1 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación núm.: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Actor: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Demandados: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, Empresa Biorgánicos del Sur del Huila S.A. E.S.P., Departamento del Huila, Municipios de Pitalito, Isnos, Oporapa, Timaná, Acevedo, Saladoblanco, Elías, Palestina y San Agustín Tesis: Procede decretar la medida cautelar solicitada por el actor popular, si las acciones exigidas para prevenir el daño de los derechos e intereses colectivos ya están siendo desplegadas por la entidad territorial demandada, como consecuencia de las recomendaciones impartidas por la Corporación Autónoma Regional.

Debe el Tribunal imponer la medida cautelar a cargo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, si en ejercicio de sus funciones, esa entidad le prestó asesoría a la Empresa encargada de operar el relleno sanitario del Municipio de Pitalito, próximo a cumplir con su capacidad máxima de disposición final de residuos sólidos, con el propósito de viabilizar el proyecto de ampliación. Auto que resuelve recursos de apelación en contra de una medida cautelar La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Municipio de San Agustín, en contra del auto proferido el 22 de junio de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Huila decretó medidas cautelares.

I.

ANTECEDENTES El Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva interpuso acción popular en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (en adelante el Ministerio), 2 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena (en adelante CAM), la Empresa Biorgánicos del Sur del Huila S.A. E.S.P. (en adelante la Empresa), el Departamento del Huila y los Municipios de Pitalito, Isnos, Oporapa, Timaná, Acevedo, Saladoblanco, Elías, Palestina y San Agustín, por la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, ante la “amenaza por el inminente COLAPSO de la actual celda en funcionamiento del relleno sanitario ubicado en el Municipio de Pitalito, administrado por la empresa BIORGANICOS DEL SUR DEL HUILA SA ESP, donde se realiza la disposición final de residuos sólidos producidos por los municipios accionados”. 1 Como solución a la problemática, en síntesis, consideró indispensable construir y adecuar una “futura” gran celda de ciento veintiún mil cuarenta y tres metros cúbicos (121.043,93 mts3) para recibir los residuos sólidos de los nueve (9) municipios demandados.

Y, mientras esa obra finaliza, para mitigar el riesgo del cierre de la celda actual, estimó urgente que esos entes territoriales disminuyan la generación de dichos desechos, aumenten su separación en la fuente y apresten lugares de contingencia en cada uno de sus territorios. Adujo que la medida no implicaba erogación alguna. 1.1. Solicitud de medida cautelar El accionante solicitó el decreto de las siguientes medidas cautelares: “1.- Ordenar a Biorgánicos del Sur del Huila SA-ESP, abstenerse inmediatamente de recibir residuos sólidos de los municipios a los cuales presta el servicio si no llegan debidamente separados y aptos, que inevitablemente deben ir al depósito o relleno sanitario actualmente disponible. 1 Índice 2 de Samai. 3 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.- Ordenar a los municipios de PITALITO, ISNOS, OPORAPA, TIMANÁ, ACEVEDO, SALADOBLANCO, ELÍAS, PALESTINA, y SAN AGUSTIN, que adopten inmediatamente las medidas para la separación en la fuente de los residuos sólidos, entre las que se deben llevar a la planta y relleno sanitario operado por Biorgánicos del Sur del Huila SA-ESP y los que pueden ser aprovechados (orgánicos) en sus territorios. 3.- Ordenar a la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena-CAM que de manera inmediata visite cada uno de los lugares destinados en los municipios de PITALITO, ISNOS, OPORAPA, TIMANÁ, ACEVEDO, SALADOBLANCO, ELÍAS, PALESTINA, y SAN AGUSTIN para el depósito temporal y/o contingente de residuos sólidos, de acuerdo con sus planes de ordenamiento territorial (usos del suelo), a efecto de constatar su viabilidad y adecuado manejo ambiental e informarlo al despacho de conocimiento de esta acción popular, a los Personeros Municipales de dichos entes territoriales y al actor. 4.- Que se ordene que inmediatamente el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, informe al despacho de conocimiento y a la empresa Biorgánicos del Sur del Huila SA-ESP, expida la comunicación oficial conteniendo todos los requerimientos para que esta última los reúna y poder radicar para viabilidad el macro proyecto para la construcción de una(s) nueva(s) celda(s) de depósito e infraestructura adicional para la operación de largo plazo de la planta y relleno sanitario de Pitalito”2.

II. DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA3 Mediante auto proferido el 22 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo del Huila decretó las medidas cautelares solicitadas por el accionante en el proceso de la referencia, así: “a) A la BIORGÁNICOS DEL SUR DEL HULA SA ESP, abstenerse inmediatamente de recibir residuos sólidos de los municipios que se sirven del relleno sanitario de Pitalito (H), si no llegan debidamente separados y aptos para su disposición final. b) A los municipios de PITALITO, ISNOS, OPORAPA, TIMANÁ, ACEVEDO, SALADOBLANCO, ELÍAS, PALESTINA, y SAN AGUSTIN, que adopten inmediatamente las medidas necesarias para la separación en la fuente de los residuos sólidos que se llevan al relleno sanitario de Pitalito (H), operado por BIORGÁNICOS DEL SUR DEL HUILA SA ESP; de manera que solo se entreguen los no aprovechables y los aprovechables vuelvan al ciclo de vida productivo en cada uno de sus territorios. c) A la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ALTO MAGDALENA – CAM, que inmediatamente visite a los lugares que cada uno de los municipios demandados disponga para la separación de los residuos y su eventual o temporal depósito; a efectos de constatar la viabilidad, el adecuado manejo ambiental y las recomendaciones que deban ser tenidas en cuenta para su apropiado funcionamiento. 2 Ibidem. 3 Ibidem. 4 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co De esa actividad, deberá rendir un informe mensual; el cual, previo a su remisión deberá ser socializado con el municipio respectivo, con el actor popular y con el agente del ministerio público de cada uno de los territorios involucrados. d) A la NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, que informe detalladamente los requerimientos que se deben reunir y/o corregir para la viabilidad y favorabilidad del proyecto “CONSTRUCCIÓN DE LA CELDA DE AMPLIACIÓN DEL RELLENO SANITARIO DE BIORGÁNICOS DEL SUR DEL HUILA SA ESP, EN EL MUNICIPIO DE PITALITO”.

Con ese propósito, se le encomienda asesorar y apoyar a la sociedad BIORGÁNICOS DEL SUR DEL HUILA SA ESP”. Para ello, formuló el siguiente problema jurídico: “Se contrae el despacho a determinar (i) si la celda que actualmente opera en el relleno sanitario a cargo de Biorgánicos del Sur del Huila SA ESP, está en riesgo por un inminente colapso; y (ii) si esa circunstancia, amenaza la salubridad de los habitantes de los municipios demandados.

En consecuencia, si las medidas cautelares procuradas por el actor popular son actualmente procedentes y necesarias.” El a quo presentó el marco jurídico y jurisprudencial de las medidas cautelares; de forma posterior se refirió al principio de precaución y al llegar al fondo del asunto, resumió los hechos que encontró probados, entre los cuales destacó que: (i) el relleno sanitario4 ubicado en el Municipio Pitalito (Huila), operado por la Empresa demandada, prestaba los servicios de “disposición final y tratamiento de residuos sólidos” a los municipios de Saladoblanco, Isnos, Oporapa, Pitalito, Palestina, Elías, Acevedo, Timaná y San Agustín, accionistas de la operadora;

(ii) la licencia ambiental fue modificada mediante Resolución 2974 del 29 de diciembre de 2020, para el proyecto de “AMPLIACIÓN DEL RELLENO SANITARIO BIORGÁNICOS DEL SUR DEL HUILA”; (iii) según la última modificación a dicha licencia (Resolución 1529 del 21 de junio de 2022), la vida útil del relleno sanitario finalizaría en el término estimado de un (1) año y un (1) mes o hasta alcanzar al alcanzar un volumen total de 20.453,23 mts3; 4 Por medio de la Resolución 604 del 28 de marzo de 2008, la CAM otorgó Licencia Ambiental para el proyecto "CONSTRUCCIÓN Y OPERACIÓN DEL RELLENO SANITARIO DEL MUNICIPIO DE PITALITO". 5 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co (iv) en atención al informe del Director Territorial Sur de la CAM (Oficio 20233400017961 del 27 de enero de 2023) la celda está alcanzando sus niveles máximos de almacenamiento y su ciclo de vida culminaría en agosto del 2023;

(v) la Empresa demandada no había iniciado las obras de ampliación para la construcción de la nueva celda; (vi) la CAM recomendó a los entes territoriales mencionados activar el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (en adelante PGIRS), para la reducción de la disposición final en el relleno, fortalecer el programa de aprovechamiento de residuos con estrategias de separación en la fuente (Resolución 2184 de 2019), implementar rutas selectivas, formalizar recicladores, operar las Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento (en adelante ECA´s), realizar jornadas de sensibilización a la población y reforzar las cadenas productivas que utilicen materias primas recicladas.

En ese orden, advirtió que la Empresa, la CAM y los Municipios de Palestina y Timaná no se opusieron a la medida cautelar y que las entidades territoriales que sí lo hicieron, alegaron que ya vienen ejecutando actividades preventivas dirigidas a cesar la amenaza de vulneración de derechos colectivos, comoquiera que han: a) actualizado los PGIRS, b) desarrollado campañas educación y capacitación sobre el reciclaje y la separación en la fuente de los residuos sólidos, c) establecido rutas de recolección para garantizar dicha separación, d) iniciado un trabajo especial con los recicladores, y e) contratado personal encargado del aprovechamiento y reutilización de los desechos.

Enseguida señaló que en su intervención el Ministerio mencionó los requisitos que deben cumplir las entidades territoriales para viabilizar los proyectos contenidos en la Resolución 661 de 2019 y en el Decreto 1077 de 2015, al tiempo que indicó que para obtener información relacionada con tales proyectos no era necesario decretar una cautela.

Como consecuencia de todo lo expuesto el Tribunal consideró que se encontraban cumplidos los requisitos legales y jurisprudenciales para decretar las medidas cautelares, pues “objetivamente se está frente a un peligro de daño grave e irreversible en materia sanitaria y ambiental (…) las medidas preventivas invocadas 6 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co por el actor popular resultan adecuadas para impedir que dicha afectación se concrete (…) y las razones aducidas por el actor popular encuentran asidero en lo que las entidades demandadas manifestaron y acreditaron al descorrer el traslado de la solicitud precautoria”5.

Para terminar, justificó la orden que le impartió al Ministerio argumentando que, en desarrollo de sus funciones constitucionales y legales, dicha cartera estaba encargada de velar por el cumplimiento de los lineamientos y requisitos técnicos de los proyectos formulados por las entidades territoriales y que, además, le correspondía contribuir con la financiación de los mismos.

Motivos por los cuales, aunque la información que le sería requerida podía ser solicitada por “BIORGÁNICOS DEL SUR DEL HUILA S.A. E.S.P.”, por medio de un oficio, debía prestarle apoyo para que resolviera a satisfacción las observaciones que retrasaron la aprobación del proyecto de ampliación del relleno sanitario. III.

FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS6 3.1. El Municipio de San Agustín presentó recurso de apelación7 en contra de la precitada decisión, solicitando revocarla, con fundamento en los argumentos que se pasan a explicar. Su exposición se centró en que ha venido ejecutando las medidas cautelares decretadas, comoquiera que: (i) mediante el Decreto 128 del 18 de diciembre de 2018, adoptó el PGIRS;

(ii) con el Decreto 162 del 22 de diciembre de 2022, actualizó dicho plan; (iii) ha garantizado la cobertura del servicio de aseo a todos los habitantes del casco urbano y la correspondiente separación en la fuente, pues el material inorgánico se traslada al relleno sanitario y el orgánico es transformado por 5 Página 31 del auto del Tribunal.

Ver en el expediente digital que reposa en el índice núm. 2 de Samai. Archivo PDF: “5_410012333000202300103015EXPEDIENTEDIGI20230726135822”. 6 Ibidem. 7 Con el recurso de apelación se allegaron, entre otras, las siguientes pruebas: 1. Decreto 128 del 18 de diciembre de 2015; 2. Decreto 147 del 04 de noviembre de 2020; 3. Decreto 162 del 22 de diciembre de 2022; 4.

Actualización del PGIRS Vigencia 2020-2023; 5. Creación del Plan de Contingencias y Emergencias para el Sistema de Aseo; 6. Acta de reunión celebrada el 02 de marzo de 2023, capacitación tercera ruta, separación de residuos sólidos aprovechables; 7. Informe de actividades desarrolladas en el marco del PGIRS, II semestre 2022; 8. Informe de seguimiento al PGIRS generado por la CAM; 9.

Certificaciones expedidas por la Empresa de Servicios Públicos de San Agustín E.S.P y el Gerente de Biorgánicos del Sur del Huila; 10.Contratos de prestación de servicios 008 y 010 de 2023. 7 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co la contratista8 “Participación Ambiental Orgánica con Objetivo Social – PAOCOS” para la producción de abono;

(iv) implementó la “tercera ruta” como una actividad complementaria que comprende la recolección de residuos aprovechables para su reincorporación a la cadena productiva; (v) capacitó a los usuarios sobre técnicas de manejo, disposición final de residuos sólidos y aprovechamiento del material reciclable, y (vi) inició un trabajo especial con los recicladores para la reutilización de los desechos.

Posteriormente precisó que no cuenta con un Plan de Ordenamiento Territorial (en adelante POT) que contemple zonas de contingencia para la disposición final de residuos y que la adecuación de un terreno para esos efectos “implica una apropiación presupuestal con la que no cuenta ( ) y que no tiene prevista en su plan de desarrollo”9. Alegó que el servicio público de aseo prestado era eficiente y oportuno y que el cierre definitivo del relleno obligaría a la administración municipal a trasladar los residuos a otras ciudades del país, como Neiva y Florencia, circunstancia que aumentaría los costos tarifarios y, por ende, afectaría el patrimonio de los usuarios.

Además, resaltó que la suspensión de actividades por parte del operador comportaría un incumplimiento en las obligaciones contractuales previstas en el contrato de prestación de servicios No. 008 de 202310. Finalmente, manifestó que no evidenciaba riesgo de daño grave e irreversible en materia ambiental porque el operador está adelantando el proceso de contratación para la ampliación y adecuación de la nueva celda, publicado en el Sistema Electrónico de Contratación Pública -SECOP II el 7 de junio de 2023. 8 Contrato de prestación de servicios No. 010 de 2023, suscrito entre la Empresa de Servicios Públicos de San Agustín y PAOCOS para la “PRESTACION DEL SERVICIO DE DISPOSICION FINAL DE LOS RESIDUOS SOLIDOS ORGANICOS PROVENIENTES DEL MUNICIPIO DE SAN AGUSTIN Y LA PLAZA DE MERCADO, TRASLADADOS POR LA E.S.P HASTA LAS INSTALACIONES DE PAOCOS”. 9 Pagina 6 del recurso de apelación presentado por el Municipio de San Agustín. Ver en el índice 63 del expediente digital que reposa en Samai en el proceso de primera instancia. Archivo PDF: “66_66_410012333000202300103001ENTRADAINTERP20230630080653.pdf”. 10 Cuyo objeto es la “PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE DISPOSICIÓN FINAL DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS INORGÁNICOS GENERADOS EN EL MUNICIPIO DE SAN AGUSTÍN, ENTREGADOS POR EL CONTRATANTE AL CONTRATISTA EN LA PLANTA DE TRATAMIENTO, APROVECHAMIENTO Y DISPOSICION FINAL”. 8 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio presentó recurso de apelación en el que solicitó la revocatoria del literal d del numeral 1 del auto que decretó la medida cautelar. Para ello argumentó que la medida cautelar decretada contravenía el criterio de necesidad al fundarse en un supuesto fáctico inexistente, esto es, el desconocimiento por parte de la Empresa accionada de los aspectos que debía subsanar a efectos de viabilizar el proyecto denominado “CONSTRUCCIÓN DE LA CELDA DE AMPLIACIÓN DEL RELLENO SANITARIO DE BIORGÁNICOS DEL SUR DEL HUILA SA ESP, EN EL MUNICIPIO DE PITALITO”.

Explicó que, mediante Oficio del 12 de abril de 2022, remitió a la Empresa demandada la lista de chequeo derivada de la evaluación del programa, otorgándole un plazo de subsanación de seis (6) meses, luego de los cuales, toda vez que no cumplió con los requerimientos efectuados, éste se calificó como “Devuelto”, en atención a lo previsto en la Resolución 661 de 2019.

Afirmó que priorizó la asistencia técnica al plan desde el momento en que fue necesaria la expedición de la modificación de Licencia Ambiental de las obras de ampliación del relleno sanitario, durante su estructuración y hasta el proceso de evaluación del mismo. Como prueba de su dicho, entre otros documentos, allegó copia del Acta de la reunión virtual que celebró con la Empresa accionada el 10 de mayo de 2022, con el propósito de socializar y brindar asistencia técnica respecto a las observaciones generadas en los componentes de topografía, geodesia, geología y geotecnia.

De igual forma, adjuntó copia de los correos electrónicos del 5 y 7 de julio de 2022, con los cuales remitió a la Gerencia de la Empresa demandada las observaciones sobre los componentes geotécnico y estructural y le manifestó la disposición para adelantar mesas de trabajo sobre el particular. Por último, indicó que el atraso de la construcción no se ocasionó por falta de conocimiento de la operadora de los requisitos exigidos para hacerla viable, sino por la falta de diligencia de esta para subsanar las falencias que en su momento le fueron advertidas. 9 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.

TRASLADO 4.1. Pronunciamiento de Biorgánicos del Sur del Huila S.A. E.S.P.11 La Empresa demandada presentó oposición al recurso interpuesto por el Municipio de San Agustín señalando que “no resulta viable acceder a la solicitud de revocatoria del auto ( ) por cuanto ( ) lo que debió hacer el ente territorial, es haber indicado al Despacho las medidas cautelares ( ) que pretend[e] se levanten o en su defecto la desvinculación del auto objeto de estudio, no la revocatoria integral del auto”12.

V. ACTUACIONES POSTERIORES A LOS RECURSOS 5.1. Mediante providencia del 17 de julio de 202313, el Tribunal resolvió el recurso de reposición presentado por el Municipio de San Agustín de la siguiente forma: “PRIMERO: NO REPONER la decisión contenida en el auto del 22 de junio de 2022; a través del cual, se decretaron medidas cautelares.”.14 Para tal efecto consideró que, si bien el Municipio de San Agustín estaba ejecutando acciones que implicaban el cumplimiento de las medidas cautelares decretadas, lo cierto era que esa circunstancia no impedía al operador judicial impartir una orden orientada a evitar la materialización del daño grave e irreversible que envuelve el cierre del relleno sanitario administrado por Biorgánicos del Sur del Huila S.A. E.S.P., “con mayor razón, cuando ese peligro ha sido reconocido por los demandados y cuando las conductas que preventivamente se les exigen ya están siendo desplegadas”15.

De forma adicional, aclaró que el propósito de las medidas cautelares no era prohibirle al ente territorial recurrente que lleve sus residuos sólidos al relleno sanitario, si no que adopte las medidas necesarias para la separación en la fuente de los mismos. 11 Ibidem. 12 Ver en el índice 71 del expediente digital que reposa en Samai en el proceso de primera instancia. 13 Ibidem. 14 Ibidem. 15 Página 8 del auto del Tribunal.

Ver en el expediente digital que reposa en el índice núm. 2 de Samai. Archivo PDF: “6_410012333000202300103016EXPEDIENTEDIGI20230726135822.pdf”. 10 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Para concluir, sostuvo que las gestiones contractuales adelantadas por el operador del relleno sanitario eran importantes e indispensables para la solución de la problemática planteada por el actor popular.

Sin embargo, durante la construcción de la nueva gran celda de disposición, era necesario que los entes territoriales disminuyeran la generación de desechos y aumentaran la separación en la fuente. VI. CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Municipio de San Agustín, en contra del auto proferido el 22 de junio de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Huila decretó medidas cautelares. 6.1.

Competencia La Sala es competente para resolver los recursos con fundamento en lo dispuesto en los artículos 26 de la Ley 472 de 1998, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011. Esta última por remisión expresa del artículo 44 de la primera ley. 6.2. Planteamiento De acuerdo con el contenido y alcance del auto de 22 de junio de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, y de los reparos esgrimidos en la alzada del Municipio de San Agustín y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Sala observa que son tres (3) los puntos en discusión: el primero, tiene que ver con la inexistencia de daño o riesgo de afectación a derechos colectivos, pues, a juicio del ente territorial apelante, con la contratación de la construcción de la nueva celda por parte del operador del relleno sanitario se dejan a salvaguarda los mismos y se demuestra que las órdenes no son necesarias, a lo cual sumó las gestiones que ha desarrollado para cumplir con sus deberes; mientras que para el Tribunal, pese a las gestiones contractuales de Biorgánicos del Sur del Huila S.A. E.S.P., las medidas adoptadas son necesarias hasta tanto finalice y se ponga en marcha el basurero con su capacidad ampliada, por lo que las actividades adelantadas por el 11 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co recurrente no tienen la virtualidad impedir que se adopte la protección temporal y, por el contrario, la sustentan.

El segundo aspecto tiene que ver con la imposibilidad de adelantar las acciones que precisó el a quo, ya que, según el ente territorial, no cuenta con POT que contemple zonas de contingencia para la disposición final de los residuos y la adecuación de un terreno para esos efectos implica apropiaciones presupuestales no previstas en su Plan de Desarrollo, lo mismo que redundan en costos tarifarios derivados del traslado de residuos a otras ciudades; en tanto que, para el Tribunal, las medidas no impiden que los municipios beneficiarios del relleno sanitario lleven las basuras al mismo, solo exige la separación en la fuente de éstas para minimizar su impacto negativo.

El tercero y último objeto concierne a la improcedencia de las medidas impuestas al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; dicha cartera es del parecer que el Juzgador de Primera Instancia incurrió en un yerro pues parte del supuesto de que no brindó asesoría y apoyo al concesionario para lograr la viabilidad del proyecto, cuando la evidencia demuestra que ha adelantado las funciones que le corresponden; en tanto que el Tribunal consideró que el objetivo de la orden es que el concesionario lograra claridad en las observaciones que no han permitido la aprobación de la ampliación del basurero. 6.3.

Del recurso de alzada promovido por el Municipio de San Agustín En primer lugar, la Sala debe establecer si el proceso de contratación adelantado por el operador para la ampliación y adecuación de la nueva celda en el relleno sanitario del Municipio de Pitalito y las actividades desplegadas por el Municipio de San Agustín tornan en inexistente el daño o el riesgo de afectación de los derechos colectivos y hacen innecesarias las medidas cautelares adoptadas por el juez de primera instancia. Sobre el punto se advierte que en el presente caso no se discuten las acciones que el Municipio de San Agustín viene desarrollando y que actualmente se encuentra ejecutando como consecuencia de las recomendaciones impartidas por la CAM, con las cuales se busca mitigar el daño o prevenir el riesgo que puede generarse como 12 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia del colapso del relleno sanitario ubicado en el Municipio de Pitalito.

En efecto, tales actividades coinciden con las medidas cautelares decretadas por el Tribunal en primera instancia, que en esencia son las mismas solicitadas por el actor popular, a saber, la disminución en la generación de desechos y la separación en la fuente de los residuos sólidos. Tampoco se cuestionan los adelantos del proceso de contratación que recae en manos de Biorgánicos del Sur del Huila S.A. E.S.P. La controversia, se reitera, radica en si las medidas cautelares son necesarias y deben mantenerse, pese a los esfuerzos del ente territorial y la gestión en la contratación de una obra que le brindará mayor capacidad al relleno sanitario. 6.3.1.

Para resolver el punto la Sala considera pertinente precisar que el Juez constitucional en las acciones populares se encuentra habilitado para adoptar las medidas cautelares de oficio o a petición de parte siempre y cuando las estime pertinentes y necesarias para proteger los intereses colectivos, sean coherentes con los elementos de juicio con que cuente y se enmarquen en la legalidad.

Al respecto de las dichas facultades, el inciso 3 del artículo 17 de la Ley 472 de 1998, dispone lo siguiente: “Artículo 17. Facilidades para promover las acciones populares. ( ) En desarrollo del principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el juez competente que reciba la acción popular tendrá la facultad de tomar las medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables e irreparables o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos.” En lo que se refiere a su trámite y requisitos, el artículo 25 ibidem, indicó: “Articulo 25.

Medidas cautelares. Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado. En particular, podrá decretar las siguientes: 13 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando; b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medias urgentes a tomar para mitigarlo.

Parágrafo 1o. El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso. Parágrafo 2o. Cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio.

Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa del demandado.” (Subrayas de la Sala). Asimismo, es pertinente indicar que el Juez constitucional se encuentra habilitado para decretar a título de medida cautelar que se ejecuten todos los actos que considere necesarios, cuando la conducta perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado, para lo cual podrá otorgar un término perentorio16.

Conforme a lo expuesto, en lo que respecta al régimen de protección anticipada fijado por el Legislador en materia de acciones populares, el Juez está dotado de poderes suficientes para adoptar las medidas preventivas, protectoras, correctivas o restitutorias adecuadas para encarar la vulneración de los derechos e intereses colectivos, siempre y cuando cuente con los elementos de juicio. 16 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Radicación Número: 73001-23-31-000-2011-00611-01(AP). Actor: Personería Municipal de Ibagué. Demandado: Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros. 14 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso en concreto se observa que se dan dichos presupuestos y que el objetivo del a quo es evitar que se concrete el daño, puesto que está debidamente demostrado que el relleno sanitario ubicado en el Municipio de Pitalito, operado por Biorgánicos del Sur del Huila S.A. E.S.P., está próximo a alcanzar el volumen total para el que fue licenciado.

Lo dicho encuentra plena consonancia con el conocido carácter preventivo de este tipo de medios de control, que responde además a la naturaleza de los derechos que se encuentran de por medio, pues conciernen a la colectividad y por ello involucran la posibilidad de que el Juez, atendiendo lo que se halle probado en el plenario, adopte decisiones responsables tendientes a salvaguardar intereses de esta relevancia. En ese contexto, advierte la Sala que el ámbito de decisión del juez popular no está restringido por las actividades que las entidades demandadas se encuentren desarrollando para impedir la afectación, máxime cuando en el caso en concreto no existe duda o discusión alguna acerca del hecho generador de la vulneración. De ahí que las medidas adoptadas por el Tribunal sean necesarias y razonables, comoquiera que garantizan que las recomendaciones de la CAM le sean exigibles al Municipio de San Agustín, al tiempo que previenen la afectación de los derechos colectivos consagrados en los literales a), c), g), h) y j) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

La Sala no desconoce que el ente territorial ha desarrollado diferentes actividades17 para contrarrestar el riesgo de colapso del relleno sanitario y que el operador está 17 La entidad territorial recurrente actualizó el PGRIS (2020 – 2023) con un programa de recolección, transporte, gestión y aprovechamiento de los residuos sólidos y, además, incluyó campañas de sensibilización, educación y capacitación sobre el reciclaje y la separación en la fuente.

De la implementación del PGRIS dieron cuenta el informe de seguimiento de la CAM a la gestión integral de residuos sólidos (15 de diciembre de 2022) y la certificación expedida por el Gerente de Biorgánicos del Sur del Huila S.A. E.S.P. (23 de mayo de 2023). El informe evaluó los compromisos adquiridos por el municipio, estos son: (i) diseño e implementación de capacitaciones a la comunidad sobre el manejo de las basuras;

(ii) control en la presentación de los residuos aprovechables, dirigida a usuarios y recicladores; (iii) diseño e implementación de una ruta selectiva de disposición final de los residuos sólidos y (iv) gestión del proceso de formalización de los recicladores. Se resalta que todas las actividades lograron cumplirse en su totalidad, es decir, en un cien (100) porciento (%).

