CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04854-00 Referencia: Acción de tutela Actor: SAÍN BOCANEGRA RAMÓN TESIS: SE DENIEGA EL AMPARO. EL TRIBUNAL NO INCURRIÓ EN MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA.

DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la actora contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA1. I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud El señor SAÍN BOCANEGRA RAMÓN, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04854-00 Actor: SAÍN BOCANEGRA RAMÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL por presunta mora judicial, al no haber proferido sentencia de primera instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 41001-2333-000- 2017-00597-00.

I.2. Hechos Manifestó que el 17 de noviembre de 2017, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la GOBERNACIÓN DEL HUILA y el MUNICIPIO DE GIGANTE, con el fin de que se declarara la existencia de un contrato realidad y se ordenara el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir.

Sostuvo que el medio de control fue identificado con el número único de radicación 41001-2333-000-2017-00597-00 y asignado por reparto al TRIBUNAL que, mediante auto de 1o. de marzo de 2018, admitió la demanda y ordenó su notificación a las entidades demandadas. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04854-00 Actor: SAÍN BOCANEGRA RAMÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que, una vez surtidas las notificaciones y el respectivo traslado de excepciones, la citada autoridad judicial profirió el auto de 12 de diciembre de 2018, a través del cual fijó fecha para llevar a cabo la audiencia inicial, fecha que fue reprogramada en una oportunidad.

Arguyó que el 20 de junio de 2019, se practicó la audiencia inicial en la que se decretaron pruebas y se programó la audiencia de pruebas la cual fue aplazada en dos oportunidades. Aseguró que el 10 de diciembre de 2019, se llevó a cabo la audiencia de pruebas en la que se concluyó la etapa probatoria y se corrió traslado para alegar de conclusión. Señaló que su apoderado allegó oportunamente los alegatos finales y, una vez concluido el término de traslado, el expediente ingresó al despacho para proferir sentencia de primera instancia, sin a que a la fecha de la presentación de la presente tutela la autoridad judicial accionada hubiere emitido un pronunciamiento de fondo.

I.3 Fundamentos de la solicitud Afirmó que no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para impedir que se ponga en riesgo sus garantías fundamentales. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04854-00 Actor: SAÍN BOCANEGRA RAMÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que la autoridad judicial accionada ha vulnerado los derechos esgrimidos, pues se encuentra en una estado de indefensión al contar con una pérdida de la capacidad laboral de más del 95% y, a su juicio, las entidades estatales están en la obligación de proteger y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales.

I.4. Pretensiones El actor solicita que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] Con fundamento en los hechos expuestos, respetuosamente solicito al señor Juez CONCEDER LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL deprecada, y en consecuencia se le ordene al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA, SALA SEXTA DE DECISIÓN, MAGISTRADO JOSE MILLER LUGO BARRERO, dar trámite oportuno a mis solicitudes; esto es, en generar sentencia de primera instancia; toda vez que, se encuentra en estudio desde el 10 de diciembre de 2019, expediente con numero de radicado 41001233300020170059700.

En caso de no considerarse procedente mi petición, subsidiariamente solicito se le ordene a la entidad accionada, adoptar, implementar y disponer de todos los mecanismos jurídicos, legales y procesales contenidos en nuestro ordenamiento jurídico, que permitan celeridad y diligencia; lo cual, no se debe vulnerar y someter a una carga excesiva al momento de Acceder a la Administración de Justicia […]”. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04854-00 Actor: SAÍN BOCANEGRA RAMÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.

Defensa I.5.1. El TRIBUNAL indicó que, una vez surtidas las etapas procesales, el 17 de enero de 2020, la Secretaría ingresó el expediente al despacho a efectos de proferir la decisión de fondo, la cual está en espera de la radicación del proyecto de sentencia para su análisis y aprobación. Resaltó que desde el período en que el proceso ingresó al despacho para dictar sentencia, se presentaron una serie de circunstancias que, por la naturaleza, complejidad, especialidad e imprevisibilidad, impidieron impartirle mayor celeridad al asunto.

Adujo que el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales a partir del 16 de marzo de 2020, por motivos de salubridad pública con ocasión de la pandemia de la COVID-19 y, posteriormente, mediante Acuerdo PCSJA-11581 del 27 de mayo de 2020, se dispuso el levantamiento de términos judiciales, a partir del 1o. de julio de 2020, situación que los afectó laboralmente.

Señaló que durante el período de suspensión de términos se atendieron de manera prioritaria las acciones constitucionales y los 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04854-00 Actor: SAÍN BOCANEGRA RAMÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co controles inmediatos de legalidad que remitían los diferentes municipios del Departamento del Huila.

Igualmente, indicó que estuvo inmerso en la puesta en marcha de medidas excepcionales asociadas a la emergencia sanitaria lo que requirió un proceso de adaptación a nuevas modalidades de trabajo que limitaron la capacidad laboral e impidió el curso normal de los procesos. Finalmente, resaltó que en el año 2021 la Dirección de Administración Judicial Seccional Huila inició el Plan de digitalización de la Rama Judicial, por lo que se efectuó la entrega física de los expedientes para la digitalización, labor que ocupó parte de grupo de trabajo del Despacho pues el personal encargado debió efectuar los inventarios junto con la verificación de los folios y los CDS de cada uno de los expedientes, lo que conllevó la disminución de la proyección de sentencias.

I.6.- Intervinientes I.6.1. El DEPARTAMENTO DEL HUILA pese a ser notificado en debida forma, guardó silencio. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04854-00 Actor: SAÍN BOCANEGRA RAMÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19912.

Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el 2 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04854-00 Actor: SAÍN BOCANEGRA RAMÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable.

Caso Concreto En el presente caso, el actor instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL, por la presunta mora judicial en la que ha incurrido al no proferir sentencia de primera instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 41001-2333-000- 2017-00597-00.

En ese orden de ideas, la Sala procede a determinar si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados, al incurrir en una presunta mora judicial injustificada dentro del medio de control aludido. De la mora judicial 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04854-00 Actor: SAÍN BOCANEGRA RAMÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta figura ha sido definida como un “[…] fenómeno multicausal y estructural […]”3 que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos.

Sobre este tema, la Corte Constitucional4 ha sostenido que el no cumplimiento de los términos procesales por parte de los jueces no implica per se la vulneración de los derechos fundamentales, habida cuenta que, pese a que es obligación de la autoridad judicial acatar los plazos establecidos por la normativa aplicable, también lo es dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal y no sacrificar irrazonablemente la justicia como valor superior y principio constitucional.

En consecuencia, es ineludible analizar las causas de la mora, para determinar si esta es justificada o no, dado que es necesario que concurran determinadas circunstancias para tenerla como injustificada. 3 Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia T-186 de 28 de marzo de 2017, M.P.: María Victoria Calle Correa. 4 Sentencia SU901 de 1° de septiembre de 2005, M.P Jaime Córdoba Triviño 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04854-00 Actor: SAÍN BOCANEGRA RAMÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la Corte5 ha manifestado en forma reiterada que: “[…] para definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora6.

Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso, concluyendo que: “existe una relación de conexidad necesaria entre la noción del plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, al punto que son estos los criterios que se deben analizar para determinar si acontece o no una afectación o amenaza al debido proceso y por ende al acceso a la administración de justicia. En esa medida, la mora judicial se justifica cuando: - Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende. - Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.

Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.”7. 13.5. En la providencia T-230 de 20138, que abordó un caso de presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución pensional, la Sala afirmó que tal fenómeno, contrario 5 Ibidem. 6 «Estos tres primeros aspectos los remota de lo sostenido en la sentencia T-297 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño - unánime)». 7 «En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada». 8 «MP Luis Guillermo Guerrero Pérez - unánime». 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04854-00 Actor: SAÍN BOCANEGRA RAMÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a los derechos fundamentales y debido proceso, se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;

(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial. Precisó la Sala, además, que ante casos de mora judicial injustificada, la acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, advirtiendo que, (iii) el remedio, consistente en la alteración del turno, era excepcional9.

También hizo referencia la Sala de revisión a casos en los que la mora estaba justificada, encontrando que en algunos eventos la Corte (i) niega la protección constitucional10, en otros, (ii) ordena la alteración del turno, cuando quiera que se está ante sujetos de especial protección y/o vulnerabilidad11; y, en otros, (iii) dispone un amparo transitorio12. 13.6.

Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-394 de 201613, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables.

La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial […]”. Conforme con la jurisprudencia en cita, para establecer si el desconocimiento de los términos procesales, en un asunto particular, 9 «Destacó la Sala que, según lo señalado por la Corte en la sentencia C-543 de 1992, en casos de mora judicial podía ordenarse al juez observar los términos judiciales o la resolución del caso, lo que implicaba una alteración del turno (MP José Gregorio Hernández Galindo, SV Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero)». 10 «Citó como precedente las sentencias T-668 de 1996 (MP Hernando Herrera Vergara - unánime), T- 243 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz - unánime), T-1249 de 2004 (MP Humberto Antonio Sierra Porto - unánime) y T-366 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández)». 11 «Como ocurrió en las sentencias T-708 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil – unánime), T-220 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla) y T-945A de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla)». 12 «T-1154 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra - unánime)». 13 «MP Gloria Stella Ortiz Delgado». 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04854-00 Actor: SAÍN BOCANEGRA RAMÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conlleva la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso, debe determinarse, entre otras cosas, si la dilación acaecida es justificada o no, pero particularmente si tal situación es atribuible a la falta de diligencia del funcionario encargado de la resolución del litigio.

Ahora bien, de acuerdo con el informe allegado por el TRIBUNAL, así como de la información que reporta el expediente digital14, la Sala advierte lo siguiente: - Mediante auto de 1o. de marzo de 2018, el TRIBUNAL admitió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 41001-2333- 000-2017-00597-00 y ordenó la notificación y traslado de la demanda por el término legal a las entidades accionadas. - Las notificaciones se efectuaron debidamente el día 14 de marzo de 2018, por lo que el traslado de la demanda se formalizó a partir del 15 de marzo de 2018. 14Índices 8 y 9 aplicativo Samai. https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000 202204854001100103 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04854-00 Actor: SAÍN BOCANEGRA RAMÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Las entidades demandadas descorrieron el traslado de la demanda y propusieron excepciones, de las que se corrió el respectivo traslado el 29 de junio de 2018 según constancia secretarial adjunta. - El apoderado del actor descorrió el traslado de las excepciones manifestando su oposición. - El 20 de junio de 2019, se llevó a cabo la audiencia inicial en la que se desarrolló el saneamiento del proceso, se resolvieron las excepciones previas, se fijó el litigio, se declaró fallida la etapa conciliatoria y, finalmente, se decretaron las pruebas. - El 10 de diciembre de 2019, se realizó la audiencia de pruebas decretadas en la diligencia inicial, una vez efectuado el traslado de las pruebas a las partes, se dio por concluida la etapa probatoria y se dispuso el traslado común a las partes para que presentaran sus alegaciones finales.

El apoderado del actor descorrió el traslado oportunamente, los demás intervinientes guardaron silencio. - Finalmente, la Sala observa que el pasado 20 de enero de 2020, la actuación procesal ingresó al despacho del magistrado sustanciador para emitir sentencia. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04854-00 Actor: SAÍN BOCANEGRA RAMÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En atención al recuento fáctico expuesto, la Sala considera que en el caso bajo estudio se han presentado situaciones que justifican razonablemente el tiempo que ha transcurrido sin que se haya dictado aún sentencia, las cuales escapan a las competencias de la autoridad judicial accionada.

En efecto, es claro que han transcurrido más de cuatro años desde la radicación del proceso, en los cuales se han surtido varias actuaciones procesales; sin embargo, aún no se ha dictado sentencia; empero, ello obedece, entre otras razones, a la puesta en marcha de medidas excepcionales asociadas a la emergencia sanitaria ocasionada por el “coronavirus” (SARS-CoV-2 o Covid 19), las cuales exigen a los despachos judiciales acoplarse a nuevas modalidades de trabajo que, a la postre, limitan la capacidad laboral, lo que sin duda impide el curso normal de los procesos, situación que resulta ajena a la voluntad de los operadores de la justicia. Ahora, tampoco se puede desconocer que, entre las evidentes limitaciones que generó la situación de emergencia sanitaria ya descrita, se encuentra también el cierre de términos judiciales dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura y la orden de tramitar durante ese lapso, únicamente asuntos constitucionales, lo 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04854-00 Actor: SAÍN BOCANEGRA RAMÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual implicó una tardanza justificada en el desarrollo normal de las diferentes actuaciones procesales.

Aunado a lo anterior, cabe resaltar que no todo incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración al derecho fundamental al debido proceso, pues sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento; situación que no es predicable en el presente asunto, dado que como quedó acreditado, se han presentado situaciones ajenas a la voluntad del Tribunal, que han conllevado una demora en la resolución del proceso incoado por el accionante.

En ese sentido, la Sala concluye que la autoridad judicial accionada no incurrió en mora judicial injustificada, por cuanto no se evidenció una dilación injustificada atribuible al funcionario de conocimiento, pues la actuación judicial se ha tramitado conforme lo dicta la norma procesal. Consecuente con lo anterior, la Sala denegará el amparo solicitado como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04854-00 Actor: SAÍN BOCANEGRA RAMÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 10 de octubre de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04854-00 Actor: SAÍN BOCANEGRA RAMÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.