primeros no expresaron aspectos puntuales y relacionados con el caso concreto que se debate, con los cuales se pueda llegar a la conclusión pretendida con la demanda. Asimismo, contrario a lo indicado por el a quo, en el expediente no obra constancia probatoria sobre agendas de actividades, solicitud de incapacidades o requerimientos realizados por los supervisores de los contratos suscritos por la actora que denoten el considerado control irrestricto e impositivo de las funciones realizadas.
Además, aunque los testigos indicaron que, para la realización de eventos o capacitaciones, se invitaba de manera conjunta tanto al personal de planta como a contratistas, lo cierto es que no se especificó la naturaleza de tales citaciones o si puntualmente a ellas fue convocada de manera obligatoria la demandante; y mucho menos existe elemento de juicio alguno con el cual se pueda determinar que en esas reuniones se impartieron órdenes o directrices sobre la manera como debía desarrollar sus funciones.
De tal modo que con tales aseveraciones no es posible acreditar la inserción de la demandante en el esquema subordinado de la entidad. Así pues, aunque en casos precedentes esta Subsección ha considerado que la utilización de elementos distintivos, tales como el carné de identificación, son indicios para acreditar la ausencia de autonomía del demandante en la ejecución de sus actividades, cierto es que, la existencia de dicho elemento es analizado Radicado: 50001-23-33-000-2019-00136-01 (0305-2024) Demandante: Elibesit Ríos Betancourth w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 en conjunto con otras piezas probatorias que soportan la sujeción del reclamante a las ordenanzas de la entidad.
De manera que, al no existir tales condiciones en el presente caso, para la Sala aún si en gracia de discusión se tuviera por acreditado, así como afirman los testigos, que para la prestación del servicio en la E.S.E demandada era necesario la identificación mediante un carné institucional, por si solo ello no es suficiente para acreditar la subordinación del servicio prestado por la señora Elibesit Ríos Betancourth.
Con todo, es menester rememorar en este punto que, de acuerdo con la jurisprudencia emanada por esta Corporación, no toda relación de servicios en los que medien actividades de cumplimiento de deberes por parte del contratista implica necesariamente la existencia de subordinación. Pues entre las partes del contrato de prestación de servicios debe existir una relación de coordinación de actividades, donde el contratista, aunque autónomo en el desarrollo de sus funciones, es libre de someterse a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la labor encomendada, tales como: i) un horario; ii) el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o iii) tener que reportar informes sobre sus resultados, sin que ello transmute la coordinación existente en subordinación13.
Al respecto, esta Subsección de tiempo atrás ha considerado que «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»14.
Así las cosas, para la Sala le asiste razón al recurrente en esta instancia, pues la parte demandante no cumplió con la carga de acreditar los elementos probatorios útiles, pertinentes y conducentes que permitan advertir indicios subordinantes en la ejecución de sus actividades durante el período que cumplió actividades de auxiliar general en la E.S.E. Por otro lado, aun cuando la Sala no pase por alto que en el expediente se encuentra el manual de funciones del hospital, en el que se observa la existencia del cargo auxiliar administrativo, lo cierto es que el estatuto de contratación pública permite que la suscripción de los contratos de prestación de servicios se celebre por insuficiencia del personal de planta que realice las funciones misionales.
Por lo cual, aunque en el presente caso se suscribieron dichos 13 Sentencia de 14 de julio de 2022; Sección Segunda, radicado 2016-04522-01; C.P. William Hernández Gómez. 14 Sentencia de 20 de abril de 2023; Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 50001-23-33-000-2019-00136-01 (0305-2024) Demandante: Elibesit Ríos Betancourth w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 contratos por más de 6 años, cierto es que con las pruebas del caso la demandante no acreditó de forma contundente que sus servicios fueron ejecutados de manera subordinada.
Así pues, siguiendo lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»; por lo que era a la demandante a quien le correspondía probar los supuestos de hecho de la configuración de la relación encubierta que alegó que existió entre su persona y el ente demandado a través de las pruebas pertinentes, suficientes y útiles del caso.
Al no hacerlo, es menester que en esta instancia se revoque la decisión tomada por el a quo y, en consecuencia, se nieguen las pretensiones de la demanda. 2.5. De la condena en costas en segunda instancia En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar la carencia de fundamento legal.
En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4.° del artículo 365 del CGP, por tanto, no hay lugar a condena en costas en segunda instancia, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por las partes defensa jurídica de sus intereses, sin que se avizore una carencia de fundamento legal.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 28 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Elibesit Ríos Betancourth en contra de la E.S.E. Hospital Departamental de Villavicencio. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda; conforme lo expresado en la motivación.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en segunda instancia. Radicado: 50001-23-33-000-2019-00136-01 (0305-2024) Demandante: Elibesit Ríos Betancourth w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 TERCERO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVAN DUQUE GUITÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.