Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C., cinco (5) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: SORREL PARISCA AROCA RODRÍGUEZ Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Temas: Control integral de las decisiones sancionatoria contra funcionarios de elección popular SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA La Sala Quinta Especial de Decisión resuelve el recurso extraordinario de revisión contra la actuación disciplinaria radicada con nro.
IUS E-2017-37447-IUC D2017- 942893 que concluyó con la decisión sancionatoria del 29 de mayo 2024, dictada por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación, conforme con lo dispuesto en el artículo 238B de la Ley 1952 de 2019, adicionado por la Ley 2094 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. Del proceso disciplinario El señor Juan Alberto Martínez Castro presentó queja ante la Procuraduría General de la Nación, por presuntas irregularidades en el proceso de selección abreviada por subasta inversa presencial nro. SED-SASIP-005-2016, adelantado por la Gobernación del Putumayo, reprochando la modalidad de selección y las posibles restricciones en la participación de los oferentes en el proceso contractual.
La Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, mediante auto del 30 de noviembre de 2017, dio apertura a la indagación preliminar en contra de funcionarios por determinar de la Gobernación del Putumayo. Mediante auto del 29 de octubre de 2021, la Procuraduría Primera Delegada ordenó tramitar la actuación disciplinaria por el procedimiento verbal, profirió pliego de cargos y citó a audiencia pública 1 a los señores Sorrel Parisca Aroca Rodríguez y Jorge Enrique Ferrin Dorado, en calidad de Gobernadora del departamento de Putumayo, para el periodo 2016 – 2019 y secretario de Educación del Departamento de Putumayo, respectivamente.
Teniendo en cuenta que el recurso extraordinario de revisión solo procede respecto de las sanciones impuestas a los funcionarios de elección popular, la Sala limitará el 1 Al considerar pertinente aplicar el procedimiento verbal previsto en el Capítulo I del Título IX de la Ley 734 de 2002, modificada por la Ley 1474 de 2011. Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estudio a las actuaciones y decisiones respecto de la señora Sorrel Parisca Aroca Rodríguez, en su calidad de exgobernadora del departamento de Putumayo.
Aclarado lo anterior, se advierte que la autoridad disciplinaria al formular pliego de cargos determinó que la señora Aroca Rodríguez podía estar incursa en la falta gravísima descrita en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único (en adelante CDU), esto es, «Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley.”; por las siguientes conductas: «SORREL PARISCA AROCA RODRÍGUEZ Usted, señora SORREL PARISCA AROCA RODRÍGUEZ, en su condición de gobernadora del Departamento de Putumayo, elegida por voto popular para el periodo constitucional 2016-2019, puede ver comprometida su responsabilidad disciplinaria en la comisión de la falta gravísima prevista en el artículo 48 numeral 31 del C.D.U., al participar en la etapa precontractual del proceso de selección abreviada por subasta inversa presencial SED-SASIP-005-2016, y en la actividad contractual que llevó a la celebración del contrato de prestación de servicios No. 019 con el contratista LAOS SEGURIDAD LTDA, cuyo objeto consistió en “prestar los servicios de vigilancia fija con medio humano sin armas, para las instituciones y sedes educativas ubicados en los municipios del departamento de Putumayo”, desconociendo los principios de transparencia, responsabilidad y selección objetiva que rigen la contratación estatal al incurrir en la realización de las siguientes conductas presuntamente irregulares: 1.
Adjudicar el contrato objeto del proceso de selección abreviada por subasta inversa presencial SED-SASIP-005-2016, el 4 de enero de 2017 y suscribir el 20 de enero de 2017, el contrato 019-2017, con el probable desconocimiento de los principios de transparencia y de responsabilidad que debían observarse en el trámite de formación y celebración del mencionado contrato estatal, toda vez que el objeto, las obligaciones pactadas y la cuantía del contrato No. 019 de 2017, no debió seguir la categoría de selección abreviada por subasta, sino acudir a la modalidad de selección por licitación pública según lo previsto en el numeral 1° de la citada norma legal.
(…) Permitir que en el proceso de selección abreviada por subasta inversa presencial SED-SASIP- 005-2016, los estudios previos y pliego de condiciones del proceso contractual expedidos por la Secretaría de Educación departamental fueran confeccionados incluyendo condiciones restrictivas que desnaturalizaron la escogencia objetiva del oferente, haciéndolo por fuera de las previsiones legales establecidas, con lo que se pudo desconocer el deber de selección objetiva dispuesto en el artículo 50 de la Ley 1150 de 2007».
Luego de la formulación del pliego de cargos, la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal 2, remitió el expediente para la etapa de juzgamiento, la cual le correspondió a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2 3. El proceso inició bajo el procedimiento verbal, pero en atención a las modificaciones del Código General del Disciplinario, mediante auto del 25 de octubre de 2022, la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2 fijó el procedimiento a seguir en la etapa de juzgamiento, acorde con lo previsto en el artículo 225A del CGD.
En consecuencia, adelantó la actuación disciplinaria bajo el trámite del procedimiento ordinario previsto en los artículos 225B y siguientes de la misma normativa, teniendo 2 En atención al artículo 12 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 3 de la Ley 2094 de 2021 (en adelante Código General Disciplinario), que separó las etapas de instrucción y juzgamiento y, en cumplimiento de la Circular 015 de 2021, expedida por la Procuradora General de la Nación. 3 En auto del 16 de diciembre de 2021, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular dispuso la remisión por competencia de la actuación disciplinaria a las Procuradurías Delegadas para el Juzgamiento Disciplinario y le correspondió por reparto a la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública.
Quien se declaró impedida, razón por la que se remitió el expediente a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2. Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en cuenta que a la fecha no se había instalado la audiencia pública convocada en el auto del 29 de octubre de 2021 y el artículo 175 del CDU había sido derogado por el Código General Disciplinario. 2.
Decisión sancionatoria de primera instancia La Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 4 4 en fallo de primera instancia del 22 de noviembre de 2023, declaró disciplinariamente responsable a la Gobernadora del Putumayo (periodo 2016 – 2019) por la comisión de falta gravísima (artículo 48 numeral 31 del CDU), consistente en participar en la etapa precontractual o contractual con desconocimiento de los principios de responsabilidad, transparencia y selección objetiva, atribuida a título de culpa gravísima por desatención elemental; y en consecuencia, le impuso a la señora Sorrel Parisca Aroca Rodríguez la sanción de destitución e inhabilidad por el término de ocho (8) años y seis (6) meses.
Lo anterior, al considerar que, en su calidad de ordenadora del gasto y representante legal del departamento de Putumayo, no advirtió que los requisitos habilitantes exigidos en los estudios previos y pliego de condiciones del proceso de selección abreviada por subasta inversa presencial SED-SASIP-005-2016, limitaban indebidamente la participación de los oferentes.
Como consecuencia de esta omisión, se adjudicó y celebró un contrato que no se ajustaba a los principios de transparencia, responsabilidad y selección objetiva. El apoderado judicial de la señora Aroca Rodríguez interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el cual solicitó la nulidad de las actuaciones por: (i) pretermisión de la etapa de investigación disciplinaria, al haberse adecuado el proceso a las disposiciones del Código General Disciplinario;
(ii) indebida escogencia de normas sustanciales, pues se le imputó una falta disciplinaria descrita en el CDU, a pesar de haber sido derogada en su totalidad en la parte sustancial por el Código General Disciplinario; (iii) violación al derecho de defensa, ante la negativa de escuchar el testimonio de José Luis Moreno Lozano; e (iv) inadecuada estructuración del cargo, por indebida tipificación, al formularse dos conductas en una misma pieza procesal, «adjudicar» (conducta activa) y «permitir» (conducta omisiva) la elaboración de los estudios previos.
Y, como argumentos contra la decisión de primera instancia señaló: (i) atipicidad de la conducta, (ii) indebida valoración probatoria, (iii) inadecuada imputación subjetiva. 3. Decisión sancionatoria de segunda instancia La Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, mediante decisión sancionatoria del 29 de mayo de 2024, confirmó la decisión de primera instancia. Respecto de las nulidades invocadas, señaló que la aplicación del procedimiento verbal estaba fundado en el artículo 175 del CDU, que permitía citar a audiencia y formular cargos sin adelantar la etapa de investigación, ya que se cumplían los requisitos para emitir la acusación disciplinaria.
En cuanto al cambio de dependencia, aseguró que estaba justificada en lo dispuesto en el artículo 12 del CGD, lo que permitió al operador disciplinario determinar el procedimiento aplicable conforme a 4 Mediante la Resolución 024 del 19 de enero de 2023, proferida por la Procuradora General de la Nación, las diligencias se reasignaron a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 4.
Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dicha normativa. Finalmente, aseguró que la fase de juzgamiento se desarrolló respetando todas las garantías legales a la disciplinada. Por otra parte, señaló que citaron al testigo en varias oportunidades, pero no compareció al proceso, por ello, se prescindió de su testimonio y continuo el trámite del proceso, conforme lo dispone el artículo 218 del CGP, en todo caso refirió que las pruebas obrantes en el expediente eran suficientes para adoptar una decisión. Respecto a la aplicación indebida de las normas sustanciales, señaló que la Ley 734 de 2002, era la adecuada al presente caso, toda vez que, al destinatario de la ley disciplinaria «solo se le podrá investigar y sancionar por comportamientos que estén descritos cómo falta en la ley vigente al momento de su realización».
Aseguró que no se vulneró el derecho de defensa, pues la falta de un testimonio no constituía por sí sola una nulidad procesal, ya que no se demostró que la ausencia de dicha prueba afectara el derecho de defensa de la actora. En cuanto a la estructuración del cargo, precisó que a la actora se le imputaron dos conductas: (i) la adjudicación del contrato mediante un proceso de selección abreviada; y, (ii) la de permitir la inclusión de requisitos restrictivos en los estudios previos y pliego de condiciones.
Aunque no encontró responsabilidad respecto de la adjudicación del contrato, consideró que la segunda de las conductas se tipificó, toda vez que la señora Aroca Rodríguez permitió la elaboración de esos documentos con cláusulas que favorecían a ciertos oferentes, lo que infringió las normas de contratación estatal y violó los principios de transparencia y competencia. Que, la conducta fue tipificada como culpa gravísima debido a la desatención de sus deberes y el incumplimiento de las normativas obligatorias, lo que justificó la imposición de una sanción disciplinaria. 3.
Argumentos del recurso extraordinario de revisión La señora Sorrel Parisca Aroca Rodríguez promovió recurso extraordinario de revisión contra la decisión mencionada, pidiendo que se declarara la nulidad de las decisiones disciplinarias, por las siguientes razones: Aseguró que se configuró una violación al debido proceso, por pretermitir la etapa de investigación disciplinaria, en vigencia de la Ley 1952 de 2019.
Que, la autoridad disciplinaria varió el procedimiento a ordinario porque en la nueva legislación desapareció el artículo 175 de la Ley 734 de 2002, que permitía el procedimiento verbal. Por otra parte, señaló que se inobservó el procedimiento consagrado para el testigo renuente, pues en la etapa probatoria se decretó, entre otras, el testimonio del señor José Luis Moreno, jefe de contratación de la Gobernación del Putumayo en la época de los hechos, prueba fundamental para el resultado del proceso.
Sin embargo, indicó que pese a ubicar al testigo y mostrar su renuencia a atender la diligencia, no aplicó la figura de testigo renuente, sino que profirió un auto en el cual se desistió de la práctica de la prueba. Que se vulneró el derecho al debido proceso por indebida escogencia de las normas sustanciales, pues la Ley 734 de 2002 fue derogada en su totalidad por la Ley 1952 de 2019 y como a la entrada de su vigencia no se había instalado la audiencia, no era posible para la Procuraduría haber seguido el juicio con base en una conducta de la Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mentada Ley 734, pues no se puede hacer aplicación ultractiva de la norma, pues no resulta ser beneficiosa para la disciplinada.
Alegó atipicidad de la conducta endilgada, pues se le acusó de permitir que los estudios previos estuvieran confeccionados incluyendo condiciones restrictivas que desnaturalizaron la escogencia objetiva del oferente, sin pruebas y sin tener en cuenta las particularidades de la actividad de seguridad que se estaba contratando, lo que imponía tener en cuenta la cercanía y logística en la ubicación del prestador, así como la experiencia de los proponentes en instituciones educativas e internados.
Por otra parte, señaló que la modalidad de la culpabilidad endilgada carece de técnica, pues la culpa gravísima implica el desconocimiento del deber objetivo de cuidado en razón de los deberes funcionales asignados, y que el operador disciplinario lo que hizo fue acudir a la misma norma bajo la que estructuró la tipicidad para edificar la modalidad de culpa.
Que, en el auto de cargos no se indicó el deber objetivo de cuidado que debía atender la funcionaria, y que en virtud de la modalidad de culpa imputada –violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento- era necesario que se señalaran unas normas distintas a las que estructuran la tipicidad. Además, aseguró que en la decisión de segunda instancia no quedó claro el tipo de culpa gravísima imputada y demostrada, pues al mismo tiempo se habla de desatención elemental y violación de reglas de obligatorio cumplimento. 4.
Trámite procesal La Sala se permite precisar que, las decisiones sancionatorias de primera y segunda instancia no ordenaron dar trámite al recurso extraordinario de revisión, conforme lo previsto por la Ley 2094 de 2021, que modificó la Ley 1952 de 2019. En el presente caso, la señora Sorrel Parisca Aroca Rodríguez interpuso directamente el recurso extraordinario de revisión ante el Consejo de Estado, el 18 de diciembre de 2024.
Al día siguiente, la señora Aroca Rodríguez solicitó a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 4, la suspensión inmediata de la sanción impuesta, y la remisión del proceso al Consejo de Estado para el trámite del recurso extraordinario de revisión, con fundamento en la primera regla del auto de unificación del 3 diciembre de 2024.
Sin embargo, en proveído del 8 de enero de 2025, la autoridad disciplinaria rechazó la solicitud al considerar que la decisión de unificación del Consejo de Estado no le era aplicable, porque rige a futuro y no para las sanciones ya ejecutoriadas, y que en consecuencia, no era posible suspender la ejecución de la sanción impuesta a la disciplinada.
Así, la sanción de destitución e inhabilidad impuesta por la Procuraduría quedó ejecutoriada el 5 de julio de 2024. Para esta fecha, la norma vigente respecto del recurso extraordinario de revisión era el artículo 57 de la Ley 2094 de 2021, que adicionó el artículo 238 D a la Ley 1952 de 2019, y que ya había sido declarada constitucional por la Corte.
Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si bien el recurso extraordinario de revisión fue interpuesto el 18 de diciembre de 2024, y según la disciplinada se hizo en virtud del auto de unificación del 3 diciembre de 2024, lo cierto es que la Procuraduría, con fundamento en el artículo 238 D y la sentencia C-030 de 2023 de la Corte Constitucional, debió enviar al Consejo de Estado para el trámite del referido recurso, las decisiones sancionatorias.
En auto del 22 de enero de 2025, se avocó conocimiento del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Sorrel Parisca Aroca Rodríguez, se suspendió la ejecución de la sanción impuesta en la decisión del 29 de mayo de 2024 5, se ordenaron las notificaciones de rigor 6 y, por Secretaría, se requirió a la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación, para que remitiera el expediente dentro del cual se tramitó el proceso disciplinario IUS E-2017-37447 – IUC D-2017-942893.
Frente a esta decisión la Procuraduría no interpuso recursos, y por el contrario acató la decisión de suspensión de la sanción, como se evidencia en la certificación de la Procuraduría del 30 de enero de 2025. Mediante auto del 2 de mayo de 2025, se tuvieron como pruebas los documentos aportados con el recurso extraordinario y la oposición al mismo. 5.
Oposición al recurso La Procuraduría General de la Nación se opuso a los cargos del recurso extraordinario de revisión, pues considera que el proceso disciplinario en el cual se impuso la sanción a la recurrente estuvo ajustado al ordenamiento jurídico y acorde con sus competencias. Indicó que, la recurrente no cumplió con la carga mínima, que permitiera establecer la configuración de alguna de las causales expuestas en el artículo 238C de la Ley 1952 de 2019.
Refirió que, al momento de evaluar la investigación preliminar el 29 de octubre de 2021, consideró procedente aplicar el procedimiento verbal previsto en el Capítulo I del Título IX de la Ley 734 de 2002, modificado por la Ley 1474 de 2011, y citó a audiencia, pues se daban las condiciones previstas en el artículo 175 del CDU, es decir, estaban dados los presupuestos formales y materiales para emitir la respectiva acusación disciplinaria, y no era obligatorio llevar a cabo la etapa de investigación. Que, en esa medida, no se vulneró el derecho al debido proceso que se alega, pues para esa fecha no había entrado en vigor el Código General Disciplinario.
Aseguró que, en la etapa de juzgamiento la recurrente pudo «desplegar todas las garantías conforme a sus estrategias de defensa, de manera que, aun cuando al aplicarse el CGD al caso no se surtió una fase formal de investigación disciplinaria, ello no conllevó a un desconocimiento material del debido proceso o de los derechos de defensa y contradicción».
En cuanto al cargo de inobservancia del procedimiento previsto por testigo renuente, aseveró que, en varias oportunidades se citó al testigo para la práctica de la prueba, sin que se pudiera lograr su comparecencia, configurándose los supuestos del artículo 5 Notificada por edicto desfijado el 13 de junio de 2024. 6 Se ordenó notificar personalmente, a través de los diferentes canales virtuales, a la demandante, a la Procuraduría General de la Nación - Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 218 del CGP. Precisó, además, que recaudó el suficiente material probatorio sobre los hechos investigados para efectos de adoptar una decisión, razón por la que corrió traslado a los sujetos procesales para alegar de conclusión. Respecto a la indebida escogencia de normas sustanciales, afirmó que la imputación de la falta disciplinaria se fundó en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, norma que tipificaba la conducta como una falta gravísima y que se encontraba vigente al momento de los hechos, la evaluación de la indagación preliminar, la citación a audiencia, y la formulación del cargo único.
Que, en virtud del principio de irretroactividad de la ley, la derogatoria de la Ley 734 de 2002 no afectaba su aplicación a hechos ocurridos durante su vigencia. Además, aclaró que, la conducta imputada a la disciplinada se encuentra reproducida en su integridad en el Capítulo I “Faltas Gravísimas” artículo 54, numeral 3° de la Ley 1952 de 2019.
Frente al cargo que denominó atipicidad de la conducta endilgada señaló que los «requisitos habilitantes establecidos en los estudios previos y en el pliego de condiciones, cuya revisión, análisis y aprobación determinante correspondían a la disciplinada en su condición de ordenadora del gasto quien además suscribió el contrato, evidentemente se erigieron en condiciones restrictivas de la libre competencia y, naturalmente, direccionaron la contratación; toda vez que se trataba de un proceso de selección abreviada para la adquisición de un servicio de condiciones técnicas uniformes que por dicha calidad permitió realizar la subasta inversa para adjudicar al ganador, siendo así que no podían ser de recibo aquellas condiciones o cláusulas restrictivas puesto que la prestación del servicios de vigilancia y seguridad solo está supeditada a la autorización para operar que puedan acreditar las empresas prestadoras sin que su ubicación geográfica, domicilio, experiencia puntual en centros educativos, tiempo de vinculación de sus empleados, sean determinantes para cumplir con el objeto contractual general ofertado y autorizado por el Estado».
Que, en esa medida, la conducta de la disciplinada se enmarcó en la descrita en el numeral 31 del artículo 48 del CDU, porque desconoció lo previsto en el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, respecto al deber de selección objetiva, en consonancia con lo señalado en los numerales 5 y 8 y parágrafo 1° del artículo 24 y en el artículo 26 de la Ley 80 de 1993.
Precisó que, no existió ningún vicio en la imputación realizada a la disciplinada sobre la modalidad de culpabilidad (culpa gravísima), por cuanto la vulneración de sus deberes objetivo y subjetivo de cuidado derivó de la desatención de las normas de obligatorio cumplimiento que le imponían no permitir que se incluyeran en los estudios previos y en los pliegos de condiciones requisitos habilitantes restrictivos de la libre competencia, así como le correspondía no suscribir el contrato, en tanto tales condiciones restrictivas no se hubieran saneado.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en el artículo 238B de la Ley 1952 de 2019, adicionado por el artículo 55 de la Ley 2094 de 2021, «Las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado conocerán de los recursos extraordinarios de revisión contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación, las Salas de Juzgamiento y los Procuradores Delegados.
Igualmente, contra las decisiones producto de la doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación». Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, el Acuerdo 321 del 2 de diciembre de 2014, expedido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, reglamentó la integración y funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión de que trata el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011.
De acuerdo con lo anterior, y con el auto de unificación del 3 de diciembre de 2024 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación16, la Sala Quinta Especial de Decisión del Consejo de Estado le corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Sorrel Parisca Aroca Rodríguez, contra la sanción disciplinaria del 29 de mayo de 2024, dictada en segunda instancia por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular dentro del proceso IUS E-2017-37447 – IUC D-2017-942893. 2.
Problema Jurídico Corresponde a la Sala hacer el análisis integral de la actuación disciplinaria que adelantó la Procuraduría General de la Nación contra la señora Sorrel Parisca Aroca Rodríguez dentro del expediente nro. IUS E-2017-37447-IUC D2017-942893, que concluyó con la decisión sancionatoria del 29 de mayo de 2024, dictada por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación. La Sala Especial de Decisión encontró que, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular no estudio ni declaró la configuración de la prescripción de la acción disciplinaria, a pesar de que, en virtud del principio de favorabilidad, el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, modificado por la Ley 2094 de 2021, se encontraba vigente para el momento en que se profirió la decisión de segunda instancia. Esa norma consagra que, la prescripción se interrumpirá con la adopción y notificación de la decisión de primera instancia, siempre que ocurra, para las faltas de ejecución continuada, dentro de los cinco años contados desde la realización del último acto.
En virtud de lo anterior, la Sala anticipa que declarará extinta la acción disciplinaria, pues la decisión de primera instancia se expidió por fuera de los cinco años previstos en la norma y, por ende, no se interrumpió la prescripción. Para llegar a la anterior conclusión, la Sala analizará: (i) la naturaleza y marco legal del recurso extraordinario de revisión contra decisiones sancionatorias de funcionarios de elección popular;
(ii) la prescripción de la acción disciplinaria; (iii) el caso concreto. 3. Naturaleza y marco legal del recurso extraordinario de revisión contra decisiones sancionatorias de funcionarios de elección popular La Constitución Política en sus artículos 117, 118 y 275 prevé que el Ministerio Público estará en cabeza del Procurador General de la Nación, siendo responsable, entre otras cosas, de «la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas».
Debe destacarse que, la Corte Constitucional en sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013 y C-086 de 2019, señaló que la Procuraduría General de la Nación está facultada constitucionalmente para imponer sanciones disciplinarias a servidores Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicos, incluso de elección popular, sin que ello desconozca el artículo 23 de la CADH ni el bloque de constitucionalidad.
Además, en las sentencias C-551 de 2003, C-986 de 2006, C-293 de 2007, C-111 de 2019, C-325 de 2021 y C-030 de 2023, la Corte Constitucional ratificó que el artículo 277.6 de la Constitución Política faculta a la Procuraduría para ejercer el control disciplinario y sancionar con destitución e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, sin desconocer los compromisos internacionales suscritos por el Estado colombiano. Mediante la Ley 1952 de 2019, se adoptó el Código General Disciplinario, cuyo propósito era unificar los distintos regímenes de responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos, derogando las normas que resultaran contrarias, concretamente la Ley 734 de 2002, conocido como el Código Disciplinario Único.
Posteriormente, se profirió la Ley 2094 de 2021, que modificó la Ley 1952 de 2019, con el fin de atender la regla jurisprudencial proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la sentencia del 8 de julio de 2020 7, según la cual, las autoridades administrativas no pueden restringir derechos políticos de los servidores públicos elegidos democráticamente, pues esto solo puede imponerlo un juez competente, mediante sentencia, en un proceso penal, según el artículo 23.2 de la CADH.
Dentro de las modificaciones hechas por la Ley 2094 de 2021, se otorgó funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación para juzgar la conducta de los servidores públicos, incluso los elegidos popularmente –artículo 1°- y se creó un recurso extraordinario de revisión, que podía proponer el sujeto sancionado con destitución, suspensión e inhabilidad, ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, bajo unas precisas causales –artículos 54 a 60-.
La Corte Constitucional en Sentencia C-030 de 2023, precisó que la potestad disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación está fundada en los artículos 118 y 277 de la Constitución Política, pero deben interpretarse de forma sistémica y armónica con las premisas desarrolladas por la CADH sobre restricción de los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular.
Por lo tanto, consideró que las decisiones que limiten derechos políticos deben atender al principio de reserva judicial, concluyendo que el recurso extraordinario de revisión es una herramienta que garantiza la intervención del Juez de lo Contencioso Administrativo en esos casos. Así, en la referida sentencia se declararon inexequibles las expresiones «jurisdiccionales» y «jurisdiccional» contenidas en los artículos 1º, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021; y de la expresión «ejecutoriadas» contenida en el artículo 54 ejusdem; por lo tanto, las decisiones sancionatorias de la Procuraduría General de la Nación retomaron el carácter de actos administrativos.
Además, se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, al considerar que el recurso extraordinario de revisión sería procedente solo cuando se impusieran sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular y, que habría suspensión automática de la sanción hasta que el Juez Contencioso Administrativo resolviera el asunto. 7 Caso Petro Urrego vs Colombia Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Posteriormente, el Consejo de Estado profirió Auto de Unificación del 3 de diciembre de 2024 8, en el cual estableció las reglas de procedencia y trámite del recurso extraordinario de revisión contra los funcionarios de elección popular.
En la referida providencia se estableció que, el recurso procedía «…contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, siempre y cuando el disciplinado esté en ejercicio de un cargo de elección popular al momento de la imposición de la sanción. [ ] Igualmente, procede contra estas mismas decisiones, respecto de las faltas cometidas durante el mandato popular y la sanción disciplinaria se imponga con posterioridad, en tanto dicha sanción comporte inhabilidad para ocupar cargos o ejercer funciones públicas.» La competencia para resolver el asunto se otorgó a las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado, quienes deben efectuar un control integral de la actuación disciplinaria, así: «Séptima Regla: Control integral: El juez contencioso administrativo ejercerá un examen integral sobre la constitucionalidad, convencionalidad y legalidad de la actuación administrativa de la procuraduría y de sus decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores públicos de elección popular.» Frente a la regla séptima de control integral, la providencia de unificación precisó: «Según los parámetros dados por el fallo de la Corte Constitucionalidad, el juez administrativo debe ejercer un «examen integral» de la actuación disciplinaria adelantada por la Procuraduría General de la Nación, lo que implica efectuar un cotejo con todo el ordenamiento jurídico superior, al cual está sometida la decisión. En punto al control integral de las decisiones disciplinarias, esta Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la Sentencia de 9 de agosto de 2016, unificó su jurisprudencia, cuya ratio decidendi se definió en los siguientes términos: Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva. […] Así las cosas, el control integral, supone que el juez al decidir el asunto no está sometido únicamente a los cargos o alegaciones señalados por el servidor público sancionado, sino que garantía de la reserva judicial impone un análisis más amplio que incluye i) el análisis de la actuación administrativa sancionatoria bajo los principios rectores de la ley disciplinaria, esto es, legalidad de la falta y de las sanciones, ilicitud sustancial, debido proceso, reconocimiento de la dignidad humana, presunción de inocencia, culpabilidad, favorabilidad, congruencia, igualdad, derecho a la defensa, proporcionalidad y razonabilidad de la sanción, motivación, interpretación de la ley disciplinaria, aplicación de los principios e integración normativa con los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales ratificados por Colombia y ii) la posibilidad de variar la calificación de la falta y la imposición de la sanción, sin afectar el principio de la no reformatio in pejus, entre otros aspectos.» 8 Expediente 11001-03-15-000-2023-00841-01, C.P. Dr. Luis Alberto Álvarez Parra.
Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, corresponde a la Sala efectuar un control integral sobre la constitucionalidad, convencionalidad y legalidad de la actuación administrativa de la Procuraduría y de sus decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad frente a servidores públicos de elección popular.
Como ya lo ha expuesto la Corporación, el control integral consiste en determinar si la actuación disciplinaria está incursa en alguna de las siguientes circunstancias: «(…) i.Violación directa de la ley sustancial, en el cual se analizará el régimen disciplinario, el procedimiento, la competencia, los sujetos disciplinables, y la prescripción y caducidad de la acción. ii.Violación indirecta de la ley sustancial por error de hecho o derecho en la apreciación de la prueba. iii.Incongruencia entre el pliego de cargos y el fallo, en el que se examinará la motivación de los elementos que configuran la responsabilidad disciplinaria y las causales eximentes de responsabilidad. iv.Nulidad originada en el curso del proceso disciplinario. v.Error en la dosificación de la sanción disciplinaria por violación de los principios de proporcionalidad, razonabilidad, o indebida apreciación probatoria, sumado al principio de favorabilidad. vi.Haberse encontrado o recobrado después de dictada la decisión documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de tercero. vii.Haberse dictado la decisión con fundamento en documentos falsos. viii.Cuando se demuestre, mediante decisión en firme, que la decisión fue determinada por un delito del funcionario que profirió la decisión o de un tercero. ix.Cuando por precedente de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado se modifique favorablemente el criterio en el que se fundamentó la decisión recurrida. x.Cuando los actos administrativos hayan sido expedidos: (i) con infracción de las normas en que deberían fundarse;
(ii) sin competencia; (iii) de forma irregular; (iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa; (v) mediante falsa motivación o (vi) con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.» 9 La Sala encuentra que, en el presente caso, la actuación disciplinaria adelantada contra la señora Sorrel Parisca Aroca Rodríguez se encuentra dentro de la primera de las circunstancias descritas, al configurarse la prescripción de la acción disciplinaria, por las razones que se pasan a exponer: 4.
La prescripción y caducidad de la acción disciplinaria El artículo 29 de la Ley 734 de 2002 consagra la prescripción como causal de extinción de la acción disciplinaria, la cual ocurre por el paso del tiempo sin que se haya adelantado y definido el proceso disciplinario. El artículo 30 de la misma disposición normativa establece que la acción disciplinaria prescribe en 5 años, contados para las 9 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión nro. 12, sentencia del 12 de junio de 2025, exp. nro. 11001-03-15-000-2023- 07241-00, C.P. Dr. Wilson Ramos Girón. Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto.
En sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado 10 adoptó la tesis de que “imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria” 11.
En otras palabras, la notificación del acto de primera instancia es el que define si la conducta investigada es constitutiva de falta disciplinaria, y no el que resuelve los recursos de la sede administrativa. El artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 modificó el artículo 30 mencionado, y separó las figuras de caducidad y prescripción de la acción disciplinaria en los siguientes términos: La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria.
Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar. La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria.
Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.
PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido a los tratados internacionales que Colombia ratifique. En suma, bajo la vigencia del CDU, modificado por la Ley 1474 de 2011, para que no se configure la caducidad de la acción disciplinaria, el auto de apertura de la investigación debe proferirse dentro de los 5 años siguientes a la ocurrencia de la falta; y para que no opere la prescripción de la acción disciplinaria, la decisión de primera instancia debe expedirse dentro de los 5 años posteriores al auto de apertura de la investigación. De otra parte, cuando se aplica el procedimiento verbal, según el último inciso del artículo 175 12 del CDU, la caducidad y la prescripción se contabilizan desde el auto que cita a audiencia. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 29 de septiembre de 2009, CP.
Susana Buitrago Valencia, Rad. 11001-03-15-000-2003-00442-01. 11 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia del 21 de mayo de 2019, CP. César Palomino Cortés, Exp. 11001-03-25-000-2011-00371-00(IJ), insistió en la postura unificada, para señalar que “de acuerdo con este fallo del 29 de septiembre de 2009, la Sala reitera que la sanción disciplinaria se entiende impuesta con la expedición y notificación del acto principal que la contiene, siendo éste el que concluye la actuación administrativa y que se tiene en cuenta para efectos de la interrupción de la prescripción de la acción disciplinaria”.
Ese criterio ha sido reiterado por la Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 7 de febrero de 2019, CP. William Hernández Gómez, Exp. 3966-14, al señalar que: “Para efectos de la prescripción de la acción disciplinaria, la sanción debe entenderse impuesta con la expedición y notificación del acto administrativo primigenio, independientemente del momento en que se resuelvan los recursos de la vía gubernativa cuando se haga uso de ellos”.
Ver también: Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de agosto de 2018, CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Exp. 0491-2017. 12 “ARTÍCULO 175. Aplicación del procedimiento verbal. (…) En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia”.
Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con la expedición de la Ley 1952 de 2019 13, se eliminó el fenómeno de la caducidad de la acción disciplinaria y se modificó la forma de contar la prescripción, así:
ARTÍCULO 33. La acción disciplinaria prescribirá en cinco años, contados para las faltas de ejecución instantánea desde el día de su consumación, para las de ejecución permanente o continuada, desde la realización del último acto y para las omisivas, desde cuando haya cesado el deber de actuar. La prescripción se interrumpirá con la adopción y notificación del fallo de primera o única instancia. En este evento, para emitir y notificar el fallo de segunda instancia o de reposición, la autoridad disciplinaria tendrá un término de dos años contados a partir del siguiente día del vencimiento para impugnar la decisión. Para las faltas señaladas en el artículo 52 de este Código, el término de prescripción será de doce años, el cual se interrumpirá con la adopción y notificación del fallo de primera o única instancia. En este evento, para emitir y notificar el fallo de segunda instancia o de reposición, la autoridad disciplinaria tendrá un término de tres años contados a partir del siguiente día del vencimiento para impugnar la decisión. (…).
Sin embargo, según el artículo 265 del CGD 14, el mencionado artículo 33 entraría a regir el 28 de julio de 2020, pero con el artículo 140 15 de la Ley 1955 de 2019 16, se prorrogó la entrada en vigor hasta el 1 de julio de 2021. Posteriormente, el 29 de junio de 2021, se expidió la Ley 2094 17, que en su artículo 7 modificó el artículo 33 de la Ley 1952 de 2012, y el artículo 73 señaló que entraría a regir 30 meses después de su promulgación, es decir, el 29 de diciembre de 2023 18.
Ahora, para el caso de los procesos disciplinarios que se encontraban en trámite para el periodo de pandemia por el Covid-19, esto es, marzo a julio de 2020, es importante realizar una precisión sobre la forma en que corrieron los términos para efectos de la prescripción de la acción disciplinaria. Dentro de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para conjurar la crisis e impedir la extensión de la pandemia ocasionada por el Covid-19, se expidió el Decreto 491 19 de 2020, que en sus artículos 1 y 6 autorizó a los órganos de control para suspender los términos legales de las actuaciones administrativas -incluidos los de meses y años-, y se consagró que “[d]urante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia” 20. 13 Expedida el 28 de enero de 2019. 14 “ARTÍCULO 265.
(…) Los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en este código, entrarán en vigencia dieciocho (18) meses después de su promulgación”. 15 “ARTÍCULO 140. PRÓRROGA CÓDIGO GENERAL DISCIPLINARIO.
Prorróguese hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019”. 16 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”', publicada en el Diario Oficial No. 50.964 del 25 de mayo 2019. 17 Si bien la Ley 2094 mantuvo el término de 5 años para notificar el fallo de primera instancia y de 2 años para notificar el de segunda instancia, so pena de que operara la prescripción de la acción disciplinaria, se modificó la forma de computar dicho plazo, pues con la modificación de la Ley 2094 se cuenta “desde la notificación del fallo de primera instancia” y con la Ley 1952 original: “a partir del siguiente día del vencimiento para impugnar la decisión”. 18 “ARTÍCULO 73.
Modifícase el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: (…)
PARÁGRAFO 2 o. El artículo 7o de la presente ley entrará a regir treinta meses (30) después de su promulgación. Mientras tanto, mantendrá su vigencia el artículo 30 de la ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la ley 1474 de 2011”. 19 “Por el cual se adopta[ro]n medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toma[ro]n medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 20 En la sentencia C-242 de 2020, se estudió la constitucionalidad del Decreto 491 de 2020, y respecto al artículo 6, la Corte Constitucional consideró que “la posibilidad de suspender los términos por parte de las autoridades también debe entenderse como una habilitación otorgada a la administración para asegurar el derecho al debido proceso de los ciudadanos, pues la misma debe ser utilizada cuando se advierta que la continuación de una actuación en medio de la pandemia puede derivar en escenarios de arbitrariedad por desconocimiento de las Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, la suspensión de términos en actuaciones administrativas fue una medida adoptada para proteger el derecho fundamental máximo de la vida, tanto de los sujetos disciplinados como de los servidores públicos que ejercían el ius puniendi del Estado, en un momento histórico causado por la pandemia del Covid-19.
En ese sentido, en virtud de la autorización otorgada por el mencionado Decreto 491 de 2020, la Procuraduría General de la Nación expidió las Resoluciones 128, 136, 148, 173, 184 y 204 de 2020, mediante las cuales se suspendieron los términos dentro de los procesos disciplinarios en curso del 17 de marzo al 25 de mayo de 2020, esto es, por un periodo de 70 días. 5.
Caso concreto La Procuraduría General de la Nación adelantó el proceso disciplinario contra la señora Sorrel Parisca Aroca Rodríguez, en su condición de Gobernadora del departamento de Putumayo, para el periodo 2016 – 2019, por presuntas irregularidades que se presentaron en las etapas pre-contractual y contractual del proceso de selección abreviada por subasta inversa SED-SASIP-005-2016, cuyo objeto era “prestar los servicios de vigilancia fija con medio humano sin armas, para las instituciones y sedes educativas ubicados en los municipios del departamento de Putumayo”.
Mediante auto del 29 de octubre de 2021, la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, dispuso adelantar el proceso bajo el trámite del procedimiento verbal, profirió pliego de cargos y citó a audiencia pública, a la señora Aroca Rodríguez al considerar que estaba incursa en la falta descrita en el numeral 31 21 del artículo 48 del CDU, por las siguientes situaciones fácticas: (i) la de adjudicar y suscribir el contrato 019-2017, objeto del proceso de selección abreviada por subasta inversa presencial, pues debía hacerse por licitación pública, conforme con el numeral 1° del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007; y, (ii) la de permitir que en los estudios previos y pliegos de condiciones del mismo proceso de selección se incluyeran condiciones restrictivas, al desconocer el deber de selección objetiva dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007.
Decisión que se notificó el 10 de noviembre de 2021. En decisión sancionatoria del 22 de noviembre de 2023, la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 4, encontró responsable a la señora Aroca Rodríguez de la segunda de las conductas imputadas, por ello, la declaró disciplinariamente responsables por la comisión de falta gravísima (artículo 48 numeral 31 del CDU), por participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual con desconocimiento de los principios de responsabilidad, transparencia y selección objetiva, atribuidas a título de culpa gravísima por desatención elemental; y como consecuencia, le impuso garantías que conforman dicha prerrogativa, como ocurriría si una persona manifiesta que no puede hacer uso de su derecho [a] agotar los recursos debido a que no cuenta con el acceso a la documentación necesaria ante las limitaciones sanitarias”.
Igualmente, sostuvo que la suspensión de términos era una medida necesaria, porque “para las autoridades del Estado [era] imposible materialmente realizar durante la emergencia sanitaria sus actuaciones con la misma celeridad con la que las desarrollaban en las condiciones previas ordinarias debido a las restricciones a la presencialidad implementadas por razones sanitarias.
En efecto, la implementación de directrices como el aislamiento preventivo obligatorio, el distanciamiento social, la prohibición de aglomeraciones, las restricciones para ejecutar ciertas actividades que lleven consigo el contacto personal, entre otras, impide[ro]n que las autoridades [pudieran] hacer uso de la infraestructura física (…)”. 21 ARTÍCULO 48.
Faltas gravísimas. “Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 31. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley.” Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sanción de destitución e inhabilidad por el término de ocho (8) años y seis (6) meses.
Decisión que se notificó por edicto desfijado el 13 de diciembre de 2023. Contra la anterior decisión se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, mediante decisión sancionatoria del 29 de mayo de 2024, que confirmó la decisión de 22 de noviembre de 2023, de la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 4, en la cual se declaró responsable disciplinariamente a la señora Sorrel Parisca Aroca Rodríguez, en su condición de Gobernadora del departamento de Putumayo, para el periodo 2016 – 2019, y le impuso sanción de destitución e inhabilidad por el término de ocho (8) años y seis (6) meses.
Entonces los hechos y el proceso disciplinario se dieron en vigencia de la Ley 734 de 2002, y para la fecha en que entró en vigor la Ley 1952 de 2019 – 29 marzo de 2022- ya se había notificado el auto que apertura la investigación disciplinaria, formula pliego de cargos y cita a audiencia, por lo tanto, la actuación debía continuar bajo las disposiciones del Código Disciplinario Único, teniendo en cuenta que el artículo 263 del Código General Disciplinario, señaló que, «A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002».
En esa medida, como se indicó en párrafos anteriores, la Ley 734 de 2002 preveía que para que no se configurara la caducidad de la acción disciplinaria, el auto de apertura de la investigación o de citación a audiencia, debía proferirse dentro de los 5 años siguientes a la ocurrencia de la falta; y para que no operara la prescripción de la acción disciplinaria, la decisión de primera instancia debía expedirse dentro de los 5 años posteriores al auto de apertura de la investigación o de citación a audiencia. En el caso bajo análisis, la falta que se le imputó a la actora es la descrita en el numeral 31 del artículo 48 del CDU, esto es, «Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley.” Teniendo en cuenta que la conducta imputada a la actora deviene de una omisión en las obligaciones que tenía en las etapas pre-contractual y contractual del proceso de selección abreviada por subasta inversa SED-SASIP-005-2016, dentro del expediente se encontró acreditado que: - La convocatoria pública para la adjudicación del contrato y la publicación del pliego de condiciones se dio el 14 de diciembre de 2016. - El proceso contractual se adjudicó el 4 de enero de 2017. - El contrato nro. 019-2017 se suscribió el 20 de enero de 2017, entre la señora Aroca Rodríguez, en su calidad de gobernadora del departamento de Putumayo, y el oferente LAOS Seguridad Ltda. Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entonces, se trata de una falta de carácter continuado, que lo ha definido la Comisión Nacional de Disciplina Judicial como «[…] la realización de un conjunto de actos u omisiones que tiene una unidad de propósito, designio o finalidad» 22.
En el presente caso, se evidencia que existieron varias conductas por parte de la disciplinada con la finalidad de adjudicar y suscribir con un proponente en particular el proceso de selección abreviada por subasta inversa, lo que culminó con la celebración del contrato del 20 de enero de 2017, fecha a partir de la cual se inicia a contabilizar el término para establecer si la acción disciplinaria se adelantó en tiempo o no. Así las cosas, no estaba caducada la acción disciplinaria pues desde la fecha de ocurrencia de la falta - 20 de enero de 2017 – y el momento de suspensión de términos por la emergencia del Covid-19 – el 17 de marzo de 2020, había transcurrido tres (3) años, un (1) mes y veintiséis (26) días.
Y desde el momento en que se reanudaron los términos – 25 de mayo de 2020 – y la notificación del auto que citó a audiencia de procedimiento verbal – 10 de noviembre de 2021 -, transcurrieron un (1) año, cinco (5) meses y quince (15) días. Es decir, que en total transcurrieron cuatro (4) años, siete (7) meses y once (11) días, desde la ocurrencia de la falta hasta el auto que citó a audiencia. La acción disciplinaria tampoco estaba prescrita, por cuanto desde la fecha de citación a audiencia de procedimiento verbal – 10 de noviembre de 2021 – y la decisión disciplinaria de primera instancia – notificada el 13 de diciembre de 2023 -, solo transcurrieron dos (2) años, un (1) mes y tres (3) días.
Sin embargo, teniendo en cuenta que para el momento en que se profirió la decisión de segunda instancia – 29 de mayo de 2024 -, ya había entrado en vigor el artículo 33 del Código General Disciplinario, modificado por la Ley 2094 de 2021, a la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular le correspondía analizar si, en atención al cambio legislativo, resultaba procedente la aplicación del principio de favorabilidad, y en esa medida, determinar si la actuación disciplinaria se adelantó dentro de lo términos previstos en la nueva disposición o si por el contrario se configuró la prescripción. 5.1.
Principio de favorabilidad en materia disciplinaria La Constitución Política de Colombia en el artículo 29 consagra el derecho al debido proceso tomando como base el principio de legalidad, pero dentro de dicha máxima igualmente se prevé que, en materia penal se aplica la ley permisiva o favorable aun cuando sea posterior sobre la más restrictiva o desfavorable.
En sentencia C-692 de 2008, la Corte Constitucional precisó que, el derecho disciplinario al considerarse una forma del ejercicio del ius puniendi del Estado, debe gozar de las mismas garantías del derecho penal, dentro de las destacó los principios de legalidad y favorabilidad. El Código Disciplinario Único en su artículo 14, estableció el principio de favorabilidad en materia disciplinaria, en los siguientes términos: 22Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Decisión del 4 de agosto de 2021, exp. nro. 680011102000 2017 01800 0, M.P. Dr. Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo. Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «ARTÍCULO 14. FAVORABILIDAD. En materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Este principio rige también para quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta Política.» La anterior disposición se mantuvo en el artículo 8 del Código General Disciplinario, con la única precisión de que la norma debe ser «(…) sustancial o procesal de efectos sustanciales». Entonces, el principio de favorabilidad se aplica ante cambios legislativo, priorizando aquellas disposiciones que resulten más beneficiosas para el procesado, incluso si eso conlleva a la aplicación de la norma de manera retroactiva (una norma posterior a hechos ocurridos antes de su promulgación) o ultractiva (disposiciones derogadas formalmente que siguen teniendo efectos legales frente a ciertas circunstancias).
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en providencia del 31 de enero de 2024, se pronunció sobre la prescripción de la acción disciplinaria en aplicación del principio de favorabilidad, en los siguientes términos: «En ese orden de ideas, la prescripción de la acción disciplinaria es un instituto regulado tanto en la Ley 734 de 2002 como la Ley 1952 de 2019 y su eventual aplicación ultractiva o retroactiva, no desfigura en lo absoluto el marco procedimental establecido en estas, ni desquicia las reglas de tránsito normativo.
Por el contrario, analizada conforme al principio de favorabilidad, se impone como garantía fundamental de obligada consideración, bajo el entendido de que por encima de la rigidez de los marcos rituales de vigencia general, el procesado tiene derecho a que en su caso se aplique aquella norma más beneficiosa. Es así como en la verificación del tránsito legislativo, la autoridad debe recordar que la aplicación del artículo 33 de la Ley 1952 de 2019 a procesos gobernados por la Ley 734 de 2002, no puede darse de manera parcializada, por lo que examinará si al margen de la expedición del auto de apertura de investigación disciplinaria, han transcurrido cinco años desde la comisión de la falta hasta que se haya notificado el fallo de primera instancia. De ser así, el principio de favorabilidad obliga a que de oficio sea decretada la terminación del procedimiento al haber operado la prescripción de la acción disciplinaria.» 23 (…) Lo que no puede ser de recibo bajo ninguna interpretación, es postular que como el proceso se encuentra en sede de apelación y entró a regir plenamente la Ley 1952 de 2019, entonces la regla a aplicar en punto de la prescripción sería el aparte de la nueva ley que regula los dos años para la segunda instancia, ya que por esa vía, en la práctica se estaría creando una lex tertia según la cual, mantiene vigente apartes de la Ley 1474 de 2011 para efectos de sostener el término de caducidad, y simultáneamente predica la vigencia de la prescripción sustentada en el nuevo término, lo cual es abiertamente violatorio de las garantías procesales, y termina de paso en una contradicción lógica, ya que si se sostiene a toda costa la vigencia de la Ley 734 de 2002, inexorablemente tendría que reconocerse que en la misma impera igualmente la favorabilidad como principio rector y debe interpretarse siempre, en favor del procesado.
Teniendo en cuenta que el análisis dentro del recurso extraordinario de revisión conlleva un estudio de convencionalidad, constitucionalidad y legalidad de la actuación disciplinaria, dentro de tales competencias le corresponde al juez verificar si la autoridad disciplinaria dio aplicación al principio de favorabilidad, es decir, si aplicó la disposición vigente que resultara más beneficiosa para el disciplinado al momento de proferir la decisión. Entonces, en el caso concreto se tiene que, el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, prevé que, la acción disciplinaria prescribe dentro del término de cinco años, «(…) contados para las faltas de ejecución instantánea desde el día de su consumación, para las 23 Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sentencia del 31 de enero de 2024, exp. nro.
No. 50001110200020180034101, M.P. Dr. Carlos Arturo Ramírez Vásquez. Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de ejecución permanente o continuada, desde la realización del último acto y para las omisivas, desde cuando haya cesado el deber de actuar.
La prescripción se interrumpirá con la adopción y notificación del fallo de primera o única instancia». Así, esta norma resulta más favorable a la disciplinada, pues redujo el término para emitir y notificar el fallo de primera instancia a cinco (5) años, debido a que se cuenta desde la ocurrencia del hecho y no desde el auto que cita a audiencia. Bajo el anterior supuesto, se reitera que, la conducta se consumó el 20 de enero de 2017, por lo que, el término de cinco años descrito en la norma referida, se cumplió el 30 de marzo de 2022 (teniendo en cuenta los 70 días de suspensión por la emergencia del Covid-19).
Sin embargo, la decisión sancionatoria de primera instancia se notificó el 13 de diciembre de 2023, esto es, seis (6) años, ocho (8) meses y trece (13) días después, es decir, que la acción disciplinaria prescribió sin que se hubieran dado alguno de los presupuestos de interrupción que prevé la norma. En el presente caso, resulta imperativo poner de presente que, a la autoridad disciplinaria de segunda instancia le correspondía aplicar el principio de favorabilidad, pues como lo ha previsto tanto la Corte Constitucional 24 como esta Corporación 25 «(…) el fin esencial de la prescripción de la acción disciplinaria, está íntimamente ligado con el derecho que tiene el procesado a que se le defina su situación jurídica, pues no puede el servidor público quedar sujeto indefinidamente a una imputación y que corresponde al legislador establecer cuál es el plazo que se considera suficiente para que la entidad a la cual presta sus servicios el empleado o la Procuraduría General de la Nación inicien la investigación y adopten la decisión pertinente».
Entonces, se concluye que la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular tenía la obligación de aplicar el principio de favorabilidad, tratándose de la prescripción, pues para el momento de proferir la decisión de segunda instancia se encontraba vigente una norma posterior que resultaba más beneficiosa a la disciplinada, esto es, el artículo 33 del Código General Disciplinario, modificado por la Ley 2094 de 2021.
Así las cosas, se declarará probada la excepción de prescripción de la acción disciplinaria; y, en consecuencia, se dejará sin efecto la sanción impuesta a la señora Sorrel Parisca Aroca Rodríguez, dentro del expediente nro. IUS E-2017-37447-IUC D2017-942893. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Quinta Especial de Decisión, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Excluir del presente recurso extraordinario de revisión al señor Jorge Enrique Ferrín Dorado, secretario de Educación del Departamento de Putumayo, quien fue investigado y sancionado dentro del mismo expediente nro.
IUS E-2017-37447- IUC D2017-942893. Segundo: Declarar probada la excepción de prescripción; y, en consecuencia, dejar sin efecto la sanción disciplinaria impuesta a la señora Sorrel Parisca Aroca 24 Sentencia C-244 de 1996 y C-401 de 2010. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 12 de mayo de 2011, exp. nro. 25000-23-25-000-2002- 09487-01(0532-2010), C.P. Dr, Víctor Hernando Alvarado Ardila.
Radicado: 11001 03 15 000 2024 06984 00 Demandante: Sorrel Parisca Aroca Rodríguez 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Rodríguez, dentro del expediente nro. IUS E-2017-37447-IUC D2017-942893, por las razones expuestas en la parte considerativa Tercero: Se reconoce personería al abogado Ferney Cabrera Guarnizo, conforme con el poder que obra digitalmente en el proceso electrónico, para que actúe en representación de la Procuraduría General de la Nación. Cuarto: Comunicar la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su competencia. Quinto: Notificar la decisión la señora Sorrel Parisca Aroca Rodríguez, acorde con lo expuesto en la parte considerativa.
Sexto: En firme la providencia, archívese la actuación. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (E) Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente) GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Salva voto (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador