REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCCIÓN TERCERA – SALA PLENA Bogotá DC, veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintidós (2022) Magistrado Ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Expediente: 76001-33-31-000-2012-00243-01 AG Recurrente: FERNANDO JOSÉ CASTRO Y OTROS Medio de control ACCIÓN DE GRUPO – MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL ACLARACIÓN DE VOTO Comparto la decisión de la referencia que negó la solicitud de revisión eventual de la providencia del 27 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; sin embargo, aclaro el voto en relación con el componente teórico contenido en la providencia en relación con la procedencia de la acción de grupo para cuestionar la legalidad de actos administrativos, motivo por el cual reitero y transcribo el razonamiento contenido en la sentencia del 10 de junio de 2022 de la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, expediente 2013-00533, MP Fredy Ibarra Martínez, oportunidad en la cual se precisó lo siguiente: 1.
La acción de grupo antes de la vigencia de la Ley 1437 de 2011 – CPACA y su carácter exclusivamente indemnizatorio 1) Según lo dispuesto en el texto original de los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998, reglamentaria del artículo 88 de la Constitución Política, la acción de grupo es aquella interpuesta por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas, y se ejerce “exclusivamente” para obtener el reconocimiento y pago de la “indemnización” de tales perjuicios, esto es, se ejerce para con ese único y preciso fin de carácter indemnizatorio, nada más; por consiguiente, a través de ella no se puede provocar el control de actos administrativos ni de contratos en atención al adverbio “exclusivamente” contenido en la norma legal que consagra y define la acción procesal. 2 Expediente: 76001-33-31-000-2012-00243-01 AG Demandante: Fernando José Castro y otros Aclaración de voto En efecto, la norma era del siguiente tenor: “Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. // La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios”.
Se trata de una acción de carácter netamente reparatorio o indemnizatorio que, por economía procesal y en aras de la agilidad de la administración de justicia, procede en aquellos eventos en que los afectados reúnen condiciones especiales que los identifican como un grupo; busca que un conjunto de personas que ha padecido perjuicios individuales demanden conjuntamente la indemnización correspondiente, siempre que aquellos reúnan condiciones uniformes respecto de la causa común que originó dichos perjuicios, y que el número de personas miembros del grupo no sea inferior a veinte (20)6. 2) Debe advertirse, igualmente, que la acción está relacionada con la posibilidad de acudir ante la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa con el propósito de que mediante sentencia judicial sea reconocido un perjuicio sufrido por un conjunto de personas que presentan condiciones uniformes en relación con la causa del daño y que, por lo tanto, es necesario su resarcimiento una vez se encuentren fehacientemente acreditados los elementos que componen la responsabilidad patrimonial del Estado.
Así las cosas, es requisito indispensable que se encuentren acreditados no solo los requisitos mínimos procesales de la acción respectiva, sino que, es igualmente necesario como presupuesto para obtener una sentencia favorable el hecho de que se hallen debidamente probados dentro del proceso los elementos que configuran la responsabilidad en los términos del artículo 90 de la Constitución Política. 3) En relación con los requisitos mínimos necesarios para la admisión de la acción de grupo el Consejo de Estado7 ha precisado lo siguiente: “De conformidad con los artículos 3 y 46 a 49 de la Ley 472 de 1998 y, con la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado8 y por la Corte Constitucional9, los requisitos de procedibilidad de la acción de grupo son los siguientes: Que el grupo de afectados esté conformado, al menos, por veinte personas (art. 46), asunto que ha de estar acreditado en la demanda, o que, por lo menos, existan criterios claros para su determinación. Que el demandante demuestre pertenecer al grupo en nombre del cual ejerce la acción. 3 Expediente: 76001-33-31-000-2012-00243-01 AG Demandante: Fernando José Castro y otros Aclaración de voto Que el grupo reúna condiciones uniformes respecto de la causa del daño; el perjuicio individual que se reclama (art. 48), puede tener origen en la lesión de derechos colectivos o individuales (Corte Constitucional, Sentencia C - 215 de 1999).
Que el ejercicio de la acción tenga la exclusiva pretensión de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios. Que la acción sea ejercida por conducto de abogado. Que al momento de la presentación de la demanda, no hayan transcurrido más de dos años contados a partir de la fecha en que se causó el daño, o desde cuando cesó la acción vulnerante.
