Radicación: 18001 23 33 000 2015 00258 01 Accionante: Farid Aragonez Rodríguez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN POPULAR Radicación: 18001 23 33 000 2015 00258 01 Accionante: FARID ARAGONEZ RODRÍGUEZ Accionado: ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO DE MEDIANA SEGURIDAD LAS HELICONIAS AUTO QUE DECLARA NULIDAD Procede el despacho a pronunciarse sobre la solicitud de nulidad formulada por el INPEC en el recurso de apelación que interpuso en contra de la sentencia proferida el 2 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo del Caquetá. I.
ANTECEDENTES 1.1. El señor Farid Aragonez Rodríguez promovió acción popular solicitando la protección de los derechos colectivos a la salubridad y moralidad administrativa de los internos del Establecimiento Penitenciario Las Heliconias, que consideró vulnerados por no prestarles el servicio de alimentación en el espacio físico dispuesto para ello1. 1 Folios 1 a 5 cuaderno 1.
Radicación: 18001 23 33 000 2015 00258 01 Accionante: Farid Aragonez Rodríguez 1.2. Por auto del 20 de octubre de 2015, el Tribunal Administrativo de Caquetá inadmitió la demanda y, cumplido el término conferido para subsanarla, por auto del 27 de julio de 20162 el magistrado de conocimiento la admitió y ordenó la notificación personal al “Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad Las Heliconias – EPMS”, al Ministerio Público y al Defensor del Pueblo. 1.3.
El Tribunal Administrativo de Caquetá, en sentencia del 2 de agosto de 2018, dispuso3: “[…]
PRIMERO: CONCEDER el amparo de los derechos colectivos a la salubridad y alimentación invocados por el señor FARITH ARAGONES RODRÍGUEZ, por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia.
SEGUNDO: ORDENAR al INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – LAS HELICONIAS, que en el término de un (1) mes proceda: i) A disponer lo necesario para que los servicios de alimentación (manipulación, traslado y suministro), para la población privada de la libertad, cumpla con lo establecido en el Título V de la Ley 9 de 1979, y el Manual de Manipulación de Alimentos para Servicios de Alimentación en Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios del Orden Nacional. ii) A asegurar el espacio para el traslado de los carros transportadores con los alimentos preparados y ensamblados en fiambreras, instalando barreras físicas (cortinas de aislamiento) que permitan aislar el área de producción, con el fin de evitar focos de contaminación y minimizar riesgos de afectación (plagas, polvo, lluvias y otros). iii) A Garantizar la utilización del comedor comunitario para el suministro de los alimentos para lo cual deberá disponer del número de sillas y mesas (en buen estado) necesarias para atender la población privada de la libertad asignada al centro penitenciario. 2 Folios 26 a 29 ibidem. 3 Folios 101 a 108 ibidem.
Radicación: 18001 23 33 000 2015 00258 01 Accionante: Farid Aragonez Rodríguez TERCERO: Se integra un comité de verificación de cumplimiento de esta sentencia, en el cual participarán: El director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario Las Heliconias, un delegado del INPEC, un delegado de USPEC, un delegado de la población privada de la libertad del EP, el señor agente del Ministerio Público y un miembro de la Defensoría del Pueblo; el comité rendirá en el término de un (01) mes, el informe sobre su gestión y remitirá copia de sus respectivas actas de reunión con destino a este expediente. […]” (negrillas originales del texto) 1.4.
Inconforme con lo decidido por el a quo, el apoderado del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, presentó en oportunidad recurso de apelación y como sustento del mismo arguyó4: Que el presidente de la República a través del Decreto 4150 de 2011 creó la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC, que tiene como propósito la gestión y operación para el suministro de los bienes y la prestación de los servicios requeridos por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC.
Explicó que la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC y el Consorcio Alikard II, suscribieron el contrato de operación nro. 32188771, que tenía por objeto la prestación de los servicios de alimentación a la población reclusa del Establecimiento Penitenciario y Carcelario Las Heliconias. Manifestó que acorde con lo dispuesto por el artículo 2 del Decreto 2160 de 1992, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC es un establecimiento público adscrito al Ministerio de Justicia, con personería 4 Folios 136 a 139 ibidem.
Radicación: 18001 23 33 000 2015 00258 01 Accionante: Farid Aragonez Rodríguez jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa que, según el numeral 1 del artículo 8 del Decreto 4151 de 2011, tiene dentro de sus funciones “(…) 1. Dirigir, vigilar y controlar la implementación de las políticas, planes, programas y proyectos estratégicos que debe desarrollar la entidad, acorde con la normatividad vigente (…)”.
Adujo que dentro de la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, el establecimiento penitenciario de Florencia, Caquetá, está adscrito a la dirección regional, que a su vez depende de la Dirección General del INPEC. Señaló que en el presente asunto no se notificó el auto admisorio de la demanda al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y al Consorcio Alikard II, entidades que por sus funciones podrían verse afectadas con la decisión adoptada, por lo que se debe integrar el litisconsorcio.
Por ello, solicitó revocar el fallo de primera instancia, declarar la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la acción popular, con fundamento en la causal prevista en el numeral 8 del artículo 133 del Código General del Proceso, y vincular al proceso al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y al Consorcio Alikard II.
Radicación: 18001 23 33 000 2015 00258 01 Accionante: Farid Aragonez Rodríguez 1.5. Por auto del 26 de septiembre de 20235, el despacho corrió traslado a la parte actora de la nulidad invocada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC. 1.6. La parte actora guardó silencio. II. CONSIDERACIONES En el asunto bajo examen, el INPEC, en el recurso de apelación, solicitó la nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, con fundamento en la causal establecida por el numeral 8 del artículo 133 del Código General del Proceso, por cuanto no se vinculó a esta acción al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y al Consorcio Alikard II.
Para determinar si hay lugar a acceder a la solicitud de nulidad, el despacho se detendrá en lo siguiente: (i) las funciones a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, para luego abordar el (ii) análisis del caso. 2.1. Las funciones a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC 5 Visto en el índice 23 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 18001 23 33 000 2015 00258 01.
Radicación: 18001 23 33 000 2015 00258 01 Accionante: Farid Aragonez Rodríguez Conforme con lo señalado por el artículo 1 del Decreto 4151 de 20116, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, tiene como objetivo ejercer la vigilancia, custodia, atención y tratamiento de las personas privadas de la libertad; la vigilancia y seguimiento del mecanismo de seguridad electrónica y de la ejecución del trabajo social no remunerado, impuestas como consecuencia de una decisión judicial, de conformidad con las políticas establecidas por el Gobierno Nacional y el ordenamiento jurídico, en el marco de la promoción, respeto y protección de los derechos humanos. Para el cumplimiento de dicho objetivo, acorde con el artículo 2 del mencionado decreto, el INPEC tiene, entre otras funciones, las de (i) diseñar e implementar los planes, programas y proyectos necesarios para el cumplimiento de la misión institucional7;
(ii) diseñar e implementar sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluación de los planes, programas y proyectos mencionados en el numeral anterior8; (iii) determinar las necesidades en materia de infraestructura, bienes y servicios para cumplir con sus objetivos y funciones, y requerir su suministro a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios9, y (iv) coordinar sus actividades con las entidades que ejerzan funciones relacionadas con la gestión penitenciaria y carcelaria, todo ello en coordinación con el Ministerio de Justicia y del Derecho10. 6 “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, y se dictan otras disposiciones” 7 Numeral 3 del artículo 2 del Decreto 4151 de 2011. 8 Numeral 4 ibidem. 9 Numeral 16 ibidem. 10 Numeral 18 ibidem.
Radicación: 18001 23 33 000 2015 00258 01 Accionante: Farid Aragonez Rodríguez Asimismo, el despacho resalta que de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 4151 de 2011, dentro de la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, están los establecimientos de reclusión que, además de las funciones relacionadas con las medidas de custodia y vigilancia de las personas privadas de la libertad, deben presentar ante la Dirección Regional las necesidades de talento humano, así como los recursos, bienes y servicios requeridos para el funcionamiento del establecimiento de reclusión11.
Ahora bien, mediante el artículo 1 del Decreto 4150 de 201112, se escindieron del INPEC las funciones administrativas y de ejecución de actividades, y se asignaron a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC. En consecuencia, mediante el artículo 2 del mismo Decreto 4150 de 2011, se creó la Unidad Administrativa Especial denominada Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho.
La USPEC tiene como propósito, gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC13. 11 Numeral 9 del artículo 30 del Decreto 4151 de 2011. 12 “Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, se determina su objeto y estructura”. 13 Artículo 4 del Decreto 4150 de 2011.
Radicación: 18001 23 33 000 2015 00258 01 Accionante: Farid Aragonez Rodríguez Para el efecto, tiene a su cargo la ejecución de las siguientes funciones relevantes para el presente asunto: “Artículo 5°. Funciones. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, cumplirá las siguientes funciones: 1. Coadyuvar en coordinación con el Ministerio de Justicia y del Derecho y el INPEC, en la definición de políticas en materia de infraestructura carcelaria. 2.
Desarrollar e implementar planes, programas y proyectos en materia logística y administrativa para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios que debe brindar la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC. 3. Definir, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, los lineamientos que en materia de infraestructura se requieran para la gestión penitenciaria y carcelaria.
(…) 5. Adelantar las gestiones necesarias para la ejecución de los proyectos de adquisición, suministro y sostenimiento de los recursos físicos, técnicos y tecnológicos y de infraestructura que sean necesarios para la gestión penitenciaria y carcelaria. 7. Promover, negociar, celebrar, administrar y hacer seguimiento a contratos de asociaciones público-privadas o de concesión, o cualquier tipo de contrato que se suscriba que tengan por objeto la construcción, rehabilitación, mantenimiento, operación y prestación de servicios asociados a la infraestructura carcelaria y penitenciaria. […]”.
Radicación: 18001 23 33 000 2015 00258 01 Accionante: Farid Aragonez Rodríguez Por último, los artículos 67 y 68 de la Ley 65 de 199314, modificados, respectivamente, por los artículos 48 y 49 de la Ley 1709 de 201415, establecieron que la provisión de alimentos de la población privada de la libertad está a cargo de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC de manera directa o a través de contratos particulares.
Las normas citadas disponen: “ARTÍCULO 48. Modificase el artículo 67 de la Ley 65 de 1993, el cual quedará así: Artículo 67. Provisión de alimentos y elementos. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) tendrá a su cargo la alimentación de las personas privadas de la libertad. Cuando resulte necesario y únicamente por razones de salud, el médico podrá establecer la modificación del régimen alimentario de las personas privadas de la libertad o podrá autorizar que estas se provean su propia alimentación desde el exterior del establecimiento penitenciario siempre y cuando se cumpla con las condiciones de seguridad e higiene del mismo.
En los demás casos solo podrá ser autorizado por el Consejo de Disciplina. Se tendrán en cuenta, en todo caso, las convicciones religiosas de la persona privada de la libertad. Bajo ninguna circunstancia las personas privadas de la libertad podrán contratar la preparación de alimentos al interior de los centros de reclusión. Está prohibida la suspensión o limitación de la alimentación como medida disciplinaria.
El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec) y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) tendrán a su cargo, conforme a sus competencias la dotación de elementos y equipos de trabajo, sanidad, didácticos, deportivos, de recreación y vestuario deben suministrarse en los establecimientos de reclusión.
ARTÍCULO 49. Modificase el artículo 68 de la Ley 65 de 1993, el cual quedará así: 14 “Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”. 15 “Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones”. Radicación: 18001 23 33 000 2015 00258 01 Accionante: Farid Aragonez Rodríguez Artículo 68.
Políticas y planes de provisión alimentaria. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) fijará las políticas y planes de provisión alimentaria que podrá ser por administración directa o por contratos con particulares. Los alimentos deben ser de tal calidad y cantidad que aseguren la suficiente y balanceada nutrición de las personas privadas de la libertad.
La alimentación será suministrada en buenas condiciones de higiene y presentación. Los internos comerán sentados en mesas decentemente dispuestas. En la manipulación de los alimentos se deberá observar una correcta higiene. Los equipos de personas encargadas del mantenimiento de las cocinas de los establecimientos penitenciarios deberán conservarlas limpias y desinfectadas evitando guardar residuos de comida y dándoles un uso correcto a los utensilios, de conformidad con el manual que para tal efecto expida la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec).
La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) expedirá el manual correspondiente dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley”. (Negrillas del despacho) Hasta lo aquí expuesto, se concluye que, la prestación de bienes y servicios, en especial los relacionados con infraestructura y alimentación de los establecimientos de reclusión, están a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC y más específicamente de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC. 2.2.
Análisis del caso El a quo concedió el amparo de los derechos colectivos a la salubridad y alimentación invocados por la parte actora y ordenó al “INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – LAS HELICONIAS”, que Radicación: 18001 23 33 000 2015 00258 01 Accionante: Farid Aragonez Rodríguez en el término de un mes cumpliera las órdenes dispuestas en la sentencia de primera instancia. Sin embargo, como se señaló en líneas precedentes, las entidades que existen en la estructura del sistema penitenciario y carcelario son el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, entes que son distintos al Establecimiento Penitenciario Las Heliconias de Florencia, Caquetá. Aunado a ello, se observa que la orden impartida en el numeral segundo al “Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Las Heliconias”, están a cargo del INPEC, de la USPEC y según lo acreditado en el proceso, para la fecha de los hechos, al Consorcio Alikard II.
Lo anotado, dado que, en atención a lo establecido en los artículos 67 y 68 de la Ley 65 de 1993, modificados por los artículos 48 y 49 de la Ley 1709 de 2014, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC celebró el contrato de operación nro. 32188771 con el Consorcio Alikard II cuyo objeto era la prestación de los servicios de alimentación a la población reclusa del Establecimiento Penitenciario Las Heliconias.
No obstante, ni el INPEC, la USPEC, ni el Consorcio Alikard II fueron vinculados al proceso, puesto que, la acción popular fue instaurada contra el “Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad Las Heliconias” y por auto del 27 de julio de 201616 el magistrado de conocimiento 16 Folios 26 a 29 ibidem. Radicación: 18001 23 33 000 2015 00258 01 Accionante: Farid Aragonez Rodríguez del Tribunal Administrativo de Caquetá admitió la demanda y ordenó la notificación personal de dicho ente.
Por consiguiente, el despacho considera que hay lugar a acceder a la solicitud de nulidad formulada por el apoderado del INPEC, puesto que los competentes para atender lo que es objeto de litigio en esta acción popular son el INPEC y la USPEC, así como el consorcio que estaba prestando el servicio de alimentación en el establecimiento penitenciario Las Heliconias, los cuales no fueron vinculados al proceso.
En esa medida, se configura la causal de nulidad prevista en el numeral 8 del artículo 133 del Código General del Proceso, que establece que el proceso es nulo “(…) cuando no se cita en debida forma (…) a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado (…)”. En consecuencia, se declarará la nulidad de lo actuado en la primera instancia, salvo las pruebas recaudadas en el trámite de la presente acción17, a partir del auto admisorio inclusive, para que se surta nuevamente la actuación con citación y audiencia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC y del consorcio 17 “ARTÍCULO 138.
EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE FALTA DE JURISDICCIÓN O COMPETENCIA Y DE LA NULIDAD DECLARADA. (…) La nulidad solo comprenderá la actuación posterior al motivo que la produjo y que resulte afectada por este. Sin embargo, la prueba practicada dentro de dicha actuación conservará su validez y tendrá eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirla, y se mantendrán las medidas cautelares practicadas (…)”.
Radicación: 18001 23 33 000 2015 00258 01 Accionante: Farid Aragonez Rodríguez que estuviera prestando el servicio de alimentación en el establecimiento penitenciario Las Heliconias18. Por lo expuesto, el Despacho en Sala Unitaria,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de todo lo actuado en este proceso, a partir del auto admisorio de la demanda, inclusive, según lo explicado en la parte motiva.
SEGUNDO: REMÍTANSE de manera inmediata las presentes diligencias al Tribunal Administrativo del Caquetá para que imprima el trámite correspondiente a la acción popular, con citación y audiencia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC y del consorcio que estuviera prestando el servicio de alimentación en el establecimiento penitenciario Las Heliconias.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 18 Al respecto puede verse el auto proferido el 16 de febrero de 2021 por la Sección Primera del Consejo de Estado.
C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón. Expediente nro. 11001 3335 007 2015 00469 01.