Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2015-01474-01 (4565-2023) Demandante: Ninfa Elena Soler Vargas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. El único reparo contra el fallo censurado no logró desvirtuar lo fundamentado como ratio decidendi en la sentencia. Principio de congruencia. Limitación de la competencia en segunda instancia. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora NINFA ELENA SOLER VARGAS instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 034330 del 21 de noviembre de 2014, y (ii) RDP 003607 del 29 de enero de 2015; por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante y confirmó tal decisión respectivamente al resolver el recurso de apelación. 1 Folios 22 a 23.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01474-01 (4565-2023) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la actora conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas desde el 13 de junio de 2006, reajustadas anualmente, y junto con los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 189 y 195 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 28 de abril de 1951. Que en su vida laboral estuvo vinculada al magisterio del departamento de Bolívar como docente desde el 8 de febrero de 1972 hasta el 2 de septiembre de 1974.

Que, luego, fue nombrada en interinidad como educadora del distrito capital de Bogotá durante los siguientes períodos: (i) del 24 de abril al 30 de noviembre de 1988, (ii) del 16 de enero al 3 de diciembre de 1989, (iii) del 22 de enero al 3 de diciembre de 1990, (iv) del 21 de enero al 2 de diciembre de 1991, y (v) del 21 de enero al 30 de noviembre de 1992, Que finalmente la reclamante tuvo una vinculación legal y reglamentaria en propiedad como maestra de la referida entidad territorial desde el 8 de febrero de 1993, al menos hasta el 12 de diciembre de 2013 cuando se certificó que seguía activa en el servicio educativo distrital.

Que, el 26 de junio de 2014, la actora solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP. Que la mencionada autoridad negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 034330 del 21 de noviembre de 2014, aduciendo que la solicitante no demostró haber tenido una vinculación nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980, por tanto, no colmó la exigencia normativa de haber prestado el servicio docente antes de dicha fecha.

Que la demandante presentó recurso de apelación contra dicha decisión, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP 003607 del 29 de enero de 2015, en el sentido de confirmar en todas y cada una de las partes la decisión inicial. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 2 Folios 23 a 24. 3 Folios 24 a 27. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01474-01 (4565-2023) La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 2, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989; y el Código Sustantivo del Trabajo.

Que la Ley 37 de 1933 hizo extensiva la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicio en establecimientos de enseñanza secundaria, ampliando la cobertura de este tipo de prerrogativa, con una mentalidad más amplia, eliminando de tajo la restricción que se refiere a disfrutar otra pensión a cargo del Tesoro Público.

Que la accionante se vinculó como docente al magisterio y laboró por espacio de más de 20 años, por lo que es incuestionable que el derecho reclamado debe reconocerse a partir del momento en que reunió los requisitos señalados en las Leyes que regulan la materia, a saber, la Ley 114 de 1913, 116 de 1926 y 37 de 1933, estos es los 20 años de servicio y 50 de edad.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 16 de diciembre de 2016 fue admitida la demanda,4 razón por la cual se notificó a la UGPP5, quien allegó memorial de contestación6 en el que manifestó que, si bien es cierto se allegaron certificados de información laboral donde se indica el tipo de vinculación de la docente, se hacía necesario que la reclamante allegara a la actuación los decretos mediante el cual se produjeron los nombramientos, esto con el fin de determinar la naturaleza de la relación legal y reglamentaria, lo cual no fue posible al momento de resolver la petición, pese a que era fundamental determinar lo propio en razón a que el tiempo como docente nacional no es computable para efectos de adquirir la pensión gracia. Que, a partir de las Leyes 91 de 1989 y 4 de 1992, se puede extraer que la pensión gracia se reconoce a los docentes municipales, departamentales y distritales, de manera que para el efecto se excluye a los docentes nacionales, es decir, los nombrados directamente por el Ministerio de Educación o aquellos vinculados con posterioridad a la entrada en vigencia de la primera norma en comento.

Que según estas normas y con base en las pruebas practicadas, se extrae que la demandante no tiene derecho a la prerrogativa solicitada, pues su tipo de vinculación no fue precisada en el tiempo de servicio prestado en el departamento de Cundinamarca. Propuso como excepciones las que denominó: (i) falta de requisitos pensionales (pensión gracia) o inexistencia de la obligación, (ii) falta de requisitos para demandar, y (iii) prescripción. 4 Folio 50. 5 Folios 72 y 74. 6 Folios 103 a 109.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01474-01 (4565-2023) El 13 de noviembre de 2018 se celebró audiencia inicial,7 en la cual el tribunal advirtió que las excepciones propuestas no podían ser consideradas como previas, por tanto, postergó el estudio de estas al momento de proferir sentencia; sin embargo, declaró no probada la de “falta de requisitos para demandar” al aducir que sí se agotó en debida forma el requisito de interponer los recursos que por ley son obligatorios, pues la actora interpuso el recurso de apelación en vía administrativa como correspondía. Adicionalmente, en esta diligencia se fijó el litigio, se declaró la falta de ánimo conciliatorio, frente a las medidas cautelares se indicó que no se propusieron, en relación con las pruebas se incorporaron las aportadas y se prescindió de la audiencia donde se practicarían las mismas.

Por último, de conformidad a lo previsto en el inciso final del artículo 181 del CPACA ordenó a las partes presentar por escrito los alegatos de conclusión dentro de los 10 días siguientes a la fecha de la audiencia. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, dictó sentencia el 30 de julio de 2020 con la que negó las pretensiones de la parte activa.

Para el efecto señaló que, la institución educativa donde laboró la demandante entre 1972 y 1974, correspondía a un colegio cooperativo, cuya naturaleza no es la de nacionalizado, departamental, distrital, ni municipal, sino que se trata de una modalidad en la que para su creación o constitución pueden concurrir usuarios o trabajadores de la educación, por lo que se asimila a las cooperativas de trabajo asociado.

Que, por esa razón, la accionante debió demostrar el tipo de vinculación que tuvo con los respectivos documentos (nombramiento, acta de posesión). Que, en el entendido de que aquella no acreditó lo anterior para satisfacer el requisito de detentar un tiempo de labor oficial anterior al 31 de diciembre de 1980, pues tampoco aportó una certificación en la que se pudieran verificar los datos correspondientes a la relación legal, o bien al origen o procedencia de los recursos con los que se le pagaron los salarios y prestaciones por los servicios prestados, se concluye que dicho tiempo debe ser desestimado por falta de prueba.

Que, además, los vínculos que la reclamante tuvo de carácter temporal a partir de 1988 tampoco pueden ser tenidos en cuenta para acceder a la prerrogativa solicitada, ya que no se allegó certificación en la que se señalara el cargo desempeñado (maestro de primaria, profesor de normal, inspector de primaria, etc.) la dedicación (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), la clase de plantel donde desempeñó su labor (normal, industrial, bachillerato, etc.), así como el nivel 7 Folios 129 a 133. 8 Folios 154 a 170.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01474-01 (4565-2023) de vinculación (nacional, nacionalizado o territorial). Que, en todo caso, desde 1980 (o incluso desde antes) en que la educación pública primaria y secundaria quedó a cargo de la Nación, para sufragar sus costos dicha autoridad giraba recursos a los FER, sobre los que ejercía control: a través de sus delegados con un presupuesto independiente del de los entes territoriales, decidiendo sobre la creación o modificación de plantas de personal y cargos y autorizando la ejecución presupuestal, razón por la cual los docentes a quienes se les pagó con tal fuente económica eran nacionales, contrario a los educadores territoriales quienes dependían exclusivamente de los municipios, departamentos o distritos.

Que precisamente en el expediente no hay prueba de que la demandante hubiera estado en las plantas de personal y cargos docentes creados por los entes regionales donde laboró, o que hubiera recibido los pagos de salarios y prestaciones con recursos propios del presupuesto ordinario de aquellas entidades. Que también debe tenerse en cuenta el hecho de que desde la entrada en vigencia y aplicación del Estatuto Docente (Decreto 2277 de 1979) se estableció la igualdad en materia de salarios y prestaciones de todos los docentes de primaria y secundaria.

Que en el caso concreto hay prueba de que la actora estaba incluida en el escalafón docente, por lo que es evidente que esta devengaba idéntica remuneración a la de los demás maestros del mismo grado. Que, por tal motivo, no son de recibo las interpretaciones relativas a que se tiene derecho a la pensión gracia así no haya desigualdad, o que los recursos del situado fiscal no son de la Nación, toda vez que ello genera una tergiversación que permite el reconocimiento de una pensión gracia indeterminada en el tiempo (infinita), pese a que desde hace décadas no hay vestigios de esa desigualdad que originó la prerrogativa, más aún en razón a que la Nación asumió el pago a todos los docentes de primaria y secundaria del sector público sin ningún tipo de discriminación. RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandante interpuso recurso de apelación con el que solicitó que se revoque el fallo de primera instancia, y en su lugar, se acceda a sus pretensiones.

Argumentó que, la Ley 60 de 1993 fue la que aclaró que los establecimientos educativos y la planta de personal de maestros tendrán el carácter distrital o departamental de la entidad territorial que tuviera a cargo dicha función, lo cual se ajusta a lo definido en los artículos 105 y 106 de la Ley 115 de 1994 que regularon 9 Ver expediente digital en el índice 14 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01474-01 (4565-2023) la vinculación al magisterio y las novedades de personal. Que en el caso de la reclamante se evidencia que esta fue nombrada por el departamento de Bolívar el 8 de febrero de 1972, por lo que resultaría errado indicar que su vinculación es de carácter nacional, «[…] por cuanto para dicha fecha ya estaba en vigor la Ley 60 de 1993, es decir la vinculación de mi poderdante la realizo directamente el Distrito. […]» (sic).

Que lo anterior fue ratificado por el Consejo de Estado en la sentencia del 11 de agosto de 2022 (3018-2017), motivo por el cual es claro que la relación legal y reglamentaria de la actora fue territorial y no nacional, lo que permite tener por satisfecho el requisito de detentar un vínculo antes del 31 de diciembre de 1980 que le permite acceder al reconocimiento de la pensión gracia. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 23 de agosto de 202310 fue admitido el recurso de apelación. En dicha oportunidad se dispuso que, de conformidad con el artículo 212 del CPACA, luego notificar esta decisión, pasara el proceso a despacho para dictar sentencia a menos que se presentara solicitud probatoria, lo cual no ocurrió. Pronunciamiento de las partes De conformidad con el numeral 4.° del artículo 247 del CPACA, una vez concedido el recurso y hasta la ejecutoria del auto que lo admitió, los sujetos procesales podían pronunciarse sobre el mismo.

Al respecto, la parte demandada11 intervino para solicitar que se confirme el fallo apelado, toda vez que se encuentra demostrado que la accionante no cumplió mínimamente con la carga procesal, y por tanto no acreditó el tipo de vinculación realizada durante los tiempos de servicio enunciados en su demanda, así como tampoco se probó con alguna claridad el origen de los recursos con los cuales se pagaron sus emolumentos como docente en el departamento de Bolívar y en el distrito de Bogotá, pues las certificaciones aportadas no reúnen los requisitos mínimos para el efecto.

Posición del Ministerio Público12 El Ministerio Público allegó concepto frente al caso particular, en el cual solicitó que se confirme el fallo apelado al asegurar que, de conformidad con el material probatorio, se encuentra acreditado mediante el Formato Único de Historia Laboral 10 Ver índice 5 de SAMAI. 11 Ver índice 10 de SAMAI. 12 Ver índice 11 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01474-01 (4565-2023) de la docente que, pese a que fue vinculada al servicio de la docencia antes del 31 de diciembre de 1980, es decir, a partir del 8 de febrero de octubre de 1972, ejerciendo funciones hasta el 27 de noviembre de este mismo año, no se tiene certeza del tipo de vinculación con la que contó, pues no hay pruebas que permitan establecerlo.

Que no se debe considerar el argumento presentado por la recurrente en lo concerniente al proceso de descentralización de la educación con la Ley 60 de 1993, pues no es posible perder de vista que el artículo 9° de la Ley 29 de 15 de febrero de 1989 es claro en su parágrafo 1° al indicar que, pese a la nacionalización de la educación, la naturaleza de los nombramientos que tuvieron lugar con anterioridad no cambiaba ni mutaba.

Que, en todo caso, dicho argumento presentado en el recurso de apelación no fue objeto de estudio en la primera instancia, pues en la demanda la actora no hizo alusión alguna a dicha disposición normativa, por lo tanto, este no es el momento procesal para presentar un sustento que no fue objeto de reproche por la actora. Que, en conclusión, el planteamiento de impugnación de la apelante carece de fundamentos fácticos y jurídicos para ser tenido en cuenta, de manera que no está comprobado el cumplimiento de todos los requisitos legales para acceder a la prestación reclamada, es decir laborar por más de 20 años al servicio de la docencia territorial, contar con más de 50 años de edad e iniciar vida laboral como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y haber desempeñado el cargo con buena conducta.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la vinculación como docente de la demandante entre el 8 de febrero de 1972 y el 2 de septiembre de 1974, puede considerarse territorial en virtud del proceso de descentralización de la educación previsto en la Ley 60 de 1993, y, en caso afirmativo, si este solo hecho le permitiría acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Marco normativo y jurisprudencial a. Acerca de la pensión gracia y los requisitos para adquirirla Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01474-01 (4565-2023) «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» En suma, conforme a la anterior normativa, y adicionalmente a las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como al amplio desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en las sentencias S-699 del 26 de agosto de 1997, CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial que la solicite debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01474-01 (4565-2023) iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. b. Sobre el principio de congruencia como elemento del debido proceso Debe precisarse que la congruencia en materia procesal, entendida como la conexión sincrónica entre lo reclamado con la demanda, lo argumentado como defensa y lo resuelto con la sentencia, obedece al hecho de que un litigio no puede ser indeterminado y abstracto, sino que tiene que circunscribirse a los límites de interpretación, análisis probatorio y decisión que las partes y el mismo juez fijan para determinar las reglas claras con las que se desarrollará la actuación. Esto tiene como fin que ninguno de los extremos sorprenda al otro con nuevos asuntos a debatir que no fueron planteados a lo largo de la causa judicial en sus debidas oportunidades, como serían, por ejemplo, la demanda, su reforma, una eventual demanda de reconvención o la audiencia inicial.

De esta regla general, solo figurarían como excepción los hechos sobrevinientes que tengan la entidad suficiente para extinguir o modificar el derecho reclamado, pero únicamente si estos ocurren después de haber sido presentada la demanda y cuando efectivamente estén probados y alegados por la parte que los quiera aducir a su favor. Estos preceptos se derivan del propio contenido del artículo 281 del Código General del Proceso, aplicable a este tipo de casos por remisión del artículo 306 del CPACA.

Sobre el punto, la primera norma en comento consagra lo siguiente: «[…]

ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]».

(Negrilla y subrayado intencionales). De hecho, sobre la importancia del precepto bajo estudio, la Corte Constitucional en sentencia T-455 de 2016 manifestó que: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01474-01 (4565-2023) «[…] 24.1.

El principio de congruencia de la sentencia, además se traduce en una garantía del debido proceso para las partes, puesto que garantiza que el juez sólo se pronunciará respecto de lo discutido y no fallará ni extra petita, ni ultra petita, porque en todo caso, la decisión se tomará de acuerdo a las pretensiones y excepciones probadas a lo largo del desarrollo del proceso.

Esto, además, garantiza el derecho a la defensa de las partes, puesto durante el debate podrán ejercer los mecanismos que la ley ha establecido para ello en los términos adecuados. La jurisprudencia de esta Corporación ha definido el principio de congruencia “como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, “en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó”.

Además ha establecido que siempre que exista falta de congruencia en un fallo se configurara un defecto y, por tanto, será procedente la tutela contra providencia judicial con el fin de tutelar el derecho constitucional fundamental al debido proceso. La Sala Cuarta de Revisión de esta Corporación, profirió en el 2008 la sentencia 1274 de ese año, en la que estableció lo siguiente: “… la incongruencia tiene la entidad suficiente para configurar una vía de hecho, ya que la incongruencia que es capaz de tornar en vía de hecho la acción del juez “es sólo aquella que subvierte completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso, generando una alteración sustancial, dentro de la respectiva jurisdicción, que quiebra irremediablemente el principio de contradicción y el derecho de defensa”, a tal grado que “la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante”, esto es, “carente de justificación objetiva y relativa a materias medulares objeto del proceso”.

De lo contrario, “el grado y el tipo de desajuste entre la sentencia y lo pedido, lo debatido y lo probado en el proceso, sería insuficiente para que se configure una vía de hecho judicial, así pueda existir una irregularidad dentro del proceso”[51]. 24.2. De lo expuesto hasta el momento, se puede concluir que el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso.

Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento.

El principio de congruencia de la sentencia, además garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por parte de las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para ello. […]». (Subrayado fuera de texto). En el mismo sentido, el Consejo de Estado13 ha señalado sobre el particular que: «[…] El principio de congruencia se erige como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial, en el sentido que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 26 de octubre de 2017.

Radicado: 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01474-01 (4565-2023) omitir pronunciarse sobre solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión. […]» Como se desprende de lo expuesto hasta este punto, el principio de la congruencia es uno de los elementos fundamentales del debido proceso, pues garantiza la correcta materialización de los derechos de defensa y contradicción, de la seguridad jurídica, y en esencia, de la tutela judicial efectiva,14 toda vez que permite el desarrollo de una actuación judicial bajo un escenario de igualdad entre las partes y de imparcialidad del juez, bajo el entendido de que la resolución del litigio en concreto se limitará y concentrará en el estudio de los hechos y pretensiones alegadas, así como en los argumentos y medios exceptivos de defensa que se relacionen directamente con aquellos.

Por lo mismo, todo lo que no se haya planteado como objeto de litigio y que tampoco constituya un hecho sobreviniente relevante para adoptar el fallo, o que no implique un pronunciamiento oficioso para evitar la vulneración de un derecho fundamental, no podrá examinarse sino en virtud de una nueva demanda. Ahora, en sede de segunda instancia también debe observarse este principio procesal, pues el mismo hace parte integral de toda la actuación judicial, tanto así que el artículo 328 del CGP previó lo siguiente: «[…] Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. […]» (Líneas de la Sala). 14 Entendida igualmente como el acceso a la administración de justicia, el cual a voces de la Corte Constitucional se entiende como, «[…] El derecho a la administración de justicia también llamado derecho a la tutela judicial efectiva se ha definido como “la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”.

Este derecho constituye un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso. […]». Ver sentencia C-279 del 15 de mayo de 2013. Expediente. D- 9324. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01474-01 (4565-2023) Lo anterior significa que, cuando solo una de las partes apela la sentencia de primera instancia, en atención al principio de congruencia, la competencia del superior se ve enmarcada exclusivamente en los reparos y fundamentos de impugnación que haya presentado el recurrente.

En tal sentido, si el apelante no expone una inconformidad explícita o por lo menos general y abstracta contra la totalidad del fallo y su argumentación, se deberá entender que aquel únicamente busca revocar o modificar la decisión con base en los planteamientos específicos que hayan sido materia expresa del recurso, pues en lo demás sobre lo que haya guardado silencio se entenderá que se encuentra conforme.

Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, en principio resultaría necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. Sin embargo, en el asunto bajo estudio dicho análisis deberá enfocarse en el específico y concreto motivo de inconformidad de la única parte apelante (que circunscribe por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), el cual se centra y limita solamente a un fundamento de oposición que se coloca de presente a continuación: «[…] en toda la argumentación normativa utilizada por el Honorable Magistrado, no se mencionada nada sobre la Ley 60 de 1993 que indicó la forma de vinculación de los docentes, específicamente en su artículo 6° el cual fue reglamentado por el Decreto 196 de 1995 […] La ley 60 de 1993 lo que hace es una mayor descentralización, en la que los departamentos y municipios asuman el manejo de la administración del servicio, la responsabilidad de vinculación de los docentes quedo a cargo de los municipios y los alcaldes, quienes deben responder por la cobertura y la calidad del servició fundamental de la educación. En resumen los departamentos asumieron mayoritariamente la administración de la educación, lo cual se tradujo en la asunción de, entre otras, las siguientes competencias: i) dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación del servicio educativo estatal en los niveles de preescolar, básica primaria, secundaria y media; ii) participar en la financiación y cofinanciación de dicho servicio y en las inversiones de infraestructura y dotación; y iii) asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal previstos para la educación oficial.

La Ley 60 de 1993 aclaró que los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter distrital, o departamental, dependiendo de la entidad territorial que tuviera a cargo la prestación del servicio educativo. En consonancia con ello, los artículos 105 y 106 de la Ley 115 de 1994 regularon la vinculación al servicio educativo estatal y las novedades de personal.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01474-01 (4565-2023) Para el caso de la señora NINFA ELENA SOLER VARGAS se evidencia que se vinculó con el Departamento de Bolívar el 08 de febrero de 1972, por lo tanto, es errado indicar que su vinculación es de carácter Nacional, por cuanto para dicha calenda ya estaba en vigor la Ley 60 de 1993, es decir la vinculación de mi poderdante la realizo directamente el Distrito.

(sic) […]»15 Como se aprecia de lo transcrito anteriormente, la parte activa en ningún momento consideró adecuado discutir los aspectos jurídicos de la sentencia de primera instancia sobre la falta de comprobación con documentos idóneos del vínculo como docente antes del 31 de diciembre de 1980, así como tampoco el tema relacionado con la clasificación del tipo de nombramiento en razón del origen de los recursos con los que se financian las plazas de educadores, ni mucho menos el criterio de la desigualdad salarial entre maestros como supuesto requisito esencial para acceder a la pensión gracia. Por el contrario, la base de impugnación de la demandante se centró en asegurar que, al margen de dichos planteamientos, el tribunal de origen nunca tuvo en cuenta como sustento de su decisión la Ley 60 de 1993 que, según esta, ya se encontraba vigente para la época en que laboró al servicio del departamento de Bolívar (8 de febrero de 1972 al 2 de septiembre de 1974), la cual al contemplar el proceso de descentralización de la educación, hacía que su nombramiento fuera del orden “distrital” (sic) de acuerdo con sus propias palabras.

Al verificar este argumento, la Sala llega a la misma conclusión del Ministerio Público en su concepto cuando sostuvo que aquel carece de elementos fácticos y jurídicos para su procedencia, y que, además, no fue expuesto en la demanda ni debatido a lo largo de la primera instancia. Incluso, lo que primero se advierte es que la conclusión a la que llega la actora frente a la aplicación de la Ley 60 de 1993, resulta contraevidente si se tiene en cuenta que no es cierto que para 1972 hubiese estado vigente una norma expedida en 1993 que entró a regir desde el 12 de agosto del mismo año y sin haber previsto efectos retroactivos para situaciones previas como la primera vinculación de la reclamante.

Aun así, en el evento en que tal afirmación hubiese hecho parte de la controversia, lo cierto es que el proceso desarrollado en dicha norma y las aludidas incorporaciones de docentes a las plantas de personal de las entidades territoriales, nunca implicaron el cambio de la naturaleza del vínculo legal y reglamentario original con el que estos vinieran, pues aquellos continuarían sometidos a las condiciones propias de su relación inicial al haber continuado activos sin solución de continuidad como lo estableció el artículo 6.º de la ley en comento.

Con todo, lo que se deduce de lo anterior es que la alegación de la actora, si bien guardaba relación con el litigio y por tanto, era congruente, no resultaron suficientes 15 Ver índice 63 de SAMAI – Tribunales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01474-01 (4565-2023) para desatender los argumentos expuestos en la sentencia de primera instancia, pues para que la apelación permitiera analizar la situación particular de la accionante, lo que debió manifestarse y demostrarse era que esta sí había ostentado un nombramiento como educadora oficial antes del 31 de diciembre de 1980 ya sea del orden territorial o nacionalizado, ello con la acreditación de los demás requisitos para acceder a la prerrogativa y refutando las otras consideraciones del tribunal de origen para negar las pretensiones como lo fueron el criterio de desigualdad y la fuente de financiación de las plazas.

En ese orden de ideas, la recurrente no se opuso a los aspectos aludidos, y su único reparo contra el fallo censurado no logró desvirtuar lo fundamentado como ratio decidendi en la sentencia, por lo que, la Sala confirmará la providencia objeto del recurso de alzada, pero sin que se entiendan convalidados los motivos del tribunal, ya que estos no pudieron ser analizados debido a la competencia limitada en segunda instancia habilitada expresamente por la misma parte apelante.

Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que, si bien los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante no eran suficientes para respaldar su impugnación, lo cierto es que no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a imponer la referida carga, pues sus planteamientos sí se basaron en un marco normativo y jurídico específico, solo que inadecuado para el presente caso.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01474-01 (4565-2023) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Andrés Viteri Duarte con tarjeta profesional 111.852, ello conforme al poder general otorgado mediante escritura pública visible en el índice 10 de SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente