CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., seis (6) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02751-01 Accionante: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES-CREMIL- Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCION SEGUNDA SUBSECCION D Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante contra el fallo proferido el 24 de julio de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 28 de mayo de 2024, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, a través de apoderada judicial, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que alega vulnerados por el Tribunal Administrativo Cundinamarca Sección Segunda Subsección D y el Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá, al haber proferido las sentencias del 1 de febrero de 2024 y 16 de junio de 2023, respectivamente, que accedieron parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 que el señor Pompilio Rodríguez Ortiz promovió en su contra. 1 Identificada con rad. n°. 11001-33-35-028-2021-00084-01 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02751-01 Accionante: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia En virtud del amparo solicita que se dejen sin efectos las sentencias reprochadas y, en su lugar se ordene a las autoridades judiciales «que profieran una nueva sentencia, en la cual se haga una valoración adecuada de la normatividad aplicable y régimen especial de las Fuerzas Militares a la luz de los principios de la Función Pública y el Sistema pensional.» 2.
Hechos relevantes Lucía Gómez Gómez solicitó la asignación de sustitución pensional del causante Sargento Viceprimero retirado del Ejército Nacional Pompilio Rodríguez Ortiz en su condición de cónyuge del fallecido, según registro civil de matrimonio expedido por la Notaria Dieciocho del Círculo Notarial de Bogotá. De igual forma se presentó la señora Herminda Herrera Gómez en calidad de compañera permanente del fallecido.
Mediante Resoluciones No. 8389 del 16 de diciembre de 2016 y 3590 del 15 de mayo de 2017, la CREMIL reconoció la pensión de sobreviviente en un 100% a Herminda Herrera Gómez y le negó el derecho a Lucía Gómez Gómez porque no demostró la convivencia en los últimos 5 años con el señor Rodríguez Ortiz. La señora Gómez Gómez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se dejara sin efectos los actos que le negaron el reconocimiento de la sustitución pensional.
El asunto lo conoció en primera instancia el Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá que, en sentencia del 16 de junio de 2023 accedió parcialmente a las pretensiones y ordenó el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro en un 50% en favor de la señora Herrera Gómez según como se le reconoció y el otro 50% en favor de la demandante, con efectos fiscales a partir del 23 de marzo de 2018, pues declaró prescritas las mesadas pensionales de retiro causadas entre el 7 de septiembre de 2016 y el 22 de marzo de 2018.
Inconforme con la decisión, la CREMIL interpuso recurso de apelación y solicitó que se ordene el reconocimiento de la prestación en favor de Lucía Gómez Gómez a partir de la fecha en que fue suspendido el pago del 50% de la prestación de la señora Herminda Herrera Gómez y no a partir del 23 de marzo de 2018. El Tribunal 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02751-01 Accionante: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda Subsección D, mediante sentencia del 11 de marzo de 2024 confirmó la decisión de primera instancia. 3.
Fundamentos de la solicitud La entidad accionante adujo que las providencias reprochadas vulneraron los derechos fundamentales invocados pues incurrieron en el defecto sustantivo y violación directa de la Constitución. Esgrimió que la asignación de retiro se fundamenta en normas que no son aplicables para el caso afectando el debido proceso de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.
Alegó que el régimen especial consagrado para la Fuerza Pública, establece por regla general, que el derecho a la sustitución pensional le asiste al cónyuge o compañero permanente sobreviviente, excepto según lo dispuesto por el artículo 12 del Decreto 4433 de 2004 cuando se de alguna de las siguientes situaciones: a) exista separación legal y definitiva de cuerpos o b) cuando al momento del deceso del Oficial o suboficial no hiciera vida en común c) cuando no hubiera acreditado convivencia con el causante por lo menos cinco años continuos anteriores a su muerte.
Resalta que la señora Gómez no acreditó vida en común con el militar por lo menos 5 años antes de su muerte, por lo que para la accionante no se podía haber desvirtuado de legalidad del acto administrativo. Sostiene que no se podía condenar a la CREMIL a cancelar dos veces la misma prestación pues va en contravía de los intereses del Estado.
Además que la autoridad no tuvo en cuenta que la condena que efectuaron ya había sido pagada a la señora Herminda Herrera Gómez de buena fe, situación que debió ser tenida en cuenta para declarar la prescripción a partir de la suspensión del 50% en favor de la compañera permanente. En consecuencia, considera que se desconocieron los principios de eficiencia, igualdad, solidaridad, sostenibilidad y responsabilidad financiera. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02751-01 Accionante: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Asimismo, señaló que se desconoció el criterio jurisprudencial de la Sección Segunda de la Corporación y mencionó algunas sentencias similares al caso, sin embargo, no adujo algún argumento para la aplicación de esas decisiones al caso concreto. 4.
Trámite de primera instancia El 12 de junio de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas y se ordenó vincular a las señoras Lucia Gómez y Herminda Herrera como tercera con interés. En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca allegó copia digital del expediente ordinario y guardó silencia respecto de la solicitud.
El Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá, al oponerse a amparo, adujo que la tutela es improcedente porque no se vulneraron los derechos alegados. Asimismo, hizo un recuento de los hechos que dieron lugar al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y de las decisiones que se tomaron frente al caso. La señora Lucia Gómez Gómez, solicitó que se negará la solicitud de tutela y que se dejaran en firme las providencias que le reconocieron la mesada pensional.
Asimismo, se refirió a cada uno de los hechos que la accionante presentó en el escrito de tutela y agregó que la entidad fue quien cometió el error de valorar indebidamente las pruebas que se allegaron al proceso administrativo, con lo cual desencadenó una situación injusta para ella que fue solucionada por los jueces. El Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá, adujo que no se vulneraron los derechos alegados.
Además, hizo un recuento de los hechos que dieron lugar al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y de las decisiones que se tomaron frente a la situación jurídico fáctica presentada ante el juez. Mediante sentencia del 4 de julio de febrero de 2024, el Consejo de Estado-Sección Quinta declaró improcedente la acción de tutela, pues no cumple con el requisito de 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02751-01 Accionante: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia relevancia constitucional.
Consideró que lo que pretende la accionante es usar la tutela como una instancia adicional al proceso ordinario y reabrir el debate jurídico que se llevó a cabo ante los operadores judiciales del proceso ordinario. También indicó que la solicitud no satisface el requisito de carga argumentativa a la que hace alusión la Corte Constitucional.
La entidad accionante a través de apoderado impugnó y reiteró los argumentos de la solicitud. El 16 de julio de 2024 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 4 de julio de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente el amparo. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02751-01 Accionante: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02751-01 Accionante: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La providencia reprochada confirmó la decisión de primera instancia, en el sentido de declarar la nulidad parcial de la Resolución 8389 del 16 de diciembre de 2016. Consideró que conforme al material probatorio que obraba en el proceso la señora Lucía Gómez Gómez tenía derecho a la sustitución pensional pues mantuvo un vínculo vigente como cónyuge supérstite de Pompilio Rodríguez Ortiz.
Respecto a la sustitución pensional entre la cónyuge supérstite con vínculo vigente y la compañera permanente, señaló que el Consejo de Estado en sentencia del 24 de agosto de 2017, con ponencia del doctor William Hernández Gómez, al estudiar un caso similar, indicó que pese a que la cónyuge llevaba más de 5 años de separación de hecho, no perdió su condición de beneficiaria de la sustitución pensional, en la medida que no fue disuelta la sociedad conyugal, esto es, que existió un vínculo jurídico que solo fue disuelto con la muerte.
En este sentido, la autoridad judicial señaló que: Sumado a que no era aplicable en el presente asunto el ordinal 12.5 del artículo 12 del Decreto 4433 de 2004, razón por la cual era su deber como administrador pensional dejar en suspenso el reconocimiento de la sustitución pensional u otorgar el derecho solo en el 50% hasta que la jurisdicción correspondiente defina a quién se le debe asignar y en qué proporción, sea cónyuge o compañero (a) permanente o 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02751-01 Accionante: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia ambos como sucedió en el presente caso.
Por tal razón, se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente las súplicas de la demanda. La Sala advierte que los argumentos presentados por la solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal sobre la interpretación de la normatividad aplicable a la Fuerza Pública sobre la sustitución pensional.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Además, el escrito de tutela no satisface una carga argumentativa suficiente al esgrimir el desconocimiento de un precedente jurisprudencial.
Adujo que la decisión cuestionada no tuvo en cuenta unas sentencias de casos con supuestos fácticos y jurídicos similares, sin embargo, al relacionar dichas providencias no se explicó de manera clara o suficiente cuál es su fuerza vinculante o cuáles son las reglas jurisprudenciales aplicables al asunto ordinario. En efecto, la solicitante se limitó a la enunciación del derecho fundamental que considera transgredidos y a mencionar las sentencias supuestamente desconocidas por la autoridad judicial, sin plantear razones que permitan una revisión del núcleo esencial de los derechos en contienda o el alcance de disposiciones constitucionales relativas a esos derechos, con ocasión a la vulneración que el solicitante manifiesta.
De ahí que la discusión planteada en el escrito de tutela, se reitera, está motivada 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02751-01 Accionante: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia en el desacuerdo con el contenido de la providencia dictada por el juez natural. La vulneración debe estar justificada con la carga argumentativa mínima suficiente que permita al juez de tutela valorar la procedencia de la solicitud.
Esto, además en procura del respeto por la cosa juzgada, seguridad jurídica y la garantía de independencia y autonomía de los jueces, como elementos fundamentales para el cimiento de la actividad judicial del Estado. Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia de 4 de julio de 2024 proferida por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 4 de julio de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente la solicitud de tutela, de la Caja de las Fuerzas Militares-CREMIL contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D.
SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