Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) Demandante: Aida María Gómez de Marrugo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Docente territorial.
Ausencia de elementos probatorios que permitan acreditar la naturaleza del vínculo contractual inicial – Incorporación en virtud de parágrafo 1.° del artículo 6.° de la Ley 60 de 1993. No se logró demostrar el tiempo de servicio por 20 años. Carga de la prueba. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el doce (12) de junio de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora Aida María Gómez de Marrugo instauró demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones (i) RDP 039446 del 20 de octubre de 2016 y (ii) RDP 006403 del 21 de febrero de 2017, por medio de la cual se negó el 1 Folios 3 a 4, Expediente electrónico.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante y se confirmó tal decisión al resolver el recurso de apelación, respectivamente. Que, a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar la mencionada prerrogativa a partir del 1° de abril de 2010, con todos los factores salariales a partir de la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto y la cancelación de los intereses moratorios.
Que se ordene a la parte pasiva dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA, y que esta asuma las costas y agencias en derecho a que haya lugar. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 2 de octubre de 1952 y laboró por más de 20 años al servicio del departamento de Bolívar como docente territorial, iniciando desde el 31 de marzo de 1975 hasta el 23 de abril de 1979, y posteriormente desde el 22 de junio de 1994 hasta el 24 de mayo de 2017.
Que, adquirió su estatus pensional el día 1° de abril de 2010, y el 1° de junio de 2016 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de las Resoluciones RDP 039446 del 20 de octubre de 2016 y RDP 006403 del 21 de febrero de 2017.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa asegura que con los actos administrativos demandados se transgreden los artículos: 29, 48, y 53 de la Constitución Política; las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989, el artículo 10 del Código Civil y el Decreto 081 de 1976. Que la entidad demandada menoscaba los derechos de la demandante al interpretar un tipo de vinculación por fuera de la realidad de los hechos expuestos, pues se desestima que los actos administrativos de nombramiento provienen de una autoridad territorial, por lo que su vinculación es territorial. 2 Páginas 4 a 6, Expediente Electrónico visible en índice 2 de SAMAI. 3 Páginas a 16, Expediente Electrónico visible en índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) Que, conforme al tiempo acreditado, la naturaleza de sus vinculaciones y el lleno de los demás requisitos consagrados en la ley, se demuestra que le asiste razón para ser beneficiaria del reconocimiento y pago de la pensión gracia. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 10 de mayo de 20184 y notificada a la UGPP5, quien radicó memorial de contestación6 en el que expuso que no se encuentra probado el requisito de tiempo de servicio territorial o nacionalizado durante 20 años, ya que, desde 1994 los tiempos laborados son de carácter nacional según los certificados expedidos por el FOMAG el 28 de abril de 2016 y el 24 de junio de 2017.
Que, sumado a lo anterior, con base en la sentencia C-489 de 2000, se excluye del reconocimiento de la pensión a aquellos docentes que no hubieren acreditado la totalidad de los requisitos a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. Propuso como excepciones7 las que denominó: (i) prescripción, (ii) inexistencia de la causa petendi y cobro de lo no debido, (iii) falta del derecho para pedir (iv) buena fe, (v) cobro de lo no debido, y (vi) la genérica.
En la audiencia inicial8 se indicó que la excepción de prescripción sería resuelta en la sentencia. Se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas y se solicitaron pruebas de oficio.
En la audiencia de pruebas9, se incorporó el material probatorio allegado, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se ordenó la presentación de los alegatos de conclusión de forma escrita. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN10 El Tribunal Administrativo de Bolívar accedió a las pretensiones de la demanda. Para ello argumentó que, al verificar las pruebas aportadas, la docente laboró por más de 20 años, considerando que prestó sus servicios a la gobernación de Bolívar desde el 31 de marzo de 1975 hasta el 23 de abril de 1979 como docente nacionalizada, y que, de manera posterior, fue nombrada por el distrito de Cartagena, trabajando desde el 22 de junio de 1994 al menos hasta la fecha del 4 Página 103, Expediente Electrónico visible en índice 2 de SAMAI. 5 Páginas 111 a 112, Expediente Electrónico visible en índice 2 de SAMAI. 6 Páginas 115 a 125, Expediente Electrónico visible en índice 2 de SAMAI. 7 Páginas 124 a 125, Expediente Electrónico visible en índice 2 de SAMAI. 8 Páginas 171 a 177, Expediente Electrónico visible en índice 2 de SAMAI. 9 Páginas 192 a 195, Expediente Electrónico visible en índice 2 de SAMAI. 10 Páginas 224 a 246, Expediente Electrónico visible en índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) certificado allegado por la Alcaldía de Cartagena, es decir, hasta el 18 de julio de 2019, pues se afirma que seguía vinculada al Distrito con una categoría territorial, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones.
Que el estatus pensional se configuró desde el 28 de mayo de 2010 y que operó el fenómeno de prescripción para las mesadas anteriores al 1° de junio de 2013. EL RECURSO DE APELACIÓN11 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia a fin de que se nieguen las pretensiones. Para ello adujo que, no se acreditó el cumplimiento de los 20 años de servicio con vinculación departamental, distrital, municipal o nacionalizada, sino que la vinculación de la docente fue de carácter nacional, la cual se encuentra acreditada dentro del expediente administrativo y del expediente judicial, y aunque el a quo le da carácter de territorial por emanar el acto administrativo de nombramiento de una autoridad territorial, es esa dicha entidad la que certifica que la maestra era docente nacional vinculada al Ministerio de Educación Nacional.
Que la demandante tampoco demostró la totalidad de requisitos de manera previa a la entrada en vigencia de Ley 91 de 1989, esto con base en la sentencia C-489 del 2000 que excluyó del reconocimiento pensional a aquellos docentes que no cumplieran con los requisitos en el tiempo mencionado. Además, refiere que la mentada norma estableció una limitación al acceso de la pensión gracia y determinó que los docentes que se vinculen con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 no tienen derecho a la misma.
Que la condena en costas no es procedente y apela al criterio subjetivo para valorar su imposición, ya que hubo prosperidad parcial de las excepciones y que además el curso del proceso se siguió con honorabilidad procesal, sin actos dilatorios o temerarios. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 8 de octubre de 202112 se admitió el recurso y el 3 de junio de 202213 se dio traslado por el término de 10 días para la presentación de alegatos de conclusión. Posteriormente se corrió el mismo término para el Ministerio Público. 11 Páginas 249 a 254, Expediente Electrónico visible en índice 2 de SAMAI. 12 Ver índice 4 de SAMAI. 13 Ver índice 14 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) La demandante14 y la demandada15 presentaron escrito de alegaciones finales en el que reiteraron los argumentos expuestos en la demanda, la contestación y el escrito de apelación. El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada, toda vez que la demandante contó con una vinculación previa al 31 de diciembre de 1980, considerando que laboró al servicio de la gobernación del departamento de Bolívar mediante Decreto 219 del 14 de marzo de 1975, posesionándose el 31 de marzo de 1975, manteniendo su vinculación hasta el 23 de abril de 1979 como docente nacionalizada.
Que además, laboró desde el 22 de junio de 1994 al 18 de julio de 2019 con vinculación nacionalizada, por lo tanto, logró demostrar el servicio por más de 20 años con vinculación territorial y nacionalizada, y que, de acuerdo con los documentos relacionados en el proceso, tuvo buena conducta en el desempeño de su actividad, cumplió los 50 años de edad el 2 de octubre de 2002, y tuvo una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, la cual se acreditó con el tiempo servido desde el 31 de marzo de 1975.
CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente la relativa a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Cuestión previa En el presente asunto, la UGPP solicitó que se emita una sentencia de unificación jurisprudencial16 en la que se defina qué es lo que debe entenderse como «plaza docente», así como sus requisitos y lineamientos. Esto con el fin que se precise cuáles son las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial.
Una vez revisado lo anterior y en ejercicio de los principios de eficacia y celeridad, esta Sala precisa que de manera reiterada y previa fueron presentadas las mismas solicitudes ante varios procesos adelantados en esta instancia judicial con similares argumentos, las cuales se resolvieron mediante el auto del 20 de octubre de 202217, 14 Ver índice 19 de SAMAI. 15 Ver índice 20 de SAMAI. 16 Ver índice 13 de SAMAI. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013- 00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) reiterado en providencias del 26 de octubre de 202218, en los que se indicó que tal y como lo prevé el CPACA en su artículo 27119, puede adelantarse el trámite que permite dar impulso a la función unificadora del Consejo de Estado, con miras a la aplicación vinculante de la jurisprudencia del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Sin embargo, al realizar el estudio de las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial, consideró que no estaban dadas las condiciones para avocar el asunto con el fin de emitir una sentencia de unificación, dado que la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido unánime, consistente y pacífica en torno a los parámetros que se deben observar, con el propósito de definir cuándo un docente tiene derecho a la pensión gracia. En ese orden de ideas y por las mismas consideraciones expuestas en las providencias suscritas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no se le dará trámite a la solicitud de unificación y se insta a estarse a lo dispuesto en el auto del 20 de octubre de 202220, reiterado en providencias del 26 de octubre de 2022.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 76001-23-31-000-2010- 01800-01 (4070-2013), demandante: Luz del Carmen Perea de Martínez;
Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 20220, radicación: 13001-23-33-000-2013-00116-01 (2743-2015), demandante: Nelcy del Carmen Peña Mercado. Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014); demandante: Polidoro Grosso Buitrago. 19 Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, la cual se encontraba vigente para el momento de la solicitud de unificación. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013- 00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2.
(Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5.
(Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»21. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: 21 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199722 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201823 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 23 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,24 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo 24 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. b. Acerca de la incorporación de personal docente a los entes territoriales en virtud del proceso de descentralización de la educación En atención al proceso de descentralización planteado en la Constitución de 1991, el Congreso de la República profirió la Ley 60 de 1993, la cual dispuso la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación del servicio educativo, con el fin de que los entes territoriales estuvieran encargados de la cobertura y la calidad de este servicio.
En el parágrafo del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de dicha normativa, dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. En el inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 se indicó: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]» (Subrayado y negrilla fuera del texto original) A partir de lo expuesto, las plantas de personal comenzarían a formar parte de la respectivas entidades territoriales, en principio departamentos y distritos y, en consecuencia, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que incorporaran como a los que se vincularan de forma posterior, sería el establecido en la Ley 91 de 1989.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) Ahora bien, aunque como se puso de manifiesto la intención de la norma era que más municipios asumieran el manejo total de la administración del servicio de educación, lo cierto es que dicha legislación únicamente habilitó a los municipios certificados (con una población superior a 100 mil habitantes) para que se les trasladara directamente los recursos relacionados con al sistema educativo para ser invertidos con autonomía. Así, lo dispuso el literal b, numeral 7 del artículo 16 ibidem: «A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos.» De forma posterior, con el fin de hacer frente al problema base de la educación del país, generado por «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y en aras a «pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual […] las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación […]», se expidió la Ley 715 de 2001.
Dicha normativa fue expedida con el fin de asignar competencias a las entidades territoriales relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio. Asimismo, esta ley se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38. Tales normas disponen: «ARTÍCULO 34.
Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […]
ARTÍCULO 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. […]» En conclusión, el proceso de descentralización del sector educativo trajo consigo dos consecuencias: i) que las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la Ley a través del procedimiento de incorporación, y ii) que los docentes incluidos en la nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) Resolución del caso concreto Estima la Sala necesario pronunciarse sobre los planteamientos del recurso de apelación de la demandada relacionados con la consolidación del estatus pensional antes de la promulgación de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989).
Para la Sala, tal argumento no es compartido, ya que carece de cualquier asidero, pues esta Corporación en la sentencia SUJ-030-CE-S2-2021, a través de la cual unificó jurisprudencia, precisó la regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación en los siguientes términos: «[…] Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» En ese sentido, contrario a lo expuesto por el apelante único, no se desconoce el alcance de la Sentencia C-489 de 2000 si se cumplen los requisitos después de la vigencia de la Ley 91 de 1989, ya que, a partir de las apreciaciones efectuadas en la mencionada decisión, «[ ] [esta nunca] dispuso un límite temporal, consistente en que la pensión gracia únicamente se podría reconocer a quienes hubieran reunido todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989; [cualquier] conclusión [en ese sentido] […] resulta[ría] contradictoria con las demás sentencias de constitucionalidad que han abordado asuntos similares».
Por ende, el único límite temporal que se impuso radicaba en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; protegiéndose el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes que tenían la expectativa de ser beneficiarios de aquella. Así pues, el hecho que la señora Aida María Gómez de Marrugo haya cumplido los 50 años en el 2002, o que los 20 años de labor oficial los acreditara después de 1989, no resulta un argumento plausible para considerar que no podía acceder a la pensión gracia, pues queda claro que el cumplimiento de los requisitos podía darse con posterioridad al 29 de diciembre de esta última anualidad.
Así las cosas, el objeto de debate en esta oportunidad se circunscribe a determinar si la reclamante tuvo una vinculación nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y si cumplió los demás requisitos aun después de la entrada en vigencia de Ley 91 de 1989. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) Pues bien, con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Sin embargo, la Sala considera necesario abordar inicialmente el estudio del segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, pues la determinación del incumplimiento de esta exigencia sería suficiente para negar de las pretensiones. • Del 31 de marzo de 1975 al 23 de abril de 1979 y del 22 de junio de 1994 al 1 de junio de 201625 En lo referente a este período, en el expediente reposa el Decreto 219 del 14 de marzo de 197526, mediante el cual el gobernador del departamento de Bolívar nombró a la accionante como sub-directora de la Escuela Rural Mixta de San Luis de Simití, la cual se desempeñó en el cargo de manera ininterrumpida desde el 31 de marzo de 197527 hasta el 23 de abril de 1979, según consta en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 20 de abril de 201628; documento que además calificó como nacionalizado el tipo de vínculo sostenido por la actora durante el referido lapso.
Respecto a la naturaleza jurídica del vínculo del docente, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que: «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público […]» (Negrilla de la Sala) Por tanto, en el entendido de que el nombramiento de la accionante (14 de marzo de 1975), fue anterior al proceso previsto en la Ley 43 de 1975 (11 de diciembre de 25 Fecha en la cual la docente realizó la reclamación administrativa. 26 Páginas 80 a 81 del expediente electrónico. 27 Fecha que se corrobora con el acta de posesión visible en la página 25 del expediente electrónico. 28 Páginas 30 a 31 del expediente electrónico.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) 197529) y en consideración a que en dicho tiempo sólo existían dos categorías de docentes oficiales, aplica a este caso para la educadora la calidad territorial del vínculo. Lo anterior encuentra sustento en que en el referido acto se observa que la decisión fue adoptada sin que se advierta intervención directa del Ministerio de Educación o aval de este para que, en virtud de la desconcentración, la autoridad departamental en su representación efectuara la designación en comento, descartando en este sentido una vinculación nacional.
Pese a que el tribunal de primera instancia y el certificado de historial laboral ya mencionado indiquen que la vinculación fue nacionalizada, lo cierto es que, aunque la actora siguió prestando sus servicios aun después de la expedición de la Ley 43 de 1975, es claro por un lado que, al momento del nombramiento ni siquiera se contemplaba en el ordenamiento jurídico la plaza nacionalizada, y por otro, tampoco existe en el sumario prueba alguna que dé cuenta que la plaza ocupada haya sido objeto del proceso de nacionalización; a diferencia de lo anterior, sí se concluye con claridad que el nombramiento de la reclamante en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa de la autoridad nominadora, lo que logra acreditar una calidad territorial de la actividad docente.
En vista de lo anterior, no puede desconocerse la existencia del acto administrativo que se aportó en el expediente, del cual nació el vínculo y que demuestra una categoría docente distinta a la calificada, pero en todo caso, al margen del tipo de vinculación que se hubiese demostrado en este período, lo cierto y definitivo es que aquella no sería del orden nacional, sino territorial o nacionalizado, lo cual, en cualquiera de estos dos eventos, no cambia ni afecta la inclusión y cómputo de tales tiempos de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia, pues ambos permiten colmar el requisito bajo estudio.
En consecuencia, el tiempo de labor oficial de la demandante como educadora territorial entre el 31 de marzo de 1975 al 23 de abril de 1979 (4 años y 23 días), puede considerarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada. Sin perjuicio de lo expuesto previamente, en cuanto al siguiente lapso laborado por la actora en virtud de la incorporación efectuada mediante el Decreto 548 del 9 de junio de 199430 (del 22 de junio de 1994 al 1 de junio de 2016), encuentra la Sala que el tribunal de primera instancia en el fallo apelado omitió el examen de la relación contractual previa de la educadora que suscitó el referido acto, pero que aun así determinó la plaza como nacionalizada. 29 Fecha de entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975. 30 Páginas 82 a 94 del expediente electrónico.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) Contrario a lo estimado por el mentado tribunal, se estima indispensable precisar que la determinación de la naturaleza de los contratos anteriores a la mencionada designación resulta fundamental para poder establecer la relación legal y reglamentaria posterior, ya que lo que se verifica en el caso particular es que la decisión contenida en el acto administrativo referido correspondió en realidad a una incorporación prevista en el parágrafo 1º. del artículo 6.º de la Ley 60 de 1993 y no a un nuevo nombramiento.
Esto se afirma en la medida en que al revisar la parte motiva del decreto aludido, se observa con claridad que este se basó en: «[…]Que el artículo 6, parágrafo 1º de la Ley 60 de 1993 estableció que los docentes temporales vinculados por contrato a los servicios educativos estatales antes del 30 de junio de 1993 que llenen los requisitos de la carrera docente, serán incorporados a las plantas de personal de los departamentos o distritos.
Que mediante Decreto Distrital N° 547 de junio de 1994 se crearon cuatrocientos setenta y cinco plazas para ser ocupados por docentes temporales que cumplan los requisitos de la carrera docente. […]» (Subrayado intencional). Dicho planteamiento de la propia autoridad nominadora evidencia que la vinculación de la accionante en 1994 tuvo como sustento el proceso de incorporación de la norma citada, pues se basó en el hecho de que la docente había laborado previamente a través de contratos de prestación de servicios.
Al respecto, es de aclarar sobre el tema que la Ley 60 de 1993 en su artículo 6.º, parágrafo 1.º permitía la incorporación de los educadores que habían laborado como tal mediante contratos de prestación de servicio antes del 30 de junio del mismo año, tal como se indicó que le ocurrió a la demandante. No obstante, ese precepto normativo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-555 del 6 de diciembre de 1994, es decir, después de que la alcaldía de Cartagena profiriera el Decreto 548 del 9 de junio de 1994 con el que realmente lo que hizo fue incorporar a la actora en el referido cargo permanente.
Pese a lo anterior, lo cierto es que en el expediente no se encuentra acreditado que el mentado acto hubiese sido demandado o declarado nulo, por lo que este debe conservar su presunción de legalidad, y, por tanto, mantener los efectos que materialmente se consolidaron y que no pueden ser desconocidos en esta oportunidad, los cuales equivalen técnicamente a un nombramiento en virtud de un proceso de incorporación, que implica la inmutabilidad de la naturaleza jurídica del vínculo contractual inicial.
En este sentido, respecto al tipo de vinculación de la actora a partir del 22 de junio de 1994, si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) certificadas en educación, y que por tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que estaban prestando sus servicios con anterioridad a dicho proceso.
Así para el caso de la demandante, si bien se observa que tuvo una incorporación a la planta de personal del distrito de Cartagena, ello en cumplimiento del parágrafo 1° del artículo 6 de la Ley 60 de 1993, lo cierto es que esta no generó el cambio en la naturaleza de su vinculación, pues la plaza ocupada debió seguir siendo la misma, sin embargo, a partir de los materiales probatorios, no es posible determinar el tipo de vínculo anterior a la incorporación, el cual, como ya se expresó, debió permanecer inmutable.
En concordancia con las consideraciones del acto administrativo de nombramiento y a la fundamentación legal del mismo, es claro que la docente de manera previa a la incorporación debió tener una relación contractual en la prestaba su servicio de manera temporal a favor de la entidad territorial, no obstante, tales documentos no fueron aportados al proceso.
Precisamente, por esta razón y en virtud de la diligencia de esta corporación para aclarar puntos oscuros del debate en búsqueda de la verdad material, el 10 de julio de 2024 se decretó una prueba de oficio31 dirigida a la alcaldía de Cartagena a fin de que dicha autoridad allegara soporte documental que demostrara la prestación del servicio de la accionante como docente contratista de manera previa a la incorporación a la planta de la entidad territorial, específicamente que aportara copia de los contratos, el soporte documental que acreditara la prestación del servicio temporal, un certificado sobre el rubro presupuestal con el que se pagaron los honorarios, así como el tipo de vinculación o naturaleza de la plaza ocupada.
Aun así, en esta oportunidad se advierte con claridad que, pese a que por la Secretaría de la Sección Segunda se ofició a la mencionada entidad territorial para que aportara la documentación aludida32, y que, incluso, esta fue requerida en una segunda oportunidad para que cumpliera lo propio,33 aquella nunca allegó las pruebas solicitadas.
De hecho, también es de resaltar la inactividad de la parte actora, que es la interesada en el recaudo de estos medios de convicción, pues al margen de los requerimientos que hiciera el Consejo de Estado, aquella pudo haber realizado actividades propias que demostraran su diligencia en procura de que la Alcaldía de Cartagena aportara los documentos necesarios para poder determinar la realidad de la naturaleza jurídica de su vinculación contractual anterior a la incorporación de 1994, más aún porque desde la presentación de la demanda, esta era su carga, es 31 Ver índice 34 de SAMAI. 32 Ver índice 38 de SAMAI. 33 Ver índice 40 de SAMAI Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) decir, adjuntar los contratos o certificados que cumplieran con los requisitos para tener acreditado el hecho alegado.
Pues bien, como ello no fue evidenciado se hace necesario resolver de fondo el presente litigio con el material probatorio obrante en el expediente, se concluye entonces que a Subsección no cuenta con los elementos necesarios que generen certeza sobre el tipo de vinculación de la demandante cuando prestó sus servicios mediante contrato, esto es, si fue nacional, territorial o nacionalizada, por lo que también resulta imposible determinar lo propio respecto de la incorporación efectuada por medio del Decreto 548 de 1994.
Lo expuesto se traduce entonces en el incumplimiento por parte de la parte activa de la carga probatoria que le correspondía para demostrar sus supuestos de hecho, mandato se deriva del contenido del artículo 167 del CGP que consagra lo siguiente: «Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares. […]» Sobre el punto se destaca que dicha normativa citada impone una carga procesal34 a las partes dentro del proceso judicial, consistente en la necesidad de presentar las pruebas demostrativas de los hechos señalados en la demanda o de las excepciones que se aleguen en la contestación para su respectivo éxito, ello con la opción judicial de variar el titular de esta, en atención a las condiciones particulares para aportar los medios de convicción. Este principio se funda en el concepto de carga procesal, que debe entenderse, tal y como fue definida por la Corte Constitucional, en Sentencia C-123 del 18 de febrero de 2004.
M.P. Álvaro Tafur Galvis, así: 34 La Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, han diferenciado los conceptos de «deberes procesales», «obligaciones procesales» y «cargas procesales». Los primeros hacen alusión a los imperativos ordenados en la ley para el adecuado desarrollo del proceso y que incumben tanto al juez como a las partes.
Los segundos son las obligaciones de contenido patrimonial impuestas a los sujetos procesales con ocasión del adelantamiento del proceso, como las costas. Finalmente, las cargas procesales son situaciones que fija la ley que implican una realización de una conducta facultativa de las partes y en su propio beneficio y cuya inobservancia acarrea consecuencias desfavorables en su contra, verbigracia, no aportar pruebas.
Al respecto ver Auto del 17 de septiembre de 1985, Sala de Casación Civil, que resolvió una reposición. Gaceta Judicial tomo CLXXX – N.º 2419, Bogotá, Colombia, año de 1985, pág. 427. También ver lo sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) «Las cargas procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en beneficio del mismo sujeto y cuya omisión trae aparejada para él consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso.
Por tanto, no debe perderse de vista que este principio, ante todo es una carga procesal, cuya inobservancia genera una desestimación de las pretensiones o excepciones alegadas por los sujetos procesales». De esta manera se extrae que el referido postulado adjetivo de la carga de la prueba se compone de tres principios fundamentales: i) al demandante le corresponde probar los hechos en que sustenta la demanda; ii) la parte demandada una vez presenta excepciones actúa como accionante y, por ende, debe probar los hechos en que basa su defensa y; iii) se predica la absolución del demandado si la parte activa no prueba los supuestos de hecho en que fundamentó la demanda35.
Bajo esta línea de intelección se resalta que la inobservancia de la mentada carga trae consecuencias desfavorables para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. En el entendido de que la reclamante no logró acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizada desde el 22 de junio de 1994, sino que únicamente acreditó un lapso de 4 años y 23 días comprendidos del 31 de marzo de 1975 al 23 de abril de 1979, se estima que este tiempo no es suficiente para tener por satisfecha la exigencia esencial de los 20 años de labor oficial educativa para consolidar el derecho pretendido, por lo que resulta inane verificar los demás requisitos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada, de manera que habrá de revocarse el fallo apelado que accedió a las pretensiones de la demanda y en su lugar, negar las mismas.
De la condena en costas en ambas instancias Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No 35 En la sentencia de la Corte Constitucional C-070 de 1993 se analizó la evolución de las reglas de la carga de la prueba contempladas en el artículo 177 del CPC. Ver también la sentencia del Consejo de Estado del 11 de marzo de 2016. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 05001-23- 31-000-2003-01739-01(1634-13).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021) obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.
En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, la Sala en consideración al numeral 4. ° del artículo 365 del CGP36, y observando los fundamentos planteados en la demanda, en el recurso de apelación y en las demás actuaciones, considera que no hay lugar a la condena en costas en ninguna de las instancias, pues no se advierte carencia de fundamentación jurídica, por el contrario, la parte demandante expuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 12 de junio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Bolívar que accedió a las pretensiones de la demanda.
En su lugar, SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas a la demandante según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
CUARTO: RECONOCER personería al abogado Edgar José Polanco Pereira, portador de la tarjeta profesional 140.742, quien a su vez es el representante legal de Lexius Consultores de Colombia S.A.S., persona jurídica identificada con NIT 900.997.589-9 quien es la apoderada general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 39 de la plataforma SAMAI. 36 Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 13001-23-33-000-2017-00605-01 (3338-2021)
QUINTO: RECONOCER personería al abogado Carlos Santiago Valencia Vera, portador de la tarjeta profesional 308.713, en calidad de apoderado sustituto de la UGPP conforme al memorial en el índice 39 de la plataforma SAMAI.
SEXTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente