CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05365-00 Accionante: MARINA DEL CARMEN BLANCO DE MUÑOZ Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCION SEGUNDA-SUBSECCION A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.

RELEVANCIA CONSTITUCINAL-Pretensiones netamente legales. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por María del Carmen Blanco de Muñoz contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección A.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 4 de octubre de 2024, María del Carmen Blanco Muñoz, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección a sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a los principios de confianza legítima, preclusión y lealtad procesal, inescindibilidad de la norma y derechos adquiridos, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección A al proferir sentencia de 3 de marzo de 2022, notificada el 5 de abril de 2024, que revocó la sentencia estimatoria de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad de la acción y la terminación del proceso ejecutivo1 que interpuso contra la Unidad de Gestión de Parafiscales- UGPP. 1 Identificado con el Rad. n°. 11001-33-37-039-2019-00266-01 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05365-00 Accionante: Marina del Carmen Blanco de Muñoz Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En virtud del amparo solicita revocar la providencia del 3 de marzo de 2022 y, en consecuencia, que se confirme la liquidación del crédito que profirió el Juzgado Treinta y Nueve Administrativo de Bogotá. 2.

Hechos relevantes La señora María del Carmen Blanco Muñoz interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL para que se dejaran sin efectos los actos que le negaron la reliquidación de su pensión con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados. El asunto lo conoció el Juzgado Treinta y Nueve Administrativo de Bogotá que, mediante sentencia del 30 de octubre de 2008 accedió a las pretensiones de la demanda y se condenó a la extinta CAJANAL a reliquidar la pensión de jubilación de la accionante teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales.

Asimismo, se ordenó dar cumplimiento en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda-Subsección A. CAJANAL, hoy la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, mediante Resolución n°.

PAP 051572 del 2 de mayo de 2011 dio cumplimiento al fallo y reliquidó la pensión de la solicitante. Asimismo, le reportó al FOPEP la novedad de inclusión de nómina y canceló a la accionante las sumas por concepto de mesada y de indexación, sin embargo, a juicio de la actora, no incluyó los intereses moratorios conforme al artículo 177 del CCA.

En virtud de lo anterior, la accionante interpuso demanda ejecutiva contra la UGPP para que se diera cumplimiento a al fallo proferido con ocasión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y se liquiden los intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y hasta que se verificó el pago, de conformidad con el artículo 177.5 del CCA. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05365-00 Accionante: Marina del Carmen Blanco de Muñoz Acción de tutela – Sentencia de primera instancia El Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá mediante providencia del 26 de octubre de 2020 libró mandamiento de pago en contra de la UGPP y a favor de la señora María del Carmen Blanco de Muñoz por la suma de $27.577.914 por concepto de intereses moratorios causados en el periodo comprendido del 19 de junio de 2009 al 30 de octubre de 2011.

Inconforme con la decisión, la Unidad de Gestión de Parafiscales UGPP apeló el mandamiento de pago y alegó la caducidad de la acción, al considerar que se configuró el pago y la inexistencia de la obligación, en la medida que CAJANAL a través de acto administrativo dio cumplimiento al fallo; además, que el pago cubre los intereses moratorios reclamados en la demanda.

Indicó que durante la liquidación de CAJANAL no se causaron los intereses moratorios, pues existe fuerza mayor para su reconocimiento. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección A, mediante sentencia de 3 de marzo de 2022, notificada el 5 de abril de 2024, revocó la decisión de primera instancia y declaró probada la excepción de caducidad de la acción. Consideró que la demanda fue radicada hasta el 8 de junio de 2018, por fuera del término, pues superó los 5 años para ejercer la acción que venció el 18 de diciembre de 2015. 3.

Fundamentos de la solicitud La accionante sostiene que la autoridad judicial accionada le vulneraron los derechos fundamentales invocados pues incurrió en los defectos procedimental por exceso ritual manifiesto, sustantivo y desconocimiento del precedente. Sostuvo que si bien, la obligación deriva de la ejecutoria del fallo, esto es, el 18 de junio de 2009, por lo que el término de 5 años para ejercer la acción, en principio se cumplió el 18 de diciembre de 2015 y la demanda se radicó el 8 de junio de 2018; sin embargo, la autoridad accionada no tuvo en cuenta el lapso de tiempo del proceso liquidatario de Cajanal entre el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013 que interrumpió el término de caducidad, en la medida que durante ese tiempo no le era posible a la accionante interponer la acción ejecutiva. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05365-00 Accionante: Marina del Carmen Blanco de Muñoz Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En consecuencia, la solicitante alega que no le era aplicable el periodo de tiempo mientras se llevaba a cabo la liquidación, pues en ese no se podía ejecutar la obligación mediante proceso judicial ya que las demandas eran rechazadas de plano y, a pesar de que se interponían los derechos de petición para hacer efectivo el cumplimiento de las sentencias judiciales, la entidad no cumplía con esas acreencias.

Así las cosas, sostiene que la ejecutoria de la sentencia fue el 18 de junio de 2009 dentro del lapso de suspensión del término de caducidad por la liquidación de la entidad, por ello, hasta el 12 de junio de 2009 se reinicia el cómputo de caducidad de los 5 años para interponer la acción, los cuales vencieron el 12 de junio de 2018. Como la demanda se interpuso el 8 de junio de 2018 no operó la caducidad.

Sostuvo que se desconoció el artículo 14 de la Ley 550 de 1999, según el cual, durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos de los empresarios; a su juicio, por remisión normativa contenida en el artículo 1 de la Ley 1105 de 2006 -que modificó el Decreto-Ley 254 de 2000- se debió tener en cuenta para librar mandamiento de pago.

Asimismo, señaló que la autoridad judicial desconoció el criterio jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, así como unas sentencias que al conocer de unos casos idénticos al de la accionante que ampararon los derechos y revocaron las decisiones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que decretaron la caducidad de la acción y dieron por terminado el proceso ejecutivo, pues estas reconocieron que los términos de prescripción y caducidad de las obligaciones a cargo de CAJANAL no corrieron entre el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, es decir, durante 4 años. 4.

Trámite procesal El 11 de octubre de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social-UGPP como tercera interesada. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05365-00 Accionante: Marina del Carmen Blanco de Muñoz Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En el escrito de contestación el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al oponerse al amparo, adujo que la tutela es improcedente porque se profirió conforme las normas aplicables y según el criterio jurisprudencial vigente del Consejo de Estado, por lo tanto solicitó que se declare improcedente.

El Juez Treinta y Nueva Administrativo de Bogotá, sostuvo que la acción de tutela se impetra contra la sentencia del Tribunal y no contra la de ese despacho y que además la acción de tutela contra providencia judicial debe ser excepcional. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social-UGPP, solicitó declarar improcedente la acción de tutela al considerar que la accionante está buscando una tercera vía invocando la acción de tutela.

CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia de 3 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección A que revocó la decisión estimatoria de primera instancia al encontrar probada la excepción de caducidad de la acción ejecutiva. 6.

Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05365-00 Accionante: Marina del Carmen Blanco de Muñoz Acción de tutela – Sentencia de primera instancia manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.

De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;

(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05365-00 Accionante: Marina del Carmen Blanco de Muñoz Acción de tutela – Sentencia de primera instancia constitucional. Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial».

Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».

Caso concreto El fallo reprochado ordenó revocar la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá D.C que declaró no probadas las excepciones propuestas por la ejecutada y ordenó seguir adelante con la ejecución en los términos del mandamiento de pago y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad de la acción ejecutiva.

La autoridad accionada sostuvo que conforme al numeral 2 literal k) de artículo 164 del CPACA la acción ejecutiva caducará al cabo de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación contenida en la providencia judicial de condena. En virtud de lo anterior, indicó que para determinar el término que tenía CAJANAL para cumplir con la sentencia se debía tener en cuenta el título base de la ejecución, en este caso la sentencia, en la que se indicó que conforme al artículo 177 del CCA las condenas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son ejecutables 18 meses después de su ejecutoria.

En virtud de lo anterior, el tribunal sostuvo que la sentencia del 4 de junio de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó el fallo que accedió a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y ordenó la reliquidación de la pensión de la solicitante, quedó ejecutoriada el 18 de junio de 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05365-00 Accionante: Marina del Carmen Blanco de Muñoz Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2009.

De modo que, según el artículo 177 del CCA la sentencia se hizo exigible el 18 de diciembre de 2010, esto es, 18 meses después de la ejecutoria; sin embargo, como la demanda ejecutiva se radicó el 8 de junio de 2018, operó la caducidad, ya que transcurrieron más de 5 años desde la exigibilidad de la obligación. Respecto al supuesto desconocimiento del criterio jurisprudencial del Consejo de Estado que alegó el solicitante, la sala del tribunal señaló que, si bien, en anteriores oportunidades se había dado aplicación al precedente de la Sección Segunda de la Corporación, según el cual, el término de caducidad para las entidades liquidadas se suspendía durante el lapso de la liquidación; ahora la sala acoge lo que sostiene la Subsección B de la Sección segunda de la Corporación, en sentencia del 12 de septiembre de 2012, en la que se indicó: En efecto, la remisión normativa está llamada a realizarse cuando la ley sobre determinado tema es incompleta, y se requiere que sea llenada con otros preceptos jurídicos.

En aquellos casos en los cuales se esté estudiando la caducidad de la acción ejecutiva contra CAJANAL EICE –en liquidación- no es necesario hacer una remisión porque el Decreto 2196 de 2009 (mediante el cual se suprime y se ordena la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social), previó que el representante legal de entidad referida era quien tenía la dirección de los procesos judiciales, por lo tanto no era necesaria la suspensión de los términos de caducidad y prescripción de las acciones contra la entidad; a contrario sensu, el legislador anticipó que sería el Liquidador quien se encargaría de la defensa técnica de la institución, hasta que ésta estuviera a cargo de la UGPP.

Esta aseveración fue ratificada en el parágrafo 2 del artículo 25 del Decreto 254 de 2000, sustento jurídico del Decreto 2196 de 2009. Sumado a esto, no se puede hacer una remisión normativa como se hizo en las providencias enunciadas en el recurso de alzada, porque el precepto jurídico para explicar la suspensión de los términos judiciales es el contenido en la Ley 550 de 19999, y esto solo ha sido contemplado para la reactivación empresarial y reestructuración de los entes territoriales, estatuto que no sería aplicable a las entidades de orden nacional como es el caso de CAJANAL EICE, lo que riñe con el principio de legalidad y descentralización. Así las cosas, la autoridad judicial revocó la decisión de primera instancia y declaró probada la caducidad de la acción, al estimar que entre la exigibilidad de la obligación y la presentación de la demanda transcurrieron más de 5 años.

Ahora bien, respecto del supuesto desconocimiento de las sentencias de tutela que ampararon los derechos de los solicitantes porque se reconoció que los términos de prescripción y caducidad de las obligaciones a cargo de CAJANAL no corrieron entre el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, plazo de liquidación de la entidad, 9 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05365-00 Accionante: Marina del Carmen Blanco de Muñoz Acción de tutela – Sentencia de primera instancia cabe señalar que conforme a los artículos 48 de la Ley 270 de 1996 y 36 del Decreto 2591 de 1991, las sentencias de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes «inter partes».

En consecuencia, no son aplicables al caso concreto como lo alega el solicitante. Para la sala, los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de netamente carácter legal, respecto a la declaratoria de caducidad del proceso ejecutivo que interpuso contra CAJANAL para el pago de unos intereses moratorios.

Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.

La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Además de lo expuesto, la solicitud pide que se deje sin efectos la sentencia que declaró la caducidad del proceso ejecutivo y, en su lugar que se confirme la liquidación del crédito que profirió el Juzgado Treinta y Nueve Administrativo de Bogotá en el que se liquidaron los intereses moratorios en favor de la accionante, por la suma de $27.577.914.

Esta pretensión, netamente económica, escapa de la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones «deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes»5. 5 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05365-00 Accionante: Marina del Carmen Blanco de Muñoz Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de Marina del Carmen Blanco de Muñoz contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección A.

SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES WILLIAM BARRERA MUÑOZ