Radicado: 11001-03-15-000-2025-05010-00 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-05010-00 Accionante: Jakeline Andrea García Tavera Accionado: Universidad Nacional Abierta y a Distancia Sede Administrativa – Departamento de Vicerrectoría de Servicios a Aspirantes, Estudiantes y egresados- Tesorería y Recaudos en Bogotá y La Dorada.

Tema: Derechos de petición, debido proceso, igualdad y mínimo vital. Solicitud de devolución por pago indebido de semestres académicos, asumidos por el Ministerio de Educación Nacional – Beneficiaria de la política de gratuidad en educación superior. NIEGA AMPARO SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Jakeline Andrea García Tavera, en nombre propio, en contra de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia Sede Administrativa – Departamento de Vicerrectoría de Servicios a Aspirantes, Estudiantes y egresados- Tesorería y Recaudos en Bogotá y La Dorada.

ANTECEDENTES La accionante solicita se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la información, al mínimo vital, a la igualdad y de petición, los cuales estima vulnerados por la entidad accionada. Fundamenta su solicitud en los hechos que a continuación se relacionan.

HECHOS Que pagó con recursos propios los semestres académicos de 2023-I, 2023-II y 2024-I de Psicología en la Universidad Nacional Abierta y a Distancia. Que en el año 2024, segundo semestre, le notificaron que era beneficiaria de la Radicado: 11001-03-15-000-2025-05010-00 2 política de gratuidad en educación superior, por lo que en adelante siguió cursando sus estudios aplicando dicho beneficio.

Que el 3 de junio de 2025 elevó petición ante el Ministerio de Educación Nacional, para que le informara «la carrera y universidad beneficiadas, el número total de periodos académicos financiados bajo la Política de Gratuidad, los periodos específicos ya desembolsados (indicando semestre y año), los montos totales desembolsados y las fechas en que se realizaron dichos pagos».

Que el 11 de julio de 2025 el Ministerio mediante Radicado núm. 2025-EE-198871 le indicó que era «beneficiaria de la Política de Gratuidad desde el periodo 2023-, 2023-2 y 2024-1 en el programa de PSICOLOGÍA en la UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA - UNAD… que me fueron aprobados ocho (08) periodos académicos para ser financiados, y que hasta la fecha ya se habían financiado a mi favor los periodos desde el año 2023-1 hasta 2025-1».

Que en virtud de la respuesta brindada por el Ministerio de Educación Nacional el 15 de julio de 2025 a través de la plataforma de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia pidió la devolución de saldos a favor, por el pago indebido de los semestres 2023- I, 2023-II y 2024-I; sin embargo, a la fecha de radicación de la acción de tutela no ha recibido respuesta alguna, situación que le transgrede su derecho fundamental de petición. Que la Universidad también le viola su derecho a la igualdad, por no resolver de manera preferente su solicitud, desconociéndole sus condiciones socioeconómicas pues está registrada en el Sisbén con puntaje C6, componente población vulnerable.

Que la institución además, le transgredió su derecho al debido proceso por no dar cumplimiento al artículo 19 del reglamento operativo de la política de gratuidad donde se estipula la obligación de «informar a los estudiantes sobre los resultados del proceso de validación de beneficiarios realizado por el Ministerio de Educación Nacional y resolver las inquietudes y observaciones de la comunidad educativa sobre la política de gratuidad», ya que nunca le informó que era una de las favorecidas.

Citó las siguientes providencias de tutela que según sostiene, guardan identidad fáctica con el caso concreto: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 3 Fallo del 8 de julio de 2020- radicado: 15001-33-33-008- 2020-00064-01 Juzgado 3º de Familia del Circuito de Tunja Fallo del 13 de junio de 2024- radicado: 15001-31-10-003- 2024-00320-00 Juzgado 26 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá Fallo del 30 de abril de 2025 radicado: 11001-31-87-026- 2025-00037-00 Accionante: Diana Paola Leal Tarazona Accionado: Universidad Accionante: Paula Andrea Calderón Espinosa Accionado: Universidad Accionante: Julio Cortés Dionisio Accionado: Universidad Radicado: 11001-03-15-000-2025-05010-00 3 Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 3 Fallo del 8 de julio de 2020- radicado: 15001-33-33-008- 2020-00064-01 Juzgado 3º de Familia del Circuito de Tunja Fallo del 13 de junio de 2024- radicado: 15001-31-10-003- 2024-00320-00 Juzgado 26 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá Fallo del 30 de abril de 2025 radicado: 11001-31-87-026- 2025-00037-00 Abierta y a Distancia – UNAD.