Se trata, como se dijo, de una acción resarcitoria, en la cual el daño reclamado puede provenir de la lesión de cualquier clase o categoría de derechos de las personas: derechos colectivos, derechos subjetivos de naturaleza constitucional o legal, sin que haya lugar a hacer ninguna distinción, por este aspecto10. El cumplimiento de los requisitos esbozados con anterioridad, determina la procedibilidad de la acción de grupo en un caso concreto, lo que evidencia que su verificación debe efectuarse en el auto admisorio de la demanda, toda vez que es obligación11 del juez valorar en la procedibilidad de la acción de grupo, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 3 y 47 de la Ley 472 de 1998.” 4) Con antelación a la expedición de la Ley 1437 de 2011 – CPACA, la jurisprudencia de la Corporación discurrió acerca de si la acción de grupo era o no procedente para la solicitar la indemnización de perjuicios cuando la fuente o causa del daño irrogado al grupo demandante era un contrato estatal o un acto administrativo, bien de carácter particular y concreto o, general y abstracto, cuando aquel o el este fueran nulos o estuvieron viciados de ilegalidad.
El criterio mayoritario concluyó que la acción de grupo se ejercía, exclusivamente, vale decir, únicamente y sin ninguna otra posibilidad, para obtener el reconocimiento y pago de perjuicios, tal como expresa y puntualmente lo preceptúan el inciso final del artículo 3 y el inciso penúltimo del artículo 46 de la Ley 472 de 1998; por manera que no era jurídicamente posible ventilar, a través de ella, ninguna otra clase de pretensiones distintas a las de declaración de responsabilidad patrimonial y su eventual condena al sujeto pasivo de la acción, como por ejemplo, entre otras, la discusión y declaración de ilegalidad de un acto administrativo o de un contrato, o la discusión y declaración de nulidad o incumplimiento de un contrato, etc.
El Consejo de Estado aceptó que la acción de grupo procedía, excepcionalmente, para solicitar la indemnización de perjuicios causados por manifestaciones unilaterales de la administración, en tres precisos eventos, a saber: 4 Expediente: 76001-33-31-000-2012-00243-01 AG Demandante: Fernando José Castro y otros Aclaración de voto a) Cuando se trata de actos preparatorios o de trámite, por cuanto estos no son susceptibles de control jurisdiccional vía nulidad y restablecimiento del derecho. b) En los casos en los que previamente se ha declarado la nulidad del acto administrativo en otro proceso judicial, huelga decir, cuando el acto ya fue objeto de control jurisdiccional y se cuenta entonces con una decisión ejecutoriada acerca de la validez del acto en cuestión. c) En aquellos eventos en los que no se ataca la legalidad del acto administrativo, es decir, cuando el daño es atribuible a título de daño especial, pues, en este supuesto los perjuicios reclamados no devienen de la ilegalidad de la actuación de la administración pública sino, de sus efectos y del rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas, criterio que ha sido fijado en los siguientes términos: “Por lo tanto, los daños antijurídicos derivados de un acto administrativo son resarcibles a través de la acción de grupo, en los mismos eventos en los cuales la jurisprudencia ha admitido que lo son a través de la acción de reparación, esto es: (a) Cuando el daño se deriva de la aplicación de un acto administrativo de carácter general que ha sido declarado nulo a través de las acciones ordinarias y lo que se pretende es la reparación de los daños causados con el mismo, porque en tal evento al desvirtuarse la presunción de legalidad que amparaba el acto, los efectos negativos que el mismo haya producido durante su vigencia se tornan antijurídicos13.
“(b) Cuando el acto es legal, pero rompe el equilibrio que debe existir entre todas las personas frente a las cargas públicas, porque en tales eventos no se cuestiona la legalidad del acto administrativo sino los efectos que esa decisión legítima les causó a los demandantes14. (c) Cuando se causa un perjuicio con un acto preparatorio o de trámite, que, por lo mismo, no es susceptible de demandarse en acción de nulidad y restablecimiento del derecho15.” Por consiguiente, con antelación a entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), no era viable esgrimir como fundamento de las súplicas de reparación la calificación jurídica de la legalidad de un acto administrativo o de un contrato estatal en orden a determinar su armonía o discordancia con el ordenamiento jurídico y, consecuencialmente, tener por causa del daño la ilegalidad o nulidad de un acto administrativo o de un contrato, por no ser viable tal actuación debido a que la acción de grupo solo se podía ejercer, única y exclusivamente, para obtener la indemnización de perjuicios, sin margen alguno para discutir a través de ella la legalidad de actos de la administración, sean ellos unilaterales o contractuales. 5 Expediente: 76001-33-31-000-2012-00243-01 AG Demandante: Fernando José Castro y otros Aclaración de voto 2.
La acción de grupo en vigencia de la Ley 1437 de 2011 – CPACA 1) La Ley 1437 de 2011 (CPACA) modificó en algunos aspectos el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo de personas tales como los requisitos de procedibilidad, el contenido y alcance de este, y el término de caducidad, entre otros. En relación con la procedencia y el objeto del medio de control el artículo 145 ibidem prevé: “Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.
Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio.” (se destaca). Como se advierte, en el inciso segundo de la disposición el legislador habilitó la posibilidad de ejercer el medio de control contra actos administrativos, pero, única y exclusivamente de contenido particular y concreto, pues, así lo establece expresamente la norma y, además, porque es necesario haber agotado la etapa administrativa de recursos si era procedente el obligatorio, esto es, la apelación en los términos previstos por los artículos 74 a 76 del CPACA. 2) En otras palabras, el legislador excluyó la posibilidad de solicitar la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas si la causa del daño deviene de la ilegalidad de un acto administrativo de contenido general y abstracto, más aún si el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011 preceptúa que “no habrá recurso [en sede administrativa] contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”.
Desde esa perspectiva, la ley habilitó la posibilidad de ejercer el medio de control de reparación de daños causados a un grupo cuando la causa del daño irrogado a 20 o más personas proviene de un acto particular y concreto de naturaleza colectiva, esto es, cuando la decisión de la administración pública no es unipersonal sino, que está dirigida a un número plural de destinatarios claramente individualizados, por lo que las situaciones jurídicas que se crean, modifican o extinguen son claramente particulares y específicas para ese número de personas. 6 Expediente: 76001-33-31-000-2012-00243-01 AG Demandante: Fernando José Castro y otros Aclaración de voto 3) El acto colectivo puede ser particular y concreto o, general y abstracto, en relación con sus efectos; además, puede ser activo o pasivo según si la pluralidad de sujetos se predica de los órganos que intervienen en la producción del acto o de los destinatarios del mismo.
El acto administrativo colectivo activo es aquel en el que participan diversos órganos pero las voluntades se unen en una sola declaración o documento permaneciendo jurídicamente autónomas17 (v gr una circular externa conjunta de entidades del orden nacional con efectos vinculantes); contrario sensu, el acto administrativo colectivo pasivo se predica solo de actos particulares y concretos ya que, es aquel que está dirigido a un grupo de personas individualizadas debidamente determinadas como destinatarias de la respectiva decisión administrativa, en otros términos, que los destinatarios están debidamente especificados y por tanto las situaciones jurídicas creadas, modificadas o extinguidas con dicho acto tienen unos titulares claramente identificados. 4) De otra parte, en relación con la caducidad del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, el literal h) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA preceptúa: “Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.” (negrillas adicionales).
Al respecto, debe advertirse que la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 145 y el literal h) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 mediante sentencia C-407 de 202118; los fundamentos de la decisión fueron los siguientes: “(…) la posibilidad de que se estudie la nulidad de un acto administrativo dentro de la acción de grupo persigue un fin que no solo no está prohibido en la Constitución, sino que, por el contrario, obedece a los mandatos que esta señala expresamente al legislador para orientar el diseño de este tipo de procedimientos.
Tal como se reseñó en precedencia, esta regulación pretende garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia mediante la simplificación del recurso judicial procedente para la indemnización de los perjuicios sufridos por un grupo como consecuencia de una causa común que bien puede ser un acto administrativo de carácter general o de carácter particular y concreto.
En particular, la Sala observa que la medida es adecuada para alcanzar el fin identificado, al permitir la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter particular como parte de las pretensiones que puede estudiar el 7 Expediente: 76001-33-31-000-2012-00243-01 AG Demandante: Fernando José Castro y otros Aclaración de voto juez contencioso en una acción de grupo, con lo cual el legislador simplificó el procedimiento, de forma que relevó a los accionantes de la obligación de acudir uno por uno al medio de control de nulidad, para luego, como grupo, buscar el resarcimiento del daño causado por el acto administrativo inválido que los afectó. Esto contribuye con la celeridad en la solución de sus pretensiones, y evita la congestión de la jurisdicción contenciosa por este tipo de asuntos.
Sumado a lo anterior, el hecho de que cualquiera de los afectados pueda promover la acción de grupo, siempre que haya agotado el recurso, maximiza el principio de solidaridad que, como se señaló en precedencia, inspira la acción de grupo, pues permite la protección de otros afectados que, aun cuando hayan sufrido un detrimento, no cuenten con los recursos necesarios para promover motu proprio la referida acción y esperar por años la solución del conflicto.
Así, la posibilidad de que en una única acción se pueda ventilar la nulidad del acto administrativo acusado de causar el daño a un grupo de personas, así como la indemnización de perjuicios derivados de éste a cada uno de los miembros del grupo, reduce el riesgo de que al término de un largo proceso los afectados reciban una sentencia inhibitoria por un error puramente formal, como el relacionado con la incorrecta elección del medio de control.
Así mismo, permite que el mismo juez concentre y decida con prontitud y en un solo proceso, las pretensiones de un grupo que, de ser obligado a acudir uno por uno a la nulidad, deberían emprender multitud de procesos, y sucesivos medios de control. Además, limitar el tiempo a cuatro (4) meses para iniciar la acción es coherente con lo establecido en el ordenamiento para la caducidad de acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, por tanto, también se trata de una medida que no es contraria a la Constitución. Esta se entiende como una medida adecuada pues efectivamente mantiene un orden, pues es claro que para atacar la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto que por lo mismo afecta un derecho de carácter subjetivo y que pudo haber causar un daño, en cualquier escenario el accionante cuenta con cuatro (4) meses para solicitarlo.
En suma, la Corte encuentra que las normas demandadas resultan razonables y proporcionales para el logro de fines permitidos, y, de hecho, valorados por la Constitución Política en relación con el diseño de procedimientos judiciales como son, el acceso efectivo a la administración de justicia, la celeridad de los procesos, y la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal en el ejercicio de la función pública de administración de justicia. Cumpliendo así también el segundo requisito establecido en la jurisprudencia para estudiar la inconstitucionalidad cuando se cuestiona la libertad de configuración del legislador (…) La Sala encuentra que con ello la naturaleza indemnizatoria de la acción de grupo no se desconoce.
Todo lo contrario; permitir que se pretenda la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que ocasionan un daño antijurídico para determinar la responsabilidad, facilita el acceso a la reparación. Con las modificaciones introducidas por la Ley 1437 de 2011, contrario a lo expresado por el demandante, se fortalece la oportunidad que tiene cualquier persona de acceder a una reparación pues se elimina la necesidad de acudir a una acción judicial previa para que se declare la nulidad del acto y se ordene el restablecimiento del derecho y la reparación del daño. Esto de manera alguna implica que se desplace la controversia sobre el reconocimiento de la indemnización o no, a la validez o nulidad de los actos administrativos.
En cambio, le da la posibilidad al juez de tomar una decisión con celeridad y que beneficie a varias personas interesadas de manera paralela.” (negrillas adicionales). 8 Expediente: 76001-33-31-000-2012-00243-01 AG Demandante: Fernando José Castro y otros Aclaración de voto Como se observa, la Corte Constitucional encontró ajustado al principio de libertad de configuración normativa la regulación contenida en la Ley 1437 de 2011 y el término de caducidad establecido cuando la causa del daño irrogado al grupo demandante es un acto administrativo de contenido particular y concreto.
Así las cosas, en vigencia del CPACA el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo de personas sigue siendo indemnizatorio, solo que para obtener la reparación de los daños se permite atacar la legalidad de un acto administrativo de contenido particular y concreto que afecta a un número determinado de personas (acto colectivo), siempre y cuando cualquiera de estas haya interpuesto el recurso administrativo obligatorio en caso de ser procedente.
En los anteriores términos dejo expuestas las razones de la aclaración de voto. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente aclaración de voto fue firmada electrónicamente por el magistrado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA, y los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.