CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 25000-23-42-000-2015-01919-01 (2891-2025)1 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandada: Luz Marina Moreno De Castro Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Apelación de auto que negó una medida cautelar Decisión: Revoca el auto apelado Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 25 de julio de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual, negó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo que reliquidó la pensión gracia de la demandada.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda2. La UGPP, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la anulación de la resolución 10726 del 17 de mayo de 2002, por medio de la cual la extinta CAJANAL, reliquidó la pensión gracia a la señora Luz Marina Moreno De Castro, con el último año de prestación de servicios.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro de las sumas de dinero recibidas por concepto de la reliquidación de la mencionada pensión, con el respectivo retroactivo. 1.2. La solicitud de suspensión provisional. 1 Expediente electrónico. 2 Expediente digital, visible a índice 2 de SAMAI, archivo «5ED_EXPEDIENTE_20151919consejo(.pdf) NroActua 2», págs. 158 a 168. 2 Número interno: 2891-2025 Demandante: UGPP Demandado: Luz Marina Moreno De Castro La parte demandante, solicitó la suspensión provisional de los efectos de la resolución 10726 del 17 de mayo de 2002, al considerar que la reliquidación de la pensión gracia carece de legalidad, toda vez que, no fue efectuada conforme a las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933.

II. PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 25 de julio de 2025, negó la suspensión de los efectos de los actos administrativos acusados, al considerar que no se dan los presupuestos procesales establecidos en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 para acceder al decreto de la medida cautelar deprecada por la accionante y, además, con los elementos probatorios aportados por la demandante, no es posible concluir, de manera sumaria, que a la demandada no le asiste el derecho a la reliquidación de la pensión. III.

RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la UGPP, interpuso recurso de apelación4, en el cual sostuvo que, el a-quo aplico de manera errónea a los hechos, los requisitos generales y especiales que regulan la solicitud de medidas cautelares, en tal sentido, advierte que el tribunal se equivocó, «pues no cabe duda que estamos en presencia de un verdadero punto de derecho relacionado con las normas aplicables para fijar el monto de la pensión gracia» (Negrilla del texto original).

Lo anterior, por cuanto a la señora Moreno De Castro, se le reconoció una pensión gracia por una cuantía que no le correspondía, afectando así «los intereses colectivos que emanan del sistema de seguridad social y configura, sin duda un abuso del derecho». Finalmente, manifestó que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es suficiente demostrar la producción de un resultado abiertamente desproporcionado, contrario a las finalidades de la norma que rige el acto acusado.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia 3 En adelante CPACA. 4 Expediente digital, visible a índice 55 de las actuaciones del tribunal de origen en el aplicativo SAMAI, archivo «45_MemorialWeb_Recurso-RECURSOSAUTONIEGAC(.pdf) NroActua 55». 3 Número interno: 2891-2025 Demandante: UGPP Demandado: Luz Marina Moreno De Castro Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en los artículos 125 (letra h), 150, 243 (numeral 5) y 244 (numeral 4) del CPACA, decidir el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra el proveído de 25 de julio de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la medida de suspensión provisional del acto acusado. 4.2.

Procedencia y oportunidad La alzada contra la providencia que denegó la solicitud de medida cautelar resulta procedente, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 243. 5 del CPACA. Asimismo, se tiene que la providencia recurrida fue notificada por estado de 5 de agosto de 20255, y la impugnación fue presentada el 11 del mismo mes y año, razón por la cual, conforme al artículo 244.3 del CPACA, el recurso resulta oportuno. 4.3.

Problema jurídico Establecer si los efectos de la Resolución 10726 del 17 de mayo de 2002 deben ser suspendidos o, si la decisión apelada se encuentra conforme a derecho. 4.4. De las medidas cautelares Conforme al artículo 229 del CPACA, en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de notificarse el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, puede el juez o magistrado ponente declarar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que su decisión implique prejuzgamiento.

Asimismo, el artículo 231 ibidem prevé que, si se pretende la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por el quebranto de las disposiciones que se invoquen en la demanda o en el requerimiento que se realice en escrito separado, cuando dicha vulneración surja del análisis de la resolución demandada 5 Expediente digital, visible a índice 50 de las actuaciones del tribunal de origen en el aplicativo SAMAI, archivo «044Soporte notificación Auto medidas cautela». 4 Número interno: 2891-2025 Demandante: UGPP Demandado: Luz Marina Moreno De Castro y su confrontación con las normas superiores presuntamente violadas o del estudio de las pruebas que se alleguen con la correspondiente solicitud.

Al respecto, esta subsección, a través de providencia de 15 de febrero de 20186, precisó: «[…] para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.

En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud.» De lo anterior, y en concordancia con lo previsto en los artículos 229 a 241 del CPACA, se colige que la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, se le permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, sin que ello conlleve prejuzgar. 4.5.

Pensión gracia 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B, providencia del 15 de febrero de 2018, proceso radicado núm.11001-03-25-000-2015-00366-00 (0740-2015). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 5 Número interno: 2891-2025 Demandante: UGPP Demandado: Luz Marina Moreno De Castro La pensión gracia es una prestación especial creada por la Ley 114 de 1913 para maestros oficiales territoriales que hubieran servido por al menos veinte años y no recibieran otra pensión nacional.

Fue ampliada por las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, manteniendo dicha prohibición. Tras la nacionalización educativa ordenada por la Ley 43 de 1975, el artículo 15 numeral 2º literal A de la Ley 91 de 1989 permitió reconocerla de forma transitoria únicamente a docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplieran todos los requisitos y aun siendo compatible con la pensión ordinaria.

La Sala Plena del Consejo de Estado7 y la Corte Constitucional8 ratificaron la validez del régimen y la prohibición de doble asignación nacional. Posteriormente, la Sección Segunda, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-20219, precisó que el beneficio puede reconocerse incluso después de 1989, siempre que la vinculación territorial o nacionalizada se haya iniciado antes del 31 de diciembre de 1980 y se cumplan los requisitos legales.

Este entendimiento también fue reiterado por la Corte Constitucional en SU-14 de 2020. En consecuencia, la pensión gracia subsiste de manera excepcional y solo procede respecto de docentes territoriales o nacionalizados con vinculación previa al 31 de diciembre de 1980 y cumplimiento estricto de los requisitos normativos y jurisprudenciales. 4.6.

Sobre la liquidación de la pensión gracia En relación con la forma de liquidar la pensión gracia, la jurisprudencia consolidada del Consejo de Estado ha precisado que esta prestación, por su carácter especial, se determina y consolida con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, aun cuando el docente continúe prestando sus servicios.10 La obtención del estatus genera un reconocimiento definitivo, sujeto a los reajustes 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, proceso con radicado núm. S-699.

C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 8 Corte Constitucional, sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz. 9 Expediente 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B, sentencia de 19 de enero de 2006, proceso con radicado núm. 25000-23-25-000-2003-04682-01 (5408-05).

C.P. Tarsicio Cáceres Toro; y, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, sentencia de 14 de abril de 2016, proceso con radicado núm. 66001-23-33-000-2012-00160-02 (0633-14). C.P. William Hernandez Gomez. 6 Número interno: 2891-2025 Demandante: UGPP Demandado: Luz Marina Moreno De Castro anuales de ley, motivo por el cual no resulta procedente aplicar la regla prevista para las pensiones ordinarias contenida en el artículo 9 de la Ley 71 de 1988, relativa a la reliquidación con base en los factores devengados en el año previo al retiro.

De esta manera, la única reliquidación admisible respecto de la pensión gracia es aquella encaminada a corregir omisiones en la liquidación inicial, incorporando los factores salariales que debieron computarse desde el momento en que se perfeccionó el derecho, tomando como referencia exclusiva el año de servicios anterior a la consolidación del estatus pensional.

Así, la pensión gracia no se liquida ni se reliquida con base en lo devengado al momento de la desvinculación definitiva del servicio, sino únicamente con fundamento en los factores salariales devengados el año anterior a la adquisición del derecho. Esta regla resulta aplicable para examinar la legalidad del acto administrativo demandado en el sub-lite, particularmente respecto de la reliquidación efectuada con ocasión del retiro del servicio, cuya procedencia deberá analizarse bajo el parámetro antes referido. 4.7.

Del caso en concreto En el caso en cuestión, se tiene que la UGPP promovió demanda en la cual pretende la nulidad de la resolución 10726 del 17 de mayo de 2002, mediante la cual se reliquidó una pensión gracia a la señora Luz Marina Moreno De Castro. Asimismo, solicitó la suspensión provisional de sus efectos. Argumenta la entidad apelante que la reliquidación de la pensión de jubilación gracia otorgada a la demandada, fue realizada sin el cumplimiento de los requisitos legales, por cuanto se reliquidó al demandado una pensión por una cuantía que no le correspondía. Al respecto, se advierte que de conformidad con los documentos que obran en el expediente, se encuentra probado lo siguiente: - Mediante Resolución 4468 de 3 de marzo de 1998 le fue reconocida una pensión gracia a la demandada, en el que se le computó los siguientes tiempos de servicios: 7 Número interno: 2891-2025 Demandante: UGPP Demandado: Luz Marina Moreno De Castro - Mediante Resolución 10726 de 17 de mayo de 2002 le fue reliquidada la pensión gracia previamente reconocida a la demandada, en el que se le tuvo en cuenta los siguientes tiempos de servicios y factores salariales: Conforme a lo anterior, la Sala concluye que es viable acceder a lo solicitado, ya que en primera medida si se cumplen los requisitos exigidos para ello.

Esto se debe a que, del examen realizado a la decisión administrativa impugnada en relación con las normas invocadas y de la jurisprudencia aplicable al caso, se evidencia una ilegalidad manifiesta que justifica la necesidad de suspender sus efectos, contrario a lo que determinó el 8 Número interno: 2891-2025 Demandante: UGPP Demandado: Luz Marina Moreno De Castro Tribunal.

Con base a las pruebas aportadas en esta etapa procesal, es viable arribar a una conclusión distinta a la adoptada por el Tribunal, ya que, en ellas, se evidencian un desconocimiento de la normativa y jurisprudencia aplicable a la reliquidación de la pensión gracia, máxime si se aduce que su reliquidación se efectuó «[…] aplicando el 75% sobre el salario promedio de 12 meses […]» anteriores al retiro del servicio.

En ese sentido, la señora Luz Marina Moreno De Castro no tenía derecho a la reliquidación de la pensión gracia con base en los factores salariales devengados en el último año de servicio. Al respecto, como se expuso en precedencia, la liquidación de la pensión gracia debe efectuarse con base en el promedio mensual de los salarios devengados en el año anterior a la adquisición del derecho.

Debido a su carácter especial, la prestación se empieza a percibir desde la consolidación del estatus pensional, aun cuando el docente continúe vinculado, razón por la cual, no procede su reliquidación con fundamento en los factores salariales del año previo al retiro. Por las razones antes mencionadas, resulta viable suspender el acto administrativo demandado.

Lo anterior, conforme a lo establecido en el inciso segundo del artículo 229 del CPACA, la decisión adoptada en esta etapa procesal no constituye prejuzgamiento. 5. Conclusión En atención a lo previamente analizado y dado que los argumentos expuestos en el recurso de apelación por la apoderada de la parte demandante tienen vocación de prosperidad, la Sala procederá a revocar el proveído de 25 de julio de 2025, emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional de la resolución 10726 del 17 de mayo de 2002, proferida por la extinta Cajanal.

En mérito de lo expuesto, la Sala, 9 Número interno: 2891-2025 Demandante: UGPP Demandado: Luz Marina Moreno De Castro

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR el auto de veinticinco (25) de julio de dos mil veinticinco (2025), proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se negó la medida cautelar solicitada por la parte demandante. En su lugar, SUSPENDER los efectos de la Resolución 10726 del 17 de mayo de 2002, proferida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Ejecutoriado este proveído y hechas las anotaciones que fuesen necesarias, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.