Radicado: 11001-03-15-000-2025-00297-01 Demandante: Yolima Jiménez Márquez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C, nueve (9) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-00297-01 Demandante: YOLIMA JIMÉNEZ MÁRQUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Tema: Tutela contra providencia judicial – nulidad y restablecimiento del derecho, pensión de sobreviviente.

Falta de cumplimiento de requisitos generales SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la providencia de 20 de febrero de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la solicitud de tutela presentada por la actora contra la autoridad judicial accionada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.» I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 22 de enero de 2025, la parte actora, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Décimo Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, igualdad, de mínimo vital y los principios de confianza legítima y dignidad humana.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «(…) 2- Se ordene dejar sin efectos la sentencia cuestionada. 3- Se ordene emitir una nueva sentencia en un plazo razonable que “sea consecuente con la normativa legal, constitucional y convencional vigente.». 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: De los hechos que dieron lugar a proceso ordinario cuestionado y la actuación en sede administrativa Radicado: 11001-03-15-000-2025-00297-01 Demandante: Yolima Jiménez Márquez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 19 de julio de 1995, falleció el señor Esau Rivera Jiménez (†), quien se desempeñaba como cabo segundo de la Policía Nacional, mientras se encontraba en servicio activo en su lugar de trabajo en Sevilla (Magdalena).

La accionante afirma que el 10 de febrero de 1993, inició la convivencia en unión marital de hecho entre el señor Rivera Jiménez y ella, la cual se prolongó hasta el día del fallecimiento del causante. Además, que, de esa relación nació su hijo Keimer Rivera Jiménez, quien al momento del deceso tenía seis meses de edad. El 24 de diciembre de 1996, el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Ciénaga (Magdalena) profirió sentencia mediante la cual se declaró la filiación del menor Keimer Rivera Jiménez como hijo del señor Esau Rivera Jiménez (†).

El 3 de septiembre de 1997, la Policía Nacional expidió la Resolución 00866, mediante la cual reconoció los derechos prestacionales y pensionales al menor Keimer Rivera Jiménez, en el 50 %, en calidad de hijo del fallecido, hasta el 30 de enero de 2016, fecha en que cumplió 21 años. En esa oportunidad, la entidad no realizó estudio alguno con respecto a la señora Yolima Jiménez Márquez como posible beneficiaria, en calidad de compañera permanente y si lo hizo respecto de los padres del causante como beneficiarios.

La accionante presentó solicitud en la que pidió el reconocimiento como beneficiaria de la pensión del señor Rivera Jiménez (†). Sin embargo, el 23 de diciembre de 2002, mediante oficio GRUSO-UNPEM-19722, la Oficina de Procesos de Pensionados de la Policía Nacional informó que no se acreditaba la condición de compañera permanente de la señora Jiménez Márquez y que era necesario allegar sentencia judicial que declarara la unión marital de hecho.

El 7 de febrero de 2003, por medio del oficio C.N.P.P – 049, la Policía Nacional reiteró su postura, en el sentido de indicar que solo se había reconocido la prestación al menor de edad y que no había elementos que acreditaran la calidad de compañera permanente de la actora. El 24 de mayo de 2010, el jefe del grupo de pensionados de la Policía Nacional resolvió negativamente otra solicitud presentada por la señora Yolima Jiménez, con fundamento en que la situación ya había sido objeto de análisis con ocasión de la Resolución 00866 de 1997 y que dicha decisión se encontraba ejecutoriada.

El 16 de julio de 2010, la actora requirió al área de prestaciones sociales de la Policía para le fuera entregado copia del informativo prestacional por muerte del señor Rivera Jiménez (†), para con esta acreditarse y conocer las circunstancias de la muerte de su compañero. El 21 de julio de 2010, mediante oficio núm. 15721 ARPRE.UNDIN, la Policía Nacional entregó a la señora Yolima Jiménez copia del informativo prestacional por la muerte del señor Esau Rivera Jiménez (†), junto con la Resolución 00866 del 3 de septiembre de 1997.

El 21 de diciembre de 2020, el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Ciénaga (Magdalena) profirió sentencia mediante la cual se declaró probada la existencia de la unión marital de hecho entre la señora Yolima Jiménez Márquez y el señor Esau Rivera Jiménez(†), desde el 10 de febrero de 1993 hasta el 19 de julio de 1995. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00297-01 Demandante: Yolima Jiménez Márquez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 6 de mayo de 2021, la señora Yolima Jiménez presentó nuevamente solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes en calidad de compañera permanente, bajo los radicados E-2021-004601-DIPON y GE-2021-021576-DIPON.

Ese mismo día, mediante oficio No. GS-2021-/ARPRE-GRUPE-1.10, la Policía Nacional respondió negativamente e indicó que el reconocimiento ya había sido realizado a favor del hijo del causante y que no procedía nuevo estudio. Del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se cuestiona por esta vía El 9 de diciembre de 2021, la señora Yolima Jiménez Márquez, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad del acto ficto o presunto derivado de la respuesta del 6 de mayo de 2021, proferida por la Oficina de Pensionados de la Policía Nacional.

A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, así como las demás prestaciones sociales a las que tendría derecho en calidad de compañera permanente del señor Esau Rivera Jiménez (†). En síntesis, expuso que la Policía Nacional le exigió como requisito indispensable una sentencia judicial para acreditar la existencia de la unión marital de hecho, con desconocimiento que, conforme con el artículo 11 de la Ley 54 de 1990 y a la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, dicha calidad puede acreditarse por cualquier medio probatorio.

No obstante, promovió y obtuvo sentencia judicial debidamente ejecutoriada que declaró dicha unión, a pesar de ello, la institución persistió en la negativa de reconocerle la pensión de sobrevivientes y la privó del derecho, para lo cual desestimó la prueba que la misma entidad había exigido como requisito para efectuar el reconocimiento prestacional solicitado.

El 16 de diciembre de 2022, el Juzgado Décimo Administrativo de Santa Marta negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que la demandante no acreditó los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes en calidad de compañera permanente del señor Esau Rivera Jiménez (†). Señaló que, si bien, el causante falleció en servicio activo por causa y razón del mismo, no había cumplido los 12 años mínimos de servicio exigidos por el Decreto 1213 de 1990, para efectos del reconocimiento de pensión en el régimen especial, pues, solamente estaban probados 4 años, 5 meses y 22 días de servicio.

No obstante, en aplicación del principio de favorabilidad, optó por analizar el caso a la luz del régimen general previsto en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993. Anotó que, bajo los requisitos previstos en la referida norma, el causante sí cumplía con el requisito de haber cotizado al menos 50 semanas en los tres años anteriores a su fallecimiento.

Sin embargo, respecto de la señora Yolima Jiménez Márquez, concluyó que no acreditaba el requisito de convivencia mínima de cinco años continuos anteriores a la muerte del causante, pues la unión marital de hecho reconocida judicialmente tuvo lugar únicamente entre el 10 de febrero de 1993 y el 18 de julio de 1995, es decir, por un término inferior al exigido por la norma.

La demandante interpuso recurso de apelación contra esa decisión, porque, a su juicio, la exigencia de la convivencia durante 5 años para ser beneficiaria de la pensión no aplicaba cuando el causante se encontraba afiliado y al momento del fallecimiento, como en el caso del señor Esau Rivera Jiménez (†), quien murió en servicio activo como miembro de la Policía Nacional, pues «no se encontraba vigente la ley 100 de Radicado: 11001-03-15-000-2025-00297-01 Demandante: Yolima Jiménez Márquez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1993».

Asimismo, con fundamento en lo anterior, invocó el principio de la condición más beneficiosa en materia pensional, al considerar que para la fecha del fallecimiento del causante aún resultaban aplicables disposiciones anteriores, como la Ley 12 de 1975, más favorables a su situación, al no exigir un periodo de convivencia determinado para reconocer la pensión de sobreviviente a la compañera permanente.

Además, que la negativa de la administración desconoció sus derechos fundamentales al mínimo vital, debido proceso y seguridad social, e insistió en que la entidad debió evaluar su situación bajo un enfoque de favorabilidad, teniendo en cuenta su condición de menor de edad y madre cabeza de hogar al momento de los hechos. El 12 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó la decisión de primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos: De entrada, la Sala advirtió que el análisis en segunda instancia se limitaría a los aspectos planteados en el recurso de apelación, concretamente, a la procedencia en la aplicación del principio de condición más beneficiosa, lo cual implicaba examinar la posible aplicación de la Ley 12 de 1975, en lugar, del régimen general de la Ley 100 de 1993.

Seguidamente, precisó que el fallecimiento del causante se produjo en 1995, esto es, cuando ya estaba vigente la Ley 100 de 1993, por lo cual no resultaba aplicable la legislación anterior. En aras de resolver los argumentos del recurso de apelación, explicó que no se acreditaron los presupuestos que habilitaran la aplicación del principio de condición más beneficiosa, porque no existía una expectativa legítima derivada del régimen anterior (Ley 12 de 1975), ni se evidenciaba una situación de vulnerabilidad extrema que hiciera necesaria la protección de derechos fundamentales mediante la aplicación excepcional de una expectativa no legítima, conforme con la jurisprudencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado1.

En suma, consideró que el argumento de la apelación no prosperó, porque en el caso de la demandante no resultaba aplicable la Ley 12 de 1975. 3. Argumentos de la acción de tutela Sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo, por aplicar el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2003, el cual exige convivencia mínima de cinco años para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor de la compañera permanente, esto con argumento en que, al momento de la muerte del causante, ocurrida el 19 de julio de 1995, la norma vigente era la redacción original del literal a) del artículo 47 ibidem.

Explicó que al momento de la muerte del causante, ocurrida el 19 de julio de 1995, la norma vigente era la redacción original del literal a) del artículo 47 ibidem, el cual establecía una convivencia de solo dos años o, alternativamente, la existencia de hijos en común. 1 Sentencia de 29 de noviembre de 2021, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Exp. 11001-03-15-000-2021- 06734-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00297-01 Demandante: Yolima Jiménez Márquez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, dijo que el tribunal demandado no tuvo en cuenta el principio de favorabilidad y condición más beneficiosa, al aplicar una norma posterior que no se encontraba vigente al momento del fallecimiento del afiliado.

Adicionalmente, explicó que no inició de manera inmediata el trámite pensional tras la muerte de su compañero por encontrarse en situación de extrema vulnerabilidad, toda vez que tenía 16 años de edad, un hijo recién nacido y carecía de conocimiento o asistencia jurídica para hacer valer sus derechos Insistió en que la sentencia del tribunal accionado desconoce la expectativa legítima de acceder al reconocimiento de la pensión, conforme con el régimen anterior, pues ya había sido reconocido el derecho pensional a su hijo, lo cual demostraba que existía vínculo permanente con el causante y que las condiciones de convivencia estaban suficientemente probadas.

Por otra parte, alegó que se configuró una violación al derecho al mínimo vital, en tanto que actualmente no cuenta con ingresos fijos ni una fuente de sustento económico, lo que se agrava al haber sido excluida injustamente como beneficiaria de la pensión de sobrevivientes. A su juicio, la conducta de la administración y la interpretación restrictiva del juez ordinario, desconocen su situación de debilidad manifiesta y las barreras estructurales que ha enfrentado como mujer joven, madre cabeza de familia, sin acompañamiento legal ni recursos económicos para gestionar oportunamente sus derechos.

Adicionalmente, resaltó que la sentencia judicial que declaró la unión marital de hecho constituye una nueva prueba determinante que debe surtir efectos retroactivos, pues aclara la situación jurídica y desvirtúa los fundamentos del acto administrativo que negó el reconocimiento de la pensión. 4. Trámite previo El 27 de enero de 2025, el Consejo de Estado, Sección Primera admitió la acción de tutela interpuesta por la accionante contra el Tribunal Administrativo del Magdalena.

Además, vinculó como terceros al Juzgado Décimo Administrativo de Santa Marta y a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional. 5. Oposiciones El Tribunal Administrativo del Magdalena no se pronunció sobre los hechos que dieron origen a la presente acción. 6. Terceros intervinientes El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Santa Marta narró las actuaciones adelantadas por ese despacho y concluyó que su actuación no vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante.

La Dirección General de la Policía Nacional solicitó que se declare de improcedencia de la acción de tutela, porque la accionante pretende reabrir el debate surtido en sede del juez natural. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00297-01 Demandante: Yolima Jiménez Márquez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que garantizó los derechos fundamentales de la accionante en el proceso de solicitud de pensión de sobreviviente, pues fue tramitado conforme con las disposiciones legales vigentes y en observancia del derecho al debido proceso.

Manifestó que, tanto en la vía administrativa como en el proceso judicial ordinario se expusieron las razones por las cuales no era procedente el reconocimiento de la pensión solicitada, en particular, insistió en que al momento de la muerte del causante (18 de julio de 1995), la ley aplicable era la Ley 100 de 1993, norma que exige la acreditación de una convivencia mínima de cinco (5) años anteriores al fallecimiento para que una compañera permanente pueda acceder al derecho pensional, requisito que no se cumplió en el caso de la accionante.

Respecto a la aplicación del principio de condición más beneficiosa, anotó que, como lo expresó el tribunal accionado, no se acreditó una situación de especial afectación o vulnerabilidad que ameritara inaplicar la normativa Ley 100 de 1993 en favor del régimen anterior contemplado en la Ley 12 de 1975. 7. Sentencia de primera instancia El 20 de febrero de 2025, el Consejo de Estado, Sección Primera profirió sentencia de primera instancia en la que declaró improcedente la acción de tutela con fundamento en que el presente asunto no cumplió el requisito de relevancia constitucional, porque la controversia respecto a la presunta configuración de un defecto sustantivo ya había sido resuelta en sede del proceso contencioso administrativo por el juez competente, con respeto a las formas propias del juicio.

En este sentido, precisó que la acción de tutela no podía convertirse en una tercera instancia judicial ni en un mecanismo para reabrir un debate estrictamente legal y probatorio ya resuelto por el juez natural. 8. Impugnación La accionante impugnó la decisión de primera instancia, para lo cual insistió en que el tribunal accionado incurrió en defecto sustantivo al aplicar el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, en lugar de ceñirse al texto original del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, norma vigente para la fecha del fallecimiento del causante.

En este sentido, señaló que la jurisprudencia constitucional y ordinaria ha sido clara en establecer que las solicitudes de sustitución pensional deben ser analizadas con base en la norma vigente al momento del fallecimiento del afiliado. Señaló que el presente amparo cumple con los requisitos generales y específicos de procedencia de acción de tutela contra providencia judicial por la afectación de los derechos fundamentales a la igualdad, la seguridad social, el acceso a la administración de justicia, el debido proceso, la vida digna y el mínimo vital.

Además, advirtió que estaban demostradas las circunstancias que justifican su inactividad procesal inicial, pues debía tenerse en cuenta su condición de menor de edad al momento del fallecimiento del causante, la existencia de un hijo recién nacido fruto de dicha unión, y la falta de asesoría por parte de la Policía Nacional, quien no la incluyó ni le reconoció derechos en el acto administrativo mediante el cual se otorgó pensión solamente al hijo menor del causante.

Por ello, invocó la aplicación del principio de condición más beneficiosa, así como la protección reforzada que merece por su situación de vulnerabilidad en ese momento. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00297-01 Demandante: Yolima Jiménez Márquez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 2, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 3 y específicas 4 de procedencia de la acción de tutela.

Problema jurídico Como fundamento de la impugnación, la parte actora sostuvo que la acción de tutela cumple con el requisito general de procedencia relativo a la relevancia constitucional. Además, insistió en la configuración de defecto sustantivo al no aplicar el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, en su redacción original, vigente al momento del fallecimiento del causante, así como en el argumento relacionado con la omisión de considerar su situación de vulnerabilidad y la aplicación del principio de condición más beneficiosa.

De acuerdo con los argumentos de la impugnación, corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo cumple con el requisito general de relevancia constitucional 2 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 3 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 4 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00297-01 Demandante: Yolima Jiménez Márquez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y los demás requisitos generales de procedencia, solo respecto de los cargos que superen dichos requisitos, será posible desplegar el análisis de fondo.

Sobre la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»6. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (se destaca) 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00297-01 Demandante: Yolima Jiménez Márquez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto La Sala anticipa que la acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, se emplea el presente mecanismo para proponer nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y como una instancia adicional, tal como se pasa a explicar.

Para empezar, se tiene que la señora Yolima Jiménez Márquez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que solicitó que se declarara la nulidad «del acto ficto o presunto» derivado de la comunicación del 6 de mayo de 2021, proferida por la Oficina de Pensionados de la Policía Nacional, mediante la cual se negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes y de las demás prestaciones sociales que pudieran derivarse de la condición de compañera permanente del señor Esau Rivera Jiménez (†). Como sustento de sus pretensiones, señaló que la Policía Nacional le impuso como condición para acreditar su calidad de compañera permanente una sentencia judicial que declarara la existencia de la unión marital de hecho con el causante.

Sin embargo, afirmó que dicha exigencia vulneró el artículo 11 de la Ley 54 de 1990 y desconoció reiterada jurisprudencia constitucional, según la cual, la unión marital puede acreditarse por cualquier medio probatorio. No obstante, a pesar de que accedió a dicha exigencia y obtuvo una sentencia por medio de la cual se declaró la existencia de la unión desde el 10 de febrero de 1993 hasta la fecha del fallecimiento del causante, la Policía persistió en la negativa del reconocimiento pensional.

Alegó que tal actuación desconoció no solo el principio de buena fe, sino también su derecho a la seguridad social, al debido proceso y al reconocimiento prestacional derivado del vínculo con el causante. Además, advirtió que en la Resolución 00866 de 1997 solo fue mencionada en calidad de representante legal de su hijo, no como beneficiaria y no fue vinculada formalmente al proceso administrativo de reconocimiento pensional.

El conocimiento del proceso correspondió al Juzgado Décimo Administrativo de Santa Marta, que, en sentencia de 16 de diciembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda con fundamento en que debía aplicarse el régimen general de la Ley 100 de 1993, por resultar más favorable, específicamente, los artículos 46 y 47 e inaplicar el régimen especial de la Policía Nacional.

Conforme con lo anterior, estableció que el causante prestó servicio por más de 50 semanas en los tres años anteriores a su fallecimiento, con lo cual cumplió el requisito de cotización previsto en dichas normas. Sin embargo, no demostró el requisito de la convivencia durante 5 años, pues estaba probado que fue de solo 2 años y 4 meses (febrero de 1993 a junio de 1995).

La accionante interpuso recurso de apelación contra esa decisión, con fundamento en los argumentos que se transcriben: «(…) para el presente caso se debe tener en cuenta la condición más beneficiosa, la cual supone la existencia de una situación fáctica concreta previamente reconocida y determina Radicado: 11001-03-15-000-2025-00297-01 Demandante: Yolima Jiménez Márquez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que debe ser respetada siempre y cuando sea más favorable al trabajador, en comparación con la nueva que habría de aplicársele.

(…) (…) es necesario entender que para la fecha de la muerte del señor ESAU RIVERA JIMENEZ (Q.E.P.D.), se encontraba vigente la ley sistema de sustitución pensional de que trataba la ley 12 de 1975, artículo 1º, fue derogado de manera tácita por el de pensión de sobrevivientes contenido en los artículos 46 a 49 y 73 a 78 de la Ley 100 de 1993; por tanto, en la actualidad no se habla de la sustitución pensional, comoquiera que se contempló la pensión de sobrevivientes dentro del Sistema de Seguridad Social Integral establecido en la Ley 100 de 1993 que entró a regir el 1º de abril de 1994, por mandato de su artículo 151, y es desde esa fecha que se deben aplicar las disposiciones contenidas en dicha ley sobre pensión de sobrevivientes, lo que comporta que en este caso y sus especiales situaciones debe aplicarse la condición más beneficiosa es un mecanismo para guardar las expectativas legítimas de quienes acreditan el requisito mínimo de algún régimen derogado, así como los principios constitucionales de proporcionalidad y equidad, recordó lo cual ha decantado la Corte Constitucional, en este caso se tiene que aun de que en la ley derogada no existe enlistada la compañera permanente, se tiene que por Oficio No. 392 del 12 de marzo de 1991, de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, así: Existe un orden de preferencia para la reclamación de las prestaciones sociales del causante, en el cual se desconoce por completo a la "compañera permanente", en cambio, la legislación pensional; el sentido claro e imperativo del texto, no conduce a concluir que el compañero o compañera permanente no son beneficiarios de las prestaciones sociales del funcionario fallecido, lo que converge a que se pueda aplicar además la ley más favorable en este caso y las condiciones más favorables.

(…) Así entonces, siendo prácticamente imposible que la actora a la fecha de muerte del actor contara con más de tres años desde su muerte de convivencia pero que la ley 12 de 1975, contempla la posibilidad del reconocimiento pensional en su artículo 1.- que el cónyuge supérstite o la compañera permanente de un trabajador particular o de un empleado o trabajador del sector público, y sus hijos menores o inválidos, tienen derecho a ser pensionados, se estima plausible traer a colación el principio de la condición más beneficiosa en materia pensional, desde cuya perspectiva podría formularse una posible solución al caso concreto, entre otras razones, por la elemental consideración de que el régimen jurídico de la Ley 100 de 1993 no ofrece un esquema transicional que le permita consolidar su derecho conforme a la legislación precedente al caso concreto.» (Se destaca) De lo transcrito se encuentra que la accionante, en recurso de apelación alegó que se debió aplicar la Ley 12 de 1975 por ser más favorable al caso, en atención al principio de condición más beneficiosa, dado que al momento del fallecimiento del causante - 1995 - no estaba vigente la Ley 100 de 1993.

Según la apelante, la referida ley aplicable no exigía convivencia mínima de cinco años y reconocía el derecho a la pensión al cónyuge o compañera permanente de funcionarios públicos fallecidos. Por su parte, en el escrito de tutela, la parte actora manifestó que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo por aplicar el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2003, el cual exige convivencia mínima de cinco años para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor de la compañera permanente, esto con argumento en que, al momento de la muerte del causante, ocurrida el 19 de julio de 1995, la norma vigente era la redacción original del literal a) del artículo 47 ibidem, el cual establecía convivencia de solo dos años o alternativamente, la existencia de hijos en común. Se cita lo pertinente: «Ahora bien, en este caso es preciso se aplique la condición más beneficiosa en materia de pensión de sobrevivientes a fin de que no se vulneren mis derechos fundamentales y constitucionales, pues se omitió por completo por parte de los estrados judiciales, la Radicado: 11001-03-15-000-2025-00297-01 Demandante: Yolima Jiménez Márquez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicación de los conceptos del momento de muerte, en tanto que la fecha de la muerte de mi compañero se encontraba vigente la ley 100 de 1993, en atención a que la ley especial que corresponde a la Policía Nacional de la fecha, no contaba entre los beneficiarios a las compañeras permanentes.

(…) En desarrollo de lo anterior, además de analizarse por parte del despacho los artículos (sic), los artículos 46 y 47 de la ley 100 de 1993, implicando la favorabilidad del régimen especial de la Policía Nacional en materia pensional, debió también analizarse el régimen general en pensiones, la sección a) del artículo 47 original de la Ley 100 de 1993 (…) (…) Ahora bien, el requisito exigido de 5 años de convivencia para tener derecho a la pensión de sobrevivientes se establece en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.

Siendo esta ley la que reformó algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones, que se encuentra establecido en la Ley 100 de 1993, pero se debe dejar decantado que al momento de muerte de mi compañero esto es, a la fecha 19 de julio de 1995, la norma que cambio el tiempo de convivencia NO SE ENCONTRABA VIGENTE, pues regia los artículos 46 y 47 de la ley 100 de 1993, no era la vigente en ese momento.

Ahora bien, es cierto que, al momento de hacer la solicitud judicial, se planteó la posibilidad de que se ordenara el derecho tomando como precepto normativo para tal estudio de requisitos para el reconociendo del mencionado derecho pretendido, el sistema de sustitución pensional de que trata la ley 12 de 1975, pero no es menos cierto que, siempre se suplicó que se le diera aplicación a la aplicación de la condición más beneficiosa, como un mecanismo para guardar las expectativas legítimas de quienes acreditan el requisito mínimo de algún régimen derogado, así como los principios constitucionales de la suscrita en proporcionalidad y equidad; por lo que en el caso en comento, debía de estudiarse en consideración la aplicación de la ley 12 de 1975, y también la ley 100 de 1993, en tanto que la ley especial no ofrece un esquema transicional que le permita a la actora consolidar su derecho conforme a la legislación precedente al caso concreto.

(…) (…) considera la suscrita que como quiera el presente asunto, se trata de la solicitud del reconocimiento de una pensión supérstite, es preciso indicar que las normas que se deben tener en cuenta para analizar el caso en concreto son las vigentes para la época de ocurrencia de los hechos que dieron origen al derecho, conforme lo ha sostenido el H. Consejo de Estado, en sentencia de la Sala Plena de la Sección Segunda de 25 de abril de 2013, en el expediente 76001 23 31 000 2007 01611 01 (1605-09), consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero.

(…) Por ese motivo, es preciso que se aplique el régimen general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, toda vez que ello significaría aplicar el principio de inescindibilidad de la norma.» Ahora bien, el 12 de junio de 2024 el Tribunal Administrativo del Magdalena, profirió sentencia de segunda instancia en el sentido de confirmar la decisión inicial, que, en lo que interesa, consideró: «el Tribunal debe destacar que la apelación se encuentra limitada a los aspectos indicados en el recurso formulado por la apoderada judicial de la parte demandante, en tanto que a través de aquel se ejerce el derecho de imputación contra una determinada providencia judicial, por lo que corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia presentó para tomar su decisión con sus propias consideraciones, para efectos de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia; lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso.

(…) Radicado: 11001-03-15-000-2025-00297-01 Demandante: Yolima Jiménez Márquez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Hasta este punto, es menester para la sala realizar un análisis sobre la posibilidad de aplicar el principio de favorabilidad, desde la perspectiva de una condición más beneficiosa del sujeto activo de la Litis de la mano de los que la jurisprudencia en materia del asunto ha establecido.

(…) 64. Así pues, para este cuerpo colegiado en el proceso de la referencia, con respecto a la señora Yolima Jiménez Márquez, no se evidencia la necesidad de aplicar el principio de condición más beneficiosa, como quiera que de conformidad con las situaciones fáticas (sic) plasmadas en el líbelo de la demanda, no se evidencian expectativas no legítimas que puedan ser exigibles, por no estar la actora en cabeza de una situación de vulnerabilidad que requiera la protección frente a un alto grado de afectación de derechos fundamentales. 65.

Lo anterior, de la mano de lo que en jurisprudencia unificada ha estipulado el máximo órgano de la jurisdicción del contencioso administrativo, pues dentro de los requisitos exigibles para el reconocimiento de pensión de sobreviviente se encuentra que puede ser probado que el aspirante a acceder al derecho prestacional y pensional, depende económicamente o que su subsistencia depende de tales ingresos económicos. 66.

Aún más, en el presente asunto considera esta Agencia Judicial que, en aras de un análisis profundo o una consideración de aplicación del principio de condición más beneficiosa, debió el sujeto activo de la litis además de demostrar debidamente que la negación a tal reconocimiento del derecho pretendido representa una afectación que trasciende incluso a las garantías constitucionales, exponer de manera verás (sic) y coherente las razones por las que en su momento no acudió a las puertas de la administración de justicia sino que solo hasta los transcurridos años después, pretende hacer valer derechos que desde la ocurrencia de los hechos que generó el derecho pretendido pudo ser estudiado e incluso reconocido. 67.

Ahora bien, para la Sala resulta menester hacer hincapié en las consideraciones y argumentos que fueron expuesto por la actora en el recurso de apelación, pues dentro de los mismos se esgrime que al momento de la muerte del causante Cabo Segundo de la Policía Nacional Esau Rivera Jiménez (Q.E.P.D.), no se encontraba en vigencia la ley 100 de 1993 que fue considerada como aplicable de conformidad con lo proferido por el A-quo. 68.