Por su parte la certificación mostró de forma mensual y en número de toneladas, desde noviembre de 2022 y hasta abril de 2023, la cantidad de residuos sólidos orgánicos e inorgánicos entregados al relleno sanitario por parte del Municipio de San Agustín. De ella se destaca que desde diciembre de 2022 el volumen corresponde de forma exclusiva a material inorgánico.

Ello quiere decir que 15 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co adelantando el proceso de contratación para la ampliación y adecuación de la nueva celda. No obstante, como antes se consideró, esos hechos por sí solos no son razón suficiente para no decretar la solicitud preventiva, pues lejos de demostrar la inexistencia del daño o el riesgo de afectación de los derechos colectivos, ratifican que es imperativo para el juez popular mitigar las circunstancias ambientalmente adversas que pueden acontecer de no adoptarse y mantenerse las medidas cautelares dispuestas, la disminución en la generación de desechos y la separación en la fuente de los residuos sólidos. 6.4.

De los restantes argumentos del recurso de apelación del ente territorial Para despachar los demás cargos presentados por el Municipio de San Agustín la Sala debe examinar si es cierto que el cumplimiento de las órdenes que contienen las medidas cautelares decretadas por el Tribunal resulta imposible para el ente territorial, toda vez que implica acciones para las cuales no tiene preparado el POT, cuya modificación requeriría de una partida presupuestal; y, además, pueden generar incrementos en las tarifas de la prestación del servicio público de aseo.

La Sala considera que, cuando el municipio discute la medida cautelar afirmando que no cuenta en el POT con una zona para el manejo de los residuos sólidos y que la habilitación de la misma tendría una connotación presupuestal que tampoco tiene prevista en su Plan de Desarrollo, parte de una premisa equivocada: que el juez de primera instancia le ordenó preparar un área que, atendiendo la distribución del POT, sirva para separar en la fuente las basuras.

De la lectura de la parte resolutiva del auto recurrido no se advierte de forma alguna que el Tribunal hubiese emitido un mandato en esa dirección. Recordemos lo que expresó el a quo: “b) A los municipios de PITALITO, ISNOS, OPORAPA, TIMANÁ, ACEVEDO, SALADOBLANCO, ELÍAS, PALESTINA, y SAN AGUSTIN, que adopten Biorgánicos del Sur del Huila S.A. E.S.P. desde ese momento no recibió material orgánico (aprovechable), pues estaba siendo transformado por la contratista “Participación Ambiental Orgánica con Objetivo Social – PAOCOS” para la producción de abono. Ver en el expediente digital que reposa en el índice núm. 2 de Samai. 16 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co inmediatamente las medidas necesarias para la separación en la fuente de los residuos sólidos que se llevan al relleno sanitario de Pitalito (H), operado por BIORGÁNICOS DEL SUR DEL HUILA SA ESP; de manera que solo se entreguen los no aprovechables y los aprovechables vuelvan al ciclo de vida productivo en cada uno de sus territorios.” Con esa lógica también resulta imperioso descartar el argumento relativo al incremento tarifario que podría llegar a ocasionar la medida preventiva en el servicio público de aseo, pues, para el memorialista, si el relleno sanitario se niega a recibirle los residuos sólidos, sería necesario trasladarlos a otras ciudades del país, como Neiva y Florencia. Esa premisa es inexacta o incompleta, toda vez que el Tribunal fue muy claro al señalar que la finalidad de la protección cautelativa no era impedir que los beneficiarios del relleno sanitario entregaran los desechos a la operadora, si no que estos fuesen clasificados antes de ser enviados a su destino final.

Así quedó consignada la orden del Tribunal: “a) A la BIORGÁNICOS DEL SUR DEL HULA SA ESP, abstenerse inmediatamente de recibir residuos sólidos de los municipios que se sirven del relleno sanitario de Pitalito (H), si no llegan debidamente separados y aptos para su disposición final.” Por todo lo expuesto, en lo que al Municipio de San Agustín respecta, la Sala confirmará la cautela adoptada en el auto del 22 de junio de 2023. 6.5.

Del recurso de alzada promovido por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio La Sala debe resolver si el Tribunal debía imponer la medida cautelar a cargo del Ministerio, consistente en apoyar al operador del relleno sanitario del Municipio de Pitalito e informar los requerimientos que debe reunir para lograr la favorabilidad del proyecto mencionado, si en ejercicio de sus funciones, esa entidad le prestó asesoría con el propósito de viabilizar tal programa.

Al respecto, del acervo probatorio que reposa en el expediente, la Sala logró evidenciar18 que efectivamente el Ministerio acompañó a Biorgánicos del Sur del 18 Oficio del 12 de abril de 2022. “Al respecto, agradecemos remitir los ajustes requeridos en el menor tiempo posible, teniendo en cuenta que el plazo máximo para este proceso es de seis (6) meses; de no recibirse en dicho período, este Viceministerio estará haciendo devolución del proyecto en medio físico para los fines pertinentes.”.

“6.5. DEVUELTO: Se asignará este estado al proyecto que requiere ajustes en su formulación o aquellos en los cuales el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 17 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Huila S.A. E.S.P. en el procedimiento administrativo previsto para la evaluación del plan de construcción de la celda de ampliación y adecuación de la infraestructura del relleno sanitario ubicado en el Municipio de Pitalito.

De igual forma, la Sala constató19 que, por conducto del Ministerio, el operador del relleno sanitario logró claridad sobre las falencias que dificultaban la aprobación del proyecto referido, relacionadas con los componentes predial, topográfico, geodesia, geológico, geotécnico y estructural. También se encuentra demostrado que la falta de diligencia de Biorgánicos del Sur del Huila S.A. E.S.P., no permitió el cumplimiento de los requerimientos que en diferentes oportunidades20 efectuó la cartera en mención. Empero, la Sala reitera las consideraciones efectuadas en el numeral 6.3.1. de esta providencia, en el que se explicó que el Juez constitucional en las acciones populares se encuentra habilitado para adoptar las medidas cautelares de oficio o a petición de parte siempre y cuando las estime pertinentes y necesarias para proteger los intereses colectivos, sean coherentes con los elementos de juicio con que cuente y se enmarquen en la legalidad.

El Tribunal ordenó al Ministerio que informara detalladamente los requerimientos que se deben corregir para lograr la favorabilidad del proyecto y apoyara a la Empresa operadora del relleno sanitario. Quiere ello decir que la intervención del Ministerio no se ordenó de forma irresponsable o para suplir la negligencia de efectuó dos (2) requerimientos y/o luego de seis (6) meses de enviado el último de ellos, la entidad responsable no presentó los ajustes exigidos.

En ningún caso la devolución de proyectos significará el rechazo de estos.”. Ver en el expediente digital que reposa en el índice núm. 2 de Samai. 19 Acta de la reunión virtual que celebró con la Empresa accionada el 10 de mayo de 2022. Ver en el expediente digital que reposa en el índice núm. 2 de Samai. 20 Correos electrónicos del 5 y 7 de julio de 2022.

Ver en el expediente digital que reposa en el índice núm. 2 de Samai. “Doctor Ricardo, buenos días. Le reenvío las observaciones sobre el componente de geotecnia, las cuales se remitieron el 18-06-2022 a los correos: contactenos@biorganicosdelsurdelhuila.gov.co; sergio.m.urbano@gmail.com; luiarm.mamian@misena.edu.co y aruiz717@gmail.com.

Si desea realizar una mesa de trabajo sobre este componente, por favor la puede solicitar por este medio.” “De manera atenta, se remite las observaciones del componente de Geotecnia del "PROYECTO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LA CELDA DE AMPLIACIÓN Y ADECUACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA, EN EL MARCO DE LA OPTIMIZACIÓN DE LOS PROCESOS TRATAMIENTO, APROVECHAMIENTO Y DISPOSICIÓN FINAL, DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS ORDINARIOS EN EL RELLENO SANITARIO DE BIORGÁNICOS DEL SUR DEL HUILA S.A. E.S.P.", de la información recibida el 16 de junio pasado.

En caso de requerir una mesa de trabajo sobre este componente particular, puede requerirla por este medio.”. 18 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Biorgánicos del Sur del Huila S.A. E.S.P., sino como recurso para lograr los ajustes que deben realizarse de cara a obtener la aprobación de la ampliación. En ese orden, el hecho de que el Ministerio, en ejercicio de sus funciones (artículos 311 Superior, 6.° de la Ley 1551 de 2012, 5.° de la Ley 142 de 1994 y Decreto 1077 de 2015, subrogado parcialmente por el Decreto 1425 de 2019), haya prestado asesoría y acompañamiento a la Empresa operadora del relleno sanitario, con anterioridad a la imposición de la medida cautelar, no lo exime de la responsabilidad de seguirlo haciendo, incluso en el supuesto en el que no se hubiese resuelto medida cautelar alguna.

Así las cosas, la Sala encuentra que el Tribunal sí debía imponerle las órdenes de la medida cautelar al Ministerio, aun cuando en ejercicio de sus funciones, dicha entidad había prestado asistencia a la sociedad Biorgánicos del Sur del Huila S.A. E.S.P. Con todo, la Sala confirmará en su totalidad el proveído del 22 de junio de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Huila accedió al decreto de medidas cautelares.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 22 de junio de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Huila decretó medidas cautelares.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 5 de octubre de 2023. Cópiese, notifíquese y cúmplase, 19 Radicado: 41001 23 33 000 2023 00103 01 Demandante: Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Neiva Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.