CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 19001-23-33-000-2016-00025-01 (62.655) Actor: Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto Demandado: Municipio de Caloto Referencia: Reparación directa Temas: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Mecanismo idóneo para cuestionar el incumplimiento de una obligación derivada de un convenio interadministrativo – adecuación de oficio al trámite correspondiente / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL – en el presente caso operó dicho fenómeno jurídico – INAPLICABILIDAD DE LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD - los recursos de Asignación Especial del Sistema General de Participación para Resguardos Indígenas son bienes imprescriptibles pero enajenables.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, a través de la cual declaró probada la excepción de caducidad del medio de control. Se demanda la reparación de un daño patrimonial causado por la desviación y pérdida de los recursos de la Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para Resguardos Indígenas (AESGPRI).

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la sentencia proferida el 30 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual se decidió la demanda de reparación directa instaurada el 18 de diciembre de 20151 por el resguardo indígena de la Parcialidad Huellas Caloto en contra del municipio de Caloto (Cauca), con el fin de que se le declare patrimonialmente responsable por los perjuicios causados por “la desviación, obstaculización, traslado y pérdida” de los recursos de la Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para Resguardos Indígenas -en adelante AESGPRI-.

La demanda 2. Como soporte fáctico de sus pretensiones, indicó que en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público realizó las transferencias de Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para el resguardo indígena demandante, dinero que fue consignado en la cuenta bancaria No. 110-585-00057-3, cuyo titular era el municipio de Caloto, 1 Folio 108, c. 1.

Radicación: 19001-23-33-003-2016-00025-01 (62.655) Actor: Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto Demandado: Municipio de Caloto Referencia: Reparación directa 2 en la que se administraban los recursos del demandante destinados a los planes y proyectos propios del territorio indígena ancestral, de acuerdo con el contrato de administración suscrito cada año fiscal (antes del 31 de diciembre de cada año) entre la entidad territorial y la autoridad del referido resguardo indígena. 3.

Sostuvo que, con ocasión del informe final de la auditoría regular con enfoque integral sobre las vigencias fiscales de 2010 y 2011 del municipio de Caloto, llevado a cabo por la Contraloría General del Cauca, se encontraron faltantes de dinero de los recursos de AESGPRI durante los años 2008 a 2011, ya que no estaban depositados en la cuenta bancaria No. 110-585-00057-3.

En virtud de ello, el personero del municipio presentó un informe en el que relacionó un estado “de saldo sin devolución” que estimó en $778’708.563, por lo que las autoridades del resguardo indígena demandante contrataron a un abogado y a una contadora pública e interpusieron una demanda contencioso administrativa por los daños patrimoniales causados en las vigencias fiscales 2008 a 2011 (proceso radicado bajo el número 19001233300420150033300). 4.

Posteriormente, el resguardo consideró pertinente llevar a cabo un dictamen financiero de los soportes contables obrantes en el archivo del municipio de Caloto, que no habían sido analizados por la Contraloría, en relación con la ejecución presupuestal de los dineros del resguardo de la Parcialidad de Huellas Caloto entre los años 2001 a 2007.

El 30 de junio de 2015, se conoció el informe pericial que arrojó un faltante en dichas vigencias fiscales por la suma de $947’278.459, atribuible a capital y el valor de $2.159’850.902, por concepto de intereses financieros dejados de percibir desde “esas fechas” hasta el mes de junio de 2015, sumas respecto de las que se solicita el pago a través de la presente demanda a título de perjuicios materiales. 5.

Por último, señaló que se causó un daño antijurídico consistente en la pérdida de dineros públicos de propiedad del resguardo indígena, los cuales estaban bajo la custodia y administración del municipio demandado, por lo que debía responder patrimonialmente por los perjuicios ocasionados a dicha comunidad que cuenta con especial protección constitucional2.

La defensa 6. El municipio de Caloto en su defensa propuso las siguientes excepciones: (i) indebida escogencia de la acción, por cuanto el daño que se reclama habría tenido origen en el incumplimiento de los contratos de administración de los recursos del SGP (Sistema General de Participaciones) suscritos entre el municipio y el resguardo de la Parcialidad Huellas Caloto (años 2001 a 2007), por lo que debía dirimirse como una controversia contractual;

(ii) caducidad, puesto que, en el clausulado contractual, se pactó la obligación del comité de seguimiento y evaluación de registrar las eventuales inconsistencias una vez terminada cada vigencia fiscal, autorizando a la autoridad indígena verificar la correcta ejecución de dichos recursos y, por tanto, no podía pretender revivir los términos legales 2 Folios 78 a 105, c. 1.

Radicación: 19001-23-33-003-2016-00025-01 (62.655) Actor: Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto Demandado: Municipio de Caloto Referencia: Reparación directa 3 aduciendo el resultado de un dictamen contable y financiero realizado en 2015. Agregó que, de considerarse que el medio de control procedente era el de reparación directa, también estaba caducado, en tanto que el 16 de octubre de 2012 el tesorero municipal entregó al gobernador del Resguardo para la época, un “estado de deuda” que abarcaba los periodos 2001 a 2007, por lo que no resultaba viable alegar un desconocimiento de las supuestas inconsistencias hasta 2015, por manera que se debió presentar la solicitud de conciliación y/o la demanda máximo para el 16 de octubre de 2014 y, (iii) “imposibilidad de probar el daño cierto”, dado que el resguardo indígena continúa desarrollando las actividades propias de su colectividad, sin menoscabo de su cultura o moral, al punto que se incrementó dicha población en un 20% entre el 2005 y el 2009 y no había prueba alguna sobre una afectación económica o psicológica de la comunidad demandante3. 7.

Surtido el debate probatorio4, la parte demandante arguyó que en el presente asunto no eran aplicables las normas de caducidad, dado que el objeto del litigio recaía sobre bienes estatales imprescriptibles e inenajenables (art. 164, numeral 1, literal b, del CPACA) e insistió en los demás argumentos expuestos en la demanda5; por su parte, el demandado reiteró las excepciones formuladas en la contestación6. 8.

El Ministerio Público indicó que el medio de control procedente en el sub examine era el de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto el daño invocado devino de la apropiación de recursos por parte del municipio demandado, lo cual se concretó a través de “los planes y presupuestos” adoptados por el concejo 3 Folios 155 a 169, c. 1. 4 En la audiencia inicial llevada a cabo el 24 de abril de 2018, se decretaron los siguientes medios de prueba: Documentales: 1) Informe financiero, cuyo contenido versa sobre los dineros faltantes de la cuenta especial separada No. 110.-585-00057 perteneciente al Resguardo Indígena de la Parcialidad de Huellas Caloto, entre los periodos 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y la liquidación de los intereses financieros que dejaron de producirse en los años establecidos (anexó disco compacto con el informe). 2) copia autenticada del Acta de Posesión del Cabildo y de la señora gobernadora principal Margarita Hilamo Mestizo y certificación del tiempo en que ocupó el cargo. 3) copia de la Resolución 00036 de 1998 del INCORA. 4) Certificación de la Dirección de asuntos indígenas, minorías y ROM del Ministerio del Interior. 5) Informe de investigación realizado por el Personero Municipal de Caloto respecto de los dineros del Sistema General de Participaciones (SGP). 6) Oficios No. 201442209901471 del 15 de octubre de 2014 y 20144221047541 del 19 de noviembre de 2014 del DPN. 7) Respuesta al derecho de petición No. 20156630317182 por parte del DPN. 8) Respuesta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público del 18 de agosto de 2015, bajo el radicado 2-2015-031763. 9.

Contratos para la ejecución de recursos, correspondiente a los años 2001 y 2007. 10. “Estado de deuda” del 16 de octubre de 2012. 11) Consignación bancaria de los recursos faltantes. 12) Copia del libro auxiliar por cuenta que refleja el valor consignado al resguardo. 13) Extracto Banco Popular. 14) Copia de información estadística, proyecciones de población de los resguardos indígenas, en especial, el de la Parcialidad de Huellas Caloto, vigencias 2005 – 2009. 15) Copia contrato de administración y presupuesto de inversión, vigencia 2005.16) Contratos de prestación de servicios de años 2008, 2011, 2012 y 2014. 17) Certificación de archivo y correspondencia. Oficios: 1) Al alcalde del municipio de Caloto para que rinda un informe por escrito, bajo juramento, en el que resuelva los interrogantes planteados a folios 97 y 98 de la demanda. 2) A la Contraloría General del Cauca para que remita copia íntegra y auténtica de los informes de las auditorías realizadas al municipio de Caloto. 3) A la Procuraduría General de la Nación – Cauca, para que remita copia de la actuación adelantada con ocasión de la queja presentada por el señor Elier Erney Castillo Cárdenas. 4) Al Banco Popular – Agencia de Cali, para que allegue los estados de cuenta separada No. 1105850057, del municipio de Caloto para los años 2001 a 2007. 5) Al municipio de Caloto para que allegue el presupuesto general del municipio y su liquidación para las vigencias fiscales 2001 a 2007, los informes, notificaciones, y demás actuaciones realizadas cada año para dar a conocer al Resguardo Indígena de Huellas Caloto de la ejecución de los recursos de la asignación especial indígena de las vigencias fiscales del 2001 a 2007. 6) los presupuestos de inversión y su liquidación para las mismas vigencias.

Testimonios: 1. Margarita Hilamo Mestizo (gobernadora del resguardo indígena). 2. Elier Erney Castillo (personero municipal). Audiencia para la discusión del dictamen pericial (folios 231 a 240, c. 2). 5 Folios 298 a 306, c. 2. 6 Folios 286 a 297, c. 2. Radicación: 19001-23-33-003-2016-00025-01 (62.655) Actor: Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto Demandado: Municipio de Caloto Referencia: Reparación directa 4 municipal de Caloto y, por ende, debió perseguir la anulación de los actos administrativos que dispusieron de los recursos asignados al resguardo indígena demandante, máxime teniendo en cuenta que las desviaciones o pérdidas que se alegan tuvieron lugar año a año entre las vigencias 2001 a 2007, frente a lo cual operó la caducidad del mentado medio de control.

Añadió que, si en gracia de discusión se admitiera que no operó tal fenómeno, se debían negar las pretensiones, toda vez que no se acreditó la configuración de un daño antijurídico, pues la única prueba del mismo era un dictamen pericial presentado por la parte actora, el cual no cumplía con los requisitos exigidos por la ley7. La decisión recurrida 9.

El Tribunal Administrativo del Cauca declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, por considerar que no resultaba aplicable la excepción prevista en el artículo 164, numeral 1, literal b, en tanto que los recursos de la AESGPRI eran bienes imprescriptibles, pero enajenables, pues se trataba de dineros que se transferían del dominio de la Nación al resguardo indígena y que, a pesar de que tenían una destinación propia o especial, ello no implicaba su inenajenabilidad. 10.

Sostuvo que se acreditó que la parte actora conocía de la administración y estado financiero de los dineros de la cuenta AESGPRI al término de cada año, puesto que el resguardo realizó asambleas anuales para la rendición de la gestión y de las cuentas que ante él hacía su respectivo gobernador durante los años 2001 a 2007, según lo aseguró la testigo Margarita Hilamo, quien es miembro de la comunidad y fue gobernadora del resguardo, al tiempo que el municipio de Caloto expedía los actos administrativos de aprobación y liquidación del presupuesto asignado al resguardo de la Parcialidad de Huellas Caloto cada año. 11.

Agregó que, en todo caso, el 16 de octubre de 2012, el Tesorero Municipal de Caloto hizo entrega al gobernador del resguardo indígena demandante del “informe completo de la deuda” en el que reconoció un saldo a favor del demandante por la suma de $428’767.804 y que, contrario a lo afirmado por la actora, dicho informe no tenía un limitación temporal del crédito, sino que como expresamente se indicó, se trataba del informe completo de lo adeudado, por manera que al haber transcurrido más de dos años desde que conoció del daño hasta la presentación de la solicitud de conciliación y de la demanda, se imponía concluir que operó la caducidad. 12.

Finalmente, indicó que el argumento según el cual el resguardo indígena no tuvo dominio del manejo de los referidos recursos ni control sobre los mismos, no tenía sustento probatorio y, por el contrario, se demostró que en los convenios celebrados entre la autoridad municipal y el demandante se plasmó la cláusula de “Mecanismo de seguimiento y evaluación”, para lo que se acordó en los convenios de los años 2001 a 2007, entre otros, los siguientes: (i) informes del municipio cada 6 meses para saber cómo se habían ejecutado los recursos;

(ii) habilitación a la 7 Folios 277 a 285, c. 2 Radicación: 19001-23-33-003-2016-00025-01 (62.655) Actor: Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto Demandado: Municipio de Caloto Referencia: Reparación directa 5 autoridad indígena para revisar los libros de contabilidad de la ejecución; (iii) revisión y control por la Contraloría Departamental y demás organismos de vigilancia y, (iv) nombramiento por parte del resguardo de un comité veedor que pudiera revisar sin restricción los libros contables, extractos bancarios, cuentas y demás documentos cuando lo estimara conveniente8.

II. EL RECURSO INTERPUESTO 13. En su apelación, la parte actora cuestionó la decisión que declaró la caducidad del medio de control ejercido, pues partió de afirmar que el artículo 63 de la Constitución Política, las normas del Código Civil que regulan la clasificación de los bienes y el numeral 4 del artículo 375 del CGP, clasifican los recursos de la AESGPRI como bienes fiscales imprescriptibles; asimismo, señaló que el dinero perteneciente a los resguardos indígenas se reputan -por ficción legal- como bienes inmuebles por destinación, dada la disposición expresa y permanente del propietario, por lo que revisten la característica de inenajenable y, por ende, la parte demandante podía ejercer la referida acción indemnizatoria en cualquier tiempo, conforme a las normas de caducidad previstas en el artículo 164 del CPACA. 14.

Agregó que el juez no limitó la eficacia del testimonio de la señora Margarita Hilamo, a pesar de que no se aportó documento alguno que corroborara que cada año se rendía informe ante la Asamblea General de Comuneros Indígenas, así como tampoco de los informes de gestión y de las cuentas que debían supuestamente presentarse cada año, desconociendo lo dispuesto en el artículo 225 del CGP, de modo que resultaba imposible deducir de un solo testimonio el conocimiento del daño causado a la parte actora; añadió que, el informe del tesorero del municipio sí tenía un límite temporal, el cual fue determinado en el mismo y que, además, su contenido se refería a saldos a favor y no faltantes como lo aseguró el a quo.

Como consecuencia, solicitó revocar la sentencia, analizar el fondo del asunto y acceder a las pretensiones9. 15. En el término para alegar de conclusión, la parte actora reiteró en su integridad los argumentos expuestos en el recurso de apelación10, mientras que el demandado y el Ministerio Público guardaron silencio11. III. CONSIDERACIONES 16.

Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso interpuesto. Objeto del recurso de apelación 8 Folios 322 a 336, c. Ppal. 9 Folios 338 a 356, c. Ppal. 10 Folios 372 a 376, c. Ppal. 11 Folio 377, c. Ppal. Radicación: 19001-23-33-003-2016-00025-01 (62.655) Actor: Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto Demandado: Municipio de Caloto Referencia: Reparación directa 6 17.

De cara al argumento central planteado en el recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si la demanda se ejerció de forma oportuna, previo a la cual, resulta necesario determinar la procedencia del medio de control ejercido. Sobre la acción procedente en el presente asunto 18. La escogencia del medio de control se debe determinar por la génesis del daño en que se fundamenta la causa petendi.

En términos generales, si la causa del daño radica en la presunta ilegalidad de un acto administrativo –que no sea de naturaleza contractual–, el medio de control procedente, de conformidad con lo previsto en el artículo 138 del CPACA, es el de nulidad y restablecimiento del derecho; si la causa se concreta en un hecho, en una omisión, en una operación administrativa o en la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, el medio de control a ejercer es el de reparación directa, según lo establece el artículo 140 de la misma normativa; pero si la causa recae en un contrato, entonces el que procede es el de controversias contractuales, de acuerdo con lo señalado en el artículo 141 ibidem, que dispone que a través de este medio de control se puede solicitar que “se declare la existencia o la nulidad del negocio jurídico, que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas”. 19.

Para establecer el origen del daño y el medio de control procedente en el sub júdice, la Sala realizará un análisis e interpretación sistemática de la demanda, dada la falta de precisión de las pretensiones que persiguen la declaratoria de responsabilidad del municipio de Caloto, cuyo contenido es del siguiente tenor literal: “1. Declarar que la parte demandada… es responsable patrimonialmente por el daño antijurídico que le es imputable por las acciones y omisiones (a. 90, Const.

Polít.), para que indemnice, compense, pague frutos por los perjuicios materiales e inmateriales ocasionados a la Parte Actora… con la afectación de la identidad cultural indígena — como consecuencia de los hechos, acciones, omisiones, operaciones administrativas y de cualquier otra causa que se establezca en el proceso (a. 140, CPACA) con los presuntos hechos ilícitos de (i) desviación, obstaculización, traslado y pérdida (a. 96, L, 715/01) de los bienes estatales imprescriptibles y de inversión social y de transferencias de la Nación por las cuantías y los montos que se indican en esta demanda de acuerdo con las documentales existentes que se aportan y lo que se establezca en el proceso – de los dineros para la prestación de los servicios a cargo de la Nación que se transfieren a las entidades territoriales según sus competencias General (art. 359-1-2, Const. para Polit.) y los de Asignación Especial del Sistema General Participaciones (AESGPRI)… girados por la NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - Art. 85 y siguientes L. 715/01 - al MUNICIPIO DE CALOTO CAUCA entre los años fiscales 2001 a 2007 que de propiedad y disposición colectiva exclusiva de la comunidad del Resguardo Indígena de la Parcialidad de Huellas Caloto, recursos con reglamentación orgánica en la Ley 715 de 2001…”.

“2. Que, como consecuencia de la declaración de responsabilidad patrimonial del daño antijurídico que le es imputable, se condene en concreto a la entidad territorial del Municipio de Caloto, Parte Demandada, a indemnizar a la parte Actora… de Radicación: 19001-23-33-003-2016-00025-01 (62.655) Actor: Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto Demandado: Municipio de Caloto Referencia: Reparación directa 7 las condiciones civiles indicadas… con el pago del valor de los perjuicios que restablezcan o recuperen los dineros desviados, obstaculizados, traslados y perdidos y los que compensen el valor de los daños y perjuicios materiales, causados tanto como los perjuicios morales, que señale el Tribunal y los inmateriales — daño a la vida en relación de la comunidad indígena por afectación de la identidad cultural que se causaron con el daño antijurídico ocasionado con la sustracción, desviación, traslado y pérdida de los bienes estatales de transferencia y de inversión social de destinación específica de propiedad del Resguardo Indígena y con el incumplimiento de las funciones administrativas de ley (A. 83, L. 715/01) a cargo del MUNICIPIO DE CALOTO, entre los años 2001 y 2007, consistente en administrar en cuenta bancaria separada de la propia de la entidad territorial a pesar de haber celebrado un contrato de administración con el Resguardo Indígena sobre la distribución y el uso de los recursos asignados y consignados por la NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA para cada uno de los años fiscales mencionados, bajo el entendido del precepto legal del respeto a los derechos humanos fundamentales de identidad cultural y participación de los resguardos en las rentas de la Nación… “A.1.

PERJUICIOS MORALES… el equivalente a 1000 salarios mínimos mensuales vigentes… “A.2. DAÑO A LA VIDA RELACIÓN… el equivalente a 1000 salarios mínimos mensuales vigentes… “B. 1. En la modalidad de DAÑO EMERGENTE PASADO O CONSOLIDADO… la suma total de capital sustraído de… $947.278.459… entre los años 2001 a 2007. “B.2. En la modalidad de LUCRO CESANTE PASADO se debe al resguardo… los intereses financieros liquidados a la tasa del primer trimestre de 2015… que arroja un resultado de $2’159.850.902…”12 (resalta la Sala) 20.

En el fundamento fáctico y jurídico de las pretensiones, el demandante concreta el daño en la pérdida y desviación de los recursos de Asignación Especial del Sistema General de Participaciones de propiedad del Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto atinentes a las vigencias fiscales 2001 a 2007, los cuales eran administrados por ese municipio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 83 de la Ley 715 de 200113, que dispone que para la administración de tales recursos, la entidad territorial y la comunidad indígena deben suscribir un contrato de administración para cada año fiscal.

En los siguientes términos literales se narró en la demanda: “Con base en el A. 83 de /a Ley 715 / 2001 - con las modificaciones y adiciones de ley - se realizaron las transferencias de asignación especial para el RESGUARDO INDÍGENA DE LA PARCIALIDAD DE HUELLAS CALOTO por parte del MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, previa determinación del monto asignado por parte del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN - DNP, desde el año 2000 los que fueron consignados en la CUENTA BANCARIA ESPECIAL SEPARADA [Banco Popular - Sucursal Unicentro de Cali - No. 110 585 - 00057 -3° o, abreviado, No. 057 - 3] abierta por el MUNICIPIO DE CALOTO para el manejo y administración de los recursos con 'los que las autoridades del Resguardo Indígena cuentan para invertir en sus planes y proyectos… agropecuarios, recuperación de tierras y demás propios de los usos y costumbres y de la 12 Folios 81 a 85, c. 1. 13 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.

Radicación: 19001-23-33-003-2016-00025-01 (62.655) Actor: Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto Demandado: Municipio de Caloto Referencia: Reparación directa 8 cosmovisión de su Territorio Indígena Ancestral, ello bajo el supuesto de la libre destinación o inversión en el uso de los dineros. 2. Lo anterior se plasma expresamente en el CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN conforme a los dictados de la comunidad indígena y que por ley debe celebrarse cada año fiscal antes del 31 de diciembre de cada año por el monto del capital total señalado por el Gobierno Nacional (CONPES SOCIAL), suscrito entre la entidad territorial y las autoridades del resguardo según lo dispone el Art. 83, Ley 715 de 2001, siendo éste un contrato típico y especial no contemplado en la Ley 80 de 1993 sino en la norma legal orgánica antes citada… “(…) “II.

HECHOS DEL DAÑO ANTIJURÍDICO 1. Tras haberse ordenado el 15 de junio de 2015 por parte de la autoridad del RESGUARDO INDÍGENA LA PARCIALIDAD DE HUELLAS CALOTO el dictamen financiero respecto de la ejecución presupuestal de los dineros del RESGUARDO… entre los años 2001 a 2007, administrados por el Municipio de caloto, la Contadora Pública contratada por el Cabildo, doctora YAMILE NAVARRETE GUTIÉRREZ… hizo público el resultado de su dictamen el día 30 de Junio de 2015 mediante su estudio que arrojó un faltante por la suma de $947,278,459.00 de capital entre los años 2001 a 2007, según lo verificado y comprobado en los soportes contables del Municipio de Caloto, junto con una liquidación de intereses financieros dejados de percibir desde esas fechas hasta el mes de Junio de 2015 por valor de $2,159,850,902.01.

“(…) “5. Cada año fiscal — de estos siete (7) años escrutados 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007 - se celebró el respectivo CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN - A. 83, L. 715/01 - entre la entidad territorial MUNICIPIO DE CALOTO y la autoridad indígena del RESGUARDO INDÍGENA DE LA PARCIALIDAD DE HUELLAS CALOTO, cuyas copias autenticadas deberán ser presentadas por el MUNICIPIO… al contestar la demanda, dado que los originales están en su poder y en caso de que no se contestara la demanda, deberán ser solicitadas por el H. Magistrado Ponente del Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca como orden judicial perentoria…”14 (negrilla añadida). 21.

En efecto, al revisar el contenido del Título V de la Ley 715 de 2001, que regula las disposiciones comunes al Sistema General de Participaciones, se observa que respecto de los resguardos indígenas se estableció que, en tanto no sean constituidos como entidades territoriales serían beneficiarios del SGP los legalmente constituidos y reportados por el Ministerio del Interior al Departamento Nacional de Estadísticas, DANE, y al Departamento Nacional de Planeación en el año inmediatamente anterior a la vigencia para la cual se programaban los recursos (artículo 82). 22.

En relación con la distribución y administración de los recursos para resguardos indígenas, el artículo 83 de la citada Ley estableció: “Los recursos para los resguardos indígenas se distribuirán en proporción a la participación de la población de la entidad o resguardo indígena, en el total de población indígena reportada por el Incora al DANE. 14 Folios 86 a 90, c. 1.

Radicación: 19001-23-33-003-2016-00025-01 (62.655) Actor: Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto Demandado: Municipio de Caloto Referencia: Reparación directa 9 “Los recursos asignados a los resguardos indígenas, serán administrados por el municipio en el que se encuentra el resguardo indígena. Cuando este quede en jurisdicción de varios municipios, los recursos serán girados a cada uno de los municipios en proporción a la población indígena que comprenda.

Sin embargo deberán manejarse en cuentas separadas a las propias de las entidades territoriales y para su ejecución deberá celebrarse un contrato entre la entidad territorial y las autoridades del resguardo, antes del 31 de diciembre de cada año, en la que se determine el uso de los recursos en el año siguiente. Copia de dicho contrato se enviará antes del 20 de enero al Ministerio del Interior.

“Cuando los resguardos se erijan como Entidades Territoriales Indígenas, sus autoridades recibirán y administrarán directamente la transferencia. “Los recursos de la participación asignados a los resguardos indígenas deberán destinarse a satisfacer las necesidades básicas de salud incluyendo la afiliación al Régimen Subsidiado, educación preescolar, básica primaria y media, agua potable, vivienda y desarrollo agropecuario de la población indígena.

En todo caso, siempre que la Nación realice inversiones en beneficio de la población indígena de dichos resguardos, las autoridades indígenas dispondrán parte de estos recursos para cofinanciar dichos proyectos. “Las secretarías departamentales de planeación, o quien haga sus veces, deberá desarrollar programas de capacitación, asesoría y asistencia técnica a los resguardos indígenas y autoridades municipales, para la adecuada programación y uso de los recursos…” (se destaca). 23.

Frente al manejo de los citados recursos, la alcaldesa del municipio de Caloto, al responder el oficio del Tribunal S-357 del 25 de abril de 2018, al interrogante: ¿cuál era la entidad encargada del manejo de los recursos del Resguardo Indígena de la Parcialidad de Huellas Caloto?, respondió que, en ejercicio del cargo de Tesorera Municipal durante el periodo 2007-2010 y en la actualidad como Alcaldesa Municipal, los recursos del resguardo se debían manejar teniendo en cuenta lo regulado en el artículo 83 de la Ley 715 de 2001, “que establece de manera expresa e imperativa que para la ejecución de los recursos AESGPRI deberá celebrarse un contrato entre la entidad territorial y las autoridades del resguardo, antes del 31 de diciembre de cada año, en la que se determine el uso de los recursos en el año siguiente”, concluyendo en su respuesta que (se transcribe conforme obra): “Resulta claro que la administración de estos recursos está condicionada a la suscripción de un contrato entre el alcalde municipal y las autoridades del resguardo indígena, que habilita el primero para que pueda proceder a la ejecución de los proyectos priorizados por el resguardo indígena y que sean financiados con recursos de la AESGPRI, de conformidad a la priorización, los resguardos ejecutan sus proyectos.

Por mandato del artículo 83 de la Ley 715 de 2001, modificado por el artículo 13 de la Ley 1450 de 2011, ‘Los proyectos de inversión deberán estar incluidos en el contrato de administración celebrado con el municipio’, el contrato es el instrumento legal que le permite al alcalde municipal iniciar el proceso de administración y ejecución de recursos de la AESGPRI ubicados en jurisdicción del municipio”15 (subrayado añadido). 15 Folios 16 y 17, c. 3.

Radicación: 19001-23-33-003-2016-00025-01 (62.655) Actor: Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto Demandado: Municipio de Caloto Referencia: Reparación directa 10 24. Bajo estos supuestos, al detenerse en el análisis de las pretensiones, las pruebas allegadas al plenario y los demás argumentos expuestos en la demanda, se arriba a la conclusión de que el daño cuya indemnización se persigue se asocia al objeto y ejecución de los “contratos de administración”, que estaban obligadas a suscribir las partes de esta litis por mandato legal (art. 83 de la Ley 715 de 2001) y, por ende, de cara a la causa en que el demandante sustentó sus pretensiones – linderos a los que debe sujetarse la Sala en virtud de los principios de congruencia, preclusión y la regla de señalamiento– se observa que éstas revisten una naturaleza contractual, pues, aunque intenta aducir el incumplimiento por parte del municipio de una obligación legal, lo que denota sin lugar a equívocos el petitum, su soporte fáctico y jurídico, es que se declare el incumplimiento de los convenios celebrados entre el municipio de Caloto y el Resguardo Indígena de Huellas Caloto, durante las vigencias fiscales de 2001 a 2007, cuyos objetos consistieron en: a. Convenio interadministrativo suscrito para la vigencia fiscal de 2001: Cláusula primera.

“El objeto de este convenio es darle aplicación al artículo 25 de la Ley 60 de 199316 y los decretos 1809 de 199317 y 8140 de 1995 en lo concerniente a la forma como se deberán invertir los recursos de la participación del resguardo en los ingresos corrientes de la nación”18. b. Convenios interadministrativos suscritos para las vigencias fiscales de 200219, 200320 y 200421: Cláusula primera.

“El objeto de este convenio es darle aplicación al artículo 356 de la Constitución Nacional22, al artículo 2 y título V de Disposiciones 16 Artículo 25. Participación de los Resguardos Indígenas. Los resguardos indígenas que para efectos del artículo 357 sean considerados por la Ley como municipios recibirán una participación igual a la transferencia per percápita nacional, multiplicada por la población indígena que habite en el respectivo resguardo.

Dicha participación se deducirá del monto total de la transferencia, pero al proceder a hacer la distribución conforme al artículo 240, no se tendrá en cuenta para los municipios en cuya jurisdicción se encuentre el resguardo, la población indígena correspondiente. Si el resguardo se encuentra en territorio de más de un municipio, la deducción se hará en función de la proporción de la población del resguardo radicada en cada municipio.

La participación que corresponda al resguardo se administrará por el respectivo municipio, pero deberá destinarse exclusivamente a inversiones que beneficien a la correspondiente población indígena, para lo cual se celebrará un contrato entre el municipio o municipios y las autoridades del resguardo. Cuando los resguardos se erijan como Entidades Territoriales Indígenas, sus autoridades recibirán y administrarán la transferencia. Este artículo se considera transitorio mientras se aprueba la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.

El Gobierno dará cumplimiento al artículo transitorio 56 de la Constitución” (se resalta). 17 Por el cual se dictan normas fiscales relativas a los territorios indígenas. Cuyo articulado es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 1o. Para los efectos previstos en el artículo 357 de la Constitución Política, todos los resguardos indígenas legalmente constituidos a la fecha de expedición del presente Decreto serán considerados como municipios”.

“ARTÍCULO 2o. La Participación de cada resguardo indígena en los ingresos corrientes de la Nación se determinará y administrará en la forma dispuesta por el artículo 25 de la Ley 60 de 1993…”. ARTÍCULO 3o. Para la aplicación de lo dispuesto en el presente Decreto, el Ministerio de Gobierno certificará ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación cuáles son los resguardos legalmente constituidos a la fecha de expedición del presente Decreto, en qué Municipios o divisiones departamentales y en qué Departamentos se encuentran ubicados cada uno de ellos y cuál es su respectiva población”. 18 Folios 170 y 171, c. 1. 19 Folios 66 y 67, carpeta 4. 20 Folios 85 y 86, carpeta 4. 21 Folios 98 y 99, carpeta 4. 22 Artículo 356: Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios.

Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. Los Distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos de la distribución del Sistema General de Participaciones que establezca la ley.

Radicación: 19001-23-33-003-2016-00025-01 (62.655) Actor: Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto Demandado: Municipio de Caloto Referencia: Reparación directa 11 Comunes al Sistema General de Participaciones de la Ley 715 del 200123 y decreto 159 de 200224”. c. Convenios interadministrativos suscritos para las vigencias fiscales de 200525, 200626 y 200727: Cláusula primera.

“El objeto de este contrato es darle aplicación al artículo 356 de la Constitución Nacional, al Parágrafo 2 de (sic) y Art. 82 y 83 de la Ley 715 de 2001, Art. 3 del decreto 159 de 200228 y Decreto 1512 de 200229”. 25. Cabe destacar que en los referidos convenios se pactó como obligaciones a cargo del municipio de Caloto, de manera general (en todos los convenios), ejecutar los recursos del SGP de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto acordado por la comunidad indígena para cada vigencia fiscal.

Así, por ejemplo, en el convenio interadministrativo “para la ejecución de los recursos de transferencias del Sistema General de Participaciones (S.G.P.) de la vigencia 200730” en la cláusula tercera se estipularon como obligaciones del municipio, las siguientes: “OBLIGACIONES DEL MUNICIPIO: 1) El Municipio de Caloto se compromete a ejecutar los recursos de acuerdo a los proyectos priorizados por las mismas comunidades del resguardo en la Asamblea Comunitaria efectuada el día 14 de enero de 2007, establecidos en el Plan de Inversión vigencia 2007 y presentados por el Representante Legal el cual se adjunta a este contrato y que hace parte integral del mismo. 2) El Municipio contratará con el resguardo la ejecución de algunos proyectos de los diferentes sectores establecidos en el Plan de Inversión donde este demuestre capacidad para administrar, desarrollar y ejecutar los mismos. 3) El Municipio y el Resguardo promoverá la cofinanciación de los proyectos presentados y priorizados por la comunidad con sus propios recursos y a través de Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas.

Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena. <Inciso modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación, preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre…”. 23 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 24 Que reglamentó la Ley 715 de 2001. 25 Folios 113 y 114, carpeta 4. 26 Folios 139 y 140, carpeta 4. 27 Folios 173 y 174, carpeta 4. 28 “ARTÍCULO 3.

Certificación de información. Para efectos de la distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones asignados a los resguardos indígenas, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, certificará al Departamento Nacional de Planeación la información sobre la población de los resguardos indígenas legalmente constituidos por municipio y departamento a más tardar el 30 de junio de cada año. Para establecer los resguardos indígenas constituidos legalmente, la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior y el Instituto Colombiano para la Reforma Agraria, Incora, deberán prestar el apoyo requerido por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE…”. 29 Que corrigió un yerro de la Ley 715 de 2001, así: “ARTÍCULO 1.

Corríjase el inciso 4 del artículo 83 de la Ley 715 de 2001, en la siguiente forma: ‘Los recursos de la participación asignados a los resguardos indígenas deberán destinarse prioritariamente a satisfacer las necesidades básicas de salud incluyendo la afiliación al régimen subsidiado, educación preescolar, básica, primaria y media, agua potable, vivienda y desarrollo agropecuario de la población indígena.

En todo caso, siempre que la Nación realice inversiones en beneficio de la población indígena de dichos resguardos, las autoridades indígenas dispondrán parte de estos recursos para cofinanciar dichos proyectos". 30 Que se toma para efectos prácticos el tenor literal de la cláusula de obligaciones a cargo del municipio, teniendo en cuenta que en los demás convenios (vigencias fiscales de 2001 a 2006) existen modificaciones en ciertas palabras o en la redacción, pero sustancialmente se pactaron en todos las mismas obligaciones.

Radicación: 19001-23-33-003-2016-00025-01 (62.655) Actor: Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto Demandado: Municipio de Caloto Referencia: Reparación directa 12 los fondos de cofinanciación e instituciones. 4) El municipio no podrá hacer ninguna modificación al presente contrato sin la autorización expresa de la comunidad indígena y a través del Representante del Resguardo”31 (negrilla añadida). 26.

En este contexto, se corrobora que fueron los mencionados convenios interadministrativos los instrumentos jurídicos que establecieron los términos en que el municipio debía administrar y ejecutar los recursos del SGP transferidos por la Nación en favor del ente demandante y que lo que éste cuestiona es el incumplimiento por parte de la entidad territorial en la destinación total de los mismos, cuya administración y disposición estaba a cargo de la entidad territorial en virtud de lo acordado en esos negocios jurídicos.

Por tal motivo, dada la existencia de una relación contractual entre las partes y los reproches concernientes al incumplimiento de los mismos, las pretensiones deben surtirse bajo el cauce procesal del medio de control de controversias contractuales, para que se determine, de ser procedente, la eventual responsabilidad del municipio de Caloto por el supuesto incumplimiento de sus obligaciones contractuales32. 27.

Precisado lo anterior, el artículo 171 del CPACA impone al juez el deber de examinar detalladamente el libelo para descubrir la real voluntad del demandante, con base en el contenido y finalidad de las pretensiones y del objeto mismo de la demanda y adecuarla al cauce procesal correspondiente, como expresión de la garantía del derecho de acceso a la administración de justicia y la aplicación del principio iura novit curia, de manera que se pueda proceder a resolver de fondo la controversia planteada, siempre y cuando no se identifique algún supuesto que impida seguir conociendo del proceso, como lo sería la caducidad del medio de control. 28.

La determinación del medio de control resulta de gran relevancia debido a que con esto se marca la pauta en la verificación del cumplimiento de los presupuestos de la demanda y de la acción -requisito de procedibilidad, caducidad y formalidades de la demanda- y, en general, se establece la ritualidad con la que el juez y las partes van a seguir el proceso; por tal razón, en casos como el que es objeto análisis, luego de adecuar el cauce procesal de la acción, resulta imprescindible examinar si se ejerció en tiempo, máxime cuando ese fue el núcleo de argumentación de la alzada.

Caducidad del medio de control de controversias contractuales 29. En el recurso de apelación se señaló que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 164, numeral 1, literal b, del CPACA, como el objeto del litigio lo constituyen bienes estatales imprescriptibles e inenajenables, esto es, los recursos de 31 Folios 173 y 174, carpeta 4. 32 La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sido abundante en el sentido de precisar que en materia de lo contencioso administrativo, la fuente del daño determina el medio de control procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional, de allí que si el debate fáctico y jurídico tiene origen en un contrato estatal o un convenio interadministrativo, como sucede en este caso, el medio de control procedente será el de controversias contractuales.

Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de marzo de 2023, exp. 59.938. Radicación: 19001-23-33-003-2016-00025-01 (62.655) Actor: Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto Demandado: Municipio de Caloto Referencia: Reparación directa 13 AESGPRI, no aplicaban las normas de caducidad; sin embargo, la Sala advierte que no le asiste razón al actor por las siguientes razones: 30.

En primer lugar, se precisa que si bien el CPACA no resulta aplicable al sub lite para efectos del conteo de la caducidad, dado que, como se expuso previamente, la controversia recae sobre unos dineros del SGP de las vigencias fiscales de los años 2001 a 2007, por manera que la norma de caducidad aplicable debe ser el Decreto Ley 01 de 1984 -CCA-33. 31.

Adicionalmente, debe precisarse que la regla que invoca el actor (art. 164, numeral 1, literal b) existía desde la Ley 446 de 1998 -artículo 44-34 (norma que modificó el artículo 136 del CCA); incluso, desde mucho antes, pues, en casos en los que aún no resultaba aplicable la Ley 446, jurisprudencialmente se había fijado que no caducaban las acciones que recaían sobre bienes de uso público, por ser imprescriptibles e inenajenables35. 32.

En cuanto al alcance de esta norma, se precisa que ha debido ser interpretada en distintas ocasiones, pues su texto tiene vacíos que impiden definir con claridad los litigios a los que se aplica el beneficio de la ausencia de caducidad. Las reglas de la experiencia permitían razonar que la regla de no caducidad establecida en el parágrafo 1 del artículo 136 del CCA (contenida también el CAPACA) se refiere a los litigios sobre actos o derechos cuyo objeto sea un bien imprescriptible e inalienable del Estado. 33.

Teniendo presente el alcance de la mencionada excepción a las reglas del fenómeno de la caducidad, se precisa que no resulta aplicable al sub examine, dado que las AESGPRI son bienes fiscales susceptibles de ser enajenados. Ciertamente el Sistema General de Participaciones es el mecanismo previsto en la Constitución (art. 356) para hacer efectivo el derecho de participación en las rentas nacionales (art. 287 C.P.) y asegurar que las entidades territoriales (en este caso los resguardos indígenas) reciban los recursos necesarios para atender los servicios a su cargo y financiar adecuadamente su prestación36.

En desarrollo de ese artículo, se expidió la Ley 715 de 2001, refiriéndose al Sistema General de Participaciones como la concreción del mandato de transferencia de recursos de la Nación hacia las entidades territoriales contenido en los artículos 356 y 357 de la Carta Política. 33 De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887.

“los términos que hubieren comenzado a correr (…) se regirán por las leyes vigentes (…) cuando empezaron a correr los términos”; por ello, la norma en que el demandante soporta la inaplicación de la caducidad se trata, entonces, del parágrafo 1 del artículo 136 del CCA, que dispone que “cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción no caducará”. 34 Artículo 44 de la Ley 446 de 1998: “Parágrafo 1o.

Cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción no caducará. 35 “(…) en el presente asunto no opera ningún término de caducidad en razón de la materia litigiosa, toda vez que el actor funda su demanda en el hecho de que el bien, objeto de un contrato de arrendamiento, es de uso público, y por ende amparado por la característica constitucional de la imprescriptibilidad, según lo dispone el art. 63 Superior” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 16 de febrero de 2001, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, expediente: 16.596). 36 “Art. 356 (…) Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios.

Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios (…)”. Radicación: 19001-23-33-003-2016-00025-01 (62.655) Actor: Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto Demandado: Municipio de Caloto Referencia: Reparación directa 14 34.

Dichos recursos tal y como lo afirmó en su apelación el demandante, son bienes “estrictamente fiscales”37, que aun siendo de propiedad pública están dentro del comercio y, la Administración generalmente los utiliza para el giro ordinario de sus actividades (art. 674 CC.)38; por lo tanto, se trata de bienes imprescriptibles, conforme al numeral 4 del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil – declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-530 de 1996–, pero no por ello devienen en inenajenables, pues prescriptibilidad y enajenabilidad no son conceptos asimilables; mientras que la prescripción implica la posibilidad de adquirir los bienes por el modo denominado usucapión, por enajenación se entiende “la acción y efecto de pasar a otro el dominio de una cosa”39; en ese sentido, la inenajenabilidad es una característica que, por lo demás, en ningún caso, podría predicarse del dinero. 35.

La doctrina les ha reconocido el carácter de enajenables a los bienes fiscales, señalando que “su enajenación está sometida a los requisitos establecidos en los respectivos códigos o estatutos fiscales de las entidades territoriales, tales como el previo avalúo y la subasta pública”40. 36. En el sub-lite debe precisