Demandante: Carlos Emilio Ospina Monsalve Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00093-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00093-00 Demandante: CARLOS EMILIO OSPINA MONSALVE Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – DECRETO 0639 DE 2025 Tema: Decisión de estarse a lo resuelto en orden judicial anterior que dispuso la suspensión de los efectos jurídicos del acto demandado.

AUTO QUE RESUELVE MEDIDA CAUTELAR Decide la sala sobre la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1. Mediante escrito radicado el 13 de junio de 2025, el señor Carlos Emilio Ospina Monsalve, actuando en nombre propio, formuló demanda1 con el fin de obtener la suspensión provisional y posterior anulación del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones»2. 1.1.

Hechos 2. En la sesión plenaria del Senado de la República del día 14 de mayo de 2025, se sometió a consideración de esa corporación la Consulta Popular de 1 Índice 003 de SAMAI. 2 Índice 003 de Samai. Demandante: Carlos Emilio Ospina Monsalve Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00093-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Carácter Nacional presentada por el presidente de la República, y sus ministros el 1º de mayo de 2025. 3.

Se realizó la votación en donde se registraron 47 votos a favor y 49 en contra, en consecuencia, el Senado de la República conceptuó negativamente la viabilidad para realizar la consulta popular de carácter nacional. 4. A pesar de lo anterior, el presidente de la República expidió el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 mediante el cual convocó la consulta popular de carácter nacional. 1.2.

Concepto de la violación 5. Señaló que el artículo 104 de la Constitución Política exige un concepto previo favorable del Senado de la República para que el presidente pueda consultar al pueblo sobre decisiones de trascendencia nacional y como quiera que aquel emitió un concepto desfavorable, la convocatoria de la consulta popular contraviene directamente este precepto constitucional, desvirtuando la posibilidad de convocar dicho mecanismo de participación ciudadana y deslegitimando el proceso. 6.

Afirmó que el concepto del Senado no es una mera formalidad, sino un mecanismo de control democrático esencial para garantizar el consenso político y evitar la concentración del poder ejecutivo. 7. Arguyó que el acto demandado contraviene el principio de separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos, consagrado en el artículo 113 de la Constitución de 1991, que establece funciones separadas pero colaborativas entre las ramas del poder público. 8.

Aseguró que la expedición del decreto sin el concepto favorable del Senado ignora la función de control político de esta corporación sobre el ejecutivo. Esto se considera un exceso de las facultades presidenciales y una usurpación de las facultades exclusivas del Congreso de la República, a quien corresponde tramitar y expedir leyes según el artículo 150 de la Carta Política. 9.

Refirió que la Corte Constitucional ha subrayado la necesidad de proteger el principio de separación de poderes, especialmente en regímenes presidencialistas, para limitar la concentración indebida del poder. 10. Sostuvo que también vulnera el artículo 38 de la Ley 1757 de 2015 que en su literal b), prohíbe expresamente que los proyectos de articulado sean Demandante: Carlos Emilio Ospina Monsalve Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00093-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objeto de consulta popular, dado que diez de las doce preguntas de la consulta propuesta están «intrínsecamente relacionadas» con la reforma laboral que ya se encuentra en trámite legislativo en el Senado.

Esto crea una colisión, ya que el ejecutivo estaría asumiendo una función legislativa al intentar que la ciudadanía apruebe o impruebe una ley en trámite a través de la consulta. 11. Alegó la ocurrencia de una falta de motivación porque, aunque el decreto presenta considerandos, los motivos por los cuales la ley autoriza su adopción no ocurrieron realmente, ya que el Senado no dio su concepto favorable. 12.

También estimó que incurrió en falsa motivación, porque se basa en supuestos «vicios de procedimiento» en la votación del Senado, lo cual está siendo objeto de otra demanda de nulidad (radicado 11001-03-28-000-2025- 00072-00) y, por lo tanto, su veracidad carece de sustento hasta que dicho proceso sea resuelto. Además, que el decreto se fundamenta en una interpretación errónea del literal c) del artículo 33 de la Ley 1757 de 2015, ya que dicha norma no autoriza convocar por decreto lo que el Senado no aprobó o desestimó. 13.

Expuso que también fue expedido sin competencia puesto que el presidente no tenía la autorización del Senado, lo que viola el artículo 121 de la Constitución Política (ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley). 14. Resaltó que en la sentencia del 9 de agosto de 2018 del Consejo de Estado (expediente 11001-03-24-000-2018-00114-00), que anuló un decreto presidencial de consulta popular sin autorización del Congreso, dejando claro que la falta de competencia vicia de nulidad el acto, con mayor razón en consultas nacionales. 15.

Finalmente explicó que la excepción de inconstitucionalidad, fundamentada en el artículo 4 de la Constitución, es una facultad de los operadores jurídicos para proteger derechos fundamentales en casos concretos, con efectos inter partes, cuando hay una clara contradicción entre una disposición aplicable y la Constitución y la Corte Constitucional ha establecido solo tres escenarios para su aplicación. Sin embargo, ninguno de estos se cumple en el presente caso. 16.

Consideró que el ejecutivo no puede invocar esta excepción para «saltarse» la decisión del Congreso, ni puede reemplazar al Congreso con argumentos basados en doctrinas filosóficas de democracia participativa, ya que la Constitución exige el previo concepto favorable del Senado. Demandante: Carlos Emilio Ospina Monsalve Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00093-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.

La solicitud de suspensión provisional 17. La parte accionante, en un acápite de la demanda solicitó la suspensión de los efectos del acto demandado. Refirió que la medida es urgente porque la fecha fijada para la consulta es el 7 de agosto de 2025, lo que impediría agotar el trámite ordinario para las medidas cautelares (artículo 233) y haría ineficaces los efectos de una posible sentencia favorable si no se suspende de inmediato. 18.

Añadió que ya existe un proceso de nulidad simple (radicado 11001-03- 28-000-2025-00072-00) contra el acto del Senado que dio concepto desfavorable a la consulta popular. Por lo tanto, el decreto demandado no debería producir efectos jurídicos hasta que se resuelva la legalidad del acto del Senado, ya que, si el acto del Senado es suspendido o anulado, ello implica que el requisito previo del concepto favorable no se habría cumplido; pero, si no es suspendido significa que el Decreto 0639 de 2025 no cumple los requisitos constitucionales y procedimentales. 19.

Subrayó que la inminencia y gravedad de convocar una consulta popular que no cumplió con los requisitos formales de la Constitución justifican la intervención inmediata del Consejo de Estado sin esperar el trámite ordinario de las medidas cautelares. 2. El trámite de la solicitud 20. A través de proveído del 24 de junio de 2025, el despacho sustanciador del proceso admitió la demanda, debido a que el acto acusado constituye un acto de contenido electoral, lo que habilita su control a través del medio de nulidad conforme a las previsiones del artículo 137 ibidem. 21.

Además, mediante auto de la misma fecha, determinó que no era necesario pronunciarse sobre la procedencia del trámite preferente y urgente previsto en el artículo 234 del CPACA, en la medida en que la Sección Quinta del Consejo de Estado ordenó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 0639 de 2025 y corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional del acto demandado por el término común de cinco (5) días al presidente de la República y al Ministerio Público.

Demandante: Carlos Emilio Ospina Monsalve Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00093-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Traslado de la solicitud3 22. Surtido el traslado de que trata el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República 4, el Ministerio de Educación Nacional5 y el Ministerio Público6 presentaron escritos en los que se pronunciaron sobre la medida cautelar solicitada7. 3.1.

Ministerio de Educación Nacional 23. Expuso que el acto acusado no produjo efectos pues convocó al pueblo de Colombia a una consulta popular en todo el territorio nacional el día 7 de agosto de 2025 y fue derogado antes de que se llevara a cabo la consulta, es decir, antes de producir efectos, por lo que carecería de objeto por sustracción de materia. 24.

Solicitó que se dé aplicación a la figura de la carencia de objeto por sustracción de materia y, en consecuencia, disponer la terminación anticipada del proceso en su etapa inicial respecto del Decreto 639 de 2025 al no subsistir efectos jurídicos que permitan continuar con el estudio de legalidad del acto acusado. 3.2. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República8 25.

El apoderado del presidente de la República solicita que se remita el expediente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para que, en ejercicio de la función de unificación jurisprudencial a que refiere el artículo 271 del CPACA, se pronuncie sobre la competencia para conocer del presente asunto. 26. De manera subsidiaria, pide que se declare la falta de competencia del Consejo de Estado para ejercer control sobre el Decreto 0639 de 2025, en tanto, conforme lo señalado en el artículo 241.3 de la Constitución Política, se trata de un asunto sometido a la competencia exclusiva y excluyente de la Corte Constitucional. 3 Índice 15 de Samai: el traslado corrió del 26 de junio al 3 de julio de 2025.

Notificada el 25 de junio de 2025. 4 Índice 20 de Samai. 5 Índice 19 de Samai. 6 Índice 21 de Samai. 7 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó escrito en el que se pronunció frente a las medidas cautelares, el 7 de julio de 2025, es decir, por fuera del término de traslado de la solicitud. 8 En adelante DAPRE. Demandante: Carlos Emilio Ospina Monsalve Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00093-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.

Finalmente, requiere que se niegue el decreto de la medida cautelar solicitada. 28. Expuso que la competencia funcional para ejercer el control judicial sobre las consultas populares del orden nacional está atribuida de manera exclusiva a la Corte Constitucional conforme al artículo 241.3 superior, disposición que le otorga la guarda de la supremacía constitucional respecto de los vicios de procedimiento en la convocatoria y realización de tales mecanismos de participación. En consecuencia, en su sentir, el control de legalidad promovido ante el Consejo de Estado frente al Decreto 0639 de 2025 resulta improcedente, pues se trata de un acto que forma parte del trámite integral de la consulta popular nacional, materia reservada constitucionalmente a la competencia del máximo tribunal constitucional. 29.

Afirmó que esta conclusión ha sido reiterada por la propia Corte Constitucional9, que ha definido su competencia como «exclusiva y excluyente» en relación con los actos adoptados por el presidente y las autoridades electorales dentro del procedimiento de convocatoria y desarrollo de la consulta nacional, en tanto el análisis recae exclusivamente sobre los aspectos formales y procedimentales del trámite. 30.

Resaltó que el Decreto 0639 de 2025 hace parte del procedimiento especial regulado en la Ley 1757 de 2015, por cuanto se limita a habilitar la continuación del proceso consultivo, sin producir efectos jurídicos autónomos o definitivos, razón por la cual su control corresponde al marco funcional del artículo 241.3 superior. Insistió en que la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad por parte del ejecutivo no tiene la virtualidad de mutar el juez natural del procedimiento, ni permite acudir al «artículo 149.17 del CPACA» para sustentar competencia residual del Consejo de Estado, dada la jerarquía normativa de la Constitución. 31.

Señaló que las eventuales decisiones anteriores adoptadas por el Consejo de Estado sobre actos relacionados con consultas populares no resultan vinculantes para el presente asunto, dado que se trata de hechos nuevos y sustancialmente distintos: i) es la primera vez que se plantea una consulta promovida por el Presidente con la firma de todos sus ministros, ii) se cuestionan irregularidades en la decisión del Senado que negó el concepto favorable, y iii) se expidió el decreto en aplicación directa de la excepción de inconstitucionalidad. 9 «Sentencia C-030 de 2018».

Demandante: Carlos Emilio Ospina Monsalve Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00093-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32. Concluyó que el asunto debe ser remitido de inmediato a la Corte Constitucional, dado que la competencia funcional es improrrogable conforme al artículo 16 del CGP. 33.

Solicitó subsidiariamente, que el proceso sea sometido a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para unificar la jurisprudencia, debido a la existencia de cerca de veinte demandas sobre el mismo asunto con riesgo de criterios disímiles. 34. Aseguró que este caso reviste trascendencia por su importancia jurídica, social y política, dada la «existencia de pronunciamientos del Consejo de Estado en los que considera, por una parte, tener competencia para el estudio de actos emitidos en el marco de la convocatoria y realización de mecanismos de participación ciudadana referidos en el artículo 241.3 superior; y, por otra, de providencias en las que remite tales asuntos por competencia a la Corte Constitucional, se hace patente la necesidad de que la corporación adopte un criterio unificado sobre el particular». 35.

Aseveró que existe la necesidad de que la corporación adopte un criterio unificado debido a pronunciamientos contradictorios previos del Consejo de Estado sobre su competencia en relación con actos de convocatoria de mecanismos de participación ciudadana (unas veces declarándose competente, otras remitiendo a la Corte Constitucional). 36.

Estimó que el Decreto 639 de 2025 cumplió con todos los presupuestos formales y sustanciales para su expedición: • El presidente de la República puede convocar una consulta popular nacional con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado, o si ha vencido el plazo sin pronunciamiento. • El presidente solicitó el concepto el 1 de mayo de 2025. • El Senado de la República votó el 14 de mayo de 2025, con un resultado de 47 votos a favor y 49 en contra, lo que en principio negaría el concepto favorable. • La decisión del Senado estuvo viciada por irregularidades sustanciales que la hacen inconstitucional. 37.

Alegó que el control difuso permite que cualquier autoridad deje de aplicar preceptos jurídicos inconstitucionales al resolver un caso concreto, por lo que no es solo una potestad, sino un deber de las autoridades cuando detectan una clara contradicción entre una disposición aplicable y las normas constitucionales. Demandante: Carlos Emilio Ospina Monsalve Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00093-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.

Sostuvo que la Ley 5 de 1992 como parámetro de constitucionalidad y la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad frente al acto emitido el 14 de mayo de 2025 por el Senado de la República son jurídicamente válidas. 39. Relató que la decisión del Senado del 14 de mayo de 2025 de no emitir un concepto favorable incurrió en múltiples vicios de inconstitucionalidad: • Votación sin lectura previa de la proposición correspondiente – desconocimiento de los principios de publicidad, debido proceso y transparencia: Se omitió la lectura de la proposición a votar, impidiendo a los senadores y la ciudadanía conocer el objeto preciso de la votación, lo cual es un vicio sustancial que afecta la deliberación informada. • Omisión en el trámite de cuestiones de orden formuladas al presidente y al secretario del Senado, una vez abierto el registro de votación: El presidente del Senado no interrumpió la votación para atender las cuestiones de orden de los senadores, violando su derecho al debido proceso parlamentario. • Violación del principio de razonabilidad en la determinación del tiempo de votación por parte del presidente del Senado de la República – exclusión de senadores presentes en la sesión que no pudieron ejercer su derecho al voto ante el cierre apresurado e intempestivo del registro: La votación se cerró arbitrariamente en solo 2 minutos y 54 segundos, excluyendo a senadores presentes y quebrantando el principio de mayoría y transparencia. El cierre coincidió con el momento en que los votos negativos superaron a los afirmativos, sin justificación objetiva. • Desconocimiento de la naturaleza preclusiva del cierre del registro de votación – desconocimiento de los artículos 129.3 y 133 de la Ley 5 de 1992: Se permitió la modificación de un voto después del cierre del registro (senador Edgar de Jesús Díaz Contreras), lo que alteró las mayorías y violó la inmodificabilidad del voto una vez cerrado.

Si hubiera habido un error, debió subsanarse mediante votación ordinaria del Senado, no por el secretario. Esto sugiere que el resultado de 47 Sí y 49 No, debió ser un empate 48-48, requiriendo una segunda votación. • Violación del artículo 123 de la Ley 5 de 1993 – falta de correspondencia entre senadores presentes y participantes en la votación: No hubo coincidencia entre los 93 senadores presentes y los 96 votos emitidos, lo que constituye un vicio insubsanable que debió llevar a la anulación y repetición de la votación. • Violación del derecho fundamental al debido proceso – no se tramitó recurso de apelación frente a la decisión de cerrar el registro de votación: No se tramitó un recurso de apelación presentado por una senadora contra la decisión de cerrar la votación, impidiendo corregir las irregularidades. 40.

Aseguró que, debido a estas múltiples y sustanciales irregularidades que viciaron el procedimiento y afectaron el resultado de la votación del Senado, el presidente de la República y sus ministros se vieron en la obligación constitucional de acudir a la excepción de inconstitucionalidad. Esto implicó inaplicar la decisión del Senado y, al considerarla sin efectos jurídicos, entender que se configuró el silencio administrativo que habilita al presidente a convocar la consulta popular.

Demandante: Carlos Emilio Ospina Monsalve Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00093-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41. Por último, se opuso a la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado.

Narró que el Decreto 639 de 11 de junio de 2025 fue expresamente derogado por el Decreto 703 de 24 de junio de 2025, por lo que no surte efectos en la actualidad. 42. Además, aportó solicitud elevada por el ministro de Justicia y del Derecho dirigida al Consejo de Estado, para que remita a la Corte Constitucional todas las demandas presentadas contra el Decreto 0639 de 202510. 43.

En dicho memorial se argumentó que el numeral 3 del artículo 241 de la Constitución Política establece que la Corte Constitucional es la competente para decidir sobre la constitucionalidad de referendos, consultas populares y plebiscitos de orden nacional, limitando su control a los vicios de procedimiento en su convocatoria y realización y dado que el Decreto 0639 de 2025 convoca a una consulta popular de orden nacional, su control constitucional recae en la Corte Constitucional. 44.

Se indicó que el control que adelanta la Corte Constitucional sobre estos mecanismos de participación ciudadana es integral y posterior, según las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, y las sentencias C-180 de 1994 y C-150 de 2015. 45. Finalmente expresó que el Gobierno Nacional tiene conocimiento de varias demandas radicadas ante el Consejo de Estado contra el Decreto 0639 de 2025, cuyo control corresponde exclusivamente a la Corte Constitucional, un hecho reconocido por ambas corporaciones (sentencias C-309 de 2017, C-030 de 2018, C-1121 de 2004 de la Corte Constitucional). 3.3.

Concepto del Ministerio Público 46. La señora agente del Ministerio Público se pronunció respecto de la solicitud de medida cautelar en el sentido de señalar que las circunstancias que fundamentaban la adopción de una medida cautelar desaparecieron, resultando en vano emitir cualquier tipo de pronunciamiento. 3.4. Otras solicitudes 3.4.1.

Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio 47. La apoderada del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio solicitó dar aplicación a la figura de la carencia de objeto por sustracción de materia y, 10 Índice 20 de Samai. Demandante: Carlos Emilio Ospina Monsalve Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00093-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disponer la terminación anticipada del proceso en su etapa inicial respecto del Decreto 639 de 2025, al no subsistir efectos jurídicos que permitan continuar con el estudio de legalidad del acto acusado en virtud de su derogatoria11.

I. CONSIDERACIONES 1. Competencia 48. Conforme con lo dispuesto en los artículos 125.2 literal f) y 149.1 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 modificado por el Acuerdo 434 de 2024, que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado, la Sección Quinta es competente para resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 2.

De la medida cautelar de suspensión provisional 49. El artículo 238 de la Constitución Política establece la facultad que tiene la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. 50.

En este orden de cosas, el capítulo XI del título V de la parte segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno. 51.

En materia de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el artículo 231 ibidem fijó una serie de requisitos en los siguientes términos:

ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…). 11 Índice 29 de Samai.

Demandante: Carlos Emilio Ospina Monsalve Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00093-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52. Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se extrae que, para que pueda decretarse la suspensión provisional de un acto en materia electoral, debe realizarse su análisis frente a las disposiciones superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente. 53.

De lo anterior se colige respecto de la suspensión provisional del acto procede por violación de las disposiciones normativas constitucionales o legales citadas en el escrito correspondiente, si dicha violación surge del análisis del acto demandado y su cotejo con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con aquella12.

Esto implica que el demandante puede sustentar su petición e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados, o remitirse a los argumentos de la demanda, lo cual será entendido de su solicitud respectiva, y que el juez o sala encargada de su estudio, debe realizar un análisis de esas posturas y de las pruebas aportadas para determinar la viabilidad o no de la medida. 54.

No obstante, resulta oportuno precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional, por cuanto es claro que debe analizarse en cada caso concreto la implicación de esta con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y, en últimas, su legalidad.

Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso e incluso, el fallo sea diferente. 3. Decisión sobre la medida cautelar 55. El demandante aseguró que el Decreto 0639 de 2025 infringió el artículo 104 de la Constitución Política de Colombia y el principio de separación de poderes. 56.

Sostuvo que, según la norma constitucional, la convocatoria del presidente de la República en materia de esta clase de mecanismos de participación es válida, siempre y cuando esté suscrita por todos los ministros y haya tenido concepto previo favorable por parte del Senado de la República; requisito que no se cumplió en el presente caso puesto que, el órgano 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 15 de noviembre de 2018, C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado no. 11001-03-28-000-2018-00133-00.

Demandante: Carlos Emilio Ospina Monsalve Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00093-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legislativo, luego de surtir el trámite legal no dio el visto bueno para llevar a cabo la consulta popular en cuestión. 57.

Establecidos los supuestos fácticos y normativos que rodean el caso, previo a abordar el estudio de la petición cautelar se advierte que, mediante auto del 18 de junio de 2025, con ponencia del magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil, dentro el expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, se dispuso suspender provisionalmente los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones» 58.

Es decir, el decreto demandado en esta oportunidad fue suspendido provisionalmente con ocasión de la decisión dictada dentro de otro proceso de nulidad que se adelanta en esta Sección. 59. En esa providencia, se concluyó: Finalmente, considera esta Sala que hay lugar a impartir el trámite de urgencia a la solicitud cautelar, en primera medida, porque, como ya se demostró, están cumplidos los requisitos de la suspensión provisional requerida, esto es, la violación de las disposiciones invocadas (art. 231 del CPACA), así como también ante la absoluta inminencia y gravedad de la transgresión que los peticionarios pretenden evitar. 60.

De lo anterior se sigue que el acto demandado quedó, temporalmente, sin fuerza ejecutoria, conforme a lo previsto en el numeral 1. ° del artículo 91 del CPACA13, que contempla entre las causales de pérdida de ejecutoriedad, la suspensión provisional. 61. Las circunstancias expuestas llevan a concluir que una nueva decisión orientada a suspender sus efectos caería en el vacío en consideración a que, en la actualidad, el acto demandado no está produciendo efectos. 62.

Esta Sala, al referirse a la medida cautelar cuando el acto ha sido suspendido previamente, ha precisado lo siguiente: 3.2.2. (…) el objetivo de la suspensión provisional es que cesen temporalmente los efectos de la norma (en sentido amplio) acusada, que no puedan predicarse respecto de la misma su fuerza ejecutoria mientras se analiza su legalidad, de 13 ARTÍCULO

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Demandante: Carlos Emilio Ospina Monsalve Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00093-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manera tal que si para el momento en que debe resolverse dicha medida cautelar la disposición censurada carece de efectos, resulta improcedente y/o sin objeto pronunciarse sobre la petición de suspensión14. 63.

En línea con lo anterior, la Sección Quinta también ha señalado que cuando los efectos del acto demandado ya se encuentran suspendidos, se configura la decisión de estarse a lo resuelto, pues resultaría inane cualquier otro pronunciamiento de la autoridad judicial al respecto15. 64. Frente a la petición de terminación anticipada del proceso realizada por el Ministerio de Educación y el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, como se expuso al resolver los recursos de reposición instaurados contra el auto admisorio de la demanda, se dirá que la derogatoria del decreto en cuestión no impide que se adelante el control judicial por parte de esta Sección, respecto de su legalidad durante el tiempo que estuvo vigente, dado que la pérdida de ejecutoria derivada de dicha determinación produce efectos hacia el futuro y, en este caso, el acto demandado alcanzó a producir efectos mientras mantuvo su vigencia. 65.

Así mismo, en el auto del 8 de agosto de 2025 (que dispuso no reponer el auto admisorio de la demanda) se reiteró que la competencia para conocer el presente asunto radica en esta Sección. 66. En consecuencia, frente a las solicitudes realizadas por el DAPRE y los Ministerios de Educación y de Vivienda Ciudad y Territorio, se estará a lo resuelto en el auto del 8 de agosto de 2025. 67.

A partir de las consideraciones realizadas y como quiera que el acto fue suspendido como consecuencia de la providencia proferida dentro del expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, decisión que se encuentra en firme16, se estará a lo resuelto en dicha oportunidad. 68. Finalmente, como el proceso se encuentra en la etapa cautelar, lo que corresponde en este escenario es resolver sobre la solicitud de suspensión provisional, de modo que no se hará pronunciamiento respecto de la petición 14 Consejo de Estado.

Sección Quinta. Auto del 4 de abril de 2019. M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicado 11001-03-28- 000-2018-00625-00. 15 Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo, Sección Quinta Magistrado Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra, providencia del 24 de abril de 2025, radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00; Consejo de Estado. Sección Quinta.

Auto del 18 de julio de 2024. Radicación No. 11001-03-28- 000-2024-00139-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. En esta oportunidad la Sala, presidida por el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, se integró, además, por los magistrados Gloria María Gómez Montoya y Pedro Pablo Vanegas Gil. 16 Mediante auto del 24 de julio de 2025, la Sección Quinta confirmó el auto del 18 de junio de 2025, dentro del expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, que dispuso suspender provisionalmente los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones».

En esta providencia salvó voto la Magistrada Gloria María Gómez Montoya. Demandante: Carlos Emilio Ospina Monsalve Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00093-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de remitir el proceso a la Sala Plena de esta Corporación para que conozca el presente asunto en virtud de lo dispuesto por el artículo 271 del CPACA.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, III.

RESUELVE

Primero: Estarse a lo resuelto en el auto del 18 de junio de 2025, dictado en el expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, en relación con la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». Segundo: Estarse a lo resuelto en el auto del 8 de agosto de 2025, mediante el cual se dispuso no reponer el auto admisorio de la demanda frente a las solicitudes de terminación anticipada y falta de competencia para conocer el presente asunto.

Tercero: Comunicar esta providencia al presidente de la República y a todos los ministros que integran el gobierno. Cuarto: Reconocer personería a los abogados Angela Lorena Guardiola Granados, Luisa Fernanda Cuellar Cogollo, Edgar Fabian Garzón Buenaventura y Wilmar David Chaves Ramos, como apoderados del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, Ministerio de Hacienda y Crédito Público17, el Ministerio de Educación Nacional 18 y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República 19, respectivamente, en los términos de los poderes aportados.

Quinto: En firme esta providencia, continúese con el trámite del presente proceso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Salvamento de voto 17 Índice 25 de Samai. 18 Índice 19 de Samai. 19 Índice 20 de Samai. Demandante: Carlos Emilio Ospina Monsalve Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00093-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.