REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, primero (1) de diciembre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 70001-23-33-000-2024-00119-01 (72.925) Demandante: SEGUROS DEL ESTADO SA Demandado: MUNICIPIO DE SINCELEJO (SUCRE) Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - CPACA Asunto:

RESUELVE

RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE RECHAZÓ PARCIALMENTE LA DEMANDA Decide la Sala el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante en contra del auto proferido el 12 de marzo de 2025 por medio del cual el Tribunal Administrativo de Sucre rechazó parcialmente la demanda, concretamente respecto de la pretensión número tres (3) relacionada con la solicitud de la nulidad de los actos administrativos dictados en un proceso de cobro coactivo (índice 12 SAMAI)2.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1) El 12 de julio de 20243, la sociedad Seguros del Estado SA presentó demanda en contra del municipio de Sincelejo (Sucre) en ejercicio del medio de control jurisdiccional de controversias contractuales con el fin de que se profieran las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA PRETENSIÓN: Se declare la nulidad del Acto Administrativo contenido en la Resolución No. DGC-013 del 21 de noviembre de 2022 que declaró el incumplimiento del contrato estatal de obra No. LP-019-OP-2017, expedido por la ALCALDÍA DE SINCELEJO.

SEGUNDA PRETENSIÓN: Se declare la nulidad del Acto Administrativo contenido en la Resolución No. DGC-014 de 30 de noviembre de 2022 con la cual se confirmó la Resolución No. DGC-013 del 21 de noviembre de 2022, 1 Índice 16 SAMAI – gestión en otros despachos. 2 Gestión en otros despachos. 3 Acta de reparto, índice 1 SAMAI – gestión en otros despachos. 2 Exp. 70001-23-33-000-2024-00119-01 (72.925) Actor: Seguros del Estado SA Apelación auto expedido por la ALCALDÍA DE SINCELEJO el cual resolvió el recurso de reposición dentro del proceso sancionatorio de incumplimiento dentro del contrato estatal de obra No. LP-019-OP-2017 y con el cual se confirmó el incumplimiento del contrato.

TERCERA PRETENSIÓN: Se declare la nulidad de los Actos Administrativos contenidos en la Resolución No. 0046 de fecha 24 de enero de 2023 por la cual se libra mandamiento de pago y la Resolución No. 0226 de fecha 09 de marzo de 2023, por la cual se resuelven las excepciones de fondo, siendo las mismas las que dieron inicio al proceso coactivo, y las cuales fueron expedidas por el MUNICIPIO DE SINCELEJO.

CUARTA PRETENSIÓN: Como consecuencia de las anteriores declaraciones, declarar que los actos administrativos anulados no producen efectos en derecho y que, por lo tanto, carecen de validez legal todos los actos, registros y/o anotaciones originadas por aquellos. QUINTA PRETENSIÓN: Se ordene la liquidación judicial del contrato de obra No. LP-019- OP-201, realizando la compensación de los dineros no pagados y pendientes de facturar por el contratista al MUNICIPIO DE SINCELEJO, en la suma total de NOVECIENTOS TREINTA Y UN MILLONES OCHOCIENTOS TRES MIL SEISCIENTOS CATORCE PESOS ($931.803.614) de conformidad con lo establecido en el acta parcial de obra No. 3, donde consta su recibo a satisfacción (…)”4 (fl. 7, índice 8 SAMAI del Tribunal – mayúsculas fijas del original – negrillas de la Sala). 2) Como fundamento de las pretensiones la parte demandante expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: a) El 3 de enero de 20185, el municipio de Sincelejo (Sucre) y el Consorcio San Roque6 suscribieron el contrato de obra pública no. LP-019-ОР-2017 cuyo objeto es la "construcción de vías y andenes pertenecientes a las rutas del SETP, en los barrios La Pollita y San Roque de la ciudad de Sincelejo, departamento de Sucre"7, por lo cual el contratista constituyó la Póliza de Seguro de Cumplimiento Entidad Estatal no. 65-44-1011551068 expedida por la aseguradora Seguros del Estado SA. b) Encontrándose en ejecución el referido contrato, el 14 de julio de 2022 el municipio de Sincelejo (Sucre) inició un procedimiento administrativo sancionatorio de naturaleza contractual en contra del contratista, en el cual la entidad pública mediante la Resolución no. DGC-013 de 21 de noviembre de 2022 resolvió i) declarar el incumplimiento de contrato de obra no. LP-019-OP-2017 y, ii) ordenar el pago de los perjuicios “afectando exclusivamente el amparo de cumplimiento de la póliza de seguro No. 65- 44-101155106” por el valor asegurado (fl. 12 índice 8 4 Transcripción tomada del escrito de subsanación de la demanda. 5 Fecha tomada de las actas de recibo parcial no (s). 001, 002 y 003 que obran a folios 109 a 114 del índice 8 SAMAI – gestión en otros despachos. 6 Integrado por las sociedades Construcciones y Consultorías AC SAS (70%) y Obras Maquinarías y Equipos Tres A SAS (30%). 7 Hecho 2 de la demanda, fl. 8 del índice 8 SAMAI – gestión en otros despachos. 8 Fls. 101 a 108 del índice 8 SAMAI – gestión en otros despachos. 3 Exp. 70001-23-33-000-2024-00119-01 (72.925) Actor: Seguros del Estado SA Apelación auto SAMAI del Tribunal), decisión que fue confirmada a través de la Resolución no. DGC-014 del 30 de noviembre de 2022. c) Con base en las Resoluciones números DGC-013 y DGC-014 de 21 y 30 de noviembre de 2022, respectivamente, el municipio contratante inició un proceso de cobro coactivo, razón por la cual mediante la Resolución no. 0046 de 24 de enero de 2023 libró mandamiento de pago en contra de la aseguradora Seguros del Estado SA por la suma de $720.588.042 (valor asegurado en la póliza no. 65-44- 101155106), pago que la aseguradora realizó el día 27 de febrero de 2023. d) Contra la anterior decisión, Seguros del Estado SA propuso excepciones de mérito que fueron resueltas a través de la Resolución no. 0226 de 9 de marzo de 2023. 2.

La providencia objeto de recurso de apelación El Tribunal Administrativo de Sucre mediante auto de 12 de marzo de 2025, (índice 12 SAMAI 9 ), entre otras determinaciones, rechazó parcialmente la demanda, concretamente respecto de la pretensión contenida en el ordinal tercero del acápite de las súplicas de la demanda (solicitud de nulidad de Resoluciones 0046 de 24 de enero y 0226 de 9 de marzo de 2023) con base en el siguiente razonamiento: 1) En relación con la Resolución no. 0046 de 24 de enero de 2023 a través de la cual se libró mandamiento de pago, el tribunal precisó que esta no es susceptible de control judicial, por cuanto, de conformidad con lo previsto en el artículo 101 del CPACA, en el marco de procesos de cobro coactivo solo son demandables los actos administrativos que deciden las excepciones en favor del deudor, los que ordenan seguir adelante la ejecución y los que liquidan el crédito. 2) Respecto de la Resolución no. 0226 de 9 de marzo de 2023, precisó que el medio de control judicial procedente para controvertirla es el de nulidad y restablecimiento del derecho, motivo por el cual operó el fenómeno de la caducidad, toda vez que, según consta en el expediente, su notificación se surtió el mismo día de su expedición, por lo tanto el término para demandar feneció el 10 de julio de 2023; sin embargo, la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 22 de febrero de 9 Gestión en otros despachos.

El auto fue notificado por estado el día 19 de marzo de 2025 (índice 14 SAMAI – Gestión em otros despachos). 4 Exp. 70001-23-33-000-2024-00119-01 (72.925) Actor: Seguros del Estado SA Apelación auto 2024 y la demanda el 12 de julio del mismo año, esto es, con posterioridad al vencimiento del plazo de cuatro (4) meses con el que contaba la aseguradora para radicar la demanda. 3.

El recurso de apelación El 25 de marzo de 2025, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión (índice 16 SAMAI10), manifestó que el auto impugnado debe ser revocado por los siguientes aspectos: 1) La Sección Cuarta del Consejo de Estado en auto de 9 de noviembre de 2023 (exp. 85001-23-33-000-2023-00048-01) consideró que, de manera excepcional, es posible ejercer control judicial frente algunos actos administrativos proferidos en el proceso de cobro coactivo cuando se resuelven situaciones de fondo diferentes a los que determinan la obligación propia del título ejecutivo, aun cuando no estén así previstos expresamente en los artículos 101 del CPACA y 835 del Estatuto Tributario. 2) Según el Manual de Cobro Persuasivo y Coactivo (versión 2, código GEF-TIC- MA010) del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones el mandamiento de pago constituye un “acto administrativo procesal”, por tratarse de una orden emitida por el funcionario ejecutor que insta al ejecutado a saldar una suma líquida de dinero especificada en el título ejecutivo, por lo cual en “el contexto del presente caso, si el acto es de carácter general la acción de simple nulidad sería adecuada para cuestionar la legalidad del acto” (fl. 2 ibidem). 3) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 141 del CPACA puede demandarse la nulidad de los actos administrativos contractuales y la liquidación judicial del contrato; es decir, que los actos administrativos expedidos en el marco de la ejecución contractual pueden ser objeto de control judicial, sin que se limite dicha posibilidad a ciertos actos y se excluyan otros sin justificación válida. 4) De acuerdo con lo previsto en el artículo 164 ibidem las acciones relativas a contratos pueden demandarse en un término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento; por lo tanto, como los actos administrativos aquí cuestionados están 10 Gestión em otros despachos. 5 Exp. 70001-23-33-000-2024-00119-01 (72.925) Actor: Seguros del Estado SA Apelación auto directamente relacionados con la ejecución de un contrato estatal, su validez debe ser analizada mediante el medio de control judicial de controversias contractuales. 5) De admitirse la posibilidad de demandar los actos administrativos contractuales en un término distinto al de los dos (2) años previsto en el artículo 164 del CPACA se desconocería el artículo 141 del CPACA que permite expresamente solicitar la nulidad de los actos administrativos contractuales dentro de una demanda de controversia contractuales. 4.

Oposición al recurso de apelación El 3 de abril de 2025 (índice 22 SAMAI11), en oposición al recurso de apelación, la parte demandada solicitó confirmar el auto impugnado, por cuanto, en su criterio, los actos administrativos acusados en la pretensión número tres de la demanda i) no fueron expedidos en desarrollo, ejecución o liquidación del contrato estatal, sino en el trámite de un proceso de jurisdicción coactiva, ii) no son actos contractuales, por lo tanto, no pueden ser controvertidos a través de las acciones contractuales sino del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de los cuatro (4) meses previstos en la norma procesal, so pena de que opere la caducidad y, iii) la resolución que libró mandamiento de pago no es susceptible de control judicial, porque se trata de un acto de trámite que no resuelve de fondo un asunto. 5.

Concesión del recurso de apelación Por auto de 11 de abril de 2025 (índice 23 SAMAI12) el Tribunal Administrativo de Sucre concedió ante el Consejo de Estado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. II. CONSIDERACIONES La Sala13 confirmará el auto recurrido, de conformidad con el análisis del caso concreto con el siguiente derrotero: i) control judicial de actos administrativos dictados en el trámite del proceso de cobro coactivo; ii) medio de control judicial 11 Gestión en otros despachos. 12 Gestión en otros despachos. 13 Corresponde a la Sala proferir la presente decisión de conformidad con lo dispuesto en el literal g) del numeral 2 del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral 1 del artículo 243 de la misma norma, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 6 Exp. 70001-23-33-000-2024-00119-01 (72.925) Actor: Seguros del Estado SA Apelación auto procedente para cuestionar la legalidad de los actos administrativos proferidos dentro del proceso de cobro coactivo y, iii) análisis del caso concreto, el cual se analizará a) respecto del control judicial de la Resolución no. 0046 de 24 de enero de 2023 y b) sobre la caducidad de la Resolución no. 0226 de 9 de marzo de 2023. 1.

Control judicial de actos administrativos dictados en el trámite del proceso de cobro coactivo 1) El artículo 101 del CPACA, de manera clara y expresa, prevé que en el marco de procesos de cobro coactivo solo son susceptibles de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo los siguientes actos administrativos: “Artículo 101.

Control jurisdiccional. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito. La admisión de la demanda contra los anteriores actos o contra el que constituye el título ejecutivo no suspende el procedimiento de cobro coactivo.

(…).” (negrillas adicionales). 2) En concordancia con la norma transcrita, el artículo 835 del Estatuto Tributario preceptúa que los actos administrativos proferidos en el curso del proceso de cobro coactivo demandables son los siguientes: “Articulo 835. Intervención del contencioso administrativo. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción.” (negrillas de la Sala).

De conformidad con lo previsto en las normas transcritas, respecto de los procesos de cobro coactivo solo son demandables los siguientes actos administrativos: i) los que resuelven las excepciones; ii) los que ordenan seguir adelante la ejecución; iii) los que liquidan el crédito y, iv) el que constituye título ejecutivo. 3) No obstante, aunque no hay una posición jurisprudencial unificada sobre el particular, sí existen decisiones de esta Corporación en las que de manera reiterada se ha señalado que aquellos actos administrativos dictados en el curso del proceso administrativo de cobro coactivo que resuelven situaciones de fondo y que crean, 7 Exp. 70001-23-33-000-2024-00119-01 (72.925) Actor: Seguros del Estado SA Apelación auto modifican o extinguen una circunstancia jurídica particular son susceptibles de control, concretamente, los siguientes: i) el acto que liquida el crédito; ii) el acto que liquida las costas y, iii) el acto que aprueba el remate; al respecto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado precisó: “De la lectura de las normas transcritas puede concluirse claramente que solo son demandables ante esta jurisdicción los actos que deciden las excepciones, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquidan el crédito.

Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación ha ampliado el control judicial a otros actos administrativos, que si bien son dictados en el curso de un proceso administrativo de cobro coactivo no persiguen la simple obligación tributaria, sino que crean una situación diferente, como ocurre en el acto que liquida el crédito y las costas y el aprobatorio del remante.

Para el caso del mandamiento de pago esta Sala ha sido enfática en señalar que no es susceptible de control judicial porque no es un acto administrativo definitivo, pues se trata de un acto de trámite con el que la DIAN inicia el procedimiento de cobro coactivo para hacer efectivas las deudas a su favor”14 (negrillas adicionales). 4) En ese contexto, se concluye entonces que el mandamiento de pago proferido en el trámite del proceso de cobro coactivo no es susceptible de control judicial toda vez que, en primer lugar, es un acto administrativo de trámite a través del cual inicia al procedimiento del cobro coactivo y, en segundo término, no está expresamente enlistado en los artículos 101 del CPACA y 835 del Estatuto Tributario ni en los señalados excepcionalmente en la jurisprudencia del Consejo de Estado15. 2.

Medio de control judicial procedente para cuestionar la legalidad de los actos administrativos proferidos dentro del proceso de cobro coactivo 1) El artículo 100 del CPACA preceptúa que los procesos de cobro coactivo deberán regirse por las reglas especiales y a falta de estas por lo previsto en el Estatuto Tributario, en los siguientes términos: “Artículo 100.

Reglas de procedimiento. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas: 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 26 de mayo de 2016, expediente no. 08001-23-33-000-2014- 00306-01 (21889), CP Martha Teresa Briceño de Valencia. 15 Ver, entre otras decisiones: Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 26 de febrero de 2014, expediente no. 05001-23-33-000-2012-00675-01 (20008), CP Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

De igual manera en providencia proferida el 20 de septiembre de 2017, expediente 76001-23-31-000-2010-00855-01 (21693) CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez se reiteró lo siguiente: “Igualmente ha repetido la Sala que el mandamiento de pago u orden de pagar el monto de las obligaciones de carácter fiscal pendientes contenidas en documentos que sirven de título ejecutivo, no es un acto susceptible de control directamente ante la jurisdicción. De una parte, porque es un acto de ejecución respecto del cual el ejecutado ejerce su derecho de contradicción y defensa, de manera especial, pues contra él puede proponer las excepciones de que trata el artículo 831 ib, en el término legal”.

Posición reiterada en auto de 3 de noviembre de 2017, expediente no. 05001-23-33-000-2015- 00314-01 (22569), CP Julio Roberto Piza. 8 Exp. 70001-23-33-000-2024-00119-01 (72.925) Actor: Seguros del Estado SA Apelación auto 1. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas. 2. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el Estatuto Tributario. 3.

A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del Estatuto Tributario. En todo caso, para los aspectos no previstos en el Estatuto Tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de este Código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular.” (se resalta). 2) En concordancia con la norma citada, el artículo 823 del Estatuto Tributario consagra que para el cobro coactivo de sanciones deberá seguirse el procedimiento administrativo coactivo que se establece en los artículos siguientes de dicho compendio normativo, así: “Artículo 823.

Procedimiento administrativo coactivo. Para el cobro coactivo de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones, de competencia de la Dirección General de Impuestos Nacionales, deberá seguirse el procedimiento administrativo coactivo que se establece en los artículos siguientes.” (negrillas adicionales).

Con base en las normas antes referidas se concluye que el proceso de cobro coactivo: i) es un procedimiento administrativo especial a través del cual la ley (Estatuto Tributario) faculta a la administración para exigir las obligaciones creadas en su favor que consten en documentos que presten mérito ejecutivo en cumplimiento de lo previsto en el artículo 98 16 del CPACA; ii) es autónomo e independiente que tiene unas características especiales, por cuanto, de un lado, está regulado por normatividad especial como lo es el Estatuto Tributario y, de otro lado, su finalidad es la cobrar las obligaciones que la administración tiene en su favor sin la necesidad ante la acudir ante la administración de justicia y, iii) por lo anterior, las decisiones adoptadas en desarrollo de su trámite deben ser controvertidas a través del medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho, porque se trata de actos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular y determinada. 16 CPACA: “Artículo 98.

Deber de recaudo y prerrogativa del cobro coactivo. Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes.”. 9 Exp. 70001-23-33-000-2024-00119-01 (72.925) Actor: Seguros del Estado SA Apelación auto 3) Sobre el medio judicial procedente para demandar los actos administrativos dictados en el trámite del proceso de cobro coactivo, esta Corporación de manera reiterada ha sostenido que el medio de control jurisdiccional procedente para controvertir tales actos es el de nulidad y restablecimiento del derecho; al respecto, la Sección Cuarta17 en providencia del 27 de enero de 2005 puntualizó lo siguiente: “Es oportuno precisar que la finalidad del proceso administrativo coactivo es hacer efectivo el cobro de la obligación, no se discuten derechos, se ejecutan los actos que se convierten en títulos suficientes e idóneos para tal fin.

En este orden de ideas, dentro del proceso coactivo que adelanta la Administración tributaria se profieren actos administrativos susceptibles de control judicial por expresa disposición legal, otros que crean, modifican o extinguen una situación jurídica diferente de la que se ejecuta, contra los que es posible ejercer el control de legalidad a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho” (negrillas de la Sala).

La anterior decisión fue reiterada por la Sección Quinta de esta Corporación en providencia de 22 de septiembre de 2014, en los siguientes términos: “Ahora bien, en el año 2006 con la expedición de la Ley 1066, exactamente con su artículo 5º, la naturaleza dual de los Procesos Ejecutivos por Jurisdicción Coactiva cambió, pues la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ya no actúa como segunda instancia de las actuaciones realizadas por la Administración en ejercicio de tal facultad, sino que los sujetos del cobro coactivo podrían concurrir en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a cuestionar la legalidad de las actuaciones proferidas en el curso del Procedimiento Administrativo de Cobro Coactivo, desde luego, en observancia de los lineamientos establecidos en el Estatuto Tributario, pues al trámite previsto en tal normativa es al que remite la mencionada Ley.” 18 (negrillas adicionales).

Siguiendo el criterio anterior, la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 12 de diciembre de 2019 precisó que la decisión que resuelve las 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 27 de enero de 2005, expediente no. 25000-23-27-000-2004- 01066-01 (14949), CP Ligia López Díaz. 18 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 22 de septiembre de 2014, expediente no. 17001-23-31-000- 2010-00247-01 (C), CP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

Ver también sentencia de 1 de diciembre de 2023 de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, expediente con número de radicación 25000-23-36-000-2015-00854-02 (61898), demandante: Inversiones Marlene S en CS en liquidación, demandados: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN Medio de control: Reparación directa, MP José Roberto Sáchica Méndez; decisión en la que sobre el medio de control procedente para demandar los actos administrativos expedidos en el marco de un proceso de cobro coactivo se precisó lo siguiente: “el origen del daño patrimonial de la sociedad demandante tiene su génesis en varios actos administrativos proferidos en el trámite del cobro coactivo, pues las irregularidades alegadas tuvieron lugar, precisamente, en el marco de una actuación administrativa por deudas tributarias y surgieron o están relacionadas con decisiones que no eran de simple trámite, pues definieron situaciones de hecho y derecho de las partes –sociedad contribuyente principal y sociedad garante–.

Estos actos, según la jurisprudencia de la Corporación, al crear obligaciones y definir situaciones de derecho especiales distintas o adicionales a la ejecución, podían ser demandados a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues –como lo ha definido la Sección Cuarta en reiterada jurisprudencia– están sujetas a control jurisdiccional y a tutela judicial.” (negrillas adicionales). 10 Exp. 70001-23-33-000-2024-00119-01 (72.925) Actor: Seguros del Estado SA Apelación auto excepciones en el trámite del proceso de cobro coactivo es demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los términos previstos en el artículo 835 del Estatuto Tributario, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por las siguientes razones: “Según la anterior transcripción, para el Tribunal solo a partir de la entrada en vigor de la Ley 1066 se determinó que la acción procede contra algunas decisiones que se expiden en los procesos coactivos, es el de nulidad y restablecimiento del derecho.

Es decir, que a partir de esta ley se transitó a un régimen que pasó de un control limitado al ejercicio del recurso de apelación frente a las decisiones que resolvían las excepciones en los procesos coactivos, a un control judicial que implicaba el ejercicio pleno de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Esta conclusión es parcialmente cierta, por cuanto antes de la expedición de la Ley 1066 ya se encontraba vigente el Estatuto Tributario que reglamentaba lo concerniente al control judicial de algunas de las decisiones dictadas en el proceso coactivo, que adelanta la administración frente a los temas que regula ese estatuto, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.” (negrillas adicionales). 4) En ese orden de ideas, el medio de control jurisdiccional procedente para controvertir la legalidad de un acto administrativo proferido en el proceso de cobro coactivo susceptible de control judicial es el de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto, en primer lugar, se trata de actos administrativos de carácter particular y concreto dictados por la administración dentro de un procedimiento administrativo autónomo e independiente que tiene regulación especial y, en segundo término, su objeto es el de ejecutar una obligación contenida en un acto administrativo derivado de un contrato que sirve de título ejecutivo, sin embargo, el hecho de que el proceso de cobro coactivo tenga origen en un contrato no convierte el asunto en una controversia contractual. 5) De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial antes expuesto se concluye lo siguiente: i) el acto administrativo mediante el cual se dicta mandamiento de pago en el proceso de cobro coactivo no es susceptible de control judicial y, ii) el acto administrativo que resuelve las excepciones propuestas en el proceso de cobro coactivo es demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. 11 Exp. 70001-23-33-000-2024-00119-01 (72.925) Actor: Seguros del Estado SA Apelación auto 3.

Análisis del caso concreto Precisado lo anterior, se resuelven los argumentos de la apelación de acuerdo con los siguientes aspectos: i) control judicial de la Resolución no. 0046 de 24 de enero de 2023, por medio de la cual se libró mandamiento de pago y, ii) caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto a la Resolución no. 0226 de 9 de marzo de 2023. 3.1 Control judicial de la Resolución no. 0046 de 24 de enero de 2023 Sobre el particular se consideran los siguientes aspectos, según los reparos formulados en el recurso de apelación: 1) Efectivamente, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha ampliado la posibilidad de ejercer control judicial a ciertos actos administrativos expedidos en el proceso coactivo que no están expresamente señalados en los artículos 101 del CPACA y 835 del Estatuto Tributario, siempre que a través de ellos se resuelvan situaciones de fondo; no obstante, ha aclarado y reiterado que el mandamiento de pago no es susceptible de control judicial porque no es un acto administrativo definitivo, sino de trámite; por consiguiente, la Resolución no. 0046 de 24 de enero de 2023 que libró mandamiento de pago no es susceptible de control judicial.

En ese sentido, debe aclararse que la decisión judicial invocada por la parte recurrente, esto es, el auto proferido el 9 de noviembre de 2023 (exp. 85001-23-33- 000-2023-00048-01), no es atendible en este asunto porque se trató de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo de diferente naturaleza como lo es “el acto que aprueba un remate”, respecto al cual se estimó que es susceptible de control judicial precisamente porque es un acto definitivo en la medida en que “modifica el dominio de un bien que se transfiere a un tercero” y “porque genera una situación distinta a la simple ejecución de la obligación tributaria”. 2) Desde otro ángulo de argumentación, según la recurrente el Manual de Cobro Persuasivo y Coactivo del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones establece que el mandamiento de pago constituye un “acto administrativo procesal”; sin embargo, lo cierto es que, en primer lugar, una entidad a través de un manual no puede disponer o señalar que asuntos son susceptibles o 12 Exp. 70001-23-33-000-2024-00119-01 (72.925) Actor: Seguros del Estado SA Apelación auto no de control judicial porque esta es una facultad exclusiva del legislador y, en segundo término, la normatividad especial (artículos 101 del CPACA y 835 del ET) aplicable a este asunto dispone que dicho acto administrativo no es demandable. 3.2 Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto a la Resolución no. 0226 de 9 de marzo de 2023 Para determinar si operó o no la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de la Resolución 0226 de 9 de marzo de 2023 deben precisarse los siguientes aspectos, según los reparos esgrimidos por el recurrente: 1) En forma preliminar, debe precisarse que los procesos de cobro coactivo son actuaciones administrativas autónomas e independientes a los otros procesos en los que se profieren los actos administrativos que sirven de título ejecutivo para iniciar la ejecución; es decir, que en este caso la Resolución no. 0226 de 9 de marzo de 2023 por medio de la cual se resolvieron las excepciones no hace parte de proceso contractual y, por consiguiente, tampoco puede cuestionarse su legalidad a través del medio de control de controversias contractuales; por el contrario, por ser un acto proferido dentro de un trámite ulterior como lo es el proceso de cobro coactivo, su legalidad solo se puede discutir a través del medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho, como de manera reiterada lo ha especificado esta Corporación. 2) En ese sentido, de conformidad con lo previsto en el artículo 141 del CPACA, puede demandarse la nulidad de los actos administrativos expedidos en el marco de la ejecución contractual, como el que declara el incumplimiento del contrato y el que lo liquida de manera unilateral; no obstante, los actos administrativos que resuelven las excepciones en el proceso de cobro coactivo originado en un contrato estatal deben demandarse a través del medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho, porque se trata de una decisión administrativa que surge del procedimiento de cobro coactivo. 3) Así las cosas, se concluye que el hecho de que la oportunidad para demandar la legalidad de Resolución 0226 de 9 de marzo de 2023 sea examinada a la luz del medio de control procedente para ello (nulidad y restablecimiento del derecho), en modo alguno desconoce el artículo 141 del CPACA, dado que el proceso de cobro 13 Exp. 70001-23-33-000-2024-00119-01 (72.925) Actor: Seguros del Estado SA Apelación auto coactivo, se reitera, es autónomo e independiente que tiene regulación especial, pues, el hecho de que el proceso en cuestión tenga origen en un contrato no lo convierte en un asunto de controversias contractuales. 4) Precisado lo anterior, sobre la oportunidad para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio del medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho el artículo 164 del CPACA consagra lo siguiente: “Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. la demanda deberá ser presentada: (…). 2. en los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…). d) cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;

(…).” (negrillas de la Sala). Aplicada la norma transcrita al asunto de la referencia se observa que operó la caducidad respecto de la Resolución no. 0226 de 9 de marzo de 2023, toda vez que, consta en el expediente que dicho acto administrativo “fue notificado a través de correo electrónico de fecha 9 de marzo de 2023” (fl. 2, índice 8 SAMAI19), lo cual indica que el término de los cuatro (4) meses con los que contaba la parte actora para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho transcurrió entre el 10 de marzo y el 10 de julio de 2023; sin embargo, la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada posteriormente el 22 de febrero de 2024 (fl 33 y 34 índice 1 SAMAI20) y la demanda fue radicada el 12 de julio de 2024 (índice 1 SAMAI21); es decir, que en este caso concreto no hay lugar a considerar el término de suspensión con ocasión de la solicitud de conciliación extrajudicial debido a que esta fue presentada cuando ya había vencido el plazo para demandar. 5) Por lo tanto, se confirmará la decisión adoptada el 12 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Sucre por medio de la cual se rechazó parcialmente la 19 Gestión en otros despachos. 20 Gestión en otros despachos). 21 Gestión en otros despachos). 14 Exp. 70001-23-33-000-2024-00119-01 (72.925) Actor: Seguros del Estado SA Apelación auto demanda de la referencia, por cuanto: i) la Resolución no. 0046 de 24 de enero de 2023 no es susceptible de control judicial y, ii) frente a la Resolución no. 0226 de 9 de marzo de 2023 operó la caducidad del medio de control judicial procedente para controvertirla, esto es, el de nulidad y restablecimiento del derecho.

RESUELVE

1º) Confírmase el auto proferido el 12 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Sucre. 2º) Ejecutoriado este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Presidente de la Sala Magistrado (Firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala de Decisión de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma digital SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.