CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera Coadyuva: Juan Carlos Suárez Demandados: Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (Uariv), departamento de Casanare y municipio de Yopal Tema: Competencias de la Uariv y de los entes territoriales en materia de asistencia y reparación de las víctimas del conflicto armado.
Principio de concurrencia para la readecuación y el óptimo funcionamiento del Punto de Atención a las Víctimas de Yopal. Diferencias entre los Centros Regionales de Atención y Reparación a Víctimas y los Puntos de Atención a Víctimas. Reiteración jurisprudencial sobre el deber del juez de integrar adecuadamente el contradictorio. Reiteración jurisprudencial sobre la improcedencia del argumento sobre la falta de recursos públicos para cumplir con las órdenes de amparo Sentencia de segunda instancia La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por el municipio de Yopal y por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en contra de la sentencia de 30 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare.
I. Antecedentes I.1. La demanda 1. La ciudadana Judith López Barrera demandó a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (Uariv), al departamento de Casanare y al municipio de Yopal, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 19981 y 1437 de 2011, con miras a obtener la protección del derecho colectivo previsto en el literal m) del artículo 4.º2 de la Ley 472. 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 “Artículo 4o.- Derechos e Intereses Colectivos.
Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […] m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes […]”. 2 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 2.
En su libelo petitorio, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: […] 1. Que en un plazo de 3 meses se ordene a la unidad administrativa especial para la atención y reparación a las víctimas UARIV, a la administración departamental del Casanare y de la alcaldía del municipio de Yopal, para procurar desarrollar la etapa de planificación contractual comprendida por las autorizaciones, los estudios y diseños y proyectos definitivos para llevar a cabo la construcción del centro regional a víctimas del conflicto armado de Yopal. 2.
Que se ordene a la accionada la construcción del centro regional de atención y reparación a víctimas de Yopal Casanare en un término razonable no superior a 6 meses. […] 3. Como fundamento de la acción popular, la demandante afirmó que las accionadas no han construido un centro regional en Yopal para la atención de las 69.935 víctimas del conflicto armado residentes en el departamento de Casanare, lo que dificulta el acceso a la oferta institucional de servicios y la materialización de las medidas de satisfacción y reparación. 4.
Informó que el municipio de Yopal tiene «un punto de atención a las víctimas PAV y en los municipios enlaces municipales, (pero) estos no cuentan ni con la capacidad técnica – administrativa ni mucho menos con la capacidad estructural para brindar la atención a las víctimas de la ciudad ni del departamento». 5. Agregó que 11 funcionarios laboran en ese PAV municipal, lo cual resulta insuficiente para atender a todas las víctimas del departamento de Casanare, pues «ni siquiera existe un buzón de correspondencia y los funcionarios encargados no reciben solicitudes (…) ni quejas». 6.
Afirmó que otros entes territoriales como el municipio de Viota y el departamento de Guaviare tienen Centros Regionales para la Atención a las Víctimas del Conflicto Armado, a pesar de que el número víctimas registradas en esos lugares es menor en comparación con las víctimas residentes el departamento de Casanare. 7. Por último, mencionó que «la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, así como la mesa municipal y departamental de víctimas han hecho múltiples requerimientos a la accionada con el fin que coordine y adelante la construcción del centro regional a las víctimas en la ciudad de Yopal (sic)».
I.2. Actuación procesal en primera instancia 8. El magistrado del Tribunal Administrativo de Casanare a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 20 de agosto de 20193, admitió la demanda, concedió el amparo de pobreza solicitado por la demandante y ordenó la notificación y el traslado correspondientes a las autoridades accionadas para que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de pruebas.
Igualmente, notificó al agente del Ministerio Público, a la Defensoría 3 Folios 38 y ss. del expediente de la referencia. Providencia suscrita por el magistrado Néstor Trujillo González. 3 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera Seccional del Pueblo y a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado.
Por último, dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. 9. Posteriormente, mediante auto 25 de febrero de 20204, se declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, porque no se formuló proyecto de pacto de cumplimiento. I.3. Contestaciones de la demanda e intervenciones I.3.1.
El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, mediante escrito de 3 de septiembre de 20195, afirmó que las pretensiones de la demanda carecen de fundamento desde el punto de vista fáctico y jurídico. 10. Precisó que esa institución coordina a las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas con el propósito de ejecutar la respectiva política pública, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1448 de 20116 y en el Decreto 1084 de 20157. 11.
Informó que el departamento de Casanare no cuenta con un Centro Regional para la Atención de las Víctimas del Conflicto Armado (CRAV). Sin embargo, dicha población está siendo atendida mediante un Punto de Atención a las Víctimas (PAV), alternativa prevista en el Decreto 1084 de 2015. Además, la Uariv está trabajando con el municipio de Yopal desde el año 2018 para optimizar el canal de atención presencial mediante el mejoramiento del PAV y el saneamiento del inmueble en donde se pretende hacer la inversión. 12.
También añadió que la Uariv suscribió con el municipio de Yopal el Convenio Interadministrativo 1434 de 2016 con el fin de apoyar la construcción, dotación y funcionamiento de ese CRAV, pero ese proyecto no se llevó a cabo por el desistimiento del ente territorial. Aun así, aclaró que la Uariv actualmente no cuenta con recursos económicos para adelantar esa obra. 13.
Con base en lo anterior, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, «improcedencia de la acción popular» y «cumplimiento normativo de la Unidad para la atención y reparación integral a las víctimas». I.3.2. La apoderada judicial del departamento de Casanare, mediante escrito de 4 de octubre de 20198, solicitó negar las pretensiones de amparo respecto del departamento en consideración a que ninguna autoridad ha presentado un proyecto 4 Ibid., folios 180 y ss.
(Audiencia iniciada el 20 de enero de 2020 – folios 163 y ss.). 5 Ibid., folios 52 y ss. Documento suscrito por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica, el abogado Vladimir Martín Ramos. 6 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. 7 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Inclusión Social y Reconciliación”. 8 Folios 114 y ss.
Documento suscrito por la abogada Luz Ángela Sarmiento Borja. 4 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera de cofinanciación para la construcción del Centro Regional para la Atención y Reparación a Víctimas de Yopal. Aunado a ello, advirtió que las víctimas reciben atención, asesoría, orientación y acompañamiento psico-jurídico a través de un equipo interdisciplinario perteneciente al PAV de Yopal. 14.
En consecuencia, propuso las excepciones que denominó «cumplimiento de obligaciones por parte del departamento», «improcedencia de la acción contra del departamento de Casanare» y falta de legitimación en la causa por pasiva. I.3.3. El apoderado judicial del municipio de Yopal, mediante escrito de 11 de octubre de 20199, se opuso a la prosperidad de las pretensiones en atención a que el ente territorial cuenta con un Punto de Atención a las Víctimas (PAV). 15.
Agregó que el municipio no es la autoridad encargada de satisfacer las pretensiones de la demanda, en tanto la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios precisaron que la UARIV debe poner en marcha y coordinar el funcionamiento de los Centros Regionales de Atención y Reparación a Víctimas. En ese sentido, solicitó declarar probadas las excepciones de «inexistencia de la afectación de los derechos colectivos mencionados», «falta de precisión y prueba de los hechos relacionados» y «excepción genérica».
II. La sentencia de primera instancia 16. El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia de 30 de agosto de 202110, amparó el «derecho colectivo al funcionamiento adecuado, eficiente y oportuno del servicio público de atención y reparación a las víctimas del conflicto armado interno» y, en consecuencia, ordenó a la Uariv y al municipio de Yopal el mejoramiento del Punto de Atención a las Víctimas de Yopal. 17.
Para arribar a esa determinación, el Tribunal estudió el régimen normativo del Sistema de Atención y Reparación Integral a las Víctimas en el componente de asistencia, analizó el material probatorio y citó la jurisprudencia relacionada con las facultades del juez popular. 18. Destacó que «los centros de atención responden a una pluralidad de elementos físicos y conceptuales; i) un espacio permanente que permita a las víctimas acudir con facilidad y a las autoridades brindarles respuesta oportuna, coordinada, concentrada y armónica; ii) una organización, que implica equipo, logística, personal calificado suficiente y los medios para trabajar; iii) coordinación y colaboración armónica de la UARIV y de las autoridades territoriales, para lograr los fines constitucionales (acciones afirmativas de Estado, art. 13; realización del ideario del 9 Ibid., folios 134 y ss.
Documento suscrito por el abogado Edwar Jerley Martínez Cervera. 10 Cfr.: Sistema de consulta judicial “SAMAI” - consulta de procesos: Radicado N.° 85001-23-33-000-2019- 00102-02 Judith López contra la Uariv y otros. Registro N.° 2: “Actuación: EXPEDINTE DIGITAL”. Documento denominado: “097-FALLO 2019-00102- 00 Popular UARIV - Creación Centro Regional Víctimas Yopal”.
Providencia suscrita por los magistrados Aura Patricia Lara Ojeda, José Antonio Figueroa Burbano y Néstor Trujillo González, ponente de la decisión. 5 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera Estado Social de Derecho orientado a servir a la persona humana en dignidad, según Preámbulo y arts. 1, 2 y 5, entre otros) y legales previstos». 19.
Aclaró que la controversia no solo giraba en torno a la estructura física en donde las víctimas del conflicto armado reciben atención permanentemente, sino que trascendía al adecuado funcionamiento del SNARIV, a partir de una organización administrativa y logística coordinada y suficiente. 20. Precisó que las autoridades del extremo pasivo detectaron la necesidad de mejorar el PAV de Yopal y, por ello, en el expediente obra el Convenio Interadministrativo N.º 1434 de 3 de noviembre de 2016, celebrado entre la UARIV y la administración municipal de Yopal, a fin de aunar y articular esfuerzos para la creación de un CRAV que brindara atención, orientación, remisión, acompañamiento y seguimiento a las víctimas. 21.
Advirtió que dicho Convenio nunca se ejecutó a pesar de que persiste la necesidad de esa infraestructura de servicios. Además, la administración local asignó un predio propio como sitio permanente para el PAV que requiere de adecuaciones y dotación para su óptimo funcionamiento11. 22. Acto seguido, luego de resumir el material probatorio, concluyó lo siguiente: […]i) la necesidad subsiste y también la voluntad de las autoridades territoriales y la UARIV, de preservar el funcionamiento de un PAV, que hace las veces de centro de atención local a las víctimas del conflicto armado interno; ii) el PAV funciona, dispone de personal que ha sido suficiente para atender los requerimientos de las víctimas; iii) el flujo de casos que acude al PAV Yopal viene disminuyendo notoriamente, en especial durante los años 2019 y 2020, últimos datos conocidos; iv) Yopal ya asignó un predio propio como sitio permanente para el PAV; y v) se requiere todavía adecuarlo y dotarlo para su funcionalidad […] (Negrilla fuera del texto). 23.
En ese orden de ideas, estimó que la UARIV y el municipio «pretermitieron la oportuna adecuación, el mejoramiento y la dotación logística para el funcionamiento del PAV de Yopal». También exhorto al departamento de Casanare «a optimizar el servicio conjuntamente con los demás integrantes de la pasiva». 24. Sin embargo, el Tribunal reconoció que el juez popular tiene la responsabilidad de adoptar medidas ponderadas respecto de la infraestructura de funcionamiento del Estado.
Por ello, no era procedente ordenar la construcción del CRAV ni salvaguardar el derecho colectivo previsto en el literal m) del artículo 4° de la Ley 472 relacionado con la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas. 11 “[…] el desorden institucional de Yopal, asociado a la sucesión de múltiples titulares del despacho de alcalde, por conflictos penales y disciplinarios en esa época, según los administradores más recientes, impidió avanzar hacia resultados”. 6 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 25.
Explicó que «la satisfacción del núcleo esencial del derecho colectivo relativo al funcionamiento adecuado, eficiente y oportuno del servicio público de atención y reparación a las víctimas, en el espectro de la Ley 472 (art. 4°, literales g, h, j), excede con creces (la decisión) de construir edificios o sedes físicas, que, desprovistas de la logística requerida, en nada podrán contribuir a la solución de la problemática». 26.
Por lo anterior, únicamente amparó «el derecho de las víctimas del conflicto armado interno al acceso efectivo a la prestación de servicios públicos estatales, por pretermitir la oportuna adecuación, el mejoramiento y la dotación logística para el funcionamiento del PAV que hace las veces de centro de atención a dichas víctimas en Yopal» y adoptó las siguientes órdenes: […] 1º DECLARAR infundadas las excepciones de falta de legitimación material por pasiva invocadas por los entes demandados. 2° DECLARAR que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN DE VÍCTIMAS – UARIV y el MUNICIPIO DE YOPAL han quebrantado, por omisión, el derecho de las víctimas del conflicto armado interno al acceso efectivo a la prestación de servicios públicos estatales, por pretermitir la oportuna adecuación, el mejoramiento y la dotación logística para el funcionamiento del PAV que hace las veces de centro de atención a dichas víctimas en Yopal. 3° ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN DE VÍCTIMAS – UARIV y el MUNICIPIO DE YOPAL el cumplimiento de las obligaciones indicadas en motivación, a saber: 3.1 El municipio debe: i) ejecutar la destinación efectiva del inmueble que tiene disponible para el PAV, a título de sede permanente, efectos para los cuales hará los saneamientos de la propiedad que se requieran y suscribirá con la UARIV los negocios jurídicos necesarios para que ella invierta o intervenga el predio.
Plazo. Hasta tres (3) meses siguientes a ejecutoria de fallo. ii) Previa adecuación física del inmueble aludido en precedencia, dotar con recursos propios o mediante eventual cofinanciación con UARIV y Casanare, si ante esos entes estatales acredita la necesidad de cofinanciación, el mobiliario, equipo y logística que se requiera para el funcionamiento permanente del PAV Yopal o la modalidad misional que haga sus veces.
Plazo: hasta tres (3) meses siguientes a la terminación de trabajos u obras civiles; en todo caso, hasta un (1) año siguiente a ejecutoria de la sentencia. 3.2 UARIV, debe apropiar y ejecutar o hacer ejecutar, durante la vigencia fiscal 2022 a más tardar, si para entonces el fallo estuviere en firme, o dentro de un plazo no mayor a un (1) año siguiente a dicha ejecutoria, las partidas presupuestales necesarias para adecuar y mejorar el sitio propio destinado por Yopal para el funcionamiento del PAV local. 3.3 Obligaciones conjuntas UARIV – YOPAL.
Los dos entes deberán convenir las actuaciones administrativas que se requieran para diagnosticar estado actual de las necesidades de adecuación, mejora y dotación logística del PAV YOPAL o modalidad de atención a víctimas que haga sus veces, lo que deberá incluir cuando menos: i) verificar estado de cosas; ii) preparar estudios técnicos y diseños para contratar obras; iii) concertar las soluciones funcionales que el PAV o su 7 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera equivalente requiera.
Plazo: dentro de los tres (3) primeros meses, siguientes a ejecutoria de fallo. 3.4 Mecanismos para la ejecución. Sin perjuicio de la solidaridad legal entre UARIV y YOPAL frente a los mandatos del fallo, en cuanto a obligaciones conjuntas, los obligados podrán convenir o concertar las modalidades de cooperación que estimen más eficientes para lograr los fines aquí señalados. 4° DENEGAR las demás pretensiones de la demanda y su coadyuvancia. 5° EXHORTAR tanto a UARIV como a Casanare y Yopal, a que mantengan y optimicen sus esfuerzos institucionales concurrentes para garantizar el adecuado, permanente, eficiente y oportuno funcionamiento del mecanismo de atención a víctimas del conflicto armado interno en esta capital, en los términos y con las precisiones señaladas en motivación. 6° ORDENAR la conformación de comité de verificación de cumplimiento de fallo, con los integrantes, reglas básicas de funcionamiento y responsabilidades indicadas en la consideración séptima (7ª) de la motivación12 […] III.
Fundamentos de los recursos de apelación III.1. El apoderado judicial del municipio de Yopal, mediante correo electrónico de 8 de septiembre de 202113, solicitó la revocatoria de la sentencia impugnada, con fundamento en que el Tribunal no «valoró integralmente todos los escenarios de responsabilidad, alcance normativo y situación de la realidad para la atención a las víctimas en el departamento de Casanare». 27.
Mencionó que el funcionamiento, operación y sostenimiento de los Centros Regionales de Atención y Reparación a Víctimas estaba a cargo de todos los municipios de la región en los que habite el mayor número de víctimas, según lo ordenado en la Ley 1448 de 2011 y en el Decreto 1084 de 2015. Por ello, el CRAV de Casanare debe funcionar con la participación de los entes territoriales de Yopal, Villanueva y Paz de Ariporo, teniendo en cuenta las necesidades específicas del servicio. 28.
Sostuvo que las órdenes no son claras en materia de responsabilidades, compromisos y participación económica pues la sentencia «deja eventualmente como responsable directo para toda la jurisdicción de Casanare al Municipio de Yopal, frente a un punto de atención que […] presta los servicios […] a todos los habitantes del departamento de Casanare». 12 El respectivo aparte de la sentencia es del siguiente tenor: «Se conformará por el director de la UARIV o el directivo que para ello delegue; el alcalde de Yopal y el gobernador de Casanare o los funcionarios directivos que deleguen; el defensor regional del Pueblo Casanare y el personero municipal de Yopal.
Obrará como coordinador de sus sesiones administrativas el alcalde, por ser el municipio el primer respondiente. El magistrado ponente hará parte del comité, según los estándares más frecuentes que adopta el Consejo de Estado; presidirá las sesiones que convoque y se celebren en audiencia ante el estrado. Respecto de las demás, ejercerá las funciones de verificación procesal propias del juez, no sometido a citaciones, reuniones, consensos ni votaciones de autoridades administrativas, pues su rol es superior y constituye ultima ratio en esos controles». 13 Ibid., documento denominado “ED_104RECURSOAPELACIO(.pdf) NroActua 2”, suscrito por el abogado Edwar Jerley Martínez Cervera. 8 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 29.
Adujo que no se integró el contradictorio con los demás municipios del departamento que deben atender a las víctimas, lo que constituye «una posible nulidad». Además, por los principios de concurrencia, complementariedad, solidaridad y colaboración, era necesario imponerle a la UARIV y al departamento de Casanare obligaciones claras, directas y definidas. 30.
Estimó que la vulneración de derechos colectivos por parte del municipio de Yopal no se demostró el proceso, sino que la sentencia se fundamentó en el deber legal que existe de atender a las víctimas, desconociendo el trabajo que está haciendo el municipio de Yopal para prestar esos servicios en el punto de atención. 31. Consideró desproporcional que el municipio deba asumir todas las obligaciones para el adecuado funcionamiento del PAV en consideración a que: (i) allí se presta servicios a todos los municipios de Casanare;
(ii) la Uariv quedó obligada a una eventual cofinanciación; (iii) el municipio presenta un déficit fiscal con ocasión de la emergencia sanitaria derivada por el Covid 19; y (iv) la sentencia desconoce las obligaciones de otros entes territoriales. 32. En suma, manifestó que la sentencia cuestionada desconoció el alcance normativo, las responsabilidades y atribuciones de la Uariv, de la Gobernación de Casanare y de los municipios de Villanueva y Paz de Ariporo.
III.2. El apoderado judicial de la Uariv, mediante correo electrónico de 8 de septiembre de 202114, recurrió los numerales 2 y 3 de la sentencia de primera instancia. 33. Manifestó que esa entidad no omitió la oportuna adecuación, mejoramiento y dotación logística del Punto de Atención a Víctimas (PAV) del municipio de Yopal. Por el contrario, ha trabajado de manera conjunta con el municipio desde el año 2018 para el mejoramiento del canal de atención presencial, mediante la optimización del Punto de Atención a Víctimas. 34.
Al respecto, informó que: «el municipio realizó el levantamiento arquitectónico del Punto de Atención y con esto cumplió con el numeral primero, sin embargo, una vez se inició el diagnóstico de infraestructura e instalaciones existentes, la entidad manifestó que la estructura de la edificación donde actualmente funciona el Punto de Atención está demasiado deteriorada para su intervención, por lo anterior, la Unidad no pudo avanzar en el apoyo para la formulación del proyecto en mención». 35.
Expuso que los entes territoriales y/o departamentales son quienes deben acreditar la necesidad de cofinanciación, el mobiliario, el equipo y la logística requerida para el funcionamiento permanente de los puntos. En ese contexto, 14 Ibid., documento denominado “ED_105RECURSOAPELACIO(.pdf) NroActua 2”, suscrito por el abogado Vladimir Martin Ramos. 9 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera explicó la diferencia que existe entre un Punto de Atención a Víctimas (PAV) y un Centro Regional de Atención a Víctimas (CRAV). 36.
Subrayó que la Uariv ha suministrado el apoyo técnico al municipio para dotar el PAV, «mas no participa en las adecuaciones» de la infraestructura, porque una eventual cofinanciación entre la Uariv y el departamento de Casanare debe atender unos requisitos previos dependiendo si el financiamiento se hace a través «del sistema general de regalías o con recursos de libre destinación». 37.
Sostuvo que los municipios y distritos deben apropiar los recursos necesarios en los planes de desarrollo para el funcionamiento y sostenibilidad de los centros de atención «que garanticen los gastos administrativos, tecnológicos y operativos, la infraestructura física», de acuerdo con el artículo 2.2.6.6.6 del Decreto 1084 de 2015. 38.
En todo caso, adujo que esa entidad solo podrá asignar recursos previa formulación y aprobación del respectivo proyecto, instrucción que no quedó contemplada en la sentencia. En este punto, resaltó que el responsable de la formulación del proyecto es el ente territorial que debe presentar y entregar el levantamiento arquitectónico del Punto de Atención (planos, cortes, fachadas, cuadro de áreas, registro fotográfico), el informe detallado de diagnóstico de Infraestructura e instalaciones, el proyecto de adecuación del punto, con sus respectivos planos de diseños y estudios técnicos, el presupuesto detallado de obra, soportado con análisis de precios unitarios y cotizaciones y el presupuesto de la dotación, soportado con cotizaciones. 39.
Finalmente, informó que el municipio dejó unos recursos por lo que «se exhorta que revisen como van a manejar ese presupuesto». IV. Trámite en segunda instancia 40. Mediante auto de 9 de diciembre de 202115, el magistrado sustanciador del proceso en primera instancia concedió los referidos recursos de apelación. 41. Esta autoridad judicial, a través de auto de 19 de julio de 202216, admitió ambos recursos y advirtió a los sujetos procesales que «no habrá lugar a dar traslado para alegar de conclusión en tanto que no existen pruebas por practicar en el presente proceso».
Además, informó al Ministerio Público que podía emitir concepto en la presente causa hasta antes de que ingresara al Despacho el proceso para dictar sentencia. 15 Ibid., documento denominado “ED_111AUTO85001233300(.pdf) NroActua 2”. 16 Ibid., Registro N.° 14. Documento denominado: “AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 14”.
Providencia suscrita por el Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés. Actuación que tuvo lugar luego de que el referido Consejero, mediante escrito de 14 de marzo de 2022, manifestara su impedimento para conocer del asunto de la referencia. Mediante auto de 6 de junio de 2022, la Sección Primera declaró infundado dicho impedimento y devolvió el expediente para lo de su cargo. 10 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 42.
El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, mediante escrito de 2 de agosto de 202217, solicitó la confirmación de la sentencia de 30 de agosto de 2021 debido a que subsiste la necesidad de adecuar el PAV de Yopal como sitio permanente de atención a las víctimas del conflicto armado interno. 43. En tal sentido, consideró acertada la decisión del Tribunal de ordenar a la Uariv, al departamento de Casanare y al municipio de Yopal que concurran en el cumplimiento de las órdenes, a partir de un enfoque de articulación y coordinación interinstitucional.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia 44. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del CPACA y en el artículo 13 del Acuerdo N.° 080 de 201918, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.
V.2. Planteamiento del problema jurídico 45. La ciudadana Judith López Barrera atribuyó a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (Uariv), al departamento de Casanare y al municipio de Yopal, la transgresión del derecho colectivo previsto en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, con fundamento en que esas autoridades no han construido un Centro Regional para la Atención de las Víctimas del Conflicto Armado en el municipio de Yopal que atienda a las 69.935 personas reconocidas como víctimas en el departamento de Casanare. 46.
El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia de 30 de agosto de 2021, amparo el «derecho colectivo al funcionamiento adecuado, eficiente y oportuno del servicio público de atención y reparación a las víctimas del conflicto armado interno»19, tras concluir que el Punto de Atención a Víctimas existente en Yopal no cuenta con la dotación ni con las adecuaciones necesarias para su óptimo funcionamiento.
En consecuencia, ordenó al municipio de Yopal que adecuara el inmueble y dotara el PAV. También ordenó a la Uariv que realizara los trámites presupuestales necesarios para apoyar la labor de adecuación, y requirió a ambas entidades para que concertaran mecanismos de cooperación para el cumplimiento de las órdenes. 17 Ibid., Registro N.° 25 de 2 de agosto de 2022.
Documento denominado: “MemorialWebJDV_161ALEGATOS_POPULAR201900102(.pdf) NroActua 25”, suscrito por el Procurador Jaime Alejandro Díaz Vargas. 18 Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 19 El Tribunal afirmó que este derecho se sustenta en los literales g), h) y j) del artículo 4° de la Ley 472. 11 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 47.
Inconformes con esa decisión, el municipio de Yopal y la Uariv afirmaron en sus recursos de apelación que no vulneraron el derecho colectivo salvaguardado. El ente territorial adujo adicionalmente que las obligaciones de amparo deben ser impuestas a la Uariv, al departamento de Casanare y a los municipios de Villanueva y Paz de Ariporo.
También resaltó que no cuenta con los recursos económicos necesarios para el cumplimiento de esas órdenes. Por su parte, la Uariv advirtió que el municipio es quien debe garantizar la infraestructura física para el adecuado funcionamiento de los CRAV y PAV. Y destacó que esa institución puede asistir al municipio, de conformidad con el principio de subsidiariedad, siempre y cuando el ente territorial agote los trámites previos correspondientes. 48.
Así las cosas, corresponde a la Sala determinar si las condiciones estructurales y funcionales en las que se encuentra el PAV de Yopal transgreden el derecho colectivo establecido en el literal j) del artículo 4 de la Ley 472; y si las órdenes de amparo son proporcionales y recaen en las autoridades encargadas de corregir esa transgresión o amenaza. 49.
Para ello, el abordaje de la controversia contemplará cuatro componentes. En primer lugar, se estudiarán (i) las obligaciones legales y reglamentarias de la Uariv y de los entes territoriales en materia de atención y asistencia de la población víctima del conflicto armado. Posteriormente, (ii) se analizará el material probatorio relacionado con la transgresión o amenaza del derecho colectivo objeto de amparo.
Acto seguido, esta autoridad judicial evaluará (iii) si los municipios de Villanueva y Paz de Ariporo debían concurrir al litigio; y finalmente (iv) valorará la pertinencia y suficiencia de las órdenes de amparo cuestionadas por los apelantes. V.2.1. Marco normativo sobre la atención y asistencia de la población víctima del conflicto armado 50.
El fundamento constitucional de los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la no repetición, obra en los artículos 1º, 2º, 15, 21, 229 y 250 (numeral 7°) de la Constitución Política. El respeto de la dignidad humana previsto en la Constitución de 1991 conllevó a la implementación de un modelo de restitución de derechos que sobrepasa el componente económico y se extiende a la esfera psicosocial y productiva, con miras a proteger la vida, la honra, los bienes, las creencias y demás derechos y libertades de estos sujetos de especial protección. 51.
Sobre este punto, la Corte Constitucional en la sentencia C-588 de 2019 explicó lo siguiente: […] El derecho a la reparación integral tiene por objeto el resarcimiento de los daños causados a las víctimas. Se encuentra integrado por la facultad de exigir medidas de restitución, compensación, rehabilitación, satisfacción y no repetición. Sobre el particular la jurisprudencia ha señalado que la restitución plena exige “el restablecimiento de la víctima a la situación anterior al hecho de la violación, incluyendo la restitución de las tierras usurpadas o despojadas”[68].
En caso de que ello no sea posible, ha dicho la Corte que “es 12 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera procedente (…) la compensación a través de medidas como la indemnización pecuniaria por el daño causado”. Este derecho incluye también la obligación de adoptar medidas de “rehabilitación por el daño causado, mediante la atención médica y psicológica, así como la prestación de otros servicios sociales necesarios para esos fines” de modo que se restablezcan las condiciones físicas y sicológicas de las personas.
Este Tribunal sostuvo, también, que existe un derecho a “la satisfacción, a través de medidas simbólicas destinadas a la reivindicación de la memoria y de la dignidad de las víctimas” adoptando aquellas dirigidas “a proporcionar bienestar y contribuir a mitigar el dolor de la víctima”. A su vez el derecho a la no repetición comprende las medidas que tienen por objeto “asegurar que no se repitan los hechos victimizantes”. […] (Negrilla fuera del texto). 52.
Sin lugar a dudas, el cumplimiento del deber estatal de reparar de forma integral a las víctimas requiere de una arquitectura institucional eficiente, acompañada de unos procedimientos idóneos que permitan la materialización oportuna del derecho a la reparación. Por ello, el Congreso de la República, a través de la Ley 1448 de 201120 determinó cuáles serían las medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas que beneficiarían a este grupo poblacional. 53.
Concretamente, el artículo 14 de la Ley 1448 estableció que el Estado colombiano, para superar el nivel de vulnerabilidad de las víctimas, implementaría una serie de medidas de atención, asistencia y reparación encaminadas a satisfacer los siguientes derechos de forma progresiva21, gradual22, armónica y articulada23: […]
ARTÍCULO
28. DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS. Las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3o de la presente Ley, tendrán entre otros los siguientes derechos en el marco de la normatividad vigente: 1. Derecho a la verdad, justicia y reparación. 2. Derecho a acudir a escenarios de diálogo institucional y comunitario. 3. Derecho a ser beneficiario de las acciones afirmativas adelantadas por el Estado para proteger y garantizar el derecho a la vida en condiciones de dignidad. 4.
Derecho a solicitar y recibir atención humanitaria. 5. Derecho a participar en la formulación, implementación y seguimiento de la política pública de prevención, atención y reparación integral. 6. Derecho a que la política pública de que trata la presente ley, tenga enfoque diferencial. 7. Derecho a la reunificación familiar cuando por razón de su tipo de victimización se haya dividido el núcleo familiar. 20 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. 21 ARTÍCULO 17.
PROGRESIVIDAD. El principio de progresividad supone el compromiso de iniciar procesos que conlleven al goce efectivo de los Derechos Humanos, obligación que se suma al reconocimiento de unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de esos derechos que el Estado debe garantizar a todas las personas, e ir acrecentándolos paulatinamente. 22 GRADUALIDAD.
El principio de gradualidad implica la responsabilidad Estatal de diseñar herramientas operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos presupuestales que permitan la escalonada implementación de los programas, planes y proyectos de atención, asistencia y reparación, sin desconocer la obligación de implementarlos en todo el país en un lapso determinado, respetando el principio constitucional de igualdad. 23 ARTÍCULO 26.
COLABORACIÓN ARMÓNICA. Las entidades del Estado deberán trabajar de manera armónica y articulada para el cumplimiento de los fines previstos en la presente ley, sin perjuicio de su autonomía. 13 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 8. Derecho a retornar a su lugar de origen o reubicarse en condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad, en el marco de la política de seguridad nacional. 9.
Derecho a la restitución de la tierra si hubiere sido despojado de ella, en los términos establecidos en la presente Ley. 10. Derecho a la información sobre las rutas y los medios de acceso a las medidas que se establecen en la presente Ley. 11. Derecho a conocer el estado de procesos judiciales y administrativos que se estén adelantando, en los que tengan un interés como parte o intervinientes. 12.
Derecho de las mujeres a vivir libres de violencia. […] (Negrilla fuera del texto). 54. Como puede apreciarse, a las víctimas del conflicto armado les asiste el derecho a: (i) acudir a escenarios de dialogo institucional y comunitario; (ii) recibir acciones afirmativas; (iii) solicitar y recibir atención humanitaria; (iv) participar en la prevención, atención y reparación integral;
(v) recibir información sobre las rutas y medios de acceso a las medidas, y (vi) conocer el estado de procesos judiciales y administrativos. 55. Esa asistencia y atención, en los términos del artículo 49 ibidem, abarca «el conjunto integrado de medidas, programas y recursos de orden político, económico, social, fiscal, entre otros, a cargo del Estado, orientado a restablecer la vigencia efectiva de los derechos de las víctimas, brindarles condiciones para llevar una vida digna y garantizar su incorporación a la vida social, económica y política». 56.
Para la materialización de esas garantías, los artículos 158 y 160 señalaron que el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas estaría conformado por la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por los departamentos, por los distritos, por los municipios y por las organizaciones públicas o privadas, encargadas de formular o ejecutar los planes, programas, proyectos y acciones específicas de atención y reparación integral. 57.
El objeto de este sistema es adoptar los referidos planes, programas y medidas de atención y asistencia, desde un enfoque de articulación interinstitucional caracterizado por: […]
ARTÍCULO 161. OBJETIVOS DEL SISTEMA DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS. Los objetivos de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, como parte de dicho Sistema, serán los siguientes: (…) 6. Integrar los esfuerzos públicos y privados para la adecuada atención integral y garantía de los derechos humanos y de la aplicación del Derecho Internacional Humanitario que les asisten a las víctimas. 7.
Garantizar la canalización de manera oportuna y eficiente de los recursos humanos, técnicos, administrativos y económicos que sean indispensables para el cumplimiento de los planes, proyectos y programas de atención, asistencia y reparación integral de las víctimas en sus niveles nacional y territorial. 8. Garantizar la coordinación interinstitucional, la articulación de su oferta y programas, al igual que la programación de recursos, asignación, 14 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera focalización y ejecución de manera integral y articulada la provisión de bienes y servicios públicos prestados de acuerdo con las soluciones brindadas. 9.
Garantizar la flexibilización de la oferta de las entidades responsables de las diferentes medidas de atención, asistencia y reparación a las víctimas para el cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley. 10. Realizar los esfuerzos institucionales y apoyar la implementación de una plataforma de información que permita integrar, desarrollar y consolidar la información de las diferentes entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con el fin de llevar a cabo el monitoreo, seguimiento y evaluación del cumplimiento de las responsabilidades atribuidas en el marco de la presente ley.
(…) 12. Garantizar la adecuada coordinación entre la nación y las entidades territoriales y entre estas, para el ejercicio de sus competencias y funciones al interior del Sistema, de acuerdo con los principios constitucionales y legales de corresponsabilidad, coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad y de delegación. […] (Negrilla fuera del texto). 58.
Concretamente, el artículo 168 de la Ley 1448 estableció que la UARIV coordinaría, de manera ordenada, sistemática, coherente, eficiente y armónica, las actuaciones de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas, en el marco de las siguientes funciones: […] 1. Aportar los insumos necesarios para el diseño, adopción y evaluación de la política pública de atención y reparación integral a las víctimas. 2.
Garantizar la operación de la Red Nacional de Información para la Atención y Reparación a las Víctimas, incluyendo la interoperabilidad de los distintos sistemas de información para la atención y reparación a víctimas. (…) 5. Coordinar con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, la asignación y transferencia a las entidades territoriales de los recursos presupuestales requeridos para la ejecución de los planes, proyectos y programas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas de acuerdo con lo dispuesto por la presente Ley. 6.
Ejercer la coordinación nación-territorio, para lo cual participará en los comités territoriales de justicia transicional. (…) 10. Garantizar los mecanismos y estrategias para la efectiva participación de las víctimas con enfoque diferencial en el diseño de los planes, programas y proyectos de atención, asistencia y reparación integral. 11.
Coordinar la creación, fortalecimiento e implementación, así como gerenciar los Centros Regionales de Atención y Reparación que considere pertinentes para el desarrollo de sus funciones. (…) 14. Implementar acciones para garantizar la atención oportuna e integral en la emergencia de los desplazamientos masivos. (…) 17. Realizar esquemas especiales de acompañamiento y seguimiento a los hogares víctimas. 15 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 18.
Apoyar la implementación de los mecanismos necesarios para la rehabilitación comunitaria y social. […] (Negrilla fuera del texto). 59. Además, el artículo 172 de la Ley 1448 determinó que la UARIV tiene la obligación de implementar una estrategia que permita articular la oferta pública de políticas nacionales, departamentales, distritales y municipales, en materia de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación integral. 60.
Dicha estrategia reconocerá «las condiciones diferenciales de las entidades territoriales en función de factores tales como su capacidad fiscal, índice de necesidades básicas insatisfechas e índice de presión, entendido este último como la relación existente entre la población víctima por atender de un municipio, distrito o departamento y su población total, teniendo en cuenta además las especiales necesidades del ente territorial en relación con la atención de víctimas». 61.
En consecuencia, el artículo 174 estableció que los entes territoriales son responsables de diseñar e implementar los programas de prevención, asistencia, atención, protección y reparación integral a las víctimas, a través de las asignaciones presupuestales previstas en sus respectivos planes de desarrollo y teniendo en cuenta los lineamientos establecidos en el Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. 62.
La misma norma indicó que, sin perjuicio de lo anterior, las entidades territoriales debían cumplir con las siguientes funciones: […] 1. Con cargo a los recursos del presupuesto departamental, distrital o municipal, con sujeción a las directrices fijadas en sus respectivos Planes de Desarrollo Departamental, Distrital y Municipal y en concordancia con el Plan Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas, deberán prestarles asistencia de urgencia, asistencia de gastos funerarios, complementar las medidas de atención y reparación integral y gestionar la presencia y respuesta oportuna de las autoridades nacionales respectivas para la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas. 2.
Con cargo a los recursos que reciban del Sistema General de Participaciones y con sujeción a las reglas constitucionales y legales correspondientes, garantizarles la prestación eficiente y oportuna de los servicios de salud, educación, agua potable y saneamiento básico. 3. Con sujeción a las órdenes y directrices que imparta el Presidente de la República para el mantenimiento, conservación y restablecimiento del orden público, garantizar la seguridad y protección personal de las víctimas con el apoyo de la Policía Nacional de la cual deben disponer a través de los Gobernadores y Alcaldes como primeras autoridades de policía administrativa en los órdenes departamental, distrital y municipal.
Para tal efecto, el Ministerio del Interior y de Justicia coordinará con las autoridades territoriales la implementación de estas medidas. 4. Elaborar y ejecutar los planes de acción para garantizar la aplicación y efectividad de las medidas de prevención, asistencia, atención y reparación integral a las víctimas en sus respectivos territorios, que respondan a los 16 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera distintos hechos victimizantes generados por las violaciones contempladas en el artículo 3o de la presente Ley. […] (Negrilla fuera del texto). 63.
Nótese entonces que ambas autoridades participan en la implementación de los mecanismos de reparación integral. Por ende, para facilitar este relacionamiento nacional-local, el parágrafo del artículo 168 de la Ley 1448 señaló que «los Centros Regionales de Atención y Reparación (…) unificarán y reunirán toda la oferta institucional para la atención de las víctimas, de tal forma que las mismas solo tengan que acudir a estos Centros para ser informadas acerca de sus derechos y remitidas para acceder de manera efectiva e inmediata a las medidas de asistencia y reparación consagradas en la presente ley, así como para efectos del Registro Único de Víctimas».
Y agregó que: «la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas podrá celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales o el Ministerio Público, y en general celebrar cualquier tipo de acuerdo que garantice la unificación en la atención a las víctimas de que trata la presente ley». 64.
Así pues, los Centros Regionales de Atención y Reparación a Víctimas (CRAV) se convirtieron en «una estrategia de articulación interinstitucional del nivel nacional y territorial que tiene como objetivo atender, orientar, remitir, acompañar y realizar el seguimiento a las víctimas (…) que requieran acceder a la oferta estatal en aras de facilitar los requerimientos en el ejercicio de sus derechos a la verdad, justicia y reparación integral» (artículos 2.2.6.6.1., 2.2.6.6.3 y 2.2.6.6.7. del Decreto 1084 compilatorios del Decreto 4800 de 201124). 65.
El funcionamiento y coordinación de esa estrategia es responsabilidad de la UARIV, para lo cual puede «suscribir convenios para garantizar la participación de los entes territoriales en el funcionamiento de los Centros». Mientras que los entes territoriales son los encargados de garantizar «la operación y sostenimiento de los Centros que sean creados por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para lo cual deberán utilizar la estructura organizacional y física, territorial y nacional existente». 66.
Adicionalmente, los entes territoriales, según lo previsto en el artículo 2.2.6.6.6. del Decreto 1084, «deben apropiar los recursos necesarios en los planes de desarrollo para el funcionamiento de los centros de atención que garanticen los gastos administrativos, tecnológicos, y operativos (…), la infraestructura física de los Centros de Atención y Reparación a las Víctimas, su funcionamiento y sostenibilidad son garantizados por las entidades territoriales», así como «aportar recursos y bienes muebles e inmuebles requeridos, para el cumplimiento de los objetivos propuestos, atendiendo estándares de calidad, salud ocupacional y accesibilidad que permitan atender a las víctimas con dignidad». 67.
Esto significa que la función pública desempeñada por la Uariv y por las entidades territoriales en materia de asistencia a las víctimas es complementaria y 24 Por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones. 17 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera atiende a los principios de corresponsabilidad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos señalados en los artículos 2.2.1.1025., 2.2.1.1126., 2.2.1.1227., 2.2.1.1328. y 2.2.1.14. del Decreto 1084 de 2015. 68.
Es más, en virtud del principio de subsidiaridad, el artículo 2.2.6.6.6. ibidem también indicó que «el Gobierno Nacional y las Gobernaciones deben apoyar a los municipios que no cuenten con la capacidad de gestión técnica, operativa y financiera para la creación y fortalecimiento de los Centros de Atención y Reparación a las Víctimas». 69.
Ahora bien, cabe aclarar que no todos los municipios de nuestro país cuentan con un CRAV debido a que el artículo 2.2.6.6.10 del Decreto 1084 permite que las víctimas acudan a Puntos de Atención fijos o móviles, en aquellos lugares en donde es posible satisfacer la demanda de servicios, a través responsables que operen «las rutas y procedimientos establecidos para los centros regionales en la medida de sus posibilidades».
La citada norma es del siguiente tenor: […]
ARTÍCULO 2. 2.6.6.10. Estrategias de atención complementadas a los Centros Regionales de Atención y Reparación a Víctimas. Las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas deben contar con estrategias complementarias que permitan la cobertura en materia de atención en los municipios donde no se cuente con los Centros Regionales de Atención y Reparación a Víctimas, tales como: 1.
Esquemas móviles: las entidades nacionales y territoriales desarrollarán estrategias móviles de atención para las víctimas, con el fin de brindar la atención y orientación en los municipios apartados que no cuenten con centros regionales de atención. Estos esquemas deben ser coordinados con las gobernaciones y/o alcaldías con el fin de identificar las zonas que deben ser atendidas de forma prioritaria e inmediata. 2.
Enlace municipal: en los municipios donde no se cuente con los Centros Regionales de Atención y Reparación a Víctimas, las alcaldías municipales y gobernaciones designarán a un responsable, que garantice la atención efectiva a las víctimas, en las cuales operaran las rutas y procedimientos establecidos para los centros regionales en la medida de sus posibilidades. 25 ARTÍCULO 2.2.1.10.
CORRESPONSABILIDAD. En desarrollo de lo dispuesto en los artículos 26 y 161, numeral 12, y 172 de la Ley 1448 de 2011, todas las entidades estatales, tanto del nivel nacional como del territorial, tienen la responsabilidad de prevenir, asistir, atender y reparar integralmente a las víctimas en los términos de los artículos 3o y 9o de la Ley 1448 de 2011, conforme a sus competencias y responsabilidades.
El principio de corresponsabilidad debe ejecutarse teniendo en cuenta el interés general de la Nación y la autonomía territorial. 26 ARTÍCULO 2.2.1.11. COORDINACIÓN. Las entidades nacionales y territoriales deben trabajar armónicamente para realizar los fines del Estado y en particular, para garantizar el goce efectivo de los derechos de las víctimas en los términos del artículo 3o de la Ley 1448 de 2011. 27 ARTÍCULO 2.2.1.12.
CONCURRENCIA. Las entidades nacionales y territoriales deben actuar oportuna y conjuntamente, en busca de un objetivo común. Las entidades involucradas ejercerán acciones de manera conjunta, respetando siempre el ámbito de competencias propio y el ámbito de competencias de las demás. 28 ARTÍCULO 2.2.1.13. COMPLEMENTARIEDAD. Para perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos regionales, las entidades nacionales y territoriales prestarán colaboración recíproca y podrán, para ello, utilizar mecanismos de asociación, cofinanciación y convenios. 18 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 3.
Enlace con las organizaciones de víctimas: Todos los distritos y municipios contarán con un enlace designado por las organizaciones de víctimas. 4. Atención telefónica: los Centros Regionales de Atención y Reparación a las Víctimas contarán con el servicio de información telefónica a través del cual se brinda orientación de la oferta de las diferentes entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral mediante protocolos concertados con la Unidad Administrativa Especial. […] (Negrilla fuera del texto). 70.
En ese orden de ideas, y con el propósito de establecer un responsable que unificara el proceso de servicio al ciudadano a nivel local y nacional, la UARIV expidió la Resolución 6420 de 201829 cuyo artículo 5° creó el grupo de gestión de proyectos. Este grupo se encarga de apoyar a las entidades territoriales «en la formulación y presentación de proyectos de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas, en el marco de la estrategia de corresponsabilidad, y asumir el apoyo a la ejecución, evaluación y liquidación de los proyectos».
Para ello, cuenta con las siguientes funciones: […] 1. En articulación y coordinación con la Subdirección de Coordinación Técnica del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral de Víctimas y de la Subdirección de Coordinación Nación Territorio, elaborar metodologías, lineamientos e instrumentos para brindar asistencia técnica a las áreas misionales de la Unidad y entidades del SNARIV para que estructuren, evalúen y hagan seguimiento a los proyectos de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas. 2.
Apoyar a las áreas misionales de la Unidad y a las entidades del SNARIV, en todos los niveles de gobierno, cuando ellos lo soliciten, en la presentación de proyectos de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas para su financiación y/o cofinanciación a través de las diferentes fuentes presupuestales disponibles, como el Sistema General de Regalías, el presupuesto nacional, los recursos propios de las entidades territoriales, la cooperación Internacional, y aportes de entidades privadas, con el fin de aportar al cumplimiento de la política pública de víctimas. de acuerdo con los lineamientos de las respectivas áreas de la Unidad para las Víctimas. 3.
Apoyar el seguimiento a la ejecución de los proyectos de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas aprobados por la Unidad en vigencias anteriores, en el marco del mecanismo de cofinanciación, hasta que lleguen a la etapa de liquidación. 4. Apoyar los procesos de liquidación de los convenios y contratos relacionados con la ejecución de los proyectos de inversión de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas aprobados por la Unidad en vigencias anteriores, en el marco del mecanismo de cofinanciación. 5.
Programar con las áreas misionales de la Unidad para las Víctimas, los convenios a formularse en la anualidad que requieren del apoyo del Grupo de Gestión de proyectos para la formulación, seguimiento y liquidación de proyectos de inversión de acuerdo con su misionalidad. 29 “Por la cual se establecen los Grupos Internos de Trabajo de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, su denominación y funciones, se hacen modificaciones, derogatorias y se dictan otras disposiciones” 19 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 6.
Las demás funciones asignadas que correspondan a la naturaleza del grupo de trabajo. […] (Negrilla fuera del texto). 71. En el contexto de esas funciones, la UARIV30 adoptó el procedimiento de formulación y presentación de proyectos de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas, que inicia con el diligenciamiento del Diagnóstico de Necesidades de los Centros Regionales y finaliza con el seguimiento al funcionamiento de los CRAV o PAV. 72.
En el Diagnostico de Necesidades, la entidad territorial debe entregar información general del proyecto, los datos de operación del centro regional o punto de atención, la presencia actual de la oferta institucional y el diagnóstico de necesidades. Además, debe realizar una inspección visual de las instalaciones para conocer el estado físico de las mismas y detectar posibles riesgos o daños, en los siguientes componentes: […] Instalaciones Locativas: Inspeccionar los elementos como pisos, cielos rasos, paredes, pasillos, ventanas, entre otros que se encuentran en la lista.
Revisar el estado de revestimientos de los pisos y paredes, pintura (interior y exterior), estado de escaleras, pasamanos y su sujeción al piso, rampas de acceso, cerramientos perimetrales, estado de perfiles de las ventanas y de las puertas, herrajes, rieles, cauchos, bisagras, brazos hidráulicos, cerraduras, sistemas de seguro y llaves.
Verificar presencia de grietas, fisuras, faltante de vidrios y otros daños. Condiciones Generales: Revisar las condiciones de las instalaciones como la iluminación y ventilación. Esto incluye verificar el buen funcionamiento de las luminarias, aires acondicionados y los ventiladores. Así mismo revisar las cortinas o protección de los vidrios con la película.
Mobiliario y Equipos: Se revisará el mobiliario del Centro Regional como escritorios, archivadores, mesas de reuniones, muebles de la ludoteca, mueble de recepción, sillas, tándem de espera, sillas de ruedas para personas con movilidad reducida y otros. Revisar el estado, condiciones, aspecto, pintura, tapizado, herrajes, cerraduras, limpieza y su buen funcionamiento, entre otros.
Respecto a los equipos, se revisará el estado y buen funcionamiento de los equipos tecnológicos como computadores, impresoras, televisores, aparatos telefónicos, Video Beam y cualquier otro existente. Riesgos Eléctricos: Se realizará inspección visual del estado de cables electicos, conexiones, interruptores y tomacorrientes. Verificar que las conexiones y tornillos de los terminales de interruptores y tomacorrientes sean firmes.
Adicionalmente, verificar que los tableros, cajas y circuitos eléctricos estén identificados. Saneamiento Básico y Aseo: Verificar la limpieza general tanto interior como exterior del edificio; áreas de oficinas, archivo, sala de espera, baños de los usuarios y de funcionarios, cafetería, bodega, puertas, ventanas, pisos, cuarto de basura y demás espacios del Centro Regional.
Adicionalmente, se verificará la disposición de residuos (reciclables, no reciclables y orgánicos). Peligros de seguridad: Inspeccionar los extintores portátiles: accesibilidad, buen estado, seguros, fecha de carga vigente. Revisar el estado de salidas de emergencia: libres de obstrucciones, puertas con apertura hacia el exterior, 30 https://www.unidadvictimas.gov.co/es/NODE/66206 20 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera señalización. Inspeccionar los elementos de primeros auxilios como camilla de emergencia y botiquín de primeros auxilios. […] (Negrilla fuera del texto). 73.
Luego de obtener aquel insumo, la UARIV evalúa la información, socializa los resultados con las entidades territoriales y, por último, consolida los compromisos con el ente territorial en materia de dotación y fortalecimiento. 74. Todo esto significa que la Ley 1448 de 10 de junio de 2011 establece un modelo de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, en el que la Uariv y los entes territoriales detentan competencias complementarias y concurrentes a efectos de materializar los derechos de las víctimas. 75.
Concretamente, la Uariv ejerce 10 funciones relacionadas con el caso concreto, a saber: i. Coordinar las actuaciones de las entidades que conforman el SNARIV31. ii. Coordinar con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, la asignación y transferencia a las entidades territoriales de los recursos presupuestales requeridos para la ejecución de los planes, proyectos y programas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas32. iii.
Ejercer la coordinación nación-territorio, para lo cual participará en los comités territoriales de justicia transicional33. iv. Coordinar la creación, fortalecimiento e implementación, así como gerenciar los Centros Regionales de Atención y Reparación que considere pertinentes para el desarrollo de sus funciones34. v. Diseñar una estrategia que permita articular la oferta pública de políticas nacionales, departamentales, distritales y municipales, en materia de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación integral, teniendo en cuenta, las condiciones diferenciales de las entidades territoriales en función de su capacidad fiscal, índice de necesidades básicas insatisfechas, la población víctima por atender, las especiales necesidades del ente territorial en relación con la atención de víctimas, entre otros factores35. 31 “Artículos 159 y 168 de la Ley 1448.
Creación del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las víctimas. Créase el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el cual estará constituido por el conjunto de entidades públicas del nivel gubernamental y estatal en los órdenes nacional y territoriales y las demás organizaciones públicas o privadas, encargadas de formular o ejecutar los planes, programas, proyectos y acciones específicas, tendientes a la atención y reparación integral de las víctimas de que trata la presente ley”. 32 Artículo 168 (numeral 5) de la Ley 1448. 33 Artículo 168 (numeral 6) de la Ley 1448. 34 Artículo 168 (numeral 11) de la Ley 1448. 35 Artículo 172 de la Ley 1448.
Coordinación y articulación Nación – territorio. 21 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera vi. Estructurar un sistema de corresponsabilidad a través del cual sea posible: (a) efectuar acompañamiento técnico de los territorios para la formulación de los programas de atención y reparación integral de víctimas36;
(b) prestarles asistencia técnica, administrativa y financiera37; (c) proveerles la información que requieran para adecuar sus planes de atención y reparación a las víctimas y asignar eficientemente los recursos38; (d) establecer el sistema de monitoreo y seguimiento de las inversiones realizadas y la atención prestada para optimizar la atención39;
(e) considerar esquemas de atención flexibles, en armonía con las autoridades territoriales y las condiciones particulares y diferenciadas existentes en cada región40; (f) establecer esquemas de complementación de los esfuerzos seccionales y locales para atender las prioridades territoriales frente a las víctimas41; (g) prestar asistencia técnica para el diseño de planes, proyectos y programas en el nivel departamental, municipal y distrital, para lo cual contará con la participación de dichos entes territoriales, el Departamento de Planeación Nacional y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas42. vii.
Celebrar cualquier tipo de acuerdo que garantice la unificación en la atención a las víctimas43. viii. Participar en el diseño de una «estrategia de intervención territorial» a fin de brindar asistencia técnica integral y diferenciada a las entidades territoriales, atendiendo a sus particularidades, potencialidades y necesidades. La estrategia contendrá los lineamientos para apoyar a las gobernaciones en el desarrollo de acciones de fortalecimiento de las alcaldías44. ix.
Diseñar estrategias de atención complementarias a los Crav que contribuyan a la atención y orientación a las víctimas45. x. Crear, divulgar y hacer seguimiento a la herramienta «Tablero PAT», definida como el instrumento operativo anual del plan de acción territorial -PAT-46, en el cual «se incluirá la identificación anual de las necesidades de la población 36 Artículo 172 numeral 3.1 de la Ley 1448 37 Artículo 172 numeral 3.2 de la Ley 1448. 38 I Artículo 172 numeral 3.5 de la Ley 1448. 39 Artículo 172 numeral 3.6 de la Ley 1448. 40 Artículo 172 numeral 3.8 de la Ley 1448. 41 Artículo 172 numeral 3.9 de la Ley 1448. 42 Artículo 172 numeral 3.10 de la Ley 1448. 43 Ibid., numeral 2. 44 Artículo 2.2.8.3.1.19. 45 Ibid., numeral 4. 46 Contentivo de “los programas, metas y recursos incluidos en el respectivo Plan de Desarrollo territorial y en armonía con los demás instrumentos de planeación y presupuesto” y de “los programas y proyectos de la entidad territorial para la prevención, protección, atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado, e incluir las metas y recursos anualizados para garantizar el goce efectivo de derechos”.
(Artículo 2.2.8.3.1.5.) 22 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera víctima, los programas, las metas y los recursos definidos por cada nivel de gobierno»47. 76. Por su parte, el municipio de Yopal es responsable de adelantar las siguientes actividades: i. Diseñar e implementar, a través de los procedimientos correspondientes, programas de prevención, asistencia, atención, protección y reparación integral a las víctimas, los cuales deberán contar con las asignaciones presupuestales dentro los respectivos planes de desarrollo y deberán ceñirse a los lineamientos establecidos en el Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas48. ii.
Complementar, con recursos propios, las medidas de atención y reparación integral y gestionar la presencia y respuesta oportuna de las autoridades nacionales respectivas para la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas49. iii. Elaborar y ejecutar los planes de acción (PAT) para garantizar la aplicación y efectividad de las medidas de prevención, asistencia, atención y reparación integral a las víctimas en sus respectivos territorios50. iv.
Garantizar a las Personerías Distritales y Municipales los medios y los recursos necesarios para el cumplimiento de las funciones relacionadas con la implementación de la presente Ley51. v. Garantizar la operación y sostenimiento de los CRAV que sean creados por la Uariv, para lo cual deberán utilizar la estructura organizacional y física, territorial y nacional existente52.
Apropiar los recursos necesarios en los planes de desarrollo para el funcionamiento de las estrategias complementarias a los CRAV. 77. Como se puede observar las obligaciones del municipio de Yopal y de la Uariv confluyen en el presente caso, debido a que la autoridad nacional coordina las distintas estrategias de intervención y apoya de forma subsidiaria y complementaria a los entes territoriales en el cumplimiento de sus deberes legales.
Mientras que el municipio es responsable de implementar, con recursos propios o con mecanismos de cofinanciación, las estrategias de atención complementarias a los Centros Regionales de Atención y Reparación a Víctimas. 47 Artículo 2.2.8.3.1.6. 48 Artículo 174 de la Ley 1448. 49 Artículo 174 numeral 1 de la Ley 1448. 50 Artículo 174 numeral 4 de la Ley 1448. 51 Artículo 174 parágrafo 3. 52 Artículo 2.2.6.6.3. del Decreto 1084 de 2015. 23 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 78.
Finalmente, la Sala encuentra que los CRAV son una estrategia de articulación institucional que se implementa de manera gradual en los municipios en donde concurran la mayor cantidad de víctimas, teniendo en cuenta las necesidades específicas de cada territorio y los programas, estrategias e infraestructura existentes53. Además, se aprecia que los municipios que no cuenten con un CRAV, han sido llamados a implementar un PAV o Punto de Atención a Víctimas que garantice la atención efectiva a este grupo poblacional de conformidad con las rutas y procedimientos establecidos para los centros regionales en la medida de sus posibilidades.
Es decir que los CRAV y los PAV son estrategias de intervención independientes que «tienen como objetivo atender, orientar, remitir, acompañar y realizar el seguimiento a las víctimas para facilitar los requerimientos en el ejercicio de sus derechos a la verdad, justicia y reparación integral»54. V.2.2. La prueba sobre la transgresión del derecho colectivo amparado 79.
Para efectos de determinar si el municipio de Yopal y la Uariv cumplieron con sus obligaciones legales, resulta pertinente tener en cuenta que en el plenario obra el convenio interadministrativo Nro. 1434 de 201655 que celebraron ambas autoridades con el objeto de «aunar esfuerzos para apoyar la creación, a través de la construcción, dotación y funcionamiento del Centro Regional para la Atención y Reparación a las víctimas en el Municipio de Yopal (…)»56. 80.
Este convenio en su parte motiva explicó lo siguiente: […]. XI. Que el Municipio de Yopal ha manifestado a través de Carta de Intención de fecha 11 de abril de 2016, la necesidad de contar con un Centro Regional en el municipio por cuanto la infraestructura actual para la atención a las víctimas es insuficiente e inadecuado dado la demanda de atención de la población víctima en este municipio y área de influencia, para lo cual formuló el proyecto enmarcado en la “Metodología Banco de Proyectos” para ser cofinanciado por la UNIDAD.
XII. El diseño e implementación del Centro Regional de Atención y Reparación será producto de la articulación interinstitucional con el municipio de Yopal y se adaptará a sus necesidades específicas y su área de influencia en el departamento de Casanare, con el fin de contar con un espacio que aumente la capacidad operativa y amplíe los espacios destinados a la atención, permitiendo la adecuada atención y la ubicación de los funcionarios que 53 Ibid., parágrafo 1. 54https://www.unidadvictimas.gov.co/es/que-diferencia-hay-entre-centros-regionales-y-los-puntos-de-atencion- victimas/ Decreto 1084 de 2015.
“Artículo 2.2.6.6.4. Funciones de los centros. Los centros deben ejercer las siguientes funciones: 1. Brindar asesoría, atención y orientación a todas las personas víctimas desde un enfoque diferencial y de derechos. 2. Prestar la atención y el acompañamiento psicojurídico a través de un equipo interdisciplinario. 3. Desarrollar y mantener actualizadas las rutas de atención y orientación a las víctimas. 4.
Proveer a la Red Nacional de Información los reportes que esta requiera en relación con la atención a las víctimas, de acuerdo con los lineamientos que para tal fin establezca la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. (Decreto 4800 de 2011, artículo 124)”. 55 Índice 2 expediente digital Samai. Documento: 1_850012333000201900102021EXPEDIENTEDIGI20220310113954.
Folio 124 56 El plazo de ejecución del mismo finalizaba el 31 de diciembre de 2017. 24 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera hacen parte de las entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral para las Víctimas. […]57. (Negrilla fuera del texto). 81. En dicho convenio el municipio de Yopal se comprometió a: (i) adquirir el predio en donde se desarrollaría el proyecto;
(ii) diseñar los estudios, licencias, presupuesto y documentos técnicos para desarrollar la construcción y dotación del centro regional; (iii) garantizar la conexión de servicios públicos de agua, alcantarillado, energía eléctrica, telefonía e internet; (iv) garantizar la operación y sostenimiento del centro, e (v) incorporar en sus inventarios la dotación (artículo 4). 82.
El artículo 5° del Convenio 1434 indicó que la UARIV apoyaría la construcción y dotación del centro de acuerdo con el proyecto formulado por el municipio de Yopal. También la Uariv definiría los criterios y los parámetros de ejecución de las actividades, ejercería la supervisión de los contratos y suscribiría el acta de entrega de obra. 83.
En el acervo se encuentra acreditado que el asesor de la Dirección General de la Uariv, a través de oficio 201710013209351 de 5 de marzo de 201758, requirió a la alcaldía de Yopal para que remitiera el estudio topográfico, el curriculum de algunos profesionales y los estudios y diseños técnicos del proyecto, antes del 31 de mayo de ese año. 84.
El 27 de diciembre de 2017, el entonces alcalde de Yopal, mediante comunicado oficial 100.5359, solicitó a la Dirección de Atención y Asistencia de la UARIV la suspensión del convenio 1434 por cuanto no podía cumplir los compromisos pactados ante los problemas de inestabilidad en la gobernabilidad que afrontaba el municipio60. En igual sentido, la coordinadora de la mesa municipal de participación efectiva de las víctimas del conflicto armado de Yopal, a través de oficio 016.28.12.2017 de 28 de diciembre de 2017,61 solicitó a la UARIV la suspensión y ampliación del convenio 1434. 85.
Igualmente se demostró que la coordinadora del grupo de gestión contractual de la UARIV archivó el convenio interadministrativo 1434, mediante acta de 14 de agosto de 201862, en atención a que el mismo no generó erogación presupuestal y no hubo contratación derivada. 57 Ibid., documento denominado “ED_034CONVENIOMARCO1(.pdf) NroActua 2”. 58 Índice 2 expediente digital Samai.
Documento: 90_8500123330002019001020230EXPEDIENTEDIGI20220310115015 59 Índice 2 expediente digital Samai. Documento: 1_850012333000201900102021EXPEDIENTEDIGI20220310113954. Folios 93 a a 101. 60 Concretamente, la razón expuesta se relacionó con el cambio continuo de Alcaldes. 61 Índice 2 expediente digital Samai. Documento: 1_850012333000201900102021EXPEDIENTEDIGI20220310113954.
Folio 125 62 Índice 2 expediente digital Samai. Documento: 1_850012333000201900102021EXPEDIENTEDIGI20220310113954. Folio 93 25 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 86. Posteriormente, en la reunión celebrada el 2 de abril de 201863, el representante de la Uariv «informó que no se construirá el Centro Regional en Municipio de Yopal, pero sí apoyará adecuación y mejora de Punto de Atención».
En consecuencia, mediante oficio del 26 de junio de 2018, la Uariv solicitó al alcalde municipal de Yopal la reubicación del PAV existente hacia la antigua sede del centro de salud del barrio Bicentenario64. 87. Sin embargo, mediante comunicación de 4 de julio del mismo año, la administración municipal manifestó que no podía realizar aquella reubicación, en tanto que el sitio sugerido se encontraba «comprometido para otro proyecto»65. 88.
Más adelante, mediante comunicado de 29 de marzo de 201966, el entonces alcalde del municipio de Yopal informó a la dirección territorial del Meta y los Llanos Orientales de la Uariv su disposición y compromiso en adelantar los procesos necesarios para adecuar las instalaciones del Punto de Atención de Víctimas ubicado en esa ciudad. También señaló que estaba adelantando el saneamiento del inmueble en donde funcionaba el PAV. 89.
A través de comunicado de 16 de enero de 202067, el alcalde del municipio de Yopal informó que realizó «una mesa de trabajo con las partes demandadas el día 15 de enero de 2020, a la que compareció un profesional delegado de la UARIV, una profesional de la P.A.O., y delegados del municipio de Yopal, en la que se (…) se planteó consolidar la información, evaluar alternativas y definir el proyecto y/o solución más viable». 90.
Más adelante, el alcalde de Yopal en la reunión del comité departamental de justicia transicional de 19 de junio de 2019 se comprometió a los siguiente: […] se hizo revisión de los diferentes espacios que tenía el municipio para analizar la ubicación del Punto de Atención a Víctimas y se definió el lugar que corresponde al antiguo centro de salud del barrio Bicentenario que empezó a operar desde el primero de enero en este sitio.
Para poder concluir el proceso y que las víctimas cuenten con mejores instalaciones hemos venido adelantando gestiones de tipo administrativo para que el inmueble cuente con todos los requerimientos de la UARIV y de esa manera se pueda mejorar la infraestructura y por ende mejorar los servicios prestados. Se hizo levantamiento topográfico se solicitó al concejo municipal el levantamiento de restricción de uso que tenia de ese inmueble y se solicitó la titulación para la oficina de instrumentos públicos para tener ya el título de propiedad del inmueble a nombre del municipio y de esta manera se pueda adelantar la figura de 63 En esa reunión participó la personería municipal de Yopal, la alcaldía municipal de Yopal y la gobernación departamental de Casanare 64 Cfr.: Sistema de consulta judicial “SAMAI” - consulta de procesos: Radicado N.° 85001-23-33-000-2019- 00102-02 Judith López contra la Uariv y otros.
Registro N.° 2: “Actuación: EXPEDINTE DIGITAL”. Documento denominado: “ED_027INFORMEUNIDADD(.pdf) NroActua 2”. Documento suscrito por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica (E) de la Uariv. 65 Ibidem. 66 Índice 2 expediente digital Samai. Documento: 1_850012333000201900102021EXPEDIENTEDIGI20220310113954. Folio 92 67 Índice 2 expediente digital Samai.
Documento: 1_850012333000201900102021EXPEDIENTEDIGI20220310113954. Folio 201 26 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera comodato para que la Unidad pueda invertir. Apunta que desde la expedición de ley de víctimas del 2011 es la primera vez que el Yopal cuenta con un espacio propio y digno para atención a las víctimas. […]68 (Negrilla fuera del texto). 91.
En el plenario se encuentra el acta de la mesa de trabajo de 3 de febrero de 202069, en la que el municipio de Yopal advirtió que «presentaría el proyecto a la UARIV plazo de 2 a 3 meses. (…) (Aunado a ello) en 2 días presentaría el equipo de profesionales y los documentos del predio»; y la UARIV sostuvo que «apoyaría técnicamente la gestión y estructuración del proyecto (…) (y que) recibido y estructurado el proyecto gestionará los recursos». 92.
También se acreditó que el municipio de Yopal envió el 4 de febrero de 202070 una carta a la Uariv rectificando el predio asignado. Esa solicitud tenía anexa la Resolución 473 de 2019, la matrícula inmobiliaria y las actas de las reuniones relacionadas con el mejoramiento del punto de atención. 93. Se constató que el 7 de mayo de 202071, mediante acta de reunión del primer comité de justicia transicional de víctimas del conflicto armado, el municipio de Yopal se comprometió a la «elaboración de los diseños del Punto de Atención a Víctimas una vez pasada la emergencia COVID-19»72. 94.
En el marco de dicho Comité, la secretaria de planeación municipal de Yopal reconoció que «dentro de nuestro programa establecido en el Plan de Desarrollo se establecieron unas metas específicas en cuanto al apoyo al desarrollo de estrategias y acciones para la atención integral a víctimas». En consecuencia, se delegó un arquitecto «el cual ya realizó la valoración, está haciendo todo el proceso de remodelación dentro del diseño y generando el presupuesto que se requiere para las adecuaciones del sitio». 95.
Posteriormente, mediante correo electrónico de 18 de mayo de 2020, el arquitecto Jorge Benjumea Martínez envió a la subdirección de Coordinación Nación – Territorio, Centros Regionales de la UARIV, «registro fotográfico del punto de información a víctimas de Yopal, render diseño arquitectónico de salón de reuniones y envío archivo de autocad levantamiento del punto de información».
Además, informó que «se comienza a realizar inspección a los diferentes espacios del punto con esto reflejar los diferentes ítems de costos y presupuesto»73. Veamos: 68 Índice 2 expediente digital Samai. Documento: 50_8500123330002019001020250EXPEDIENTEDIGI20220310113959. Folio 11. 69 Índice 2 expediente digital Samai. Documento: 50_8500123330002019001020250EXPEDIENTEDIGI20220310113959.
Folio 31 a 38 70 Índice 2 expediente digital Samai. Documento: 54_8500123330002019001020254EXPEDIENTEDIGI20220310113959. Folio 7 71 Índice 2 expediente digital Samai. Documento: 86_8500123330002019001020226EXPEDIENTEDIGI20220310115010. Folio 31 a 38 72 Ibid., documento denominado “ED_080PRIMERCJTYOPAL(.pdf) NroActua 2”. 73 Ibid., documentos denominados “ED_033CORREO_JORGEBE(.pdf) NroActua 2”, “ED_036RV_INFORMACION(.pdf) NroActua 2”, “ED_046CORREO_JORGEBE(.pdf) NroActua 2”, “ED_067CORREO_JORGEBE(.pdf) NroActua 2”, entre otros. 27 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 96.
La anterior información se validó en el acta de reunión del segundo comité de justicia transicional de víctimas del conflicto armado de 12 y 13 de agosto de 202074, en el que la oficina de planeación municipal de Yopal indicó lo siguiente: […] Hemos brindado asistencia técnica en cuanto a la formulación del diseño de las mejoras de la sede para el punto de atención a víctimas, a la fecha ya se ha enviado a la Unidad Nacional, les ha entregado la información y está pendiente la visita por parte de ellos, con el fin de establecer y poder ejecutar ya el proceso del proyecto, estamos ya con un presupuesto establecido y este es el avance que se tiene a la fecha […]. […] los referentes de planeación profesional de apoyo en la elaboración de diseños del PAV, Arq.
Castañeda y Arq. Benjumea […] expresan que ya está el diseño del salón que se solicitó y también se tienen planteadas ciertas intervenciones que se van a llevar en la edificación como tal por diferentes casos que se están presentando en las paredes y cubierta. […] (Negrilla fuera del texto). 97. Asimismo, en el marco de ese Comité, la Uariv manifestó el respaldo a los compromisos de la administración municipal de Yopal en los siguientes términos: […] el Dr. Carlos Pardo […] reitera el acompañamiento por parte de la Unidad Nacional a los diferentes compromisos expuestos por la administración municipal […].
Casanare ha sido una de las sedes donde mayor se está dando fortalecimiento con profesionales, vamos a fortalecer el punto de víctimas, igualmente con lo que tiene que el punto de Casanare, sino que lo estamos realizando a nivel departamental, es nuestra tarea y estamos dispuestos a colaborarle. […] La unidad está a la espera de ir consolidando estos diseños y estudios que nos ha aportado la oficina de planeación y todo el apoyo que nos ha brindado el señor alcalde, aspiramos que una vez tengamos definidos estos diseños, concretados la unidad empezará a generar el presupuesto adecuado a esos y aspiramos que muy prontamente tengamos los recursos apropiados para iniciar este proceso en 74 Ibid., documentos denominados “ED_081SEGUNDOCJTYOPA(.pdf) NroActua 2”. 28 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera el municipio de Yopal (…) necesitamos la visita de los ingenieros de la unidad, lamentablemente por el tema de transporte aéreo pues está suspendida esa visita, tan pronto este habilitado el transporte aéreo inmediatamente se desplazará al sitio los ingenieros que son responsables de la unidad para realizar este tipo de diseños. […] (Negrilla fuera del texto). 98.
Es preciso subrayar que, mediante memorial de 15 de febrero de 2021, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica (E) de la Uariv, Luis Alberto Donoso Rincón, presentó el informe sobre la situación de infraestructura y funcionamiento del Punto de Atención a Víctimas en la ciudad de Yopal75. Este documento contiene el mapa de los CRAV que funcionan en el país, del cual se advierte que el departamento de Casanare no cuenta con ese tipo de estrategia de atención a las víctimas del conflicto armado interno. Veamos: […]76. 99.
En cuanto al funcionamiento del PAV de Yopal, la Uariv allegó el siguiente consolidado del número de víctimas solicitantes y del número de trámites activados entre 2019 y 2020: 75 Cfr.: Sistema de consulta judicial “SAMAI” - consulta de procesos: Radicado N.° 85001-23-33-000-2019- 00102-02 Judith López contra la Uariv y otros. Registro N.° 2: “Actuación: EXPEDINTE DIGITAL”.
Documento denominado: “ED_027INFORMEUNIDADD(.pdf) NroActua 2”. Documento suscrito por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica (E) de la Uariv. 76 Ibidem. 29 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 100. La Uariv informó que la demanda de servicios institucionales asociados a la atención y reparación integral de las víctimas del conflicto armado interno, es atendida en Yopal por un equipo de nueve personas que, a 2019, se conformaba así: […] Un (1) profesional Punto de Atención. Un (2) documentadores Un (3) Orientadores Un (1) Notificador Un (1) auxiliar de archivo nivel 28 Un (1) profesional Servicio al Ciudadano en territorio […]77. 101.
Aunado a lo anterior, la Uariv insistió en la necesidad de ampliar la capacidad del PAV de Yopal, en consideración al nivel de la demanda de servicios por parte de la población víctima del conflicto armado interno, la cual se reflejó durante los años 2019 y 2020 en las siguientes cifras: […]78. 77 Ibidem. 78 Ibidem. 30 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 102.
El mismo informe indicó que el PAV de Yopal «recibe personas de los 18 municipios del departamento y en caso de llegar se atendían de acuerdo con el turno asignado por demanda». Así pues, durante la vigencia de 2019, «se logró la atención y orientación a 23.727 personas, recibiendo 30.389 solicitudes en orientación, radicación de PQR, novedades y subsanaciones, oferta, certificaciones, trámite de solicitudes de ayuda humanitaria y solicitud de la medida de indemnización. 103.
Respecto de la vigencia de 2020, el informe precisó que: «teniendo en cuenta la emergencia sanitaria decretada en todo el país, desde el mes de marzo se brinda atención de manera telefónica esto con el fin de evitar un foco de contaminación a la población en condición de víctima. Se logró atender 10.803 personas para un total de 15.154 solicitudes atendidas». 104.
Aunado a ello, el Plan de Desarrollo 2020-2023 Yopal ciudad segura, en el capítulo sobre “Víctimas, Reintegrados y Reincorporados” del título 1.3.379, refiere a la problemática en los siguientes términos: […] 1.3.3 SECTOR PROMOCIÓN SOCIAL CON ENFOQUE DE DERECHOS La administración municipal teniendo en cuenta la ley 1448 de 2011 y decreto 4800 de 201cuenta con una base de datos de la población víctima que acude al Punto de Atención a Víctimas de Yopal según el reporte generado por la Red Nacional de información RNI, del orden nacional se reportan 25.994 víctimas (esto hace referencia al total de personas vinculadas por declaraciones de hechos victimizantes hechas en el municipio y las cuales fueron aceptadas por la Unidad Nacional).
Donde los usuarios víctimas del conflicto han acudido alguna vez al PAV, y han requerido algún tipo de trámite o servicio. Sumando a su vez de 100 a 130 declaraciones anuales de nuevos núcleos familiares que llegan a nuestro municipio. Esta base de datos comprende información básica que permite considerar el número de usuarios que residen en Yopal y acuden al punto con una necesidad en particular.
En total registran 17.921 víctimas registradas, según caracterización punto PAV para el municipio de Yopal. Hombres: 8.197 Mujeres: 9.724. El total de registrados en la base en la cual cuenta con 1221 personas de primera infancia, 3138 de 6 a 12 infancia, de 13.37 adolescencia 2110 y jóvenes de 18 a 25 con un total de 2915 (…) Según los datos recaudados el gran problema del municipio de Yopal es DEFICIENCIA DE ACCIONES TRANSVERSALES PARA LA ATENCION DE LA POBLACION VICTIMA EN EL MUNICIPIO DE YOPAL.
Es de suma importancia para la administración municipal poder articular de manera clara y explícita las acciones en favor de las víctimas que realiza la Unidad Para La Atención Y Reparación Integral A Las Víctimas, para el desarrollo de programas y acciones, las cuales se encaminan en ejes tales como Vivienda, Educación, fuerza de Trabajo, Satisfacción, salud, alimentación, ayuda humanitaria, medidas de protección. […]80 (Negrilla fuera del texto). 79 SECTOR PROMOCIÓN SOCIAL CON ENFOQUE DE DERECHOS 80 Consultado en: https://www.yopal-casanare.gov.co/planes/proyecto-plan-de-desarrollo--yopal-ciudad- segura.
Artículo 177. Prueba de las normas jurídicas. 31 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 105. A partir de lo anterior, la Sala concluye que, desde el año 2016, la Uariv y la administración municipal de Yopal han reconocido de forma consistente que la infraestructura utilizada para atender a las víctimas del conflicto armado interno en ese municipio es insuficiente e inadecuada. 106.
En consideración al número de víctimas que solicita la oferta institucional y a la ubicación idónea de los servidores que contribuyen a materializar dicha oferta, las autoridades recurrentes han manifestado en diversas ocasiones que es necesario, no solo realizar intervenciones prioritarias en las paredes y la cubierta de la edificación, sino desarrollar un proyecto de readecuación, remodelación y ampliación del modelo de servicio. 107.
De los medios de prueba obrantes en el expediente se infiere que la ejecución de dichas intervenciones es indispensable para mejorar la atención de las víctimas del conflicto armado interno de Yopal. En efecto, la celebración del Convenio Marco Interadministrativo en 2016, la solicitud de reubicación de las instalaciones del PAV en 2018, las gestiones presupuestales, la elaboración de diseños arquitectónicos y los trámites adelantados por la administración municipal ante la Uariv en 2020, revelan que el PAV de Yopal debe ser intervenido con el fin de ampliar su capacidad, mejorar los niveles de cobertura y, por consiguiente, garantizar la atención y asistencia integral de las aproximadamente 200 víctimas que acuden diariamente a ese punto. 108.
Valga resaltar que la ejecución del proyecto de renovación del PAV de Yopal adquiere mayor importancia en la medida en que el departamento de Casanare no cuenta con un Centro Regional de Atención y Reparación a Víctimas. 109. Esta necesidad se advirtió en el Plan de Desarrollo Municipal de Yopal81 y ha sido discutida ampliamente en los Comités municipales de Justicia Transicional, cuyas funciones, como máxima instancia de articulación institucional, consisten en diagnosticar necesidades82 y adoptar, con el presupuesto correspondiente, las estrategias que se requieran para garantizar la asistencia, atención y reparación integral de las víctimas en el marco de los respectivos Planes de Acción Territorial, así como desplegar los mecanismos de evaluación y seguimiento a que haya lugar83. 81 En los programas de “Víctimas, Reintegrados y Reincorporados” y “Reintegrados y Reincorporados”, Plan de Desarrollo 2020 – 2023 “Yopal Ciudad Segura”, el Municipio reconoció “deficiencia en la articulación de acciones con los organismos nacionales de atención de víctimas y reinsertados Uariv y ARN con la administración municipal”. 82 Decreto 1084 de 2015.
“Artículo 2.2.8.2.4.2. Funcionamiento de los Comités Territoriales de Justicia Transicional. […]. 3. El Comité de Justicia Transicional Municipal, además de sus reuniones ordinarias, se reunirá como mínimo cada cuatro (4) meses, con el fin de realizar una evaluación del proceso de implementación de los planes de acción, presentar las necesidades, avances y dificultades de articulación entre entidades estatales, para elevarlos al Comité de Justicia Transicional Departamental. […]”.
En el mismo sentido, ver artículo 2.2.8.3.1.7. 83 Ibid. “Artículo 2.2.8.3.1. Planes de acción territorial para la asistencia, atención y reparación integral de las víctimas. Los planes de acción territorial contemplan las medidas de asistencia, atención y reparación integral de las víctimas. Los planes serán elaborados por los departamentos, municipios y distritos con la participación de las víctimas.
Deben ser coherentes con el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas y con los Planes de Desarrollo Territoriales. Contendrán como mínimo, la caracterización de las 32 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 110. Por las razones expuestas, la Sala concluye que la falta de materialización de las intervenciones del PAV de Yopal, consideradas como necesarias por las mismas entidades recurrentes, constituye una amenaza del derecho colectivo previsto en el literal j) del artículo 4° de la Ley 472 respecto de los servicios institucionales de atención, orientación, asesoría, remisión, acompañamiento, seguimiento y reparación integral de las víctimas del conflicto armado. 111.
Los recurrentes afirman que han trabajado «de manera conjunta» e «incansablemente» para garantizar la adecuada atención de las víctimas del conflicto armado de Casanare, pero no acreditaron que el PAV de Yopal se encuentre totalmente restaurado, remodelado, fortalecido y dotado para la prestación adecuada de los servicios correspondientes conforme a las necesidades diagnosticadas en sede administrativa. 112.
Sin lugar a dudas, la Uariv y la alcaldía de Yopal ostentan diversas competencias en virtud de las cuales se encuentran obligadas a subsanar las condiciones en las que se encuentra el PAV de Yopal, y así garantizar el ejercicio idóneo de los derechos de las víctimas del conflicto armado en el departamento de Casanare. 113. En ese sentido se debe precisar que, aunque el municipio de Yopal tiene el deber primordial de garantizar la infraestructura para el debido funcionamiento del PAV, lo cierto es que dicha actividad se enmarca dentro de diversas herramientas y estrategias de gestión y articulación dispuestas por el legislador, como los programas de atención y reparación integral de víctimas y los planes de acción territorial, los cuales tienen lugar en el marco de los Comités Territoriales de Justicia Transicional. 114.
En consecuencia, no le asiste razón al apoderado de la Uariv cuando indica que los deberes de esa entidad, en virtud del principio de subsidiariedad, se limitan a «apoyar con recursos» o «cofinanciar» a la administración local para efectos de adecuar y dotar al PAV de Yopal84. 115. En aplicación de los principios de articulación y corresponsabilidad, la Uariv debe asumir el cumplimiento directo de los deberes específicos: (i) de atención, acompañamiento y asistencia técnica, administrativa y financiera;
(ii) provisión de información; y (iii) coordinación para la concurrencia y participación de las distintas entidades del SNARIV85, a efectos de adecuar los planes, proyectos y programas de atención a las víctimas del municipio de Yopal. víctimas de la respectiva jurisdicción que considerará los distintos hechos victimizantes, la asignación presupuestal correspondiente, así como el mecanismo de seguimiento y de evaluación con metas e indicadores. […]”. 84 El artículo 2.2.6.6.6. establece que, en caso de que los municipios no cuenten con la capacidad de gestión técnica, operativa y financiera para la creación y fortalecimiento de los CRAV, estos podrán solicitar apoyo al Gobierno Nacional y las Gobernaciones, en virtud del principio de subsidiaridad. 85 Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV) 33 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 116.
La Uariv cumple una terea fundamental en el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los actores del SNARIV. Esta institución debe captar la información relativa a las necesidades86, particularidades y potencialidades de los territorios y, como gestor de la información, debe diseñar estrategias orientadas a mejorar la oferta de servicios de atención y asistencia a las víctimas, considerando los recursos y capacidades propios y de los entes territoriales. 117.
De igual modo, la Uariv está llamada a implementar los mecanismos de monitoreo y seguimiento de la atención prestada a efectos de optimizar las intervenciones del caso. Para ello, el ordenamiento jurídico estableció la posibilidad de que la Unidad celebre convenios interadministrativos en orden a garantizar la consolidación de resultados y metas específicos.
Al respecto, el Decreto 1084 de 2015 consagró la siguiente estrategia: […] Artículo 2.2.8.2.1.2. Convenio Plan. Para efectos de la articulación Nación- Territorio se podrá suscribir un Convenio Plan en los términos del artículo 8 de la Ley 1450 de 2011, entendiendo que se trata de un acuerdo marco de voluntades entre la Nación y las entidades territoriales, cuyas cláusulas establecerán los mecanismos específicos para el desarrollo de programas establecidos en la Ley 1448 de 2011, que por su naturaleza, hacen conveniente su emprendimiento mancomunado.
Estos convenios podrán incorporar mecanismos de asociación público-privada, de acuerdo con las normas contractuales vigentes sobre la materia. (Decreto 4800 de 2011, artículo 245). […] (Negrilla fuera del texto). 118. En el mismo sentido, el Decreto estableció como funciones concretas de la Uariv, las siguientes: […] Artículo 2.2.8.2.2.3.
De las funciones en materia de coordinación territorial del Sistema a cargo de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Además de las funciones establecidas en el artículo 168 de la Ley 1448 de 2011, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, ejercerá las siguientes funciones en materia de coordinación territorial: […]. 4.
Celebrar convenios interadministrativos o los demás tipos de acuerdos que requiera, con las entidades territoriales, con el Ministerio Público y con las demás instituciones, para garantizar las acciones dirigidas a la prevención, asistencia, atención y reparación integral a las víctimas. 5. Suscribir Convenios Plan con el objeto de garantizar la implementación de las políticas de prevención, asistencia, atención y reparación integral a las víctimas, definidas en el Plan Nacional de Desarrollo y complementar las acciones que las autoridades territoriales deben poner en marcha, en consonancia con los objetivos de dicho Plan. […] (Negrilla fuera del texto). 119.
En síntesis, en el marco de una estrategia de corresponsabilidad liderada e impulsada por la Uariv, esta entidad del orden nacional, junto con el municipio de Yopal, debe «tener en cuenta los resultados de la medición de subsistencia mínima 86 Artículos 2.2.6.6.7., numeral 5, y 2.2.8.3.1.6. 34 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera y superación de situación de vulnerabilidad para efectos de caracterizar, diagnosticar, planificar e implementar acciones en los planes de acción nacional y territorial»87. 120.
Por las razones expuestas, la Sala concluye que las condiciones estructurales y funcionales en las que se encuentra el PAV de Yopal dificultan una adecuada atención y satisfacción de los derechos de la población víctima del conflicto armado interno que reside en ese Departamento y, por lo tanto, el municipio de Yopal y la Uariv deben concurrir en el restablecimiento del derecho colectivo amparado.
V.2.3. La participación de los municipios de Villanueva y Paz de Ariporo en el asunto sub examine 121. El municipio de Yopal, a través de su apoderado judicial, sostuvo que el Tribunal a quo no llamó a comparecer a todos los sujetos responsables de la transgresión del derecho colectivo amparado, en la medida en que no vinculó a la controversia a los municipios de Villanueva y Paz de Ariporo. 122.
Para resolver este planteamiento, la Sala pone de relieve que el juez popular a cargo del trámite de la primera instancia tiene la obligación de integrar adecuadamente el extremo pasivo de la litis, según lo dispone el artículo 18 de la Ley 47288. 123. Frente al alcance de aquella competencia, esta Sección, en la sentencia de 14 de diciembre de 202289 y en los autos de 21 de junio de 201890, de 28 de junio de 201991, de 2 de septiembre de 202092 y de 10 de septiembre de 202193, explicó que cuando el juez popular no vincula a un litisconsorte necesario por pasiva, el proceso queda incurso en la causal de nulidad saneable, prevista en el numeral 8 del artículo 133 del Código General del Proceso94. 87 Artículo 2.2.6.5.6.1.
(Decreto 2569 de 2014, artículo 28) 88 “[…] La demanda deberá dirigirse contra el presunto responsable del hecho u omisión que la motiva, si fuere conocido. No obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia de oficio ordenará su citación en los términos en que aquí se prescribe para el demandado […]” 89 Consejo de Estado, Sección Primera, Radicación: 76001-23-33-000-2017-01795-01, Demandantes: Fundación para la Defensa de los Derechos Colectivos –Fundacolectivos (en liquidación) y Juan Carlos Echeverry Narváez 90 Consejo de Estado, Sección Primera, Radicación:44001-23-33-000-2011-00097-01 (AP), Demandante:DEFENSORÍA DEL PUEBLO. 91 Consejo de Estado, Sección Primera, Radicación: 15001-23-33-000-2013-00354-02 (AP), Demandante: LUIS FRANCISCO FORERO PADILLA Y OMAIRA RIVAS RIVAS. 92 Consejo de Estado, Sección Primera, Radicación:15001233300020160062401, Demandante:Jorge Enrique Lancheros Delgadillo y otros 93 Ibid., Registro N.° 24: “Actuación: Auto que resuelve integración de litisconsorcio”. 94 Artículo 133.
Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: […] 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena 35 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 124.
Sin embargo, la Sección Primera del Consejo de Estado también precisó que, si los litisconsortes no vinculados eran facultativos o cuasi necesarios, tal omisión no impacta la validez del proceso judicial, pues el legislador fijó una carga procesal en cabeza de los posibles beneficiarios o afectados para que informen oportunamente su deseo de participar en el litigio.
Además, encomendó al juez la tarea de vincular a otras entidades o particulares presuntamente responsables, durante un término perentorio que culmina con la expedición de la sentencia de primera instancia. 125. Nótese que el artículo 24 de la Ley 472 de 1998 permite participar en el proceso a las personas o a las entidades que se crean beneficiarias o perjudicadas por la transgresión o amenaza objeto del litigio, siempre que soliciten oportunamente su reconocimiento como coadyuvantes del extremo pasivo o activo 95. 126.
Para tal efecto, el procedimiento de las acciones populares cuenta con un mecanismo especial de publicidad en cuyo marco el juez informa el contenido del auto admisorio de la demanda a los miembros de la comunidad. Esta publicidad se hace a través de un medio masivo de comunicación, con el objetivo de fomentar la concurrencia de las personas con interés en las resultas del proceso (art. 20 Ley 472).
Tal instrumento procesal reconoce que las decisiones adoptadas por el juez popular producen efectos generales sobre toda la ciudadanía de forma indeterminada. Por ello, faculta a los interesados para que intervengan en estos escenarios judiciales, sin que resulte forzoso que toda la comunidad comparezca. 127. En el mismo sentido, la Corte Constitucional en la sentencia T-646 de 2003 explicó que el legislador pretende «con la actividad oficiosa del juez, tanto en la determinación del presunto responsable, como en la vinculación de otros posibles contraventores, que a las acciones populares comparezcan todos los causantes de la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos, en la medida de lo posible, (lo cual se traduce en que) (…) la comparecencia de litisconsortes simplemente voluntarios no cuenta para (viciar) la validez de los litigios (en las acciones populares)». 128.
Valga recordar que la figura del litisconsorcio necesario se encuentra regulada en el artículo 61 del Código General del Proceso, en los siguientes términos: […] Artículo 61. Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el 95 «[…]
ARTÍCULO 24. COADYUVANCIA. Toda persona natural o jurídica podrá coadyuvar estas acciones, antes de que se profiera fallo de primera instancia. La coadyuvancia operará hacia la actuación futura. Podrán coadyuvar igualmente estas acciones las organizaciones populares, cívicas y similares, así como el Defensor del Pueblo o sus delegados, los Personeros Distritales o Municipales y demás autoridades que por razón de sus funciones deban proteger o defender los derechos e intereses colectivos […]» (Negrillas del Despacho). 36 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.
Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio. […] (Negrillas de la Sala) 129.
En este contexto, se pone de relieve que la causa petendi de la controversia giró exclusivamente en torno al mejoramiento de la infraestructura de atención a las víctimas ubicada en el municipio de Yopal y no a la existente en otros municipios del departamento de Casanare. 130. Además, valga recordar que la sentencia de primera instancia no ordenó la construcción de un Centro Regional de Atención y Reparación a Víctimas, sino el fortalecimiento del Punto de Atención a Víctimas municipal.
Este PAV de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.6.6.10 del Decreto 1084 es una estrategia complementaria cuya implementación esta a cargo de «los municipios donde no se cuente con los Centros Regionales de Atención y Reparación a Víctimas», como es el caso de Yopal. 131. En otras palabras, no es cierto que otros municipios deban participar en el fortalecimiento del PAV de Yopal, porque a los demás municipios del departamento les asiste el deber de implementar en su propio territorio las medidas enunciadas en el artículo 2.2.6.6.10 del Decreto 1084. 132.
En efecto, las normas citadas por el recurrente para justificar la comparecencia de los municipios de Villanueva y Paz de Ariporo erradamente refieren a la estrategia de asistencia y acompañamiento denominada “Centros Regionales de Atención y Reparación a Víctimas”, como puede apreciarse: […] el alcance normativo relacionado en las consideraciones (Ley 1448 de 2011 y Decreto 1084 de 2015) claramente establece que los centros creados por la unidad administrativa especial para la atención y reparación integral a las víctimas el funcionamiento, operación y sostenimiento está a cargo de los entes territoriales (Municipios), donde concurran la mayor cantidad de víctimas y teniendo en cuenta las necesidades específicas de cada territorio.
En el departamento de Casanare el centro regional para la atención y reparación víctimas debe funcionar con la participación de los 37 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera entes territoriales que tengan víctimas en su comunidad, es más, la norma refiere que se podrá suscribir convenios para su funcionamiento.
(…) Como se observa en las pruebas aportadas no solo al municipio de Yopal concurren víctimas para su atención, si no se demostró que también acuden a un punto en la zona sur en el municipio de Villanueva en la zona norte en paz de ariporo, como estrategia geográfica que facilita la asistencia de las víctimas como puntos más cercanos. En efecto, No solo el Municipio de Yopal era objeto de integrar por pasiva este medio de control como ente territorial si no que la unidad administrativa había creado esos puntos adicionales que permitieran la cobertura en materia de atención en los municipios que no cuentan con centro regional de atención y reparación a las víctimas.
Pese a esta claridad normativa y situación fáctica frente a la cobertura y puntos en otros municipios, únicamente se le demando al Municipio de Yopal, y lo más extraordinario que solo a este le asigno obligaciones sin haber integrado al contradictorio a los demás municipios que requieren brindar cobertura para la atención a las víctimas. […] 133.
Sin embargo, es claro que el a quo encontró improcedente ese modelo de intervención al resolver el problema jurídico, punto que no fue objeto de apelación, de manera que la intervención de esos municipios no es relevante en esta instancia. Además, en gracia de discusión, si el a quo hubiese ordenado la creación de un CRAV regional en vez del fortalecimiento del PAV municipal, lo cierto es que la ubicación del CRAV sería la ciudad de Yopal y, en esa medida, la participación del departamento de Casanare subsanaría por sí mismo el reparo del recurrente. 134.
Todo esto significaba que no existe ninguna relación indivisible entre los municipios de Yopal, Villanueva y Paz de Ariporo que imposibilitara al juez de la primera instancia resolver la controversia. Es más, la Sala recuerda al municipio de Yopal que esta Corporación judicial, en su jurisprudencia, ha dejado claramente definido que no es dable revivir las oportunidades precluidas, a través de actuaciones posteriores instituidas en nuestro ordenamiento procesal con otros propósitos96. 135.
Por ello, el municipio de Yopal no puede pretender que el juez de la segunda instancia valore una solicitud de vinculación de unos entes territoriales que serían simplemente litisconsortes facultativos, cuando ya precluyó la oportunidad dispuesta para tal efecto por el legislador. V.2.4. La pertinencia de las órdenes de amparo 136. En el último componente de la controversia, los recurrentes afirman que las medidas de restablecimiento no son proporcionales ni adecuadas porque: (i) el municipio de Yopal no cuenta con recursos económicos;
(ii) el departamento de Casanare y los municipios de Villanueva y Paz de Ariporo deben participar económicamente en el fortalecimiento del PAV; y (iii) la sentencia desconoce el 96 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión, sentencia de tres (3) de abril de dos mil dieciocho (2018), consejera ponente: Rocío Araújo Oñate.
En este mismo sentido ver la sentencia de 01/12/201611001-03-15-000-2016-02844-00 proferida por la Sección Primera de esta Corporación judicial, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicado 11001-03-15-000-2016-02844-00. 38 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera procedimiento previsto en el ordenamiento jurídico para cofinanciar el fortalecimiento del PAV de Casanare. 137.
Para resolver el primer planteamiento, se debe mencionar que «los trámites presupuestales y de planeación, la falta de disponibilidad presupuestal o de recursos económicos, no es de ninguna manera un argumento válido para desvirtuar la afectación de los derechos colectivos y mucho menos para cohibir al juez de la acción popular de adoptar las medidas de amparo que las circunstancias ameriten en aras de la protección de tales derechos.
(En consecuencia, es obligación de la alcaldía municipal de Yopal) desplegar, dentro del marco jurídico establecido, todas las gestiones técnicas y administrativas pertinentes en materia de planeación y programación presupuestal, a fin de ejecutar las obras, proyectos o actividades necesarias para salvaguardar los derechos colectivos afectados»97. 138.
Aun así, es preciso reiterar que el ordenamiento jurídico dispuso diversas herramientas de articulación, coordinación y cooperación, para que las entidades territoriales obtengan las contribuciones y el apoyo requerido en orden a planificar, desarrollar y culminar los programas, proyectos, planes y actividades que se estimen necesarios para mejorar la atención de las víctimas del conflicto armado.
En consecuencia, no es cierto que el municipio haya agotado todos los mecanismos presupuestales establecidos para financiar el cumplimiento de sus deberes legales. 139. Respecto del segundo planteamiento, la Sala prohíja las consideraciones expuestas en anteriores acápites sobre las diferencias existentes entre los Puntos de Atención a Víctimas y los Centros Regionales de Atención y Reparación a Víctima, de manera que el demandante no demostró una grave omisión del departamento de Casanare en el ejercicio de sus funciones, y mucho menos que el objeto del litigio abarque los deberes de los municipios de Villanueva y Paz de Ariporo.
Por ende, la decisión adoptada por el juez de primera instancia resultó acorde con el marco de competencias señalado en la Ley 1448 y en el Decreto 1084. 140. Finalmente, en lo atinente al tercer reparo, la Sala accederá a la petición de la Uariv en el sentido de modificar el ordinal tercero de la sentencia proferida el 30 de agosto de 2021, de conformidad con el principio de planeación, y teniendo en cuenta los deberes de precisión y claridad en comendados al juez popular el artículo 34 de la Ley 47298. 97 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 25 de octubre de 2001.
Rad. N.º 2000-0512-01(AP), C. P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; 5 de septiembre de 2002, Rad. N.° 2001-00303-01, C. P: Camilo Arciniegas Andrade; 10 de abril de 2008, Rad. N.° 2001-01961-01, C. P: María Claudia Rojas Lasso; 15 de septiembre de 2011, Rad. N.° 2004-01241-01 y 22 de enero de 2015 Rad. N.° 2011-00256-01, C. P: Guillermo Vargas Ayala; 15 de diciembre de 2016, C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E); 11 de mayo de 2020, Rad.
N.° 2010-01363-01, C. P: Oswaldo Giraldo López; 26 de junio de 2020, Rad. N.° 2018-00091-01(AP), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 3 de junio de 2021, Rad. N.° 2010-01320- 01(AP), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 98 […]
ARTÍCULO 34. SENTENCIA. (…) La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la 39 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera 141.
Así las cosas, el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia quedará así: […]
TERCERO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y a la Alcaldía municipal de Yopal que, de forma articulada y en el marco de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, si aún no lo han hecho, formulen y ejecuten un proyecto de readecuación y fortalecimiento del Punto de Atención a Víctimas (PAV) de Yopal, en el término de doce (12) meses, contados a partir de la ejecutoria de este fallo.
De conformidad con el principio de planeación, ambas entidades presentaran dentro del término de un (1) mes, contado a partir de la ejecutoria de este fallo, un cronograma de trabajo que identifique en las fases de planeación y ejecución: (i) las acciones; (ii) las entidades integrantes y participantes; (iii) las obligaciones y compromisos concretos que le asistirá a cada una de las entidades participantes;
(iv) las condiciones y periodos límite de cumplimiento; y (v) las medidas de seguimiento y monitoreo permanente. En el marco de su autonomía, ambas entidades podrán suscribir un convenio en el que concertarán, con las autoridades o instituciones del SNARIV que estimen pertinentes, la estrategia que conducirá eficazmente al logro de ese objetivo en consideración a los diversos programas, proyectos, planes y herramientas de articulación asociados a la atención a las víctimas. […] 142.
En todo caso, si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Casanare, en el marco del comité de verificación, podrá proferir las decisiones que considere necesarias, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472, previa verificación de los requisitos jurisprudenciales exigidos para tal efecto99. 143.
Por último, se modificará el ordinal sexto de la sentencia recurrida en el sentido de conformar el comité de cumplimiento conforme a los parámetros establecidos en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. Y, según lo previsto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, en el artículo 365 del Código General del Proceso y en la providencia del 6 de agosto de 2019100, no se condenará en costas en esta instancia. vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.
La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. 99 Cfr., Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, auto de 23 de junio de 2016, Radicación número: 08001-23-31-000-2002-01193-03(AP)A;
Consejo de Estado, Sección Primera, radicación: 08001233100020020175302. Actora:YANETH DAMARIS MARIANO COLL; Consejo de Estado, Sección Primera, radicación:63001-23-33-000-2019-00024-01. ACTORES:Procurador 34 Judicial I para asuntos Ambientales y Agrarios, la Defensora del Pueblo - Regional Quindío, y la Personera Municipal de Armenia;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 29 de abril de 2021. Rad. N.° 88001-23-31-000-2002-90004-06(AP). […] la Sala consideró que, excepcionalmente, y sin contrariar el principio de seguridad jurídica, la orden en firme puede ser modificada por el juez popular para redefinir los alcances de la protección concedida, siempre que la instrucción se torne de imposible cumplimiento, o cuando la medida sea ineficiente en el propósito de restaurar los derechos colectivos. […].
El juez encargado de la ejecución del fallo es el funcionario competente para adoptar las medidas que permitirán el restablecimiento de los derechos comprometidos”. 100 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP. Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01. 40 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el ordinal tercero de la sentencia proferida el 30 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Casanare, el cual quedará así: […]
TERCERO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y a la Alcaldía municipal de Yopal que, de forma articulada y en el marco de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, si aún no lo han hecho, formulen y ejecuten un proyecto de readecuación y fortalecimiento del Punto de Atención a Víctimas (PAV) de Yopal, en el término de doce (12) meses, contados a partir de la ejecutoria de este fallo.
De conformidad con el principio de planeación, ambas entidades presentaran dentro del término de un (1) mes, contado a partir de la ejecutoria de este fallo, un cronograma de trabajo que identifique en las fases de planeación y ejecución: (i) las acciones; (ii) las entidades integrantes y participantes; (iii) las obligaciones y compromisos concretos que le asistirá a cada una de las entidades participantes;
(iv) las condiciones y periodos límite de cumplimiento; y (v) las medidas de seguimiento y monitoreo permanente. En el marco de su autonomía, ambas entidades podrán suscribir un convenio en el que concertarán, con las autoridades o instituciones del SNARIV que estimen pertinentes, la estrategia que conducirá eficazmente al logro de ese objetivo en consideración a los diversos programas, proyectos, planes y herramientas de articulación asociados a la atención a las víctimas. […]
SEGUNDO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el ordinal sexto de la sentencia recurrida, el cual quedará así: […]
SEXTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por el Tribunal Administrativo de Casanare, a través de su magistrado ponente -quien lo presidirá-, por la demandante, Judith López Barrera, y su coadyuvante, Juan Carlos Suárez, por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por la Gobernación departamental de Casanare, por la Alcaldía municipal de Yopal, por la Defensoría Seccional del Pueblo y por el agente del Ministerio Público […]
TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia recurrida.
CUARTO: SIN COSTAS en esta instancia.
QUINTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. 41 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00102-02 Demandante: Judith López Barrera SEXTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Ausente con excusa CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.