CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de Control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Núm. único de radicación: 730012333000202300159-01 Actor: Nicolás Álvarez Bernal Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional;

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF; Municipio de Ibagué – Secretaría Municipal de Educación e Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué Vinculadas: Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender y Unión Temporal Compartir Ibagué 2022 Asunto: Resuelve unos recursos de apelación interpuestos contra un auto que decretó una medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por la Nación – Ministerio de Educación Nacional; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF; la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender; y el Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación Municipal contra el auto de 28 de septiembre de 2023 proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima, por medio del cual se decretó una medida cautelar de oficio.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 2 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.

ANTECEDENTES La demanda 1. El señor Nicolás Álvarez Bernal presentó demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF; el Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación Municipal; y la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos previstos en los literales b, e y j del artículo 4.º de la Ley 472 de 5 de agosto de 19981, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas2.

Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones3: “[…] 1- Que se declare que existe violación a la moralidad administrativa, protección al patrimonio público y a la prestación eficiente de los servicios públicos por parte de los accionados institución educativa Jorge Eliecer Gaitán, representada por Miller Ramírez o quien haga sus veces, secretario de educación, Juan Manuel Rodríguez Acevedo, alcalde de Ibagué Andrés Fabián Hurtado, Ministerio de Educación Nacional representada por Aurora Vergara y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar representada por Astrid Eliana Cáceres Cárdenas. 2- Que se ordene al alcalde de Ibagué Andrés Fabián Hurtado Cifuentes, al Secretario de Educación Juan Manuel Acevedo, al Ministerio de Educación representado por Aurora Vergara, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar representado por Astrid Eliana Cáceres Cárdenas y al rector de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán para que sin dilación alguna se proceda a la entrega inmediata del componente alimenticio a todos los niños, niñas y adolescentes que se encuentran matriculados en dicha institución. 3- Que con motivo de esta orden constitucional de manera inmediata se hagan todos los traslados presupuestales, administrativos y técnicos para que se cumpla con lo aquí ordenado. 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 “[…] ARTICULO 4o.

DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […] b) La moralidad administrativa; […] e) La defensa del patrimonio público; […] j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna […]”. 3 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

Archivo denominado: ED_004_DEMANDA(.pdf) NroActua 2. 3 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4- Que se VERIFIQUE que el cumplimiento de la orden anterior se entregue a todos los menores matriculados en la institución educativa, para ello se vincula a los padres de familia, profesores y personeros elegidos popularmente en la institución, dándose amplia difusión para que todos tengan conocimiento de esta decisión. 5- Que se envíe a esta magistratura la explicación justificada de los niños a los que por alguna razón no se les entrega el componente alimentario en la institución educativa Jorge Eliecer Gaitán. 6- Que se ordene que se remitan las memorias individualizadas del componente alimentario. 7- Que se ordene la entrega de raciones alimentarias en época de vacaciones […]”.

Presupuestos fácticos 3. La parte actora manifestó que los derechos e intereses colectivos indicados supra fueron vulnerados, en síntesis, por la falta de entrega del complemento alimentario a todos los niños, niñas y adolescentes matriculados en la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán del Municipio de Ibagué, en ejecución del Programa de Alimentación Escolar -PAE. 4.

Aseguró que los niños, niñas y adolescentes de la Institución padecen graves desórdenes alimenticios debido a la omisión en la entrega del complemento alimentario durante la temporada de clases y en la época de receso escolar. 5. Manifestó que existen varios estudios que demuestran la necesidad de universalizar la entrega de raciones alimentarias a los niños, niñas y adolescentes en edad escolar, que evitan la deserción, aumentan el rendimiento académico y generan efectos en la salud pública, específicamente, en lo relacionado con el control de la desnutrición y la obesidad.

Actuaciones en primera instancia 6. La parte actora solicitó que se decretara la siguiente medida cautelar: “[…] sírvase ordenar en el auto admisorio la medida cautelar consistente en que a partir de los 5 días siguientes a la admisión y notificación de esta demanda se le 4 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entregue sin disculpa ni dilación alguna a todos los estudiantes de esta institución los alimentos, incluyendo la época de receso escolar […]”4. 7.

El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima profirió auto de 27 de abril de 20235, en el que resolvió, entre otras cosas, negar la solicitud de medida cautelar. 8. El día 18 de septiembre de 2023 se celebró audiencia de pacto de cumplimiento la cual se declaró fallida por falta de acuerdo entre las partes y, adicionalmente, el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima, resolvió, entre otras cosas, decretar de oficio una medida cautelar6 consistente en: i) conformar un grupo interinstitucional integrado por las entidades demandadas y vinculadas con el objeto de garantizar la planeación y ejecución del Programa de Alimentación Escolar -PAE durante la vigencia 2024 en la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán; ii) expedir los actos administrativos motivados y necesarios en los que se determinen los estudiantes que no se benefician del programa; e, iii) informar el aporte integral que cada entidad demandada y vinculada ha prestado, presta y prestará para alcanzar el objetivo de cobertura universal del Programa de Alimentación Escolar -PAE, en la referida Institución Educativa.

Auto de 28 de septiembre de 2023 9. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima convocó a una audiencia especial el 28 de septiembre de 2023, en la que profirió auto mediante el cual decretó la siguiente medida cautelar de oficio7: “[…] [D]ecretar como medida cautelar de oficio i) En un término máximo de 10 días, el Ministerio de Educación Nacional, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Unidad Administrativa de Alimentos Para Aprender determinarán los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para que todos los estudiantes de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué sean incluidos en el Programa de Alimentación Escolar. ii) Se estudie a partir de los decretos, resoluciones y demás normatividades pertinentes la exclusión 4 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_001_ESCRITODEMEDID(.pdf) NroActua 2. 5 Cfr. índice 133 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI (consultado con número único de radicación de primera instancia). Archivo denominado: 214_ENVIOEXPEDIENTE_REMISIONHCEEXPE(.pdf) NroActua 133. 6 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 124_ACTAAUDIENCIA_7300123330002023(.pdf) NroActua 90. 7 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_000_ACTAAUDIENCIA2(.pdf) NroActua 2. 5 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co individualizada de los niños, niñas y adolescentes del Programa de Alimentación Escolar mediante acto administrativo debidamente notificado a los padres y/o acudientes correspondientes. iii) En un término máximo de 20 días se establezca de forma directa la intervención del gobierno nacional a través de Ministerio de Educación Nacional, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Unidad Administrativa de Alimentos Para Aprender en la prestación del componente alimentario en la Institución Educativa en coordinación con el Alcalde del Municipio de Ibagué, el Secretario de Educación Municipal y el rector de la institución educativa para establecer todos los mecanismos de hacienda pública necesarios para que todos reciban el complemento alimentario. iv) Se realice la intervención necesaria de todos los participantes del proceso para que la ración industrializada respete las condiciones de nutrición debida.

La decisión se notifica en estrados […]”. 10. Contra la anterior decisión presentaron recursos de reposición y en subsidio apelación los apoderados judiciales de la Nación – Ministerio de Educación Nacional; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF; la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender; y el Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación Municipal, con fundamento en los argumentos que se expondrán infra. 11.

El Agente del Ministerio Público solicitó ajustar la medida cautelar en el sentido de atender a las competencias de cada una de las entidades que son parte del proceso judicial. Adujo que el Programa de Alimentación Escolar -PAE, en un primer momento se encontraba en cabeza del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, en un segundo momento, fue competencia del Ministerio de Educación Nacional y, posteriormente, de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender, por lo que, a su juicio, la medida cautelar en los términos en que fue decretada dejaría sin apoyo normativo a las distintas entidades para dar cumplimiento a las órdenes impartidas.

Por lo que manifestó que coadyuvaba los recursos presentados por las entidades accionadas. Recursos de apelación Recurso de apelación presentado por la Nación – Ministerio de Educación Nacional 12. El Ministerio de Educación Nacional8 afirmó que la entidad no tenía la competencia para apropiar y reservar recursos para la financiación del Programa 8 Mediante apoderado judicial. 6 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Alimentación Escolar -PAE, función que está a cargo de las entidades territoriales. 13.

Posteriormente, el apoderado del Ministerio de Educación allegó escrito de 25 de septiembre de 20239 en el que sustentó el recurso de apelación; sin embargo, la Sala advierte que al momento de transcribir la medida cautelar decretada y de solicitar la desvinculación de la entidad, el apoderado se refirió a la orden impartida en la audiencia de 18 de septiembre de 2023 y no a la medida cautelar decretada de oficio en la audiencia de 28 de septiembre del mismo año, objeto de esta decisión. Recurso de apelación presentado por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender 14.

La Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender10 afirmó que la orden impartida fue desproporcionada, desconoció el principio de planeación presupuestal e impuso obligaciones a la Unidad que superan sus competencias. 14.1. La apoderada judicial de la entidad allegó escrito el día 12 de octubre de 202311, en el que manifestó que la competencia de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender radica en gestionar los recursos y distribuirlos entre las entidades territoriales, siendo estas últimas las responsables por acción u omisión en la ejecución de los recursos. 14.2.

Reiteró que la orden referida a incluir en el Programa de Alimentación Escolar -PAE a la totalidad de estudiantes matriculados en la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué desconoce el principio de planeación financiera, contractual y de operación del programa, así como el principio de sostenibilidad fiscal, toda vez que de conformidad con lo previsto en la Ley 2294 de 19 de mayo de 202312, la cobertura universal del Programa de Alimentación Escolar debe ser progresiva. 9 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_001_MENINTERPONERE(.pdf) NroActua 2. 10 Mediante apoderado judicial. 11 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_002_UAEALIMENTOSPA(.pdf) NroActua 2. 12 “[…] Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida […]”. 7 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.3.

Respecto de la orden de notificar a los padres de familia el acto administrativo mediante el cual se excluye a sus hijos del programa, señaló que la priorización en la entrega de la ración alimentaria está definida en las normas que reglamentan la materia sin que esté previsto que deba expedirse un acto administrativo para excluir a los niños, niñas y adolescentes de los beneficios del Programa de Alimentación Escolar -PAE. 14.4.

En cuanto a la orden relacionada con la intervención del Gobierno Nacional en la prestación del servicio y el establecimiento de mecanismos relacionados con la hacienda pública, manifestó que las entidades que intervienen en el programa vienen dando cumplimiento a la normativa que regula la materia. 14.5. Finalmente, frente a la orden relacionada con establecer mecanismos que permitan revisar que la ración industrializada que se suministra cumpla los valores nutricionales requeridos, señaló que lo ordenado corresponde al Municipio de Ibagué, como entidad territorial certificada, de acuerdo con los lineamientos establecidos en la Resolución 335 de 23 de diciembre de 202113, expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender, y sus anexos técnicos.

Concretamente, destacó que en caso de que la minuta de los diferentes complementos alimentarios de la modalidad ración industrializada no cumpla con las minutas patrón (en calidad y gramaje), la entidad territorial deberá realizar el control y seguimiento al operador del programa. Recurso presentado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF 15.

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF14, en el trámite de la audiencia celebrada el día 28 de septiembre de 2023, manifestó que las órdenes impartidas en el auto apelado no se encuentran dentro de las competencias de la entidad. 13 “[…] Por la cual se expiden los Lineamientos Técnicos - Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar (PAE) […]”. 14 Mediante apoderada judicial. 8 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso presentado por el Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación Municipal 16.

El Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación Municipal15 sostuvo que existe un presupuesto aprobado para la vigencia 2023 y, por consiguiente, el cumplimiento de la orden estaría violando el principio de planeación presupuestal, máxime cuando la entidad territorial debe seguir cumpliendo con el presupuesto destinado a la ejecución del Programa de Alimentación Escolar - PAE en las demás instituciones educativas oficiales de Ibagué. Concesión de los recursos 17.

El Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima profirió auto de 28 de septiembre de 2023, en el trámite de la audiencia pública, en el que resolvió no reponer el auto que decretó la medida cautelar de oficio proferido en esa misma audiencia y conceder los recursos de apelación interpuestos contra la mencionada providencia. II.

CONSIDERACIONES DE SALA 18. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo de las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo sobre el Sistema de Alimentación Escolar -PAE; y v) el análisis del caso concreto.

Competencia 19. Vistos los artículos 125, numeral 2, literal “h”16; 150 y 244 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201117, en concordancia con el artículo 26 de la Ley 472, esta Sección es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos por la Nación – Ministerio de Educación Nacional; el Instituto Colombiano de 15 Mediante apoderado judicial. 16 “[…] Artículo 125.

De la expedición de providencias. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.

En primera instancia esta decisión será de ponente […]”. 17 Por la cual se expide el Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 9 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bienestar Familiar -ICBF; la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender; y el Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación Municipal contra el auto de 28 de septiembre de 2023, proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima, que decretó una medida cautelar de oficio. 20.

Vistos los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201218, la Sala se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados por los apelantes. Problemas jurídicos 21. La Sala deberá determinar, con fundamento en los recursos de apelación interpuestos por la Nación – Ministerio de Educación Nacional; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF; la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender; y el Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación Municipal: 21.1.

Si la orden judicial relacionada con determinar los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para incluir a la totalidad de los estudiantes matriculados en la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué en el Programa de Alimentación Escolar -PAE, se ajusta a las competencias de las entidades a las que se les impartió esa orden. 21.2.

Si las órdenes impartidas vulneran los principios de planeación presupuestal y de sostenibilidad fiscal cuando la cobertura universal del Programa de Alimentación Escolar -PAE debe ser progresiva. 21.3. Si es cierto que las entidades a las que se impartió la orden deben expedir un acto administrativo en el que se expongan las razones por las cuales se excluye a los estudiantes matriculados en la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán que no son beneficiarios del Programa de Alimentación Escolar -PAE. 18 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 10 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.4.

Si la Nación – Ministerio de Educación Nacional; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF; y la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender tienen competencia para establecer los mecanismos que permitan revisar que la ración industrializada que se suministra a los estudiantes de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán del Municipio de Ibagué en el marco del Programa de Alimentación Escolar -PAE, cumpla los valores nutricionales requeridos. 21.5.

Si las órdenes impartidas a las entidades accionadas resultan proporcionales y necesarias para garantizar la protección del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. 22. En este orden de ideas, la Sala establecerá si se debe confirmar, modificar o revocar el auto de 28 de septiembre de 2023, proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima.

Marco normativo de las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 23. Vistos: i) los artículos 25 y 26 de la Ley 472, sobre las medidas cautelares en las acciones populares; y el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437, sobre procedencia de medidas cautelares. 24. Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado, respecto de las cuales no opera el principio de taxatividad.

En particular, de manera enunciativa, la norma indica que se podrán decretar las siguientes: 24.1. Ordenar la cesación inmediata de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando. 24.2. Ordenar que se ejecuten los actos necesarios cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado. 11 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24.3.

Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas. 24.4. Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo. 25. El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso y, cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio.

Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa de la parte demandada. 26. El artículo 26 de la Ley 472 establece que el auto que decrete las medidas previas será notificado simultáneamente a la parte demandada con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación, los cuales se deben conceder en efecto devolutivo.

La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: i) evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; ii) evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; y evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir una eventual sentencia desfavorable. 27.

La parte que invoque las causales citadas supra tiene la carga de demostrarlas. 28. El artículo 229 de la Ley 1437 establece que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en esa normativa. 29.

Teniendo en cuenta la existencia de dos normativas que regulan lo relacionado con las medidas cautelares en el medio de control de protección de 12 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los derechos e intereses colectivos, la Sección Primera del Consejo de Estado19 se pronunció acerca de la armonización e interpretación de estas, así: “[…] Para el efecto, en auto de 26 de abril de 201320, la Sala consideró que de la lectura del artículo 229 del CPACA podría pensarse que éste deroga tácitamente lo dispuesto por la Ley 472 sobre la materia, pero lo cierto es que ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica.

Tal es el caso del tipo de medidas a las que estaría autorizado adoptar el juez popular para prevenir un daño inminente o hacer cesar el peligro que se hubiese causado. Al respecto, manifestó que la Ley 472 resulta ser más garantista que lo dispuesto en el Capítulo XI del CPACA, pues en esta última disposición las opciones del juez se restringen a las medidas cautelares enlistadas en el artículo 230, a diferencia de la Ley 472 que otorga amplias facultades para ello […]”. 30.

Atendiendo lo anterior, se entiende que, en materia de medidas cautelares, la Ley 1437 no derogó la Ley 472; por el contrario, ambas leyes deben interpretarse y aplicarse de manera armónica, de tal forma que se garantice la protección de los derechos e intereses colectivos en el marco de los principios que rigen a la acción popular. 31.

Ahora bien, en relación con los requisitos para decretar medidas cautelares, el artículo 25 de la Ley 472 establece que las medidas cautelares deben decretarse de forma motivada, con el objeto de prevenir un daño inminente o hacer cesar el que se hubiese causado. 32. A su turno, el artículo 230 de la Ley 1437, sobre el contenido y alcance de las medidas cautelares, dispone que estas podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.

Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 32.1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto proferido el 2 de agosto de 2017, C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 130012333000201500052-01.

Asimismo, se pueden consultar las siguientes providencias: Auto proferido el 11 de abril de 2018; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación 250002341000201501977-01(AP) A; Autos proferidos el 18 de mayo de 2018; C.P. María Elizabeth García González, núms. únicos de radicación 250002341000201601314-02 (AP) A y 2500023410002016-01314-02 (AP). 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto proferido el 26 de abril de 2013;

C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 050012333000201200614-01. 13 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual.

A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 32.3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 32.4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 32.5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 33.

Adicionalmente, es importante resaltar que el parágrafo del artículo 230 de la Ley 1437, establece que, en aquellos eventos en que la medida cautelar implique el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto, en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente. 34.

Lo anterior, sin perjuicio de lo indicado en esta providencia sobre la ausencia del principio de taxatividad en las medidas cautelares que se pueden decretar en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 35. Por último, el artículo 231 de la Ley 1437, sobre requisitos para decretar las medidas cautelares, establece que estas serán procedentes cuando concurran los siguientes supuestos: i) que la demanda esté fundada razonablemente en derecho; ii) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y iii) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y 14 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co justificaciones que permitan concluir mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 36.

Además, deben cumplirse una de las siguientes condiciones: i) que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable; o ii) que existan motivos serios para considerar que, de no otorgarse la medida, los efectos de la sentencia serían nugatorios. Marco normativo sobre el Programa de Alimentación Escolar -PAE 37. Visto el artículo 67 de la Constitución Política, sobre la educación como derecho de la persona y servicio público que tiene una función social, así como el deber del Estado de garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. 38.

Visto el numeral 76.17 del artículo 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200121, el cual prevé que corresponde a los distritos y municipios garantizar el servicio de restaurante para los estudiantes de su jurisdicción, en desarrollo de esta competencia deberán adelantar programas de alimentación escolar con los recursos descontados para tal fin. 39.

Visto el artículo 136 de la Ley 1450 de 16 de junio de 201122, sobre el ajuste de la oferta programática para la primera infancia, especialmente el parágrafo 4.º que prevé que “[…] [C]on el fin de alcanzar las coberturas universales en el Programa de Alimentación Escolar -PAE, el Gobierno Nacional trasladará del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) al Ministerio de Educación Nacional (MEN), la orientación, ejecución y articulación del programa, sobre la base de estándares mínimos de obligatorio cumplimiento para su prestación, de manera concurrente con las entidades territoriales […]”. 21 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 22 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014 Prosperidad para todos”. 15 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40.

Visto el Título 10 del Decreto 1075 de 26 de mayo de 201523, adicionado por el Decreto 1852 de 16 de septiembre de 201524, en lo referente al Programa de Alimentación Escolar -PAE. 40.1. El artículo 2.3.10.2.1 del Decreto 1075 de 2015 definió el Programa de Alimentación Escolar -PAE como la “[…] estrategia estatal que promueve el acceso con permanencia de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes en el sistema educativo oficial, a través del suministro de un complemento alimentario durante la jornada escolar, para mantener los niveles de atención, impactar de forma positiva los procesos de aprendizaje, el desarrollo cognitivo, disminuir el ausentismo y la deserción y fomentar estilos de vida saludables […]”. 40.2.

El artículo 2.3.10.3.2. del Decreto 1075, sobre la cofinanciación previó que “[…] [E]l Ministerio de Educación Nacional determinará los criterios para distribuir los recursos de la Nación y realizará las actividades institucionales necesarias para transferirlos a las entidades territoriales, con el fin de que estas, como responsables del servicio educativo en su jurisdicción y de la ejecución del PAE, realicen la implementación, financiación y ejecución del programa de acuerdo con los lineamientos del Ministerio y las necesidades locales […]”.

(Destacado fuera de texto). 40.3. El artículo 2.3.10.4.2. del Decreto 1075 señaló las funciones del Ministerio de Educación en relación con el Programa de Alimentación Escolar, de las cuales la Sala destaca las previstas en los numerales 3 y 4: i) “[…] 3. Prestar asistencia técnica a las entidades territoriales para la implementación y la ejecución del PAE en sus respectivas jurisdicciones […]”; y ii) “[…] 4.Distribuir y transferir a las entidades territoriales los recursos de cofinanciación del Presupuesto General de la Nación al PAE, para que sean ejecutados de acuerdo con este Título y las condiciones que señale el Ministerio, verificando que la ejecución de los recursos de las diferentes fuentes de financiación para el PAE, sean ejecutados de manera coordinada bajo el esquema de Bolsa Común […]”. 23 “Por medio del cual se expide el Decreto único Reglamentario del Sector Educación”. 24 “Por el cual se adiciona el Decreto número 1075 de 2015 Único Reglamentario del Sector Educación, para reglamentar el parágrafo 4° del artículo 136 de la Ley 1450 de 2011, el numeral 20 del artículo 6° de la Ley 1551 de 2012, el parágrafo 2° del artículo 2° de la Ley 715 de 2001 y los artículos 16, 17, 18 y 19 de la Ley 1176 de 2007, en lo referente al Programa de Alimentación Escolar – PAE”. 16 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40.4.

El artículo 2.3.10.4.3. del Decreto 1075 reguló las funciones de las entidades territoriales en relación con el Programa de Alimentación Escolar -PAE, en los siguientes términos: “[…]

ARTÍCULO 2. 3.10.4.3. Funciones de las entidades territoriales. Las entidades territoriales cumplirán las siguientes funciones en relación con el Programa de Alimentación Escolar - PAE: 1. Apropiar y reservar los recursos necesarios y suficientes para la financiación o cofinanciación del PAE en su jurisdicción, y adelantar los trámites para comprometer vigencias futuras cuando haya lugar. […] 5.

Establecer y remitir al Ministerio de Educación Nacional antes del 31 de octubre de cada año la priorización de instituciones educativas del calendario escolar siguiente. Para el año 2015 la fecha límite será fijada por ese Ministerio. 6. Registrar en el Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT) y/o en el sistema de información que para tal efecto determine el Ministerio de Educación Nacional, la estrategia de Alimentación Escolar con el número de cupos y las Instituciones Educativas priorizadas, de acuerdo con la focalización determinada por ese Ministerio. 7.

Consolidar la información del programa de los establecimientos educativos de su jurisdicción a través del Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT), generando el reporte de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes inscritos en el PAE, y remitir el respectivo reporte al Consejo de Política Social del respectivo municipio dentro de las dos semanas siguientes a la inscripción, para su conocimiento y entrega a los operadores del servicio. […] 9.

Aplicar y cumplir los criterios de priorización y focalización establecidos por el Ministerio de Educación Nacional. 10. Ejecutar directa o indirectamente el PAE con sujeción a los lineamientos, estándares y condiciones mínimas señaladas por el Ministerio de Educación Nacional. Para el efecto debe: a) Administrar y coordinar la ejecución de los recursos de las diferentes fuentes de financiación para el PAE, cuando haya cofinanciación, bajo el esquema de bolsa común; b) Adelantar los procesos de contratación a que haya lugar para ejecutar en forma oportuna el PAE, ordenar el gasto y el pago de los mismos; c) Garantizar la prestación del servicio de alimentación desde el primer día del calendario escolar y durante la respectiva vigencia; d) Designar la supervisión, y en caso necesario la interventoría técnica, en los contratos que suscriba, para el adecuado seguimiento y verificación de su ejecución, así como adoptar las acciones y medidas que le otorga la ley como contratante y ordenador del gasto para garantizar el adecuado y 17 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oportuno cumplimiento de los mismos, del programa y de los lineamientos, condiciones y estándares del Ministerio de Educación Nacional para el PAE, en su jurisdicción. 11.

Gestionar esquemas que permitan aunar esfuerzos financieros, técnicos y humanos, con el fin de ampliar la cobertura local del programa o mejorar la calidad de las minutas. 12. Realizar acompañamiento técnico a los establecimientos educativos de su jurisdicción buscando la eficiencia y eficacia del programa, de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de Educación Nacional. 13.

Concurrir a la financiación del PAE en su territorio, para la prestación del servicio en las condiciones indicadas en este título y en los lineamientos, condiciones y estándares del Ministerio de Educación Nacional. 14. Garantizar que los establecimientos educativos de su jurisdicción cuenten con la infraestructura adecuada para el almacenamiento, preparación, distribución y consumo de los complementos alimentarios, y suscribir planes de mejoramiento con los establecimientos educativos que no cumplan con estas condiciones, hacerles seguimiento y apoyar su implementación y ejecución. 15.

Apoyar el seguimiento y control sobre la adecuada ejecución del programa en el municipio […]”. (Destacado fuera del texto). 40.5. El artículo 2.3.10.4.4 del Decreto 1075 previó las obligaciones de los Rectores de las Instituciones Educativas en relación con el Programa de Alimentación Escolar -PAE en los siguientes términos: “[…]

ARTÍCULO 2. 3.10.4.4. Obligaciones de los Rectores. Los rectores de las Instituciones Educativas priorizadas del PAE deben: […] 4. Verificar y suscribir el documento correspondiente que acredite el suministro de cada uno de los complementos alimentarios, de manera que sean entregados adecuada y oportunamente por los operadores a cada beneficiario, y emitir mensualmente el certificado de complementos alimentarios entregados por el operador. 5.

Registrar en el Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT) y/o en el sistema de información que para tal efecto determine el Ministerio de Educación Nacional, los niños, niñas, adolescentes y jóvenes focalizados de acuerdo con lo establecido en los Lineamientos Técnicos-Administrativos del programa. 6. Actualizar oportunamente en el Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT) los cambios en la matrícula de cada institución educativa […]”. 40.6.

El artículo 2.3.10.4.5 del Decreto 1075 dispuso lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 2. 3.10.4.5. Obligaciones conjuntas. Las entidades territoriales liderarán con los rectores, coordinadores del programa, directivos docentes, docentes, personal administrativo, veedurías ciudadanas y sociedad, las siguientes acciones: 18 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] 3.

Verificación de las condiciones de calidad de los alimentos, la fecha de vencimiento, empaque de la ración alimentaria, condiciones higiénicas del personal de transporte y cumplimiento del menú. 4. Reporte inmediato al ordenador del gasto, al supervisor o al interventor de los contratos, así como a las autoridades competentes, de cualquier irregularidad en los alimentos o en la ejecución del contrato que afecte la adecuada y oportuna prestación del servicio […]”. 41.

Visto el artículo 189 de la Ley 1955 de 25 de mayo de 201925, sobre la creación de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, el cual dispuso lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 189. CREACIÓN DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR. Créase la unidad administrativa especial de alimentación escolar, como una entidad adscrita al Ministerio de Educación Nacional, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, su domicilio será la ciudad de Bogotá y contará con la estructura interna y la planta de personal que el Gobierno nacional establezca en desarrollo de sus facultades; tendrá como objeto fijar y desarrollar la política en materia de alimentación escolar; sus objetivos específicos serán: 1) Fortalecer los esquemas de financiación del Programa de Alimentación Escolar. 2) Definir esquemas para promover la transparencia en la contratación del Programa de Alimentación Escolar. 3) Ampliar su cobertura y garantizar la continuidad con criterios técnicos de focalización. 4) Garantizar la calidad e inocuidad de la alimentación escolar. 5) Proponer modelos de operación para fortalecer la territorialidad en esta materia.

El patrimonio de la entidad estará integrado por fuentes del Presupuesto General de la Nación, fuentes locales y otras fuentes. La Unidad estará administrada y dirigida por un gerente de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, por un consejo directivo, integrado por el Ministro de Educación, quien lo presidirá, y por los demás delegados o representantes que indique el Gobierno nacional.

La entidad deberá entrar en funcionamiento en el año 2020 […]”. (Destacado fuera del texto). 42. Vistos los artículos 1, 2, 3, 6, 13 del Decreto 218 de 14 de febrero de 202026, sobre la naturaleza, denominación y sede; objeto y objetivos; y funciones de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender. 42.1.

El artículo 3.º del Decreto 218 de 2020 dispuso lo siguiente: 25 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 – Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. 26 “Por el cual se establece la estructura interna de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender”. 19 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]

ARTÍCULO 3. Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender - cumplirá las siguientes funciones: 1. Fijar, desarrollar, hacer seguimiento y evaluar, bajo la directriz del Ministerio de Educación Nacional, la política en materia de alimentación escolar. 2. Diseñar y adoptar instrumentos y herramientas, para que las entidades territoriales, implementen y ejecuten la política, y adopten los programas y los proyectos en materia de alimentación escolar, teniendo en cuenta las características específicas de la población escolar en cada entidad territorial. 3.

Difundir las políticas públicas, planes, programas, normas, instrumentos y herramientas que faciliten la implementación de la política de alimentación escolar. 4. Fijar, en coordinación con Ministerio de Salud, Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar- ICBF y demás entidades competentes en la materia, los parámetros técnicos que permitan ejecutar el Programa de Alimentación Escolar en condiciones de calidad e inocuidad de los alimentos. 5.

Gestionar los recursos y adelantar las acciones para fortalecer la financiación del Programa de Alimentación Escolar en todo el territorio nacional y ampliar su cobertura, atendiendo los criterios de focalización y priorización que fije el Consejo Directivo. 6. Distribuir a las entidades territoriales, los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados a cofinanciar la operación del Programa de Alimentación Escolar, atendiendo los criterios de focalización que fije el Consejo Directivo. 7.

Brindar asistencia técnica a las entidades territoriales para la adecuada implementación de la política de alimentación escolar. 8. Establecer indicadores de monitoreo de la implementación de la política y ejecución del Programa de Alimentación Escolar, y diseñar las intervenciones necesarias para su mejora continua. 9. Hacer seguimiento a la ejecución de los recursos asignados para el desarrollo del programa de Alimentación Escolar, para lo cual podrá solicitar la información que se requiera, e informar a los organismos de control para que adelanten las acciones a que haya lugar en el marco de sus competencias. 10.

Incentivar la contratación transparente y de participación plural, generando una sana competencia en las compras locales, en beneficio de la calidad y cobertura del Programa de Alimentación Escolar. 11. Coordinar con las demás entidades públicas del orden nacional y territorial, las gestiones necesarias para asegurar el mejoramiento continuo en la calidad y prestación del servicio de alimentación escolar en todo el territorio nacional […]”.

(Destacado fuera de texto). 20 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43. Vistos los artículos 1 y 3 de la Ley 2042 de 27 de julio de 202027, sobre la vigilancia en la operación del Programa de Alimentación Escolar -PAE por parte de la comunidad educativa, especialmente de las asociaciones de padres de familia y de los docentes que hacen parte de la institución educativa beneficiaria; el deber de informar si las entidades encargadas de ejecutar el programa propenden por evitar entregar productos comestibles o bebibles que contengan una cantidad excesiva de sodio, azúcares añadidos, edulcorantes artificiales y grasas saturadas. 44.

Vistos los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11 y 14 de la Resolución 335 de 23 de diciembre de 202128 expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender, sobre el objeto; el alcance de los Lineamientos Técnicos - Administrativos, Estándares y Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar (PAE); el objetivo general del PAE; los criterios de priorización de sedes y grados; el complemento alimentario; la selección de la modalidad de atención del servicio; las fuentes de financiación del PAE; la bolsa común de recursos, la conformación de la bolsa común en las entidades territoriales certificadas; los actores y sus responsabilidades; los ejes estructurales del programa y la integralidad. 45.

El artículo 4.º de la Resolución 335 de 2021 reguló los criterios de priorización para la entrega del complemento alimentario de la siguiente manera: “[…] Artículo 4°. Criterios de priorización de sedes y grados. Estos definen el procedimiento para atender progresivamente la población beneficiaria; ejercicio técnico que debe adelantarse por el área de cobertura y el equipo PAE de las Entidades Territoriales Certificadas, y validado por el Comité Territorial de Planeación y Seguimiento del PAE, determinando las sedes y grados donde se implementará el Programa de Alimentación Escolar y el número de raciones asignado a cada establecimiento y sede.

Para lo anterior, se deberán tener en cuenta los siguientes criterios: - Primero: Priorizar todos los grados de las sedes educativas que tengan jornada única, los cuales deben ser cubiertos al 100%. - Segundo: Para las demás jornadas se prioriza el nivel preescolar de todas las sedes educativas, que deben ser cubiertos al 100%. 27 “[…] Por medio de la cual se otorgan herramientas para los padres de familia realicen un acompañamiento eficaz con el fin de cuidar los recursos del PAE […]”. 28 “Por la cual se expiden los Lineamientos Técnicos – Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar (PAE)”. 21 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Tercero: Priorizar las sedes educativas ubicadas en el área rural y las sedes educativas urbanas con población mayoritariamente (más del 50% de los estudiantes matriculados) étnica, víctima del conflicto armado o en condición de discapacidad.

En estas sedes, se deben priorizar progresivamente los grados inferiores, hasta llegar a cubrir el 100% de básica primaria, continuando con los grados superiores. - Cuarto: Sedes educativas con alta participación de población con menores capacidades de generar ingresos, determinada por el grupo de Sisbén (desde grupo A hasta grupo D); priorizando progresivamente los grados inferiores hasta cubrir el 100% de básica primaria, y continuando con los grados superiores.

Parágrafo. Una vez determinada la modalidad de complemento alimentario a ser entregada en cada establecimiento y sede educativa por parte de las ETC, los rectores junto con los Comités de Alimentación Escolar (CAE) deben realizar los ajustes a las asignaciones de los complementos por estudiante, teniendo en consideración: (i) beneficiarios no interesados en recibir el PAE;

(ii) variaciones en la matrícula que genera faltantes o excedentes con respecto a las raciones asignadas; (iii) condiciones especiales de algunos estudiantes que ameritan ser beneficiarios y otras que sean adecuadamente sustentadas y no contrarias a los criterios de priorización. Estos ajustes tendrán que ser claramente soportados y evidenciados en el Simat, en la estrategia correspondiente al Programa […]”.

(Destacado fuera de texto). 46. El artículo 10 de la Resolución 335 de 2021 prevé lo siguiente: “[…] Artículo 10. La adecuada y oportuna ejecución del Programa de Alimentación Escolar (PAE) es corresponsabilidad de los actores señalados y determinados en el Título X Capítulo 4 del Decreto 1075 de 2015 adicionado del 1852 de 2015.

A) Nivel Nacional, al fijar y desarrollar la política en materia de alimentación escolar, tarea coordinada y articulada a través de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender. Sus responsabilidades y competencias se encuentran establecidas en el Decreto 218 de 2020 y demás normas que la complementen, modifiquen, subroguen o deroguen.

B) Nivel Territorial: A cargo de las Entidades Territoriales Certificadas en Educación (ETC) y las ET no certificadas (municipios), en coordinación con el Departamento al que pertenezcan. C) Los Rectores, con su personal del Establecimiento Educativo. D) Los Operadores con su personal, en especial los manipuladores de alimentos. E) Padres y Madres de Familia y sus Asociaciones.

F) Ciudadanos y organizaciones sociales y de control social y participación ciudadana. Y G) Los estudiantes beneficiarios del PAE, actores principales por ser la población objetivo. 22 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las responsabilidades de los distintos actores, se encuentran determinadas en el Decreto 1852 del año 2015 y las normas que lo complementen o modifiquen […]”.

(Destacado fuera de texto). 47. Vistos los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 2167 de 22 de diciembre de 202129, sobre el objeto de la Ley, la garantía del suministro oportuno, y las transferencias de los Fondos de Servicios Educativos. 48. El artículo 2.º de la Ley 2167 de 2021 dispuso lo siguiente: “[…] Artículo 2°. Garantía de Suministro Oportuno. El Gobierno Nacional, los distritos, los departamentos y los municipios, respetando los principios de planeación presupuestal y los criterios de sostenibilidad fiscal contenidos en el ordenamiento jurídico colombiano, deben asegurar la disponibilidad de recursos por periodos iguales o superiores al calendario académico.

Las entidades competentes gestionarán la planeación y administración de los contratos y convenios, a fin de garantizar la operación oportuna del programa. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. Parágrafo 1. Las entidades territoriales certificadas, deberán adelantar la planeación con tiempo suficiente, así como los trámites administrativos, contractuales y presupuestales necesarios, para lograr que el servicio de alimentación escolar se brinde desde el primer día y sin interrupción durante el calendario escolar; así mismo deberá atender a las condiciones particulares de ubicación e infraestructura de las instituciones educativas, las tradiciones y costumbres alimenticias de cada región. Para tal efecto, deberán acudir a la autorización de vigencias futuras o a cualquier otra herramienta contenida en el ordenamiento jurídico para lograr tal propósito.

Parágrafo 2. El Programa de Alimentación Escolar, es un servicio del sector educativo público, de importancia estratégica; las asignaciones presupuestales para este servicio, de cada uno de sus aportantes, deberán incrementarse en términos reales en relación con la vigencia inmediatamente anterior […]”. (Destacado fuera de texto). 49.

Vistos los artículos 3 y 216 de la Ley 2294 de 19 de mayo de 202330, sobre los ejes de transformación del Plan Nacional de Desarrollo, en especial, el derecho humano a la alimentación y el Sistema Nacional para la garantía progresiva del derecho a la alimentación y Programa Hambre Cero. 50. Visto el Decreto núm. 846 de 29 de mayo de 202331, que tiene por objeto reglamentar las transferencias a los Fondos de Servicios Educativos de los establecimientos educativos a efectos de que se ejecute la prestación del servicio 29 “Por medio del cual se garantiza la operación del Programa de Alimentación Escolar -PAE- Durante el Calendario Académico”. 30 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 – Colombia Potencia Mundial de la Vida”. 31 “Por el cual se modifican y adicionan disposiciones al Decreto número 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- y se reglamenta la Ley 2167 de 2021”. 23 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de alimentación escolar con las Asociaciones de Padres de Familia y las Juntas de Acción Comunal, y se lleve a cabo la planeación del servicio de alimentación escolar para garantizarlo durante todo el año escolar.

Análisis del caso concreto 51. De conformidad con el marco normativo expuesto en la parte considerativa de esta providencia: la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 52. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima, mediante auto proferido el día 28 de septiembre de 2023, en el trámite de una audiencia especial, resolvió decretar una medida cautelar de oficio en la que ordenó al Ministerio de Educación Nacional, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF y a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender, lo siguiente: i) determinar los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para que todos los estudiantes de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué sean incluidos en el Programa de Alimentación Escolar; ii) estudiar, a partir de la normativa que regula la materia, la exclusión individualizada de los niños, niñas y adolescentes del Programa de Alimentación Escolar mediante acto administrativo debidamente notificado a los padres y/o acudientes correspondientes; iii) establecer de forma directa la intervención del Gobierno Nacional en la prestación del componente alimentario en la Institución Educativa, en coordinación con el Municipio de Ibagué y la Institución para establecer los mecanismos presupuestales necesarios para que todos los estudiantes reciban el complemento alimentario; y iv) realizar la intervención necesaria de todos los participantes del proceso para que la ración industrializada respete las condiciones de nutrición debida. 53.

Contra el auto de 28 de septiembre de 2023 presentaron recurso de apelación los apoderados judiciales de la Nación – Ministerio de Educación Nacional; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF; la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender; y el 24 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación Municipal, en los que expusieron los argumentos que se pueden sintetizar de la siguiente manera: 53.1.

La Nación – Ministerio de Educación Nacional; la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender; y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF manifestaron la falta de competencia para determinar los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para que todos los estudiantes de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué sean incluidos en el Programa de Alimentación Escolar -PAE. 53.2.

La Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender y del Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación manifestaron que la medida cautelar decretada vulneró los principios de planeación presupuestal y de sostenibilidad fiscal. 53.3. La Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender afirmó que en la normativa que regula el Programa de Alimentación Escolar -PAE no está prevista la expedición de un acto administrativo de exclusión de estudiantes del programa, señaló que la priorización en la entrega del complemento alimentario está definida en las normas que reglamentan la materia. 53.4.

La Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender aseguró que es competencia del Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación Municipal establecer los mecanismos que permitan revisar que la ración industrializada que se suministra a los estudiantes de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué beneficiarios del Programa de Alimentación Escolar -PAE, cumpla los valores nutricionales. 54.

La Sala procederá a analizar los argumentos expuestos en los recursos de apelación interpuestos contra el auto proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima, en los siguientes términos: i) el análisis del material probatorio allegado al expediente; ii) la amenaza del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; iii) la competencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF en el caso 25 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concreto; y iv) la necesidad y pertinencia de las órdenes impartidas en la providencia que decretó la medida cautelar.

Análisis del material probatorio allegado al expediente 55. Copia del documento de 20 de febrero de 2023 suscrito por el Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender en respuesta a la petición de información elevada por la parte actora, en la que se indicó32: “[…] Esta Unidad adscrita, asume la responsabilidad que en el marco del Decreto 1852 de 2015 que adicionó el decreto 1075 de 2015 le correspondía sobre la reglamentación y cofinanciación del PAE al Ministerio de Educación Nacional, cuya finalidad es contribuir en alcanzar las metas previstas en el plan de desarrollo en articulación con las 96 Entidades Territoriales Certificadas en Educación. Al respecto, es importante indicar que a partir de la descentralización del Programa en el año 2016, la responsabilidad de la prestación de la estrategia de Alimentación Escolar desde el primer día de calendario académico y durante toda su vigencia, se encuentra en cabeza de las Entidades Territoriales Certificadas encargadas de garantizar el servicio educativo; lo que constituye el desarrollo oportuno y eficiente de las actividades relacionadas con la planeación financiera, contractual, técnica y operativa del Programa con observancia de la Ley 2167 de 2021 y las Resoluciones 00335 de 2021 para población mayoritaria y 18858 de 2018 para población indígena durante la totalidad del calendario académico contribuyendo con los fines esenciales del Estado.

Dentro de las responsabilidades a cargo del Gobierno Nacional y asumidas por la UApA está entre otras la de reglamentar los lineamientos para la implementación de la estrategia, la de cofinanciar la operación en las 97 ETC de acuerdo con el techo presupuestal asignado o recursos de inversión, previstos para cada vigencia a partir de los criterios establecidos y la de realizar seguimiento a la operación articulando con las diferentes instancias para el fortalecimiento de las acciones que adelantan las ETC en cada territorio.

Lo anterior, constituye la materialización del principio de corresponsabilidad por parte de la Nación en los términos establecidos en la Ley. Desde la UApA y a partir de su competencia se expidieron las circulares 005, 007 y 008 de 2022 a través de las cuales, se han dado las orientaciones para la planeación financiera, contractual, técnica y operativa de la estrategia del PAE que incluye prestación del servicio para población indígena.

Para la vigencia 2023 y con la expedición de la Ley 2167 de 2021 el Gobierno Nacional tiene como objetivo garantizar la prestación del servicio de alimentación escolar de manera oportuna y de calidad durante el cien por ciento del calendario académico; lo que implica, que respetando los principios de planeación presupuestal y los criterios de sostenibilidad fiscal contenidos en el ordenamiento jurídico colombiano, se 32 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_007_RESPUESTAUAEAE(.pdf) NroActua 2. 26 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debe asegurar la disponibilidad de recursos por periodos iguales o superiores al calendario académico. Teniendo en cuenta el contexto referido nos permitimos dar respuesta desde la competencia de la UApA y la información histórica de la siguiente manera: […] Al respecto, es importante señalar que el Programa de Alimentación Escolar reglamentado por la UApA, no corresponde a una ayuda social; toda vez, que es una estrategia de acceso con permanencia del sistema educativo que reúne algunas condiciones como las define su objetivo; el cuál, es suministrar un complemento alimentario que contribuya al acceso, la permanencia, la reducción del ausentismo, y al bienestar en los establecimientos educativos durante el calendario escolar y en la jornada académica de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes registrados en la matrícula oficial desde preescolar hasta básica y media, fomentando hábitos alimentarios saludables y aportando al logro de las trayectorias educativas completas con resultados de calidad.

(Subrayado fuera de texto) Entre tanto, el artículo 4 de la Resolución que define los nuevos lineamientos del Programa señala los criterios; así como el orden en que deben ser aplicados por cada Entidad Territorial para la priorización de sedes y grados en cada territorio […]. De lo anterior se colige, que las Entidades Territoriales de acuerdo con su planeación financiera y capacidad presupuestal, deben evaluar las condiciones de ejecución observando los criterios de priorización establecidos en los lineamientos en su orden, lo que permite tener la certeza de la población beneficiaria real y hasta donde pueden atender teniendo en cuenta el recurso público previsto sin menos cabo de afectar la cobertura y la totalidad del calendario académico.

En síntesis, es la Entidad Territorial quien de acuerdo con su planeación, capacidad financiera, técnica establece en que sedes y grados se brindará la estrategia de Alimentación Escolar a partir de los criterios definidos en los lineamientos del Programa; por lo anterior, algunas ETC solo alcanzan atender ciertos grados y no la totalidad en cada Institución Educativa.

A partir de la información reportada en el Sistema Integrado de Matrícula - SIMAT por parte de la ETC Ibagué para la vigencia 2022, se tiene: Tabla No. 01. Beneficiarios PAE por nivel educativo registrados en SIMAT a corte diciembre 2022 BENEFICIARIOS PAE ETC PREESCOLAR PRIMARIA SECUNDARIA MEDIA NORMAL ACELERACIÓN TOTAL Ibagué 5.222 16.721 9.460 6.366 - 29 37.798 Tabla No. 02.

Beneficiarios PAE por zona (urbano ó rural) registrados en SIMAT a corte diciembre 2022 URBANA RURAL Total ETC Sin PAE Con PAE Total Sin PAE Con PAE Total Sin PAE Con PAE Total IBAGUÉ 36.481 31.617 68.098 132 6.181 6.313 36.613 37.798 74.411 27 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tabla No. 03.

Sedes priorizadas para atención PAE por zona (urbano ó rural) registrados en SIMAT a corte diciembre 2022 SEDES ETC URBANO RURAL TOTAL IBAGUÉ 111 103 214 […] Es importante señalar, que le corresponde a la Entidad Territorial Certificada y para el caso en estudio de Ibagué, garantizar la prestación del servicio educativo desde el primer día de calendario académico; por tanto, en el ejercicio de planeación por parte de la ETC debe prever todos los aspectos que puedan colocar en riesgo el cumplimiento de los fines esenciales del Estado a cargo de la Administración. Así las cosas, conforme los reportes remitidos por la ETC Ibagué para la vigencia 2023, se inició la atención PAE desde el 23 de enero, fecha en la que igualmente se dio inicio al calendario académico en la ciudad.

Frente a la atención en receso escolar, la UApA expidió los lineamientos que definen las condiciones para la atención por parte de las Entidades Territoriales Priorizadas con ocasión a la Declaratoria de Situación de Desastre de Carácter Nacional – Línea de Intervención 1.2 Hambre Cero; para lo cual, el parágrafo del artículo 3 de la Resolución 0363 de 2022.

En consecuencia, de acuerdo con los reportes de afectación generados por el MEN y/o la Unidad de Riesgo no se encuentra priorizada la ETC Ibagué. […] De conformidad con lo establecido en el artículo 10 de la Resolución 00335 de 2021 señala que la adecuada y oportuna ejecución del Programa de Alimentación Escolar -PAE, es corresponsabilidad de los actores a nivel nacional y territorial, reconociendo como parte de estos a los padres y madres de familia y sus asociaciones.

Entre tanto, el artículo 11 de la Resolución referida señala que la prestación del servicio se realizará teniendo en cuenta cinco ejes estructurales que corresponden a: Financiación. Transparencia, Cobertura, Calidad e inocuidad y Fortalecimiento Territorial, y se especifica para el eje de transparencia que se debe conformar y garantizar en territorio, como mecanismos de control y transparencia, el funcionamiento de los Comités de Alimentación Escolar (CAE), como instancia de participación y seguimiento en cada establecimiento educativo, presidido por los padres de familia, atendiendo el artículo 5 de la ley 2042 del 2020.

Ahora bien, con el diagnóstico situacional las ETC deben tener en cuenta que la generalidad de la implementación del Programa de Alimentación Escolar, se debe realizar a través de la modalidad preparada en sitio donde exista comedor escolar aptos para tal fin; sin embargo, en las I.E. donde no se cuente con las condiciones para esta atención, es necesario considerar la operación a través del suministro de las demás; esto es, comida caliente transportada o finalmente bajo la modalidad industrializada que debe considerarse como una posibilidad transitoria mientras la ETC cuenta con las garantías para una preparación en sitio.

Entre tanto, a partir de las funciones de las ETC se desprende también asegurar el cumplimiento del objeto contractual de los contratos que estas celebren, para lo cual, tendrán la dirección general y responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato (Numeral 1, Artículo 14 de la Ley 80 de 1993). Como 28 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manifestación de este deber, se encuentran las figuras de la supervisión e interventoría. Así las cosas, la supervisión de un contrato estatal consiste en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico que, sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercido por la misma entidad estatal cuando no se requieren conocimientos especializados (Párrafo 2 del Artículo 83 de la Ley 1474 de 2011).

De esta manera, la supervisión es entendida como la vigilancia permanente ejercida por sus funcionarios, de todos los aspectos relacionados con el contrato estatal, que no solo se predica de la ejecución de las obligaciones contractuales en la forma acordada, sino también de las etapas precontractual y postcontractual. Corolario de lo expuesto, las Entidades Territoriales deben adelantar la contratación correspondiente con observancia de la normatividad vigente en la materia y los lineamientos del PAE establecidos por la UApA; por tanto, frente a posibles irregularidades en la ejecución o prestación del servicio por parte del operador, se deben adelantar las acciones o procesos sancionatorios necesarios en sede administrativa a fin de salvaguardar los intereses de la administración. Adicionalmente, si existe alguna irregularidad soportada y fundada en circunstancias probadas por parte de cualquier ciudadano, es necesario elevar la queja o denuncia a las Entidades competentes como la Fiscalía General de la Nación y los diferentes órganos de control quienes deben investigar y sancionar presuntas falencias en cualquier etapa del proceso.

Con relación a los reclamos que puedan existir, es preciso que su solicitud ha sido trasladada a la Secretaría de Educación de Ibagué con el fin que se dé respuesta de fondo de conformidad con lo establecido […]”. (Destacado fuera de texto). 56. Copia de la Circular núm. 123 de 28 de febrero de 2023 suscrita por el Secretario de Educación Municipal de Ibagué en la que se indicó lo siguiente33: “[…] En obediencia a lo señalado en el artículo 4 de la Resolución No. 335 del 23 de diciembre de 2021, por la cual se expiden los Lineamientos Técnicos – Administrativos, estándares y condiciones mínimas del Programa de Alimentación Escolar -PAE, por parte de la secretaría Municipal de Ibagué, mensualmente se efectúa el correspondiente proceso de priorización de sedes y grados, para que, con fundamento en dicho proceso se genere el número de beneficiarios del programa. […] Con esto, se explica el procedimiento y mecanismo llevado a cabo para determinar el número de beneficiarios del Programa de Alimentación Escolar PAE, cantidad que periódicamente puede tener variaciones de acuerdo al proceso de priorización efectuado.

Sin embargo, resulta importante aclarar que el 100% de los estudiantes no reciben PAE, pues de acuerdo con la resolución ya citada, deben priorizarse determinadas poblaciones. […] 33 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_008_CIRCULARSECEDU(.pdf) NroActua 2. 29 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme a lo señalado en el numeral anterior, los criterios de priorización y focalización están determinados por La Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender UApA, en la resolución 335 del 23 de diciembre de 2021.

Con fundamento en ello, de forma mensual se realiza el proceso de priorización, donde se determina la cantidad de los niños, niñas y adolescentes – NNJA, que serán beneficiarios del Programa de Alimentación Escolar – PAE. Resulta imperativo manifestar que la Secretaría de Educación Municipal de Ibagué siempre actúa en obediencia a lo señalado por la normatividad aplicable, por lo cual, desde el proceso de identificación de beneficiarios, hasta la modalidad de complemento entregada y gramaje, obedecen a lo establecido legítimamente por el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación y la UApA. […] El Municipio de Ibagué a través de la modalidad de contratación denominada “Selección Abreviada”, de acuerdo con el literal “a” del numeral “2” del artículo “2” de la Ley 1150 de 2007, contrata la operación del PAE, a través de bolsa de productos – Bolsa Mercantil de Colombia.

De este modo, es el operador el encargado de llevar a cabo todo el proceso de elaboración, transporte y entrega del complemento alimentario a los beneficiarios del programa. De acuerdo con la contratación vigente del PAE, el operador actual es UNIÓN TEMPORAL COMPARTIR IBAGUÉ 2022. En cuanto al gramaje del alimento complementario, el Artículo 5 de la Resolución 335 del 23 de diciembre de 2021 expedido por la UApA señala lo siguiente: “… Las minutas patrón establecidas en el anexo de Alimentación Saludable, determinan el cumplimiento del aporte nutricional mínimo definido para cada modalidad de atención del servicio, nivel educativo y tipo de complemento, de acuerdo con la normatividad nacional vigente sobre la materia” […].

Ahora bien, frente a la información solicitada en relación con las dos (2) modalidades de alimento señaladas (alimentos calientes transportados y ración industrializada), se tiene que, con corte a trece (13) de febrero de 2023, de Comida Caliente Transportada hay 5.887 beneficiarios y de Ración Industrializada hay 16.238 beneficiarios […]”.

(Destacado fuera de texto). 57. Copia de la Circular núm. 0227 de 3 de mayo de 202334 suscrita por el Secretario de Educación Municipal de Ibagué y dirigida a los Rectores de las Instituciones Educativas Rurales y Urbanas sobre la actualización de coberturas del Programa de Alimentación Escolar para el mes de mayo de 2023, en cuya tabla anexa se observa que para la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán se definieron los siguientes cupos en la modalidad de ración industrializada: i) sede 1, Jorge Eliecer Gaitán, 118 cupos; ii) sede 2, Cacique Calarcá, 71 cupos; y iii) sede 3, Instituto Tolimense de Educación Especial, 11 cupos. 34 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_012_MUNICIPIOIBAGUE(.pdf) NroActua 2. 30 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58. La Sala considera que, en este estado inicial del proceso y sin que esto implique prejuzgamiento, con las pruebas allegadas al expediente es posible concluir lo siguiente: 58.1.

Se desprende del documento suscrito por el Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender que esa entidad asumió la responsabilidad que, en el marco del Decreto 1852 de 2015, que adicionó el Decreto 1075 de 2015, le correspondía al Ministerio de Educación Nacional en relación con la reglamentación y cofinanciación del Programa de Alimentación Escolar – PAE. 58.2.

Se destaca que la responsabilidad de la prestación del complemento alimentario del Plan de Alimentación Escolar -PAE, corresponde a las Entidades Territoriales Certificadas encargadas de la prestación del servicio educativo. Sin embargo, en virtud del principio de corresponsabilidad, la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender tiene la obligación de cofinanciar la operación del Programa y realizar el seguimiento de manera articulada con las respectivas Entidades Territoriales. 58.3.

Asimismo, es responsabilidad de las Entidades Territoriales Certificadas evaluar las condiciones de ejecución del Programa de Alimentación Escolar, teniendo en consideración los criterios de priorización establecidos en los lineamientos técnicos expedidos por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender, así se precisa en el precitado documento que “[…] es la Entidad Territorial quien de acuerdo con su planeación, capacidad financiera, técnica establece en que sedes y grados se brindará la estrategia de Alimentación Escolar a partir de los criterios definidos en los lineamientos del Programa; por lo anterior, algunas ETC solo alcanzan atender ciertos grados y no la totalidad en cada Institución Educativa […]”. 58.4.

Lo anterior es reafirmado por el Secretario de Educación de Ibagué quien precisó que “[…] por parte de la secretaría Municipal de Ibagué, mensualmente se efectúa el correspondiente proceso de priorización de sedes y grados, para que, con fundamento en dicho proceso se genere el número de beneficiarios del programa […]”. 31 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58.5.

En el mismo sentido, se advierte que es responsabilidad de las Entidades Territoriales Certificadas adelantar el proceso de contratación para la prestación del servicio de alimentación escolar. 58.6. Finalmente, en relación a las condiciones nutricionales de la ración industrializada, el Secretarío de Educación de Ibagué precisó que “[…] [L]as minutas patrón establecidas en el anexo de Alimentación Saludable, determinan el cumplimiento del aporte nutricional mínimo definido para cada modalidad de atención del servicio, nivel educativo y tipo de complemento, de acuerdo con la normatividad nacional vigente sobre la materia […]”.

Sobre la amenaza del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna 59. La Sala precisa que, de acuerdo con la normativa referida supra, por un lado, la educación es “[…] un servicio público que tiene una función social […]” y, por el otro, el Programa de Alimentación Escolar -PAE es una “[…] estrategia estatal que promueve el acceso con permanencia de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes en el sistema educativo oficial, a través del suministro de un complemento alimentario durante la jornada escolar, para mantener los niveles de atención, impactar de forma positiva los procesos de aprendizaje, el desarrollo cognitivo, disminuir el ausentismo y la deserción y fomentar estilos de vida saludables […]”. 60.

La Sala considera que el suministro del complemento alimentario mediante la ejecución del Programa de Alimentación Escolar -PAE es un servicio asociado al derecho a la educación, en la dimensión de servicio público de este último35, lo que justifica la protección del derecho e interés colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, mediante la acción popular. 61.

En el acta de la audiencia celebrada el día 28 de septiembre de 2023, se precisó lo siguiente: 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de abril de 2023, CP. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación:: 73001-23-33-000-2021-00025-01. 32 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] [S]eguidamente se le dio el uso de la palabra al señor Yesid Vargas Osorio, rector de la institución educativa, quien de forma confusa detalla el total de estudiantes del plantel educativo y cuáles de ellos se benefician del Programa de Alimentación Escolar, prosigue indicando que el 94% de los estudiantes se encuentran en estrato 1 y 2, advirtiendo que incluso se observa presencia de estudiantes que pertenecen al estrato 0.

No obstante, se aclara que ante la evidente desinformación del rector de la institución educativa el Magistrado conductor suspendió la audiencia por el termino de 20 minutos con el propósito que tal servidor público realizara el acopio de la información necesaria, teniendo en cuenta, que tal información fue requerida desde la realización de la audiencia de pacto de cumplimiento.

Una vez reanudada la audiencia, el rector de la Institución Educativa menciona que se encuentran dentro del plantel educativo 1.013 estudiantes y se suministra el complemento alimentario a 311 niños, detallando grado por grado de las 3 sedes del colegio, sin embargo, se continuo con desinformación de lo requerido, razón por la cual se ordena: AUTO: Abrir incidente del que trata el artículo 44 del C.G. del P. contra el señor Yesid Vargas Osorio en calidad de rector de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán, para que explique dentro de los 3 días hábiles siguientes las razones que lo llevaron a incumplir la orden de preparar para la audiencia la información detallada de los estudiantes del plantel educativo respecto del Programa de Alimentación Escolar.

Seguidamente, se le concede el uso de la palabra al Secretario de Educación del Municipio de Ibagué, quien menciona a manera de complemento la información que en primer momento no fue suministrada por el rector del colegio, así las cosas, tal autoridad llama a la audiencia al Coordinador del Programa de Alimentación Escolar del Municipio de Ibagué, quien informa los detalles y características con cifras de la implementación del mencionado programa.

No obstante, no se encuentra con la información precisa de los estudiantes de estrato 0,1 y 2 que se benefician del complemento alimentario, de igual manera, se evidencio el incumplimiento de que tal información fuese allegada a la totalidad de partes intervinientes, por lo cual se ordena: AUTO: Abrir incidente del que trata el artículo 44 del C.G. del P. contra el Secretario de Educación Municipal de Ibagué para que explique dentro de los 3 días hábiles siguientes las razones que lo llevaron a incumplir la orden de preparar para la audiencia la información detallada de los estudiantes del plantel educativo respecto del Programa de Alimentación Escolar y seguidamente por no entregar tal información a la totalidad de partes e intervinientes.

El Magistrado conductor solicita al Secretario de Educación Municipal de Ibagué socialice el acto administrativo por medio del cual se le informó a los niños de estrato 0 que no tenían derecho de recibir el componente alimentario, quien manifestó que tal actuación data del 20 de septiembre del 2023, notificada por aviso, sin perjuicio de lo indicado por el C de P.A. y de lo C.A. en lo referente a la notificación personal de los actos administrativos, de igual manera, no se logró demostrar la debida motivación para negar tal beneficio a los niños que pertenecen al estrado 0,1 y 2.

Por otra parte, de la información expuesta por el Coordinador del Programa de Alimentación Escolar no se mencionó la desagregación de los estudiantes por peso, estatura, en condición de desplazamiento, si existen estudiantes en grado de desnutrición, estado de afiliación al sistema general de seguridad 33 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co social, respecto de la nacionalidad indican que 844 estudiantes son colombianos y venezolanos 104 estudiantes.

Por otra parte, el Ministerio de Educación Nacional mediante apoderado judicial manifiesta no tener información sobre los estudiantes de estrato 0 que no se les brinda el Programa de Alimentación Escolar. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar informa que no se han activado las distintas rutas para que la entidad proceda a revisar los casos en particular, por ende, no tienen conocimiento de los estudiantes de la Institución Educativa en cuestión. La Unidad Administrativa de Alimentos Para Aprender manifiesta que por razones de competencia no se ha brindado atención particular a los estudiantes del plantel educativo.

El actor popular reitera la baja cobertura del Programa de Alimentación Escolar en la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán. El Procurador 27 Judicial II interviene y presenta inquietud sobre los factores que se tienen en cuenta para priorizar los niños, niñas y adolescentes, frente a lo cual, el Secretario de Educación del Municipio de Ibagué realiza precisiones encaminadas a solucionar la inquietud.

Conforme a lo anterior, y posterior a las intervenciones el Magistrado Conductor resume la situación grave que se presenta en la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán en la ejecución del Programa de Alimentación Escolar, aunado a la nula participación de las entidades demandadas y/o vinculadas del orden nacional, lo cual genera que se esté inobservando los distintos pronunciamientos de las altas cortes e incluso de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. De igual manera se resaltó la importancia y el papel protagónico de las partes e intervinientes en el cumplimiento debido de la política pública del Programa de Alimentación Escolar […]”. 62.

La Sala considera que, de acuerdo con lo anotado en el acta de la audiencia celebrada el día 28 de septiembre de 2023 y sin que esto implique prejuzgamiento, las entidades convocadas encargadas de ejecutar el Programa de Alimentación Escolar -PAE en la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué, no lograron demostrar en la audiencia, ni con los documentos allegados al expediente, el cumplimiento en el trámite de priorización y focalización en el suministro del complemento alimentario a los estudiantes matriculados en la Institución beneficiarios del Programa de Alimentación Escolar -PAE, en los términos establecidos en el artículo 4.º de la Resolución 355 de 2021.

Lo anterior, se evidencia, entre otras cosas, ante la falta de precisión respecto a la afiliación de los estudiantes al Sistema de Seguridad Social, criterio establecido por la norma para realizar la priorización. 34 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63.

Asimismo, la Sala advierte que en la audiencia se aludió a que solamente el 30% de los estudiantes matriculados en la Institución Educativa son beneficiarios del complemento alimentario suministrado a través del Programa de Alimentación Escolar – PAE y, según lo manifestado por el Rector de la Institución, el 94% de los estudiantes se ubican en “estrato 0, 1 y 2”, lo que permite concluir a la Sala que se trata de población vulnerable que en los términos establecidos en la Resolución 335 de 2021, debe ser priorizada bajo el criterio que las sedes educativas de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué tienen “[…] alta participación de población con menores capacidades de generar ingresos […]”. 64.

La Sala considera que, aunque el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima no aludió al derecho e interés colectivo amenazado o vulnerado que hacía necesario el decreto de la medida cautelar de oficio, es posible concluir que la medida cautelar busca proteger la amenaza del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, sin que esta conclusión preliminar implique prejuzgamiento, toda vez que, en la audiencia celebrada el día 28 de septiembre de 2023, se indicó que solamente el 30% de los niños, niñas y adolescentes matriculados en la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué reciben el complemento alimentario del Programa de Alimentación Escolar – PAE y el Rector del Establecimiento Educativo manifestó que a la Institución concurre un alto porcentaje de estudiantes que pertenecen a núcleos familiares con bajos ingresos económicos, lo que permite a la Sala advertir la existencia de una amenaza del referido derecho colectivo, máxime cuando las entidades accionadas no expusieron con claridad la aplicación de los criterios de priorización y focalización para el suministro del complemento alimentario en la Institución Educativa.

Sobre la competencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF en el caso concreto 65. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima resolvió impartir las órdenes contenidas en el auto de 28 de septiembre de 2023, mediante el cual decretó la medida cautelar de oficio, entre otras entidades, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF. 35 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.

Contra el auto que decretó la medida cautelar el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF presentó recurso de apelación que fundamentó en la falta de competencia de esa entidad para cumplir las órdenes judiciales. 67. De acuerdo con lo previsto en el parágrafo 4.º del artículo 136 de la Ley 1450 de 201136, con el fin de alcanzar las coberturas universales en el Programa de Alimentación Escolar -PAE, el Gobierno Nacional trasladará del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF al Ministerio de Educación Nacional “[…] la orientación, ejecución y articulación del programa, sobre la base de estándares mínimos de obligatorio cumplimiento para su prestación, de manera concurrente con las entidades territoriales […]”. 68.

La Sala considera, en esta etapa del proceso y sin que esto implique prejuzgamiento, que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF no es la entidad responsable para dar cumplimiento a las órdenes impartidas en el auto de 28 de septiembre de 2023, proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima. 69.

En este orden de ideas, la Sala modificará el auto de 28 de septiembre de 2023 proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima, en el sentido de excluir de las órdenes al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, sin que esta decisión implique prejuzgamiento. No obstante lo anterior, y como quiera que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF es el rector del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y tiene a su cargo “[…] la articulación de las entidades responsables de la garantía de los derechos, la prevención de su vulneración, la protección y el restablecimiento de los mismos, en los ámbitos nacional, departamental, distrital, municipal y resguados o territorios índigenas […]”, de acuerdo con lo previsto en el artículo 205 de la Ley 1098 de 8 de noviembre de 200637, corresponderá al Tribunal Administrativo del Tolima determinar si esa entidad, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, debe o no concurrir a la protección de los derechos e intereses colectivos que resulten amenazados o 36 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014 Prosperidad para todos”. 37 “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”. 36 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulnerados, en caso de que la sentencia acceda a las pretensiones de la demanda.

Sobre la necesidad y pertinencia de las órdenes impartidas en el auto de 28 de septiembre de 2023 70. La Sala entrará a estudiar la necesidad y pertinencia de cada una de las órdenes impartidas en el auto de 28 de septiembre de 2023 proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima. Sobre la orden de determinar los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para que todos los estudiantes de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué sean incluidos en el Programa de Alimentación Escolar 71.

El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima profirió auto de 28 de septiembre de 2023 en el que ordenó “[…] [E]n un término máximo de 10 días, el Ministerio de Educación Nacional, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Unidad Administrativa de Alimentos Para Aprender determinarán los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para que todos los estudiantes de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué sean incluidos en el Programa de Alimentación Escolar […]”. 72.

El Ministerio de Educación Nacional38 sostuvo que la entidad no tenía la competencia para apropiar y reservar recursos para la financiación del Programa de Alimentación Escolar -PAE, función que, a juicio de la entidad apelante, está a cargo de las entidades territoriales. En el mismo sentido, la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender afirmó que la orden superaba las competencias de la entidad. 73.

La Sala considera que de acuerdo con la normativa referida supra, en especial el numeral 76.17 del artículo 76 de la Ley 715 de 2001, el Municipio de Ibagué como Entidad Territorial Certificada en materia de educación tiene, entre otras, la función de apropiar y reservar los recursos necesarios y suficientes para 38 Mediante apoderado judicial. 37 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la financiación o cofinanciación del Programa de Alimentación Escolar -PAE en su jurisdicción, y adelantar los trámites para comprometer vigencias futuras cuando haya lugar.

Así las cosas, la orden impartida, en este punto específico por el a quo, debe cumplirse principalmente por el Municipio de Ibagué, a través de la Secretaría de Educación Municipal o de la dependencia que tenga a su cargo la ejecución del Programa de Alimentación Escolar -PAE, por lo que la Sala modificará la orden en el sentido de incluir al Municipio de Ibagué en el cumplimiento de la orden, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia, se reitera, sin que esta decisión implique prejuzgamiento. 74.

La Sala precisa que, de conformidad con lo previsto en el artículo 3.º del Decreto 218 de 2020, corresponde a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender “[…] [G]estionar los recursos y adelantar las acciones para fortalecer la financiación del Programa de Alimentación Escolar en todo el territorio nacional y ampliar su cobertura, atendiendo los criterios de focalización y priorización que fije el Consejo Directivo […]”, así como, “[…] [D]istribuir a las entidades territoriales, los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados a cofinanciar la operación del Programa de Alimentación Escolar, atendiendo los criterios de focalización que fije el Consejo Directivo […]”; en consecuencia, atendiendo a la normativa que reglamenta las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender, la Sala concluye, en este estado del proceso y sin que esto implique prejuzgamiento, que corresponde a la entidad apoyar y cofinanciar al Municipio de Ibagué en la determinación de los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para que los estudiantes de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué sean incluidos en el Programa de Alimentación Escolar, de acuerdo con los criterios de priorización y focalización previstos en la Resolución núm. 335 de 2021, por lo que en este punto concreto, no prospera el argumento expuesto por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender. 75.

La Sala considera que de conformidad con la normativa referida supra la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender asumió las funciones que en materia de formulación e implementación 38 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la política pública de Alimentación Escolar tenía el Ministerio de Educación Nacional, por lo que es posible concluir, en este estado del proceso y sin que esto implique prejuzgamiento, es procedente excluir de la orden al Ministerio de Educación Nacional.

No obstante lo anterior y como quiera que el Ministerio es la cabeza del Sector Educativo y, adicionalmente, el Ministro de Educación preside el Consejo Directivo de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender, corresponderá al Tribunal Administrativo del Tolima determinar si esa entidad, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, debe o no concurrir a la protección de los derechos e intereses colectivos que resulten amenazados o vulnerados, en caso de que la sentencia acceda a las pretensiones de la demanda. 76.

Ahora bien, la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender sostuvo que la orden referida a incluir en el Programa de Alimentación Escolar -PAE a la totalidad de estudiantes matriculados en la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué desconoce el principio de planeación financiera, contractual y de operación del programa, así como el principio de sostenibilidad fiscal.

Asimismo, el Municipio de Ibagué - Secretaría de Educación sostuvo que existe un presupuesto aprobado para la vigencia 2023 y, por consiguiente, el cumplimiento de la orden estaría violando el principio de planeación presupuestal. 77. La Sala considera que, respecto a los trámites presupuestales y a la escasez de recursos económicos, esta Sección se ha pronunciado en ocasiones anteriores en los siguientes términos39: “[…] 12.2.

Los trámites presupuestales y la escasez de recursos económicos, no justifican la desprotección de los derechos colectivos. En reiterada y uniforme jurisprudencia,40 la Sala ha puesto de presente que, el hecho de que la ejecución de obras públicas esté supeditada al agotamiento de 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 15 de diciembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E).

Radicación: 2015-00084-01(AP). 40 Consejo de Estado. Sección Primera. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sentencia de 25 de octubre de 2001. Radicación: 2000-0512-01(AP). C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 5 de septiembre de 2002. Radicación: 2001-0303-01(AP-531). C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 10 de abril de 2008.

Radicación: 2001-01961-01(AP). C.P. María Claudia Rojas Lasso. Sentencia de 15 de septiembre de 2011. Radicación: 2004-01241- 01(AP). C.P. Guillermo Vargas Ayala. Sentencia de 22 de enero de 2015. 39 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los pasos previos, de la formulación e inscripción de proyectos en los Bancos de Proyectos de Inversión, así como de la inclusión de los proyectos en los planes de desarrollo municipal, departamental y nacional, no es razón para negar la protección de los derechos colectivos cuando está probado el supuesto fáctico que sirvió de fundamento a la acción popular.

En este caso, el juez debe ordenar a las autoridades adelantar las gestiones técnicas de planeación, las contractuales y presupuestales conducentes a que los respectivos proyectos se incluyan en el plan de desarrollo y cuenten con disponibilidad presupuestal, para que luego de cumplirse las exigencias legales puedan ejecutarse. Además, esta Sala ha manifestado que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos.

Ante esa situación, lo procedente es ordenar a las autoridades que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos económicos requeridos. (…) Vale la pena citar la sentencia de esta Sección, proferida el 22 de enero de 2015, C.P. Guillermo Vargas Ayala: “Como se puede leer en la jurisprudencia transcrita, la falta de recursos públicos no es óbice para proteger los derechos e intereses colectivos; la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida.

Cosa distinta es que para el cumplimiento del fallo se requieran hacer erogaciones presupuestales y que para ello en la sentencia se deban tomar en consideración los tiempos necesarios para surtir los trámites del caso y ordenar agotar los pases presupuestales y trámites administrativos correspondientes. Es claro que las órdenes impartidas por el Juez de Acción Popular no pueden hacer abstracción de las exigencias impuestas por la realidad material en que opera la Administración ni por la legislación vigente en materia presupuestal en particular, ni por el marco legal que rige las actuaciones administrativas en general.

De aquí que en esta clase de procesos el Juez Constitucional deba siempre ponderar cuidadosamente qué clase de obligaciones impone con el tiempo y las condiciones en que debe llevarlas a cabo.” (Destacado fuera de texto) 78. Al respecto, la Sala considera que la orden referida a determinar “[…] los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para que todos los estudiantes de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué sean incluidos en el Programa de Alimentación Escolar […]” (Destacado fuera de texto), si bien se sustenta en el fin de alcanzar las coberturas universales en el Programa de Alimentación Escolar -PAE, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 4.º del artículo 136 de la Ley 1450, la Sala precisa que dicho fin debe cumplirse de manera progresiva, con el propósito de garantizar, entre otros, los 40 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principios de planeación presupuestal y los criterios de sostenibilidad fiscal, tal como lo dispuso el artículo 2.º de la Ley 2167 de 2021: “[…] Artículo 2°.

Garantía de Suministro Oportuno. El Gobierno Nacional, los distritos, los departamentos y los municipios, respetando los principios de planeación presupuestal y los criterios de sostenibilidad fiscal contenidos en el ordenamiento jurídico colombiano, deben asegurar la disponibilidad de recursos por periodos iguales o superiores al calendario académico.

Las entidades competentes gestionarán la planeación y administración de los contratos y convenios, a fin de garantizar la operación oportuna del programa. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. Parágrafo 1. Las entidades territoriales certificadas, deberán adelantar la planeación con tiempo suficiente, así como los trámites administrativos, contractuales y presupuestales necesarios, para lograr que el servicio de alimentación escolar se brinde desde el primer día y sin interrupción durante el calendario escolar; así mismo deberá atender a las condiciones particulares de ubicación e infraestructura de las instituciones educativas, las tradiciones y costumbres alimenticias de cada región. Para tal efecto, deberán acudir a la autorización de vigencias futuras o a cualquier otra herramienta contenida en el ordenamiento jurídico para lograr tal propósito.

Parágrafo 2. El Programa de Alimentación Escolar, es un servicio del sector educativo público, de importancia estratégica; las asignaciones presupuestales para este servicio, de cada uno de sus aportantes, deberán incrementarse en términos reales en relación con la vigencia inmediatamente anterior […]”. (Destacado fuera de texto). 79.

La Sala precisa que la cobertura universal del Programa de Alimentación Escolar -PAE es un fin que debe alcanzarse con fundamento en el principio de progresividad; en consecuencia, mientras ello sucede, el Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación debe aplicar los criterios de priorización y focalización previstos en la normativa que regula la materia, especialmente en el artículo 4.º de la Resolución 335 de 2021 para la entrega del complemento alimentario a los niños, niñas y adolescentes beneficiarios que se encuentren matriculados en la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán. 80.

En este sentido, la Sala modificará el auto de 28 de septiembre de 2023 proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima en el sentido de ordenar al Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación Municipal y a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender, en coordinación con la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán, en el término de 10 días, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, revisen la información reportada en el SIMAT, que permita clasificar a la población de niños, niñas y adolescentes que deben ser beneficiarios del 41 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Programa de Alimentación Escolar -PAE, de acuerdo con los criterios de priorización y focalización previstos en el artículo 4.º de la Resolución 335 de 2021 y procedan a determinar los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para que los estudiantes priorizados de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué sean incluidos en el Programa de Alimentación Escolar -PAE para el año lectivo 2024.

Sobre la orden de estudiar, a partir de la normativa que regula la materia, la exclusión individualizada de los niños, niñas y adolescentes del Programa de Alimentación Escolar mediante acto administrativo debidamente notificado a los padres y/o acudientes correspondientes 81. En el auto de 28 de septiembre de 2023 proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima se ordenó al Ministerio de Educación Nacional, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF y a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender que “[…] [S]e estudie a partir de los decretos, resoluciones y demás normatividades pertinentes la exclusión individualizada de los niños, niñas y adolescentes del Programa de Alimentación Escolar mediante acto administrativo debidamente notificado a los padres y/o acudientes correspondientes […]”. 82.

La Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender41 afirmó que la priorización en la entrega de la ración alimentaria está definida en las normas que reglamentan la materia sin que esté previsto que deba expedirse un acto administrativo para excluir a los niños, niñas y adolescentes de los beneficios del Programa de Alimentación Escolar -PAE. 83.

La Sala considera que, de acuerdo con la normativa que regula el Programa de Alimentación Escolar referida supra, no se evidencia, prima facie, que la Administración Municipal de Ibagué deba expedir actos administrativos mediante los cuales se excluya a los estudiantes de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán que no son beneficiarios del Programa.

Por el contrario, de conformidad con lo establecido en el artículo 4.º de la Resolución 335 de 2021, se prevé la aplicación de criterios de priorización de sedes y grados los cuales 41 Mediante apoderado judicial. 42 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] definen el procedimiento para atender progresivamente a la población beneficiaria; ejercicio técnico que debe adelantarse por el área de cobertura y el equipo PAE de las Entidades Territoriales Certificadas, y validado por el Comité Territorial de Planeación y Seguimiento del PAE, determinando las sedes y grados donde se implementará el Programa de Alimentación Escolar y el número de raciones asignado a cada establecimiento y sede […]”. 84.

Así las cosas, la Sala modificará el auto de 28 de septiembre de 2023 proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima en el sentido de revocar la orden relacionada con estudiar, a partir de la normativa que regula la materia, la exclusión individualizada de los niños, niñas y adolescentes del Programa de Alimentación Escolar mediante acto administrativo debidamente notificado a los padres y/o acudientes correspondientes.

Sobre la orden de establecer de forma directa la intervención del Gobierno Nacional en la prestación del componente alimentario en la Institución Educativa, en coordinación con el Municipio de Ibagué y la Institución para establecer los mecanismos presupuestales necesarios para que todos los estudiantes reciban el complemento alimentario 85.

En el auto de 28 de septiembre de 2023 proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima se ordenó al Ministerio de Educación Nacional, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF y a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender que “[…] [E]n un término máximo de 20 días se establezca de forma directa la intervención del gobierno nacional a través del Ministerio de Educación Nacional, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Unidad Administrativa de Alimentos Para Aprender en la prestación del componente alimentario en la Institución Educativa en coordinación con el Alcalde del Municipio de Ibagué, el Secretario de Educación Municipal y el rector de la institución educativa para establecer todos los mecanismos de hacienda pública necesarios para que todos reciban el complemento alimentario […]”. 86.

Respecto de esta orden, la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender manifestó que las entidades que 43 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intervienen en el programa vienen dando cumplimiento a la normativa que regula la materia. 87.

El artículo 2.3.10.3.3. del Decreto 1075 de 2015, adicionado por el artículo 1.º del Decreto 1852 de 2015, prevé los casos excepcionales en los que el Ministerio de Educación Nacional puede ejecutar directamente los recursos del Presupuesto General de la Nación para el Programa de Alimentación Escolar - PAE, sin que se evidencie, en este estado del proceso y sin que ello implique prejuzgamiento, que la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán se encuentre en alguno de los supuestos que prevé la norma. 88.

La Sala reitera que, de conformidad con la normativa referida supra, en especial el numeral 76.17 del artículo 76 de la Ley 715 de 2001, el Municipio de Ibagué, como Entidad Territorial Certificada en materia de educación, es la autoridad competente para apropiar y reservar los recursos necesarios y suficientes para la financiación o cofinanciación del Programa de Alimentación Escolar -PAE en su jurisdicción. Asimismo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3.º del Decreto 218 de 2020, corresponde a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender distribuir a las entidades territoriales los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados a cofinanciar la operación del Programa de Alimentación Escolar - PAE. 89.

Así las cosas, corresponde a la Entidad Territorial Certificada, en este caso, al Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación Municipal, en colaboración con la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender, ejecutar el Programa de Alimentación Escolar -PAE, por lo que prima facie, y sin que esto implique prejuzgamiento, no es procedente una intervención directa del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional o del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF en la prestación del componente alimentario en la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán, razón por la cual, la Sala modificará el auto de 28 de septiembre de 2023 proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima en el sentido de revocar la orden analizada en este acápite. 44 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre la orden de realizar la intervención necesaria de todos los participantes del proceso para que la ración industrializada respete las condiciones de nutrición debida 90.

El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima mediante auto de 28 de septiembre de 2023 ordenó al Ministerio de Educación Nacional, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF y a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender que “[…] [S]e realice la intervención necesaria de todos los participantes del proceso para que la ración industrializada respete las condiciones de nutrición debida […]”. 91.

La Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender adujo que “[…] lo ordenado corresponde al Municipio de Ibagué, como entidad territorial certificada, de acuerdo con los lineamientos establecidos en la Resolución 335 de 23 de diciembre de 2021, expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender, y sus anexos técnicos.

Concretamente, destacó que en caso de que la minuta de los diferentes complementos alimentarios de la modalidad ración industrializada no cumpla con las minutas patrón (en calidad y gramaje), la entidad territorial deberá realizar el control y seguimiento al operador del programa […]”. 92. La Sala desataca que la normativa que regula el Programa de Alimentación Escolar -PAE prevé las condiciones de calidad e inocuidad de los alimentos que deben suministrarse a los niños, niñas y adolescentes beneficiarios del Programa, concretamente el artículo 5.º de la Resolución núm. 335 de 2021 reguló el complemento alimentario de la siguiente manera: “[…] Artículo 5°.

Complemento alimentario. Corresponde a los alimentos que deben ser suministrados a los estudiantes beneficiarios del PAE para su consumo durante la jornada escolar, el cual cubre un porcentaje de las recomendaciones diarias de energía y nutrientes por nivel educativo y clase de ración en un tiempo de comida, para complementar la alimentación que los beneficiarios reciben en su hogar.

Las minutas patrón establecidas en el anexo de Alimentación Saludable, determinan el cumplimiento del aporte nutricional mínimo definido para cada modalidad de atención del servicio, nivel educativo y tipo de complemento, de acuerdo con la normatividad nacional vigente sobre la materia […]”. 45 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 93.

Adicionalmente, la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender, expidió el anexo técnico “Alimentación Saludable y Sostenible en el PAE”, que de conformidad con lo previsto en el artículo 14 de la Resolución 335 de 2021, hace parte integrante de esa norma, por lo que su acatamiento resulta obligatorio para los actores del Programa, quienes deben seguir las minutas patrón establecidas por la Unidad con el fin de que los niños, niñas y adolescentes reciban los componentes nutricionales necesarios para su adecuado desarrollo físico y rendimiento escolar. 94.

La Sala considera que del material probatorio allegado al expediente en este estado del proceso y sin que esto implique prejuzgamiento, no se evidencia, prima facie, que la ración industrializada que se suministra a los estudiantes de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué, beneficiarios del Programa de Alimentación Escolar – PAE, no cumpla con las condiciones de nutrición debida.

En consecuencia, la Sala modificará el auto de 28 de septiembre de 2023 proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima, en el sentido de revocar la orden analizada en este acápite. Conclusiones de la Sala 95. La Sala considera que con el material probatorio allegado al expediente en esta etapa del proceso y, sin que ello implique prejuzgamiento, es posible concluir que existe una amenaza al derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna como consecuencia de la falta de aplicación de los criterios de priorización y focalización de sedes y grados en la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán del Municipio de Ibagué. 96.

La Sala considera que, de conformidad con la normativa que regula el Programa de Alimentación Escolar -PAE, es procedente excluir de la orden impartida en el auto de 28 de septiembre de 2023 al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF y al Ministerio de Educación Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, sin que esto implique prejuzgamiento. 97.

Por lo anterior, la Sala modificará el auto de 28 de septiembre de 2023 proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima 46 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el sentido de ordenar al Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación Municipal y a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender, en coordinación con la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán, en el término de 10 días, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, revisen la información reportada en el SIMAT, que permita clasificar a la población de niños, niñas y adolescentes que deben ser beneficiarios del Programa de Alimentación Escolar -PAE, de acuerdo con los criterios de priorización y focalización previstos en el artículo 4.º de la Resolución 335 de 2021 y procedan a determinar los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para que los estudiantes priorizados de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué sean incluidos en el Programa de Alimentación Escolar -PAE para el año lectivo 2024. 98.

Por todo lo anterior, la Sala modificará el auto de 28 de septiembre de 2023 proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima, tal como se determinará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el auto de 28 de septiembre de 2023 proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: ORDENAR al Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación Municipal y a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender, en coordinación con la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán, en el término de 10 días, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, revisen la información reportada en el SIMAT, que permita clasificar a la población de niños, niñas y adolescentes que deben ser beneficiarios del Programa de Alimentación Escolar -PAE, de acuerdo con los criterios de priorización y focalización previstos en el artículo 4.º de la Resolución 335 de 2021 y procedan a determinar los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para que los estudiantes priorizados de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán de Ibagué sean incluidos en el Programa de Alimentación Escolar -PAE para el año lectivo 2024. 47 Número único de radicación: 730012333000202300159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: REVOCAR, en lo demás, el auto de 28 de septiembre de 2023 proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena devolver el expediente al Tribunal Administrativo del Tolima, dejando las correspondientes anotaciones de ley. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que el anterior auto fue leído, discutido y aprobado por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.