Abierta y a Distancia – UNAD- Tunja. Abierta y a Distancia – UNAD- Oficina de Devoluciones. Situación fáctica: violación de derechos por parte de la Universidad por no contestar solicitud de devolución de las matrículas correspondientes a los calendarios 1 y 2 de 2019 periodos 16-1 y 16-4 del programa de psicología, que fueran cancelados con sus recursos, por ser beneficiaria del programa generación E. Situación fáctica: violación de derechos por parte de la Universidad por no contestar solicitud de devolución del valor de las matrículas canceladas para los periodos 2019-2(16- 04).

Situación fáctica: violación de derechos por no atender solicitud de devolución de recursos pagados por matrícula de los periodos 2023-1 y 2023-2, los cuales ya habían sido cubiertos por el Estado en virtud de su reconocimiento como beneficiario de la política de gratuidad en educación superior. Decisión: Revocar el fallo de primera instancia que amparó el derecho de petición y, en su lugar, tutelar el derecho al debido proceso y el principio de buena fe, dejar sin efectos el Oficio núm. 300-134 del 5 de mayo de 2020 expedido por la Universidad y, ordenar a ésta que conteste de forma clara y precisa la petición. Decisión: Ampara los derechos fundamentales al debido proceso y de petición y, ordena a la Universidad que devuelva las sumas de dinero canceladas por Paula Andrea Calderón Espinosa por concepto de matrícula para el periodo 2019-2 (16-04) del programa de psicología. Decisión: Ampara los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y de petición y ordenó a la Universidad notificar la Resolución núm. 7940 del 7 de abril de 2025 y efectuar el pago total de la matrícula que el accionante canceló indebidamente.

PRETENSIONES La accionante solicita que se amparen los derechos invocados y, en consecuencia, se ordene a la Universidad Nacional Abierta y a Distancia que, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación del fallo, 1) expida resolución que reconozca y autorice el desembolso de los saldos a favor que tiene la accionante por el pago de lo semestres 2023-I, 2023-II y 2024-I; 2) suministre comprobante de transacción bancaria referente a la devolución de las sumas de dinero ya referidas y 3) publique la presente acción en todos sus canales oficiales y digitales, incluyendo su página web y redes sociales de la Universidad.

Además, pidió: - Exhortar a las directivas de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia para que respeten las garantías fundamentales de los estudiantes con imparcialidad y así se evite la instauración de más acciones de tutela por violación del derecho de petición. - Oficiar a la Procuraduría General de la Nación, regional de Bogotá o de Caldas y a la Fiscalía General de la Nación, para que investiguen la posible comisión de conductas y hagan un acompañamiento a la Institución frente al manejo del trámite del programa de gratuidad.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05010-00 4 TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 14 de agosto de 2025 se dispuso su admisión y se ordenó notificar a la entidad accionada. POSICIÓN DE LA ACCIONADA La Universidad Nacional Abierta y a Distancia- UNAD allegó informe donde expuso que es un ente universitario del orden nacional, con autonomía universitaria.

Por otro lado, señaló que revisados los sistemas administrativos y académicos de la entidad se puede evidenciar que la señora «Luz Adriana Forero Ladino… estudiante del programa de Agronomía (sic), el cual es ofertado por la escuela de Ciencias Agrícolas, Pecuarias y del Medio Ambiente, tal y como lo refleja el registro académico individual».

La Sala advierte que la información allí consignada no corresponde con el caso concreto y el escrito está dirigido al Juzgado 2º Civil Municipal de Bogotá y con otro radicado 2025-822; por lo que se tiene por no presentada. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir sobre la tutela solicitada, para lo cual se abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela;

II) derecho de petición; III) carencia actual de objeto por hecho superado y IV) análisis del caso concreto. Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Derecho de petición El derecho fundamental de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia, permite el establecimiento de una comunicación efectiva entre la Administración y los ciudadanos, cuya fluidez y eficacia constituye una exigencia impostergable para los ordenamientos organizados bajo la insignia del Estado Radicado: 11001-03-15-000-2025-05010-00 5 democrático de derecho.

Así mismo, las reglas consagradas en la Constitución y la ley y desarrolladas por la jurisprudencia, dan cuenta de la calidad que debe tener la respuesta que se brinde: debe resolver el fondo del asunto y debe ser coherente, entendiendo por ello la armonía entre lo solicitado por el peticionario y la decisión adoptada por la peticionada.

Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que «la satisfacción del derecho de petición no depende de la respuesta favorable a lo solicitado, por lo que hay contestación incluso si la respuesta es en sentido negativo y se explican los motivos que conducen a ello. De ahí que se diferencie el derecho de petición del “derecho a lo pedido»1.

En el mismo sentido, ha establecido la jurisprudencia Constitucional el imperativo de que el solicitante conozca el contenido de la contestación emitida, para lo cual, la autoridad debe realizar la efectiva notificación de su decisión, de conformidad con los estándares contenidos en el CPACA y que este deber se mantiene, incluso, cuando se trate de contestaciones dirigidas a explicar sobre la falta de competencia de la autoridad e informar sobre la remisión a la entidad encargada2 Ahora, en caso de que no sea posible dar respuesta dentro del término, antes del vencimiento la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se dará la contestación, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1755 de 2015, artículo 14.

Así las cosas, la garantía del derecho de petición se entiende cumplida con la manifestación adecuada a la solicitud planteada, con la respuesta efectiva para la solución del caso y con la oportuna comunicación de esta al interesado. Carencia de objeto por hecho superado Ha establecido la Corte que, si durante el trámite de la acción de tutela la situación que da origen a la misma es superada, desapareciendo los hechos que vulneraban los derechos reclamados, pierde objeto este mecanismo y debe declararse el hecho superado: 1 Sentencia T-242 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Véanse también, entre otras, las Sentencias T-180 de 2001, T-192 de 2007, T-558 de 2012, T-155 de 2018 y T-051 de 2023. 2 Sentencia T-610 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Véase también, entre otras, las sentencias T-430 de 2017, T-206 de 2018, T-217 de 2018, T-397 de 2018 y T-007 de 2019. Artículo 74 de la Constitución Política: “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley.

(…)” Capítulo V de la Ley 1437 de 2011, sobre PUBLICACIONES, CITACIONES, COMUNICACIONES Y NOTIFICACIONES. Corte Constitucional. Sentencia T-230 de 2020. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05010-00 6 «(…) Cuando la situación de hecho que origina la supuesta amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se encuentra superada, el amparo constitucional pierde toda razón de ser como mecanismo apropiado y expedito de protección judicial, pues la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso específico resultaría a todas luces inocua, y por lo tanto, contraria al objetivo constitucionalmente previsto para esta acción”.

“Frente a estas circunstancias la Corte ha entendido que: el hecho superado se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de tal manera que “carece” de objeto el pronunciamiento del juez. La jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en la tutela (…)»3 Análisis del caso concreto En síntesis, la señora Jakeline Andrea García Tavera considera que la Universidad Nacional Abierta y a Distancia Sede Administrativa le transgrede sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la información, al mínimo vital, a la igualdad y de petición, por no resolver solicitud de devolución de dineros.

Pues bien, de las pruebas allegadas observa la Sala lo siguiente: - La señora Jakeline Andrea García Tavera es estudiante de psicología de la Universidad Nacional Abierta y a distancia. - La accionante canceló con sus propios recursos los siguientes semestres: Semestre y periodo Recibo de matrícula Costo Soporte de pago 2023-I 8153500 $1.582.400 380328235 del 9 de marzo de 2023 2023-II 8416090 $1.796.800 420910236 del 25 de julio de 2023 2024-I 8722739 $1.636.200 467358366 del 21 de diciembre de 2023 - El Ministerio de Educación Nacional en Escrito núm. 2025-EE-198871 del 11 de julio de 2025 le indicó a la señora Jakeline Andrea García que: «(…) es beneficiaria de la Política de Gratuidad desde el periodo 2023-1 para el programa de PSICOLOGIA en la UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA - UNAD, que se le aprobaron 11 periodos académicos para ser financiados por la política de gratuidad y ya ha hecho uso de 5 periodos financiados, 2023-1, 2023- 2, 2024-1, 2024-2 y 2025-1, no obstante, dada la implementación de la Política de Gratuidad en la Matrícula (sic) en el marco de la Ley 2307 del 2023, el decreto (sic) 2271 y el reglamento operativo 2024, se le habilitaron dos (2) periodos adicionales de rezago, por lo que aun cuenta con ocho (8) periodos de beneficio para culminar con su plan de financiación (…)» 3 Sentencia SU-047 de 2007.

M.P. Álvaro Tafur Galvis. Posición retomada en la sentencia T-047 de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05010-00 7 (negrilla fuera de texto original) - La accionante el 15 de julio de 2025 a través de la plataforma AUREA presentó solicitud de devolución de la suma de $5.008.058 por concepto del pago indebido de los semestres 2023-I, 2023-II y 2024-I y acreditó pertenecer a la categoría C6 vulnerable del Sisbén4.

La señora García Tavera mediante memorial del 27 de agosto de 2025 informó que la Universidad a través de la Resolución núm. 16931 del 21 de igual mes y año le reconoció la devolución de la suma de $4.244.786, «correspondiente a un mayor valor pagado al ser beneficiaria de la Política de Gratuidad en la Matrícula, una vez efectuado el cruce de cuentas, a razón de la matrícula al programa de PSICOLOGIA (…) para los periodos académicos 2023-1, 2023-2 y 2024-1».

En relación con el derecho fundamental al debido proceso que alega vulnerado por no informarle que era beneficiaria de la política de gratuidad de la matrícula para los semestres 2023-I, 2023-II y 2024-I, tal y como lo establece el artículo 17 del Reglamento Operativo versión 35; tal circunstancia no es actual ni existe en este momento una amenaza presente, puesto que ya la accionante radicó solicitud de devolución de los recursos por pago de lo no debido; de ahí que, no sea procedente alguna orden para proteger dicha garantía. Por otro lado, la Sala Advierte que dentro del trámite de la acción de tutela6 la Universidad se pronunció sobre la solicitud de devolución del pago de la matrícula que realizó la accionante de los semestres 2023-I, 2023-II y 2024-I; actuación que garantizó el derecho fundamental de petición, por lo que, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado.

La accionante en el escrito del 27 de agosto de 2025 manifestó no estar de acuerdo en la liquidación de los saldos a devolver y solicitó requerir a la Universidad para que: 1) explique por qué reconoce la devolución de la suma de $4.244.786 y no de $5.015.400 y 2) corrija o aclare la resolución «y que se garantice la devolución íntegra de los valores pagados».

No resulta procedente acceder a tales solicitudes, primero porque escapan al debate inicial propuesto en la solicitud de tutela y segundo, porque la accionante a través de los recursos contra de la Resolución núm. 16931 del 21 de agosto de 2025, puede manifestar su inconformidad ante la Institución, por la diferencia entre la suma reconocida y aquella a la que estima tiene derecho. 4 Certificado del Sisbén núm. 17444011618700000386 del 6 de julio de 2025. 5 Reglamento Operativo de la Política de Gratuidad expedido por el Ministerio de Educación Nacional en noviembre de 2024. «Las IES deberán reportar las personas admitidas en la plantilla dispuesta para tal fin en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES) del Ministerio de Educación Nacional, y una vez el(la) estudiante formalice su proceso de matrícula, deberá reportarlo en las plantillas de ‘Estudiante de primer curso’, en la plantilla de ‘Matriculados’, y en la plantilla ‘Caracterizacion_politica_de_gratuidad_IES_publicas». 6 La tutela se radicó el 13 de agosto de 2025.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05010-00 8 Valga aclarar que la protección del derecho de petición no significa que la respuesta que se le suministre al peticionario deba ser satisfactoria a sus intereses y que tampoco se encuentra demostrada la afectación a los derechos fundamentales de la actora; de manera que impida a la accionante ejercer los recursos procedentes y habilite la intervención del juez constitucional en el asunto.

En relación con las pretensiones de oficiar a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación, para que se investiguen posibles conductas disciplinarias o penales de los funcionarios de la UNAD, la Sala declarará improcedente dicha pretensión, pues la acción de tutela no es el mecanismo para encausar denuncias disciplinarias o penales; mismas que la accionante puede presentar directamente ante las autoridades competentes.

Así las cosas, se negará el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital y las pretensiones realizadas respecto a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación; se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con el derecho de petición y se declarará improcedente la tutela frente a la solicitud de requerir a la Universidad Nacional Abierta y a Distancia para que aclare o corrija la Resolución núm. 16931 del 21 de agosto de 2025.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso, conforme a la motivación precedente. Segundo: DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con el derecho de petición. Tercero: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela frente a la solicitud de requerir a la Universidad Nacional Abierta y a Distancia para que aclare o corrija la Resolución núm. 16931 del 21 de agosto de 2025 y de las pretensiones realizadas respecto a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación. Cuarto: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05010-00 9 Quinto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Con aclaración de voto JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente