1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06749-00 Accionante: Fredy Alberto Walteros Rodríguez Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA / Niega amparo – ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados – tarjeta profesional de abogado de carácter provisional prevista en el Acuerdo PCSJA22-11985 de 2022 Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional formulado por el señor Fredy Alberto Walteros Rodríguez contra la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura.

I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El señor Fredy Alberto Walteros Rodríguez instauró demanda de tutela, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, igualdad, libre desarrollo de la personalidad y libertad de escoger profesión u oficio, presuntamente vulnerados, ante la omisión en la reglamentación e implementación del examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 20182, como requisito para ejercer la profesión de abogado. 2.- Según su relato, el 26 de agosto de 2019 inició la carrera de Derecho en la Institución Universitaria de Colombia y el 1° de diciembre de 2022 se graduó como abogado titulado de la referida institución. 3.- El 20 de enero del año en curso, a través de correo electrónico, solicitó a la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 “Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con el ejercicio de la profesión de abogado.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-06749-00 Accionante: Fredy Alberto Walteros Rodríguez Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 Superior de la Judicatura que expidiera su tarjeta profesional de abogado, adjuntando la documentación requerida para tales efectos. 4.- En virtud de lo anterior, mediante Acta 6608 del 28 de marzo de 2023, la Unidad en mención inscribió como abogado al señor Fredy Alberto Walteros Rodríguez y le asignó el número de tarjeta profesional 403.775, pero con la anotación de vigencia provisional, en atención a lo previsto en el parágrafo transitorio 1°3 del Acuerdo PCSJA22-11985 de 20224. 5.- El 5 de septiembre de 2023, por medio de correo electrónico, el accionante le solicitó al ente accionado la expedición de su tarjeta profesional de abogado de manera definitiva, bajo el argumento de que para ese momento no existía fecha de presentación del examen de Estado contemplado en la Ley 1905 de 2018. 6.- En respuesta a dicha solicitud, el 22 de septiembre de 2023 la aludida Unidad le informó que conforme a la información suministrada por la Institución Universitaria de Colombia, lo procedente en su caso era expedir la tarjeta profesional de forma provisional, toda vez que la fecha de inicio de sus estudios fue posterior al 28 de junio de 2018, por lo que para expedir su tarjeta profesional de abogado definitiva debía acreditar la aprobación del examen de Estado ya referido, el cual se prevé que se realizará a partir del año 2024. 7.- Cuestionó que, para el momento en que presentó la demanda de tutela, todavía no se había publicado algún documento en que se determinara la fecha de implementación, reglamentación, contrato o convenio para la realización de la prueba en comento, pese a que en el oficio del 22 de septiembre de 2023 se le indicó que la misma se realizaría a partir del año 2024. 8.- Adujo que la imposibilidad de obtener su tarjeta profesional de abogado de manera definitiva constituye una vulneración a los derechos fundamentales invocados, pues restringe su imagen como profesional del derecho, ya que lo pone en una situación de desventaja frente a los abogados que tienen su tarjeta profesional sin ninguna restricción temporal, igualmente supone una limitación en el acceso a empleos.

De esta manera, aseveró que la omisión en la reglamentación e implementación del examen de Estado le ha causado un perjuicio irremediable, que no está en la obligación de soportar. 9.- Además, reprochó que algunas personas, como Yineth Acosta Gutiérrez y Omar Ferney Buitrago Perilla, ingresaron a cursar programas de derecho en diferentes 3 “Mientras se desarrollan las fases necesarias para la implementación del Examen de Estado, los destinatarios de la Ley 1905 de 2018, podría solicitar, sin la acreditación del certificado de aprobación del examen, su inscripción en el Registro Nacional de Abogado y la expedición de la Tarjeta Profesional de Abogado que tendrá vigencia provisional hasta la publicación de los resultados de la primera prueba”. 4 “Por el cual se establecen normas para la expedición de la tarjeta profesional de abogado y se dictan otras disposiciones”.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-06749-00 Accionante: Fredy Alberto Walteros Rodríguez Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 universidades con posterioridad a la fecha de publicación de la Ley 1905 de 2018 y cuentan con su tarjeta profesional de abogado definitiva, lo que comporta una transgresión a su derecho fundamental a la igualdad. 10.- A su vez, hizo alusión algunos pronunciamientos proferidos por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia en el marco de unas acciones de tutela en las que se ordenó a la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de Justicia la expedición de la tarjeta profesional de abogado de manera definitiva a los actores. 11.- Con fundamento en lo expuesto, solicitó que se ordene a la autoridad accionada expedir su tarjeta profesional de abogado de manera definitiva, comoquiera que no está en la obligación de soportar la omisión alegada.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda 12.- Mediante auto del 9 de noviembre de 2023, se dispuso admitir la acción de tutela, notificar de su presentación a la entidad accionada y comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para lo de su cargo. (i) Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura5 13.- La accionada solicitó negar el amparo deprecado en la demanda, toda vez que no vulneró en forma alguna los derechos fundamentales invocados por la parte actora, teniendo en cuenta que la solicitud de expedición de tarjeta profesional de abogado incoada por el demandante fue resuelta con fundamento en la información suministrada por la institución educativa en la que cursó sus estudios, conforme a lo dispuesto en la Ley 1905 de 2018 y el Acuerdo PCSJA22-11985 de 2022. 14.- Por otra parte, precisó que la asignación de la tarjeta profesional de abogado de forma provisional no comporta una limitación al ejercicio integral de la profesión, sino que únicamente condiciona la vigencia de la misma al cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 1905 de 2018, en la que se previó como requisito para la expedición de la tarjeta profesional de abogado la aprobación del examen de Estado, siempre que la carrera de derecho se hubiera iniciado con posterioridad a la entrada en vigencia de la citada normatividad, como es el caso del demandante.

II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 5 Intervención digital contenida en 6 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06749-00 Accionante: Fredy Alberto Walteros Rodríguez Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 15.- En el caso objeto de estudio, la parte actora le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales a la autoridad accionada al entregarle una tarjeta profesional de abogado de carácter provisional con fundamento en la falta de implementación del examen de Estado contemplado en la Ley 1905 de 2018. 16.- La Sala anticipa que negará el amparo deprecado en la demanda, pues, de acuerdo a la tesis que ha sostenido esta Subsección en casos similares6, el hecho de que la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia le hubiese expedido una tarjeta profesional de abogado de carácter provisional no deriva en una transgresión a los derechos fundamentales invocados por el demandante. 17.- De conformidad con la Ley 1905 de 2018, además de los requisitos previstos en otras disposiciones legales vigentes, para ejercer la profesión de abogado se requiere acreditar la aprobación del examen de Estado que realice el Consejo Superior de la Judicatura, directamente o por medio de una Institución de Educación Superior acreditada en alta calidad, que se contrate para esos efectos.

De esta manera, para la expedición de la tarjeta profesional de abogado, también se exigirá la certificación de aprobación de la prueba en comento. 18.- En su artículo 2, la citada normatividad prevé que ese requisito de idoneidad únicamente se exigirá a quienes iniciaron la carrera de derecho después de la fecha de su promulgación, es decir, con posterioridad al 28 de junio de 2018. 19.- Al estudiar la constitucionalidad de la disposición en comento, la Corte Constitucional consideró que la misma se encuentra ajustada al mandato superior, por cuanto se orienta a conseguir un propósito constitucionalmente importante y el medio elegido por el legislador es efectivamente conducente para alcanzar ese fin, pues el examen de estado es un mecanismo que permite evaluar y verificar las aptitudes académicas del futuro profesional del derecho, asegurando con ello unos conocimientos trasversales a la formación profesional de los abogados y con base en estos, permite habilitar el ejercicio profesional.

Al respecto, sostuvo que: << (…) en desarrollo del artículo 26 Superior (libertad de escoger profesión u oficio), en el caso de la abogacía le es dado al legislador exigir títulos de idoneidad, toda vez que, dicha profesión implica un riesgo social. Ello es así, justamente, porque la conducta individual del abogado se encuentra vinculada a la protección del interés general o común, de manera que el ejercicio inadecuado o irresponsable de la profesión, puede proyectarse negativamente sobre la efectividad de diversos derechos fundamentales de terceros, como la honra, la intimidad, el buen nombre, el derecho a la defensa y el acceso a la administración de justicia, así como también, poner en entre dicho la vigencia 6 Ver entre otras, las sentencias proferidas el 5 de diciembre de 2022 (exp. 11001-03-15-000-2022-04376-01) y el 3 de marzo de 2023 (exp. 11001-03-15-000-2023-00400-00).

Radicación: 11001-03-15-000-2023-06749-00 Accionante: Fredy Alberto Walteros Rodríguez Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 de principios constitucionales de interés general, orientadores de la función jurisdiccional, tales como la eficacia, la celeridad y la buena fe.>>7 20.- De esta manera, es posible concluir que con el propósito de garantizar la idoneidad de los profesionales del derecho, el legislador estableció la aprobación de un examen de Estado como requisito para ejercer la profesión. Con el objeto de estructurar e implementar dicha prueba, el Consejo Superior de la Judicatura autorizó al Director Ejecutivo de Administración Judicial la celebración de un convenio interadministrativo con el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación, el cual cuenta con tres fases, cuyo plazo de ejecución se tiene previsto para el año 2024. 21.- Por ende, mientras se desarrollan las fases previstas para la implementación del referido examen, mediante Acuerdo PSCJA22-11985 de 2022 el Consejo Superior de la Judicatura dispuso que los destinatarios de la norma en comento podían tramitar la solicitud de inscripción y expedición de la tarjeta profesional de abogado con vigencia provisional hasta que se publiquen los resultados de la primera prueba que se realice. 22.- Descendiendo al caso concreto, se observa que el actor inició sus estudios de derecho el 26 de agosto de 2019 en la Institución Universitaria de Colombia, es decir, con posterioridad a que entrara en vigencia la Ley 1905 de 2018, por lo que se encuentra cobijado por la citada normatividad.

En esa medida, es necesario que el accionante acredite la aprobación del examen, como requisito exigido en la norma en comento para que obtenga su tarjeta profesional de abogado de manera definitiva. 23.- En las condiciones anotadas, para la Sala el hecho de que la Unidad accionada no expida una tarjeta profesional de carácter definitivo al accionante, no implica per se una vulneración a sus derechos fundamentales, comoquiera que para acceder a la misma, el demandante debe cumplir con el requisito previsto en la Ley 1905 de 2018 y aunque el examen allí contemplado aún no se ha realizado, lo cierto es que el Consejo Superior de la Judicatura garantiza que los destinatarios de la norma puedan ejercer su profesión hasta que sea posible acreditar esa exigencia. 24.- Por consiguiente, la Sala concluye que el proceder de la accionada se dio en estricto acatamiento a la normatividad vigente, desplegando las actuaciones que en derecho correspondían, por lo que no es posible predicar vulneración alguna a los derechos fundamentales invocados por el accionante. 25.- En este punto, es importante precisar que si bien la provisionalidad de la tarjeta profesional conlleva una limitación temporal, lo cierto es que ello no supone una restricción material que impida el ejercicio de la profesión o que condicione la facultad 7 Sentencia C-138 de 2019.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-06749-00 Accionante: Fredy Alberto Walteros Rodríguez Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 de representación, de ahí que no se evidencie vulneración alguna a los derechos fundamentales al trabajo y a la libertad de escoger profesión u oficio alegados por el demandante, pues aquel cuenta con plena facultad para desempeñarse como abogado, hasta que se realice la prueba en cuestión. Otra cosa es que se le impidiera ejercer su profesión con fundamento en la falta de acreditación de un requisito que es imposible de cumplir porque no se ha implementado el examen que se debe aprobar para atender esa exigencia, pero ello no ocurre en el presente asunto. 26.- De modo que el accionante no puede pretender usar este mecanismo constitucional para sustraerse del cumplimiento de una obligación legal, so pretexto de un perjuicio que no se acreditó, pues la expedición de su tarjeta profesional de abogado de carácter provisional no implica alguna restricción al ejercicio de su profesión que afecte su desarrollo en condiciones normales o que lo ponga en desventaja frente a otros profesionales, más allá de una simple temporalidad que en últimas se sustenta en un acto administrativo que se presume legal, ya que no ha sido suspendido ni anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 27.- Sumado a lo anterior, tampoco se evidencia alguna afectación al derecho a la igualdad invocado por el demandante, pues para sustentar la vulneración alegada se limitó a afirmar que otros egresados de distintas universidades que iniciaron sus estudios con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1905 de 2018 supuestamente obtuvieron la tarjeta profesional de abogado de manera definitiva, pero no allegó ninguna prueba que dé cuenta de ello, situación que impide al juez constitucional verificar la existencia de una conducta discriminatoria que derive en una vulneración a su derecho a la igualdad. 28.- Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional8 ha precisado que, a efectos de realizar un juicio de igualdad, es necesario examinar, entre otras cosas, que los sujetos que se traen como referentes se encuentren en la misma situación fáctica respecto de quien alega la afectación del derecho.

De manera que, cuando no es posible verificar esto último, tampoco se puede determinar si el trato desigual está fundado en criterios razonables y válidos, tal como acontece en el caso que nos ocupa, pues no obra ninguna prueba en el plenario que permita constatar que el actor se encontraba en circunstancias fácticas y jurídicas identidades frente a quienes, según aduce, les otorgaron una tarjeta profesional de manera definitiva sin haber acreditado el cumplimiento del requisito previsto en la Ley 1905 de 2018. 29.- Por otra parte, es menester resaltar que las sentencias que trajo a colación el accionante en su escrito de tutela no constituyen un precedente aplicable al caso objeto de estudio, debido a que tal y como lo ha reiterado esta Subsección en múltiples ocasiones, en el caso de los fallos proferidos en los trámites de tutela sólo 8 Corte Constitucional, sentencia T-587 de 2016.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-06749-00 Accionante: Fredy Alberto Walteros Rodríguez Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 es posible considerar como precedentes aquellos emitidos por la Corte Constitucional en sentencias de constitucionalidad o de unificación, los cuales contienen una regla o subregla de derecho y que son proferidos por la Sala Plena de dicha Corporación, habida cuenta de que es el órgano de cierre en la materia, razón por la cual, las decisiones referidas solo producen efectos inter partes, por lo que al contar con un alcance personal y concreto solo pueden ser tenidas como un criterio auxiliar de interpretación y no como un precedente vinculante.

Sin perjuicio de ello, cabe precisar que si bien en dichos pronunciamientos se ordenó a la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia que expidiera la tarjeta profesional de abogado con carácter definitivo a los allí actores, lo cierto es que para el momento en que se profirieron no se había emitido el Acuerdo PSCJA22-11985 de 2022, que reglamentó lo relativo a la tarjeta profesional de carácter provisional para casos como el que nos ocupa. 30.- Con todo, no sobra destacar que si la inconformidad del accionante está orientada a cuestionar la reglamentación dispuesta en el acuerdo ya referido, lo cierto es que éste tiene la posibilidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para debatir la legalidad del acto administrativo y obtener su remoción del ordenamiento jurídico, comoquiera que, en virtud de su carácter subsidiario, la acción de tutela no resulta ser el mecanismo idóneo para ventilar este tipo de asuntos, pues ello supondría invadir la órbita de competencia del juez natural, máxime cuando no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez constitucional, pues se insiste, aunque la tarjeta profesional otorgada el accionante es de carácter provisional, la misma no constituye alguna limitante para que pueda ejercer su profesión en condiciones normales. 31.- Por lo reseñado anteriormente, la Sala negará la solicitud de amparo ante la inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados. 32.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR el amparo constitucional solicitado por el señor Fredy Alberto Walteros Rodríguez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06749-00 Accionante: Fredy Alberto Walteros Rodríguez Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE9 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 9 VF