w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2019-00595-01 (7414-2023) Demandante: Marlene Pinto León Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional Tema: Relación laboral subyacente o encubierta.
Médica general Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 30 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda 2. La parte demandante solicitó la nulidad del Oficio 7884 MDN- COEGFM- COEJC-SECEJ-COPER-DISAN-DMBUG-ALJ-1.10, notificado el 23 de enero de 2019, expedido por la directora del área de sanidad, a través del cual negó el reconocimiento de las prestaciones sociales por los servicios profesionales prestados solicitadas por la demandante. 3.
De manera subsidiaria solicitó declarar el silencio administrativo negativo ante la falta de respuesta a la petición radicada el día 21 de diciembre de 2018 en la que solicitó la existencia del contrato realidad, en consecuencia, declarar nulo dicho acto. 4. Como restablecimiento del derecho pidió el reconocimiento y pago de los emolumentos derivados de la relación laboral, a saber, salarios no causados, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificaciones, auxilio de trabajo, dotación de vestido y calzado, trabajo suplementario, horas extras, recargos nocturnos, dominicales y festivos, subsidio familiar, indemnización moratoria, consistente en 1 día de salario por cada día de mora en el pago del auxilio de cesantías definitivas, y demás acreencias percibidas en el cargo de médico general, Radicado: 68001-23-33-000-2019-00595-01 Número interno: (7414-2023) Demandante: Marlene Pinto León w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 2 generados en el período de 14 de mayo de 2010 a 31 de diciembre de 2016. 5.
Asimismo, solicitó cancelar los porcentajes de cotización de salud y pensión que el correspondían al empleador; devolver los valores asumidos por concepto de retenciones en la fuente y pólizas de cumplimiento. Indexar las sumas que sean reconocidas y ordenar el pago de intereses moratorios, de acuerdo con lo previsto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
Condenar a la parte demandada en costas procesales y agencias en derecho. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda 6. La señora Marlene Pinto León manifestó que prestó sus servicios personales y remunerados como médica general bajo la dependencia y subordinación del área de sanidad del Departamento de Policía del Cauca mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios desde el 14 de mayo de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2016, sin solución de continuidad, no obstante, en algunos períodos laboró sin contrato escrito así: 14 de mayo a 22 de julio de 2010, 1° de enero a 7 de febrero de 2011, 1° de septiembre de 2011 a 9 de enero de 2012, 1° de enero a 16 de enero de 2013, 16 de diciembre de 2013 a 13 de enero de 2014, 1° a 12 de enero de 2015, 1° a 9 de junio de 2015 y 25 de diciembre de 2015 a 1° de febrero de 2016. 7.
En el tiempo de la vinculación contractual laboró en las instalaciones de la entidad utilizando los insumos y equipos proporcionados por ésta y cumplió sus funciones misionales, pues realizó actividades inherentes al dispensario médico de Bucaramanga, es decir, la prestación del servicio de salud. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación 8.
Se invocó en la demanda la violación de las siguientes disposiciones constitucionales y legales: artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 7°, 8°, 13, 25, 48, 53, inciso 2° del artículo 123, 124, 125, 126, 211 y numeral 1° del artículo 305 de la Constitución Política de 1991; 23 y 24 del Código Sustantivo del Trabajo, 99 de la Ley 50 de 1990, 32 de la Ley 80 de 1993, 22 y 23 de la Ley 80 de 1993. 9.
Como concepto de violación aseveró que los actos administrativos acusados incurren en la causal de nulidad de infracción de las normas en que debería fundarse, de esa forma, no se desempeñaron labores de naturaleza accidental ni ocasional, desbordándose el término previsto en el artículo 6° del Código Sustantivo del Trabajo por haber laborado alrededor de 6 años. 1.4.
Contestación de la demanda 10. La Nación - Ministerio de Defensa Nacional por conducto de apoderada contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la demanda. Expresó que los contratos de prestación de servicios celebrados respetaron el propósito contemplado en el Estatuto de contracción. Radicado: 68001-23-33-000-2019-00595-01 Número interno: (7414-2023) Demandante: Marlene Pinto León w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 3 11.
La dependencia tiene médicos generales vinculados a la planta de personal, quienes desarrollan funciones que al contratista no le son encomendadas, las vinculaciones de prestación de servicios se presentan con base a un estudio previo y el número de afiliados. 12. En el cumplimiento de los objetos contractuales se encuentra implícito el trabajo en equipo por las labores que se llevan a cabo, al ser un establecimiento de sanidad que brinda el servicio de salud necesariamente debe funcionar de manera coordinada. 13.
Formuló como excepciones la de prescripción trienal de derechos laborales. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 14. El 30 de septiembre de 2022, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda, considerando que si bien se acreditó la existencia de un jefe de asignación de citas y se aportaron las planillas de asignación de atención de pacientes, con la declaración de la señora Adriana Consuelo Ramírez Cely, se tenía que cada médico informaba el horario que más le convenía para ejecutar la actividad, en ese sentido, no se imponía un horario, por el contrario, se informaba el espacio de tiempo en que se desarrollarían las labores. 15.
De igual manera, sería dable pensar que el servicio prestado no se ejercía autónomamente, sin embargo, se demostró la total autonomía para organizar las citas de atención a pacientes según la disponibilidad de tiempo, además los oficios en los que se solicitaba el cambio de agenda fueron suficientes para tener por cierta la autonomía, tampoco se evidenció que las solicitudes de cambio de agenda hubieren sido negadas o que le efectuaran llamados de atención. 1.6.
Recurso de apelación 16. La señora Marlene Pintó León solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, para tal efecto manifestó que el a quo determinó la falta de autonomía en el ejercicio de las funciones al considerar que se podía organizar las agendas, sin embargo, en el sector de salud el análisis de la subordinación debe efectuarse dentro de la norma legal y constitucional generada por el Estado, el cual, cuenta con el médico, los enfermeros y demás funcionarios como medio para garantizar la atención de los usuarios. 17.
Según el artículo 2° de la Ley 269 de 1996 los médicos podrán ostentar más de un empleo en entidades de derecho público y la jornada no podrá exceder de 66 horas a la semana, aunque el médico general pueda prestar sus Radicado: 68001-23-33-000-2019-00595-01 Número interno: (7414-2023) Demandante: Marlene Pinto León w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 4 servicios en más de una institución no se excluye el elemento de la subordinación, por lo tanto, el solicitar un permiso para asistir a un congreso de ginecoobstetricia no implica el ejercicio autónomo de las funciones, como lo determinó la primera instancia. 18.
Se valoró indebidamente la prueba documental en la que eran solicitados permisos para cambiar la agenda, así mismo, se descontextualizó su finalidad al interpretar que era necesario la demostración de la no concesión del permiso. 19. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, las actividades de loes médicos generales tienen implícita una presunción de la subordinación, esto se concluyó en la sentencia proferida el 13 de febrero de 2014 en el expediente identificado con radicado 68001-23-31-000-2010-00449-01 (1807- 13). 20.
No se valoraron todos los documentos aportados al expediente, el testimonio de Consuelo Ramírez y las planillas de los turnos realizados desde el 2010 a 2016 evidenciaron la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo, igualmente, las funciones de los contratos 54 de 2013 y 34 de 2014 establecían la asistencia obligatoria a reuniones. 21.
La circular 4 daba instrucciones sobre el adecuado diligenciamiento de la historia clínica también las circulares 10431/ MD-CG de 15 de abril de 2011, 00858 MD-CE-DIV2-BRS-HOMRB-DIR-AJ de 15 de mayo de 2013 y el oficio de 30 de enero de 2014 dirigido al director del hospital militar de Bucaramanga por la unión temporal MEDMFEN 18, así mismo, se demostró la existencia del cargo de médico en la planta de personal. 22.
Sobre la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, la declarante Consuelo Ramírez dio detalles sobre la imposición de correctivos, llamados de atención y el ejercicio del poder disciplinario de la coordinadora de consulta externa del área de sanidad sobre los contratistas, adicionalmente, de la lectura de los objetos contractuales era dable inferir que el lugar de trabajo correspondía a la dirección de sanidad del Ejército - hospital regional de Bucaramanga. 23.
De la lectura de todos los contratos de prestación de servicios se podía establecer las actividades efectuadas de forma precisa y subordinada, pues, de la ejecución de actividades dentro del marco de un conjunto de acciones o instrumentos de dirección y control subyace la subordinación, en ese sentido, se observó la ejecución de labores en las dependencias de la parte demandada, con un horario de trabajo, bajo la sujeción de órdenes y condiciones de desempeño, actividades que sobrepasaron el principio de coordinación. 24.
Se acreditó la ejecución de actividades misionales del Hospital Militar de Radicado: 68001-23-33-000-2019-00595-01 Número interno: (7414-2023) Demandante: Marlene Pinto León w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 5 Bucaramanga, bajo una permanente dirección y control de los funcionarios de la institución, mediante órdenes propias de los empleados sobre cómo, dónde y cuándo hacer las labores que eran permanentes e incluían un horario de trabajo, en consecuencia, además de la subordinación y dependencia se acreditaron los elementos de la prestación personal del servicio y la remuneración. 1.7.
Trámite correspondiente a la segunda instancia 25. El 13 de febrero de 2024 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, de no presentarse solicitud probatoria en esta instancia, el negocio regresaría al despacho para fallo. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 26. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso1, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a lo expuesto por el apelante, pero cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o cuando quien no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitación. 27.
En ese sentido, como únicamente apeló la parte demandante, la competencia en esta instancia para resolver el caso bajo estudio se limitará a los argumentos esbozados en el recurso. 2.2. Problema jurídico 28. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico se contrae a resolver los siguientes interrogantes: 29.
¿Entre la señora Marlene Pinto León y la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, existió una relación laboral encubierta, en el período en que prestó sus servicios como médica general mediante contratos de prestación de servicios? 30. De encontrarse acreditada la existencia de esa relación, se debe determinar si sobre la misma acaeció en todo o en parte el fenómeno de la 1 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 68001-23-33-000-2019-00595-01 Número interno: (7414-2023) Demandante: Marlene Pinto León w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 6 prescripción trienal.
Y si tiene derecho a las prestaciones sociales reclamadas. 2.3. De la relación laboral encubierta o subyacente 31. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 32.
En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 33.
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 34.
Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se Radicado: 68001-23-33-000-2019-00595-01 Número interno: (7414-2023) Demandante: Marlene Pinto León w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 7 presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.
Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico 35. De acuerdo con las pruebas documentales aportadas por la parte demandante y demandada, la señora Marlene Pinto León suscribió los siguientes contratos de prestación de servicios2 con la autoridad administrativa: # Contrato de prestación de servicios Fecha de inicio Fecha de terminación Objeto Valor total 1 1493 23 de julio de 2010 30 de septiembre de 2010 El contratista de manera independiente y de su libre espontaneidad, es decir sin que exista subordinación ni dependencia de ningún orden ni vínculo laboral de ninguna naturaleza, se obliga para con la dirección de sanidad ejército- Hospital militar regional de Bucaramanga, a prestar sus servicios como médico general $5.148.000 M/cte. 2 2144 1° de octubre de 2010 31 de diciembre de 2010 El contratista de manera independiente y de su libre espontaneidad, es decir sin que exista subordinación ni dependencia de ningún orden ni vínculo laboral de ninguna naturaleza, se obliga para con la dirección de sanidad ejército- Hospital militar regional de Bucaramanga, a prestar sus servicios como médico general $7.560.000 M/cte.
Interrupción de 28 días hábiles 3 815 8 de febrero de 2011 30 de junio de 2011 El contratista de manera independiente y de su libre espontaneidad, es decir sin que exista subordinación ni dependencia de ningún orden ni vínculo laboral de ninguna naturaleza, se obliga para con la dirección de sanidad ejército- Hospital militar regional de $17.640.000 M/cte. 4 Adición al contrato de prestación de servicios 816 30 de junio de 2011 31 de agosto de 2011 2Documentos visibles en los folios 24 a 97 del archivo titulado «12ED_12ANEXOCONTESTACIONDEMANDA02HVOLGALUCIACASTROSEGURA», y en el archivo titulado «11ED_11ANEXOCONTESTACIONDEMANDA01HVOLGALUCIACASTROSEGURA», expediente digital, índice 2 de Samai. 3Documentos visibles en el archivo titulado «06.CONTRATO 149 DGSM-HOSMIR-2010», expediente digital, índice 2 de Samai. 4Documentos visibles en el archivo titulado «08.
CONTRATO 214 DGSM-HOSMIR-2010», expediente digital, índice 2 de Samai. 5Documentos visibles en el archivo titulado «09.CONTRATO 081 DGSM-HOSMIR-2011», expediente digital, índice 2 de Samai. 6Documentos visibles en el archivo titulado «10. ADICIÓN 001 AL CONTRATO 081 2011», expediente digital, índice 2 de Samai. Radicado: 68001-23-33-000-2019-00595-01 Número interno: (7414-2023) Demandante: Marlene Pinto León w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 8 Bucaramanga, a prestar sus servicios como médico general 5 244 1° de septiembre de 2011 31 de diciembre de 2011 Prestar servicios asistenciales como médico general en el área de consulta externa para ser suministrados a los beneficiarios que consultan en el Hospital militar regional de Bucaramanga y los establecimientos de sanidad de las unidades centralizadas, realizando 21 turnos de 8 horas cada uno al mes $10.800.000 M/cte.
Interrupción de 11 días hábiles 6 587 18 de enero de 2012 18 de diciembre de 2012 El contratista de manera independiente y de su libre espontaneidad, es decir sin que exista subordinación ni dependencia de ningún orden ni vínculo laboral de ninguna naturaleza, se obliga para con la dirección de sanidad ejército- Hospital militar regional de Bucaramanga, a prestar sus servicios como médico general $27.720.000 M/cte.
Interrupción de 18 días hábiles 7 548 17 de enero de 2013 15 de diciembre de 2013 Prestación de servicios profesionales como médico general $28.688.000 M/cte. Interrupción de 18 días hábiles 8 309 14 de enero de 2014 14 de julio de 2014 Prestación de servicios profesionales como médico general $15.648.000 M/cte. 9 21610 16 de julio de 2014 16 de diciembre de 2014 Prestación de servicios profesionales como médico general $13.040.000 M/cte.
Interrupción de 19 días hábiles 10 7211 13 de enero de 2015 13 de junio de 2015 Prestación de servicios profesionales como médico general $14.018.000 M/cte. 11 9812 1° de junio de 2015 24 de diciembre de 2015 Prestación de servicios profesionales como médico general servicio de consulta externa $18.223.400 M/cte. Interrupción de 13 días hábiles 12 3813 15 de enero de 2016 31 de diciembre de 2016 Prestación de servicios de una profesional especialista en medicina general para MDN- Ejército Nacional-Cenac- Bucaramanga $31.878.000 M/cte. 7Documentos visibles en el archivo titulado «11.
CONTRATO 0058 DE 2012», expediente digital, índice 2 de Samai. 8Documentos visibles en el archivo titulado «12. CONTRATO 054 MDN-DGSM-DISAN-HOMBRBU 2013», expediente digital, índice 2 de Samai. 9Documentos visibles en el archivo titulado «13. CONTRATO 030 MDN CGFM DGSM DISAN HOMRBU 2014», expediente digital, índice 2 de Samai. 10Documentos visibles en el archivo titulado «45. cto.
No. 216-2014 marlene pinto», expediente digital, índice 2 de Samai. 11Documentos visibles en el archivo titulado «15. CONTRATO 072 MDN-CGFM-DGSM-DISAN-HOMRBU 2015», expediente digital, índice 2 de Samai. 12Documentos visibles en el archivo titulado «88. Copia de contrato No. 098 de 2015.», expediente digital, índice 2 de Samai. 13Documentos visibles en los folios 52 a 59 del archivo titulado «01.
CUADERNO PRINCIPAL», expediente digital, índice 2 de Samai. Radicado: 68001-23-33-000-2019-00595-01 Número interno: (7414-2023) Demandante: Marlene Pinto León w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 9 36. Con el anterior material probatorio, se tiene demostrada la prestación personal del servicio de la demandante, comoquiera que fue vinculada como médica general a través de 11 contratos de prestación de servicios suscritos con la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Dirección de Sanidad del Ejército del departamento de Santander que se extienden en el período del 23 de julio de 2010 al 31 de diciembre de 2016. 37.
De la misma manera, con las aludidas piezas probatorias y demás documentales aportados al plenario, se demuestra el segundo elemento de la relación laboral, esto es, la contraprestación o remuneración, que se refiere a las sumas de dinero recibidas por la demandante durante la ejecución de sus actividades contractuales. Dichos montos se encuentran descritos taxativamente en los contratos que celebró la actora para tal efecto. 38.
En cuanto al elemento esencial de la relación laboral esto es, el de la continuada subordinación y dependencia, se recuerda que, esta Sala ha afirmado que «implica una superioridad jerárquica en el esquema organizacional de quien se atribuye esta facultad sobre el subordinado», mientras que la coordinación «más que una facultad es una obligación que el estatuto de contratación estatal, por medio de las normas que lo rigen, impone a los entes públicos que desarrollen cualquier tipo de convenio con rubros oficiales, y que deben realizar para garantizar la correcta ejecución del objeto contractual.
Dicha obligación incluye facultades de carácter administrativo, que implican regularizar algunas funciones, el definir horarios en la prestación del servicio contratado e incluso el suministro de algunos elementos, que identifiquen al contratista con la comunidad; empero, coordinar de ningún modo lleva implícita la superioridad jerárquica contenida de la subordinación»14. 39.
En el caso concreto, a efectos de determinar si se configuró o no la subordinación, se deben analizar los elementos probatorios con el fin de establecer si existió una relación de subordinación con la Empresa Social del Estado Hospital General San Isidro de Manizales. 40. Para ello se tendrán en cuenta los criterios expuestos por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2- 2021. 41.
Así pues, con las pruebas documentales se demostró que la demandante tenía regularmente como lugar de trabajo el Hospital departamental regional de Bucaramanga de la dirección de Sanidad del Ejército en el departamento de Santander y con el dicho de los testigos Jaime Castellanos15 y Consuelo 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de julio de 2021, expediente:3536-2018, magistrado ponente: William Hernández Gómez. 15 «PREGUNTADO: ¿usted desea agregar, enmendar, corregir o adicionar algo a su declaración? CONTESTÓ: La doctora también en varias oportunidades estuvo en el hogar de mi mamá haciendo visitas domiciliarias que ella también trabajó en su hogar, fuera de que daban las citas allá en la brigada, iba a nuestra casa de nuestra madre cuando estaba enferma y no podía ir, hacía visitas domiciliarias».
Radicado: 68001-23-33-000-2019-00595-01 Número interno: (7414-2023) Demandante: Marlene Pinto León w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 10 Ramírez Cely16, se advierte que ella también prestaba sus servicios como médico domiciliario. 42. En cuanto al horario de labores: En el plenario reposan los cuadros de turnos de atención de medicina general de los años 2013, 2015 y 2016 en los que se aprecia la asignación de citas a la demandante por el coordinador de esa área del centro asistencial, en una jornada de lunes a viernes en un horario que podía oscilar entre las 6:40 a.m. a 3:40 p.m. o de 12:00 p.m. a 6:40 p.m. Conforme a la declaración de la señora Adriana Consuelo Ramírez Cely17, el coordinador de citas era quien asignaba estas y lo hacía con fundamento a la información dada por el médico respecto al horario que más le convenía, también aseveró que desconocía exactamente el horario en el que la demandante desempeñó sus funciones. 43.
Por lo anterior, es cierto que se asignaban unos horarios específicos para cumplir las actividades contractuales, no obstante, de acuerdo lo dicho por la testigo, éste no era impuesto sino establecido de acuerdo con el que detallara el médico como el más conveniente. 44. En todo caso, es de resaltar que para la Sala de Subsección el cumplimiento de un horario no debe entenderse como un aspecto que, en su análisis particular y aislado, configure el elemento de la subordinación en la relación laboral encubierta.
Por el contrario, el cumplimiento del horario debe entenderse, en los contratos de prestación de servicios, como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante a fin de lograr la correcta ejecución del objeto convenido18. 45. Respecto a la dirección y el control efectivo de las actividades a ejecutar: Es de recordar que, de acuerdo con la sentencia de unificación previamente referenciada de 9 de septiembre de 2021, constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de subordinación. En ese sentido, «lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las 16 «PREGUNTADO: Del médico domiciliario que asignaba y coordinaba turnos, ¿eso cómo lo cancelaba la entidad? ¿Adicionalmente le pagaban al médico por hacer esos turnos o era dentro de los horarios que les habían asignado? CONTESTÓ: Dentro del horario.
PREGUNTADO: Ah, era el horario que le tocaba a los domicilios, como a usted le tocó. CONTESTÓ: Sí, o sea, es que el hospital tiene varios programas, dentro de esos programas está el adulto mayor, el de niños especiales, el de domiciliarios, un sinfín de programas, entonces a cada área le asignaban un profesional o a cada programa le asignaban un profesional que era el encargado de organizar y cumplir con esa función de ese programa, pero estaba dentro del horario o los días que uno». 17 «PREGUNTADO: Ella, el horario de atención de pacientes que tenía, ¿era asignado por el dispensario o ella voluntariamente escogía cuándo hacer sus consultas o sus visitas? CONTESTÓ: Pues normalmente hay un coordinador de citas que asigna citas (sic), lógicamente que cada médico informa qué horario le sirve para realizar esa actividad, pero normalmente hay un coordinador de citas». 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022).
Rad. 25000234200020130457501 (2611-2016) C.P: Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicado: 68001-23-33-000-2019-00595-01 Número interno: (7414-2023) Demandante: Marlene Pinto León w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 11 condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual». 46.
En esos términos, la Sala observa que dentro del proceso no existen elementos probatorios con los cuales se pueda establecer que la demandante en la ejecución de sus servicios estuvo sujeta al cumplimiento de directrices u órdenes de un superior, o que debía ejecutar los contratos en las condiciones impuestas por la entidad. 47. Se advierte que la señora Marlene Pinto pretendió demostrar este elemento a partir del texto mismo de los contratos, sin embargo, en su literalidad únicamente se observan las estipulaciones necesarias y pertinentes que deben existir entre las partes a fin de concretar el objeto convenido en buen término. 48.
De la misma manera, la recurrente sostiene que de la declaración rendida por la señora Adriana Consuelo Ramírez Cely se puede inferir la subordinación, pues ella expresó que: i) no existía ninguna diferencia entre los médicos de planta y los contratistas vinculados mediante órdenes de prestación de servicios, por igual recibían directrices de un superior que generalmente era un militar, quien decía tiene que hacer estas actividades, asistir a este programa, ejecutar estas actividades o en unos días específicos; tuvo conocimiento de que a algunos contratistas les abrieron procesos disciplinarios; la demandante no podía rechazar la atención de un usuario de sanidad, si el militar impartía la orden de atención tenía que ser cumplida, debía atender la reclamación de la formulación médica, también, la institución le suministraba los elementos de trabajo; y, si se presentaban faltas, el coordinador realizaba llamados de atención e informaba al director del Hospital militar o del dispensario. 49.
Sin embargo, la Sala considera que las afirmaciones de dicha testigo resultaron ser vagas, generales e impersonales, dado que no se refirieron a la situación particular de la señora Marlene Pinto León, si no al manejo ordinario de la prestación del servicio en el dispensario. Tampoco especificó circunstancias que permitan concluir la falta de autonomía en el desarrollo de las funciones de aquella. 50.
Así mismo, teniendo en cuenta que la demandante ejercía sus actividades en el área de consulta externa y la declarante en el área de rehabilitación, se estima que no podía tener conocimiento directo de las circunstancia de tiempo y modo en que aquella prestaba sus servicios, incluso, cuando se le preguntó sobre ¿cómo hacían los médicos generales con los turnos en los días en que no podían asistir? contestó que «no tenía conocimiento dado que ella se encontraba en otra área diferente, distinta a la de medicina general y en secciones muy separadas».
Radicado: 68001-23-33-000-2019-00595-01 Número interno: (7414-2023) Demandante: Marlene Pinto León w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 12 51. Por otra parte, la demandante reprochó que la entidad demandada le impartió instrucciones precisas del adecuado diligenciamiento de fórmulas médicas a través de los memorandos 112580/MDN-CE-JEDEH-DISAN-SM- SF-29.57 de 23 de junio de 2011 y 00856/MD-CE-DIV2-HOMRB-DIR-AJ de 15 de mayo de 2013, así como, mediante el Oficio de 30 de enero de 2014 dirigido al director del hospital militar de Bucaramanga por la unión temporal MEDMFEN 18. 52.
Para la Sala esos documentos únicamente indicaron observaciones del director de sanidad militar y de la unión temporal MEDMFEN 18, al director del Hospital regional militar de Bucaramanga. Asimismo, el memorando de 15 de mayo de 2013 fue de carácter informativo para toda o una parte del personal de planta y los contratistas del centro asistencial, propia de la coordinación que debe existir entre contratista y contratante; sin evidenciarse en su contenido alguna orden precisa o un llamado de atención a la demandante. 53.
En cuanto a las solicitudes de permisos de la accionante para asistir a congresos científicos médicos, cambios de consultas y de agendas o el oficio en el que presentó el informe de productividad de los días 1° a 23 de diciembre de 2016, si bien podría constituir un indicio de subordinación no es suficiente para acreditar ese elemento de la relación laboral encubierta. 54.
Además, la testigo Adriana Consuelo Ramírez Cely sobre los permisos en su declaración dijo lo siguiente «PREGUNTADO: Para efectos prácticos de cuando ella tuviera que, por alguna razón, personal o profesional, no ir a cumplir su turno, ¿ante quién hacían el cambio de turno o ante quién hacían el permiso? CONTESTÓ: Ante el coordinador del central de citas, ella informaba y ella informaba (sic) a su superior, lógicamente, el que estaba a cargo del central de citas.
PREGUNTADO: ¿Y cómo hacían para el reemplazo? ¿A mutuo propio entre ellos mismos se colaboraban los médicos o directamente el coordinador ordenaba? CONTESTÓ: Normalmente se colaboraban entre otros compañeros o ella suplía los horarios de trabajo en otros días, en otras horas. Eso sí, ella determinaba». 55. De tal afirmación lo que se advierte es que la demandante podía faltar a los turnos programados, informando a la entidad, con quien los reorganizaba o podía con algún compañero establecer la atención de estos; situaciones que hacen parte de la coordinación que debe existir entre contratista y contratante, máxime si la prestación del servicio es de salud. 56.
Así las cosas, las pruebas allegas al proceso no permiten avizorar la existencia de órdenes, memorandos, que hubiese efectuado la entidad a la señora Marlene Pinto León a partir de los cuales se logre advertir su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario del ente demandado. Por el contrario, de las documentales únicamente se observa los contratos de prestación de servicio; los certificados de cumplimiento de servicios; las solicitudes de permiso; las peticiones de cambios de agendas o de citas; el informe de productividad de noviembre de 2016; los memorandos de 23 de Radicado: 68001-23-33-000-2019-00595-01 Número interno: (7414-2023) Demandante: Marlene Pinto León w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 13 junio de 2011 y 15 de mayo de 2013, así como, los cuadros de turnos de las anualidades de 2013, 2015 y 2016.
Elementos que, en modo alguno, demuestran la subordinación en la ejecución de la labor. 57. Sumado a lo expuesto se tiene que la jurisprudencia de esta Corporación, ha sido clara en expresar que no toda prestación de servicios en las que medien actividades de cumplimiento de deberes por parte del contratista implica necesariamente la existencia de subordinación. Pues entre las partes del contrato debe existir una relación de coordinación de actividades, donde el contratista, aunque autónomo en el desarrollo de sus funciones, es libre de someterse a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la labor encomendada, tales como: i) un horario; ii) el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o iii) tener que reportar informes sobre sus resultados, tal y como ocurre en el presente caso, sin que ello transmute la coordinación existente en subordinación19. 58.
Así pues, siguiendo lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»; por lo que era a la demandante a quien le correspondía probar los supuestos de hecho de la configuración de la relación encubierta que alegó que existió entre su persona y el ente demandado a través de las pruebas pertinentes, suficientes y útiles del caso. 59.
Al respecto, esta Subsección de tiempo atrás ha considerado que «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»20. 60.
En ese orden de ideas, se confirmará la sentencia de 30 de septiembre de 2022 que negó las pretensiones de la demanda. En consecuencia, no hay lugar al estudio del segundo problema jurídico. 19 Sentencia de 14 de julio de 2022; Sección Segunda, radicado 2016-04522-01; C.P. William Hernández Gómez. 20 Sentencia de 20 de abril de 2023;
Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 68001-23-33-000-2019-00595-01 Número interno: (7414-2023) Demandante: Marlene Pinto León w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 14 2.5. Condena en costas 61.
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 62.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 63. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida, que en este caso es la parte demandada, por no haber prosperado los argumentos de su recurso; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 64.
Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda radicada por la señora Marlene Pinto León contra la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional, por lo dicho en la motivación.
SEGUNDO: Costas en segunda instancia a cargo de la demandante. Radicado: 68001-23-33-000-2019-00595-01 Número interno: (7414-2023) Demandante: Marlene Pinto León w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 15 TERCERO: En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen y efectúese las anotaciones en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA