CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-25-000-2020-00643-00 (1798-2020) Solicitante: Martha Isabel Riaño Casallas Convocada: Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social Trámite: Solicitud de extensión de jurisprudencia Tema: Relaciones laborales encubiertas a través de contratos administrativos de prestación de servicios Decisión: Auto que no extiende los efectos de la sentencia de unificación Decide la Sala la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Luz Milena Carrillo Ceballos, contra la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, D. C.1 I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud en sede administrativa2 El 16 de enero de 2020, la señora Martha Isabel Riaño Casallas presentó solicitud de extensión de jurisprudencia ante la SDIS, con el fin de obtener la extensión de los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16, proferida por esta Corporación el 25 de agosto de 2016 y, en consecuencia, el reconocimiento de existencia de una relación laboral subordinada con esa entidad entre el 17 de febrero de 2012 y el 17 de octubre de 2019, junto con el pago de las correspondientes prestaciones sociales y los aportes al sistema de seguridad social integral.
Como sustento de dicha solicitud, refirió que prestó sus servicios como maestra en jardines infantiles de la SDIS durante el referido lapso, sin solución de continuidad, bajo 1 En adelante la «SDIS» o la «Secretaría». 2 Folios 16 a 21 del cuaderno físico Número Interno: 1798-2020 Solicitante: Martha Isabel Riaño Casallas Convocada: Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social 2 subordinación y dependencia de las instrucciones directas de coordinadoras, subdirectores, directores locales y demás funcionarios directivos de la Subdirección de Infancia de la SDIS, por lo que se encuentra en similar situación fáctica y jurídica a la tratada en la mencionada sentencia de unificación. Por último, mencionó las pruebas que soportan el requerimiento y las que haría valer si hubiere necesidad de iniciar un proceso judicial. 1.2.
Decisión administrativa sobre la petición de extensión3 La Secretaría negó la extensión de los efectos de la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 por medio de Oficio S2020008402 del 28 de enero de 2020, el cual manifiesta la parte convocante que le fue notificado el 31 siguiente. Sin embargo, este documento no reposa dentro del proceso. 1.3.
Escrito de extensión presentado ante el Consejo de Estado4 Inconforme con la respuesta otorgada por la SDIS, el 14 de febrero de 2020, la señora Martha Isabel Riaño Casallas acudió ante esta Corporación, para requerir la extensión de los efectos de la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, proferida dentro del expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15).
Como consecuencia de la mencionada extensión, pretende se declare la existencia de una relación laboral subordinada con esa entidad entre el 17 de febrero de 2012 y el 17 de octubre de 2019, junto con el pago de las correspondientes prestaciones sociales y los aportes al sistema de seguridad social integral. Reiteró lo afirmado en la solicitud presentada ante la SDIS, en cuanto a la ejecución de labores como maestra en virtud de la celebración de sucesivos contratos administrativos de prestación de servicios, aunque bajo continua subordinación y dependencia, cumplimiento de horarios y directrices impuestas por diversos agentes de la entidad.
Refirió que se encuentra en los mismos supuestos fácticos y jurídicos atendidos en el aludido fallo de unificación, pues este «se erige sobre la base de la profesión de la accionante, al establecer su calidad de docente o maestra para proceder al reconocimiento de una relación laboral, con el argumento de que la naturaleza misma del servicio docente está subordinada a los lineamientos educativos formulados por la política pública estatal, razón por la cual, carecen los “maestros contratistas” 3 Folios 22 a 27 del cdno. físico 4 Folios 2 a 14 del cdno. físico Número Interno: 1798-2020 Solicitante: Martha Isabel Riaño Casallas Convocada: Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social 3 de independencia técnica y administrativa».
Añade que se encuentra en identidad jurídica respecto de lo definido por el Consejo de Estado en la providencia de unificación, pues el problema jurídico que debe ser resuelto es el mismo y hay correspondencia o coincidencia de la normativa aplicable al caso concreto. Por último, enlistó los documentos que comportan evidencia de los hechos planteados y señaló que estas son suficientes para determinar el mérito de sus pretensiones, por lo que no resulta necesaria la actividad probatoria típica de un proceso contencioso administrativo ordinario.
II. INTERVENCIONES 2.1. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado5 La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado intervino en el presente trámite para solicitar se niegue por improcedente la solicitud de extensión, habida cuenta que «no cumple con los presupuestos previstos en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», pues no se acreditó que la interesada se encuentre en la misma situación fáctica y jurídica resuelta en la sentencia de unificación jurisprudencial.
Asimismo, expresa que «[…] la contratación de la accionante del presente caso se enmarcó dentro de las estipulaciones de los convenios interadministrativos suscritos entre las Secretarías de Educación y de Integración Social del distrito (1142 del 21 de enero de 2015, 10528 del 31 de mayo de 2016, 5863 del 31 de marzo de 2017, Convenio Marco 8497 del 9 de octubre 2017, y Derivado 8510 del 10 de octubre de 2017), mediante los cuales se regularon aspectos legales y sustanciales de los contratos de prestación de servicios, como los existentes con la accionante, situación jurídica que no fue objeto de estudio dentro de la sentencia del 25 de agosto de 2016 solicitada para extensión de sus efectos». 2.2 Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, D. C.6 Sostiene que, «de manera reiterada, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que cuando se busca la declaración de la existencia de una relación laboral, es indispensable una etapa probatoria que determine la presencia de los elementos propios de un contrato de trabajo», actividad que corresponde al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 5 Samai, índices 00025, 00026 y 00028. 6 Samai, índice 00027.
Número Interno: 1798-2020 Solicitante: Martha Isabel Riaño Casallas Convocada: Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social 4 III. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN En esta oportunidad, las partes no alegaron de conclusión. IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia La Sala es competente para dictar la presente providencia, de acuerdo con lo normado por los artículos 125 (numeral 2, letra e) y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 4.2 Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si a la parte solicitante le deben ser extendidos los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 20167 y, en consecuencia, debe declararse la existencia de la relación laboral subordinada que depreca junto con el pago de las correspondientes prestaciones sociales y los aportes al sistema de seguridad social integral. 4.3.
Del mecanismo de extensión de jurisprudencia La extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado fue prevista por los artículos 102 y 269 del CPACA, y comporta el deber de las autoridades administrativas de «extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos».
Sobre dicho mecanismo, en sentencia C-816 de 20118, la Corte Constitucional señaló que responde «[…] al propósito de dispensación uniforme del derecho en desarrollo de la igualdad constitucional de trato debido por las autoridades a las personas» y «[…] entraña un límite a la discrecionalidad en el ejercicio de la función administrativa por la autoridad ejecutiva, respecto de la apreciación fáctica y jurídica de los asuntos objeto de decisión, pues ciñe la aplicación de la ley a la interpretación realizada por el Consejo de Estado en su función de unificación jurisprudencial». 7 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016; expediente 23001-23-33-000-2013- 00260-01(0088-15); consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. 8 Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-816 de 1° de noviembre de 2011; magistrado ponente: Mauricio González Cuervo.
Número Interno: 1798-2020 Solicitante: Martha Isabel Riaño Casallas Convocada: Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social 5 Además, en los términos del artículo 269 del CPACA, cuando las autoridades nieguen la extensión de los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, el interesado puede acudir ante este con el fin de forzar, por la vía judicial, la aplicación del fallo de unificación para su caso específico.
No obstante, para que los efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado puedan ser extendidos a otros casos, resulta indispensable que quien promueve la solicitud cumpla con los requisitos que la legislación impone, es decir: (i) la identificación de la sentencia de unificación cuyas resultas pretende sean tendidas; (ii) una justificación razonada que torne evidente que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada; y (iii) la relación de pruebas que tenga en su poder, con enunciación de las que reposen en los archivos de la entidad encartada, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. 4.4.
Análisis de mérito sobre la solicitud de extensión de jurisprudencia 4.4.1. Sentencia de unificación jurisprudencial invocada La solicitante, ruega la extensión de los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 20169, en la que esta Corporación abordó la controversia planteada por una ciudadana que trabajó como docente contratista del municipio de Ciénaga de Oro durante 13 años y 1 mes, y en el que adujo que se trató de una verdadera relación laboral, «por cuanto prestó sus servicios como docente de tiempo completo en la “escuela El Brujo” bajo subordinación, en tanto cumplía las órdenes del rector de dicha institución y el secretario de educación municipal en iguales condiciones que los demás profesores de planta (horario, reglamento escolar, preparación de clases y reuniones periódicas) pero bajo la figura del contrato estatal, para el empleador evitar el pago de prestaciones sociales y los aportes a seguridad social a su cargo».
En esa oportunidad, esta Sección Segunda adoptó las siguientes reglas de unificación jurisprudencial: «1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago 9 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016; expediente 23001-23-33-000-2013- 00260-01(0088-15); consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter.
Número Interno: 1798-2020 Solicitante: Martha Isabel Riaño Casallas Convocada: Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social 6 de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.» Finalmente, en el caso concreto, luego de efectuar el análisis del material probatorio recaudado, la Corporación consideró que «[…] si bien es cierto que la accionante se vinculó como maestra al municipio de Ciénaga de Oro a través de sucesivos contratos de prestación de servicios, también lo es que se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculo, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por su permanencia y continuidad en la prestación de los servicios y la correspondiente subordinación», razón por la cual, declaró la existencia de la relación laboral deprecada, negó las pretensiones relacionadas con el pago de prestaciones sociales por haber operado la prescripción trienal, y condenó a la allí encartada al pago de las diferencias entre los aportes realizados en virtud de los contratos y los que corresponden al vínculo reconocido. 4.4.2.
Caso concreto En el caso bajo análisis, la señora Martha Isabel Riaño Casallas depreca le sean extendidos los efectos de la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 y, como consecuencia, la declaratoria de existencia de una relación laboral subordinada con la Número Interno: 1798-2020 Solicitante: Martha Isabel Riaño Casallas Convocada: Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social 7 SDIS el 17 de febrero de 2012 y el 17 de octubre de 2019, junto con el pago de las correspondientes prestaciones sociales y los aportes al sistema de seguridad social integral.
Con tal propósito, adjuntó como pruebas: (i) solicitud de extensión efectuada el 16 de enero de 2020 ante la SDIS; (ii) correo electrónico mediante el cual la SDIS indica: «da respuesta en los siguientes términos a sus solicitudes en los 10 documentos adjuntos al Presente», fechado del 31 de enero de 2020; (iii) certificación de contratos de prestación de servicios emitida por la SDIS.
Por su parte, la SDIS plantea que el mecanismo de extensión de jurisprudencia no es el adecuado para formular ese tipo de pretensiones, pues la declaración judicial de existencia de una relación de trabajo subordinada requiere del debate probatorio propio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Puestas a la vista las posiciones jurídicas de las partes asistentes a este trámite, la Sala reitera la regla de derecho que rige la extensión de los efectos de la jurisprudencia de esta Corporación, en el sentido de expresar que quien promueve la solicitud debe cumplir los requisitos que la legislación impone, es decir: (i) la identificación de la sentencia de unificación cuyas resultas pretende sean tendidas;
(ii) una justificación razonada que torne evidente que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada; y (iii) la relación de pruebas que tenga en su poder, con enunciación de las que reposen en los archivos de la entidad encartada, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.
En esta oportunidad, la Sala vislumbra que la solicitante no acreditó que se encuentre en la misma situación fáctica y jurídica en la que se encontraba quien fungió como demandante en el proceso en el cual fue proferida la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, conclusión que no solo se deriva de la notoria diferencia entre los ámbitos funcionales a su cargo (pues la aquí solicitante ejerció como «maestra» de la SDIS, en jardines infantiles que tienen como misión atender la primera infancia, mientras que el fallo de unificación el Consejo de Estado resolvió un caso que implicaba el desarrollo de la profesión docente de que trata el artículo 2 del Decreto Ley 2277 de 1979), sino, principalmente, de la imposibilidad de establecer el mérito de lo pretendido por la interesada sin efectuar un debate probatorio robusto y completo, a partir del cual, sea Número Interno: 1798-2020 Solicitante: Martha Isabel Riaño Casallas Convocada: Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social 8 viable establecer la existencia o no de la relación laboral subordinada presuntamente encubierta.
Sobre el particular, nótese que en la sentencia invocada no fue adoptada una presunción de subordinación aplicable a quienes se desempeñen como maestros contratistas de la SDIS que enerve la aplicación del principio de necesidad de la prueba consagrado en el artículo 164 del Código General del Proceso, en virtud del cual «[t]oda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso»; por el contrario, se observa que en la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 fue efectuada la valoración probatoria que corresponde a este tipo de controversias, sin la cual, no resulta factible dar aplicación al principio de primacía de la realidad sobre las formas establecidas por las partes.
En ese mismo sentido se pronunció la Subsección en un caso de similares contornos fácticos y jurídicos al presente, en el que afirmó que «[…] si bien en uno y otro caso existieron contratos de prestación de servicios entre organismos del orden territorial y una persona natural, el asunto en cuestión se torna en litigioso, pues exige un debate probatorio, que permita al juez llegar al convencimiento de la existencia de una relación laboral encubierta por haberse estructurado los elementos relativos a i) la prestación personal del servicio; ii) la contraprestación y iii) la subordinación o dependencia continuada»10.
Por tanto, comoquiera que la solicitud de la parte interesada no colma los requisitos legales indispensables para que le sean extendidos los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, la Sala negara tal petición, tal como será dispuesto en seguida. 4.5. Condena en costas De conformidad con el artículo 269 del CPACA, no se condenará en costas a la reclamante, atendiendo que la solicitud no es manifiestamente improcedente.
Finalmente, como quiera que obra poder otorgado al abogado Jonathan Alber Rondón Barbosa, para intervenir en calidad de apoderado judicial de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, se reconocerá personería para la representación de la entidad. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B; auto de 29 de agosto de 2024; expediente 11001-03-25-000-2022-00656- 00 (5969-2022); consejero ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar.
Número Interno: 1798-2020 Solicitante: Martha Isabel Riaño Casallas Convocada: Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social 9 Con fundamento en lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de extensión de jurisprudencia formulada por la señora Martha Isabel Riaño Casallas, en esta oportunidad.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: RECONOCER personería al abogado Jonathan Alber Rondón Barbosa, identificado con cédula de ciudadanía No. 80.745.366 y tarjeta profesional No. 269.664, para actuar como apoderado de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del poder que le fue otorgado.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones y constancias de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: Esta providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.