Así las cosas, resalta la Sala que tal afirmación carece de total veracidad toda vez que, según se puede evidenciar en el expediente, por medio de registro de defunción, el señor Esau Rivera Jiménez (Q.E.P.D.) falleció en el año 1995, momento para el cual ya había entrado en vigencia la ley 100 del año 1993, por medio de la cual se crea el sistema se seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. 69.

Conforme a todo lo anterior, queda desvirtuado para este cuerpo colegiado el argumento mencionado que busco cuestionar la aplicabilidad de la ley 100 de 1993 con la que el juez de primera instancia profirió fallo, negando las pretensiones al existir una clara falta en uno de los requisitos establecidos en lo ateniente al tiempo de existencia de la unión marital de hecho. 70.

Bajo ese entendido para la Sala quedó claro que no existen situaciones fácticas que requieran sea aplicado en el caso concreto el principio de condición más beneficiosa, que implique la consideración de estudiar las pretensiones bajo un régimen legal ya derogado, sin haberse demostrado razones suficientes de verdadera vulnerabilidad que dé lugar a no aplicar los preceptos legales vigentes y reconocer derechos pensionales».

(se destaca) De lo expuesto, se encuentra que la parte actora utiliza este mecanismo para introducir argumentos novedosos, incompatibles con la postura jurídica que defendió durante el trámite del proceso ordinario, lo cual evidencia que la tutela es utilizada como una instancia para adicionar o variar argumentos no expuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se cuestiona por esta vía. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00297-01 Demandante: Yolima Jiménez Márquez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, si se tiene en cuenta que, en el proceso ordinario, la señora Yolima Jiménez Márquez fundamentó su pretensión exclusivamente en la aplicación de la Ley 12 de 1975, al considerar que dicha norma era la vigente al momento del fallecimiento del causante y que, por tanto, la Ley 100 de 1993 no resultaba aplicable.

En el recurso de apelación insistió en que debía aplicarse el régimen de sustitución pensional anterior (Ley 12 de 1975) por virtud del principio de condición más beneficiosa, con el argumento que el régimen general de la Ley 100 de 1993 entró en vigencia después del fallecimiento del señor Esau Rivera Jiménez (†) y que la norma derogada ofrecía un marco más favorable.

Dicho de otro modo, en el recurso de apelación no se propusieron argumentos distintos a la aplicación de la Ley 12 de 1975, pues, la apoderada judicial de la actora pasó absolutamente por alto exponer algún alegato dirigido a cuestionar el análisis de convivencia y el tiempo mínimo de este requisito para acceder a la prestación. De ahí que, al proferir sentencia de segunda instancia, el tribunal demandado se limitara a los argumentos de la apelación, resultado del cual concluyó que no había lugar a aplicar la Ley 712 de 1975, porque la norma estaba derogada y no se acreditaron circunstancias que permitieran la aplicación del principio de condición más beneficiosa.

No obstante, en la presente acción de tutela, varió los argumentos, pues, afirma que sí debía aplicarse la Ley 100 de 1993, en particular el texto original, es decir, la redacción anterior a la reforma introducida por la Ley 797 de 2003, con fundamento en lo cual aduce que el tribunal incurrió en defecto sustantivo al aplicar indebidamente esta última.

En otras palabras, la accionante introduce un nuevo argumento no expuesto en el proceso ordinario, consistente en que el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, en su redacción original, sí era aplicable al caso y permitía el reconocimiento pensional sin necesidad de acreditar los cinco años de convivencia. Siendo así, como se expuso, aunque en la presente solicitud de amparo alega que la providencia objeto de tutela vulneró los derechos fundamentales invocados, lo cierto es que la parte demandante pretende hacer uso de la acción de tutela de la referencia para proponer nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario.

Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento de fondo sobre los defectos alegados por la parte actora, dado que la acción de tutela no cumple los requisitos de procedencia que habiliten el estudio del cargo por parte del juez constitucional. En esa medida, la Sala confirmará la decisión impugnada que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Yolima Jiménez de Márquez de conformidad con la parte considerativa de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Radicado: 11001-03-15-000-2025-00297-01 Demandante: Yolima Jiménez Márquez 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

Confirmar la sentencia del 20 de febrero de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, objeto de impugnación, por las razones aquí expuestas. 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRIGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador