CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Referencia: Acción de tutela Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ TESIS: SE MODIFICA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE RECHAZÓ LA ACCIÓN DE TUTELA Y, EN SU LUGAR, SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
ASUNTO MERAMENTE ECONÓMICO. CONDENA EN COSTAS. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 29 de agosto de 2024, mediante la cual la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 rechazó la solicitud de amparo. 1 En adelante la Sección Segunda. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La señora NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ, actuando a través de apoderada judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA2 al haber proferido la providencia de 29 de abril de 2024, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2022-00144-01.
I.2.- Hechos Indicó que se vinculó como docente oficial al servicio del DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN3, por lo que se encuentra afiliada al FONDO NACIONAL 2 En adelante el Tribunal. 3 En adelante el Distrito de Medellín. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO4 y tiene derecho al reconocimiento y pago de cesantías por el régimen anualizado, incluyendo los intereses de cada año. Manifestó que el Ministerio de Educación Nacional – FOMAG -, omitió consignar en término las cesantías que le correspondía por los servicios prestados en el año 2020, por lo que solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de dicha prestación social.
Refirió que mediante acto administrativo núm. 202130382167 de 2 de septiembre de 2021, el DISTRITO DE MEDELLÍN denegó la solicitud reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. Relató que, como consecuencia de lo anterior, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el FOMAG y el DISTRITO DE MEDELLÍN, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo acusado y, en su lugar, se ordenara el reconocimiento y pago de la sanción 4 En adelante Fomag. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co moratoria por la consignación tardía de sus cesantías.
Señaló que al mencionado proceso le fue asignado el número único de radicación 05001-33-33-029-2022-00144-00 y le correspondió en primera instancia al JUZGADO VEINTINUEVE ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN5 que, mediante sentencia de 13 de marzo de 2023, denegó las pretensiones de la demanda y la condenó en costas en primera instancia. Adujo que, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por el TRIBUNAL que, mediante providencia de 29 de abril de 2024, confirmó la decisión del a quo y la condenó en costas en segunda instancia. I.3.
Fundamentos de derecho A juicio de la actora, la autoridad judicial accionada desconoció que la presentación de la demanda se realizó de conformidad con el fundamento jurídico y jurisprudencial6 que se encontraba vigente con 5 En adelante el Juzgado. 6 Providencias identificadas con los números únicos de radicación 2013-00666-01, 2009-00867-01, 2018-03499-01, 2014-00173-01, 2014-00208-01, 2014-00254-01, 2014-00132-01, 2014-00815-01, 2015-00331-01, 2015-00445-02, 2014-01127-01, 2017-00134-01, 2015-90008-01, 2014-90022-01, 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relación al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
Aseguró que, con posterioridad, la Sección Segunda de esta Corporación profirió la sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 de 11 de octubre de 2023, en la que se unificó el criterio de aplicación de la Ley 50 de 28 de diciembre de 19907. Resaltó que la presentación de la demanda fue interpuesta de buena fe y con fundamento a la confianza legítima, pues los docentes oficiales se encontraban legitimados para solicitar ante la jurisdicción contenciosa administrativa el pago de la sanción moratoria.
Arguyó que previo a que el Consejo de Estado profiriera sentencia de unificación sobre el tema, la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 era reconocida a los docentes oficiales de manera genérica, es decir, indistintamente si se encontraban afiliados o no al FOMAG. 2017-00931-01, 2015-00075-01, 2013-00756-01- 2017-00795-01, 2019-00359-01, 2019-00376-01, 2015-00509-01, 2015-90124-01, 2012-00212-02 y 2018-00231-01. 7 “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones” 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, consideró que el TRIBUNAL incurrió en la violación directa de la Constitución al no aplicar los principios de favorabilidad, igualdad, gratuidad y acceso a la administración de justicia previstos en los artículos 29 y 53 de la Carta Política.
Finalmente, aseveró que el TRIBUNAL pasó por alto que jurisprudencial y normativamente se ha establecido que no se debe condenar en costas a la parte demandante, teniendo en cuenta que la transición jurisprudencial fue desfavorable a sus intereses en el transcurso de la primera y la segunda instancia y, además, que la discusión recae sobre derechos laborales, por lo que la posición del Consejo de Estado ha establecido que se debe atender a la calidad de los sujetos procesales y que, en el presente caso, se trata de “[…] un docente adscrito al Magisterio, parte débil dentro de la relación laboral entre el Estado y el servidor público […]”.
I.4.- Pretensiones La actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto se REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA MAGISTRADO PONENTE SUSANA NELLY ACOSTA PRADA radicado: 05001333302920220014401 el numeral segundo donde condena en costas en esta instancia […]”.
I.5. Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL señaló que los fundamentos jurídicos que se analizaron para proferir la decisión dentro del referido proceso se encuentran debidamente sustentados en la providencia cuestionada. Sostuvo que la decisión se encuentra conforme a derecho, por lo que no se ha vulnerado de ningún modo los derechos fundamentales invocados, además, aseguró que no se acreditaron los requisitos exigidos para la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales.
I.6. Intervinientes I.6.1.- El JUZGADO, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, se limitó a remitir copia del expediente electrónico del proceso origen de la controversia, sin 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realizar pronunciamiento alguno frente al fondo del asunto.
I.6.2.- La FIDUPREVISORA S.A. advirtió que la argumentación del accionante es “exigua” en relación con la fundamentación de las causales genéricas y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, porque se está utilizando la misma con el ánimo de invalidar actuaciones procesales previas y decisiones ejecutoriadas.
Asimismo, solicitó declarar improcedente el amparo invocado y ser desvinculada del presente trámite constitucional, dado que no está legitimada en la causa por pasiva para actuar en el mismo. I.6.3.- El MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL resaltó que la acción constitucional de la referencia debe declararse improcedente. Afirmó que en este caso no se demuestra que las vulneraciones a las garantías procesales y fundamentales invocadas comprometan la existencia o supervivencia del accionante, ni el acceso a la administración de justicia; además, tampoco se acreditó que exista una vulneración de sus derechos fundamentales. 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que el presente asunto presenta como debate procesal una controversia de naturaleza estrictamente económica, un litigio que involucra intereses privados, lo cual excede la competencia del juez de tutela por carecer de absoluta relevancia constitucional y, en consecuencia, debería declararse improcedente la presente solicitud de amparo.
I.6.4.- El DISTRITO DE MEDELLÍN solicitó desestimar las pretensiones de la acción de tutela, por cuanto carece de relevancia constitucional al tratarse de un asunto meramente legal y económico como los son las costas procesales. I.6.5.- El FOMAG, pese a ser debidamente notificado del presente trámite constitucional, guardó silencio. II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN SEGUNDA mediante sentencia de 29 de agosto de 2024, rechazó por improcedente el amparo solicitado, al no cumplir con el requisito general de la relevancia constitucional. 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que la discusión planteada en torno a la imposición de la condena en costas en ambas instancias es una controversia de tipo legal relacionada con la interpretación y aplicación de los artículos 188 del CPACA8 y 365 del CGP9.
En ese sentido, concluyó que al involucrarse el juez de tutela en el asunto se estaría permitiendo que el mecanismo de amparo se convirtiera en una instancia o recurso adicional, ya que resolvería asuntos de mera legalidad desnaturalizando el mecanismo constitucional. III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia proferida por la SECCIÓN SEGUNDA, reiterando los fundamentos jurídicos plasmados en el escrito introductorio. Además, señaló que en el presente asunto no se encontraron probados los gastos judiciales sufragados por la entidad demandada, 8 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 9 Código General del Proceso. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ni la temeridad o la mala fe de la actora, por lo que de mantenerse la condena en costas se desconocerían sus derechos fundamentales.
Arguyó que “[…] ha sido una posición unánime del Consejo de Estado que en materias donde se debatan derechos laborales se tiene que atender la posición de los sujetos procesales, que para el caso bajo examen se trata de un docente adscrito al magisterio, parte débil dentro de la relación laboral entre el Estado y el servidor público, que lo único que pretendió fue una mejora de sus condiciones laborales, actuando siempre con la confianza legítima […]”.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
Cuestión previa Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que la FIDUPREVISORA S.A. formuló petición de desvinculación de la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). Comoquiera que la FIDUPREVISORA S.A. fue vinculada como encargada de administrar los recursos del FOMAG, en calidad de 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tercera dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2022-00144- 01, objeto de cuestionamiento, le asiste interés directo en las resultas del proceso constitucional de la referencia, razón por la cual la Sala denegará su solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se deje sin efecto el numeral segundo de la sentencia de 29 de abril de 2024 proferida por el TRIBUNAL por medio de la cual se condenó en costas de segunda instancia, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33-33-029-2022-00144-01.
A la citada providencia la actora le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución. Los disensos de la actora radican en que el TRIBUNAL desconoció que previo a que el Consejo de Estado profiriera sentencia de unificación sobre el tema, la sanción moratoria prevista en el numeral 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 era reconocida a los docentes oficiales de manera genérica, es decir, indistintamente si se encontraban afiliados o no al FOMAG.
En ese sentido, consideró que el TRIBUNAL incurrió en la violación directa de la Constitución al no aplicar los principios de favorabilidad, igualdad, gratuidad y acceso a la administración de justicia previstos en los artículos 29 y 53 de la Carta Política. La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN SEGUNDA que, mediante sentencia de 29 de agosto de 2024, rechazó por improcedente el amparo solicitado, al no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional.
Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia y, señaló que en el presente asunto no se encontraron probados los gastos judiciales sufragados por la entidad demandada, ni la temeridad o mala fe de su parte, por lo que de mantenerse la condena en costas se desconocerían sus derechos fundamentales. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se verificará si se cumplen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; y, de ser así, se establecerá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos deprecados e incurrió en el defecto alegado.
Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional10, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».11 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación12, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el 10 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 11 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [13]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [14].
Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [15]. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [16].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una [13] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [14] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [15] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [16] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [17].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [18]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [19]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de [17] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [18] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [19] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de la relevancia 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional, en la medida en que los reproches planteados en la solicitud de amparo están encaminados a dejar sin efectos la condena en costas impuesta a la actora.
En efecto, la Sala observa que la divergencia planteada en la solicitud de amparo deviene de un asunto de contenido económico, derivado de un debate estrictamente normativo y legal. Al respecto, en sentencia de 7 de mayo de 202120, la Sala señaló: “[…] 39.2 En lo que concierne a la pretensión elevada contra la condena en costas procesales que dispuso la autoridad judicial demandada, la Sala advierte que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, por las razones que a continuación se explican: […] es preciso indicar que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para plantear una discusión sobre la aplicación de los artículos 361, 365 y 366 de la Ley 1564, que regulan el tema de las costas procesales, por cuanto se trata de un asunto de carácter legal y económico que no le corresponde decidir al juez de tutela, sino al juez natural del proceso. […] 39.2.7 De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien enuncia la trasgresión de derechos fundamentales, esa presunta afectación tiene su origen en un asunto de contenido económico que tiene como fundamento para su reconocimiento un 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de mayo de 2021, CP Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 11001-03-15-000-2020-05108- 01(AC). 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debate estrictamente normativo y de interpretación judicial […]” (Destacado fuera de texto).
Cabe precisar que la posición jurisprudencial en cita fue reiterada por esta Sala, en sentencia de 13 de mayo de 202121, en los siguientes términos: “[…] para la Sala, el actor plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en un asunto de contenido económico, como lo es la condena en costas, el cual ya fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. […] para la Sala no se cumple con el requisito de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien enuncia la trasgresión de derechos fundamentales, esa presunta afectación tiene su origen en un asunto de contenido económico que tiene como fundamento para su reconocimiento un debate estrictamente normativo y de interpretación judicial.
De igual manera, la Sala al estudiar la solicitud de tutela tampoco encuentra establecida de forma clara, la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados supra. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas, la Sala considera que, frente a dicho cuestionamiento, la presente acción de tutela resulta improcedente […]”. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de mayo de 2021, CP Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 11001-03-15-000-2021-01411- 00(AC). 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, la Sala advierte que los argumentos que invoca la actora como fundamento de la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, están encaminados a replantear la discusión jurídica en torno a la imposición de las costas procesales, circunstancia que resulta improcedente, en tanto la presunta afectación de los derechos fundamentales se deriva de un asunto de contenido económico que fue debidamente argumentado y concluido por el juez natural de la causa.
Precisado lo anterior, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración de los derechos fundamentales invocados por la actora.
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
En consecuencia, la Sala modificará la decisión de primera instancia que rechazó el amparo solicitado y, en su lugar, declarará improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir el requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la FIDUPREVISORA S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03728-01 Actora: NOELIA INÉS VALDERRAMA MÁRQUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: MODIFICAR la sentencia impugnada y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por carecer del requisito general de la relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de octubre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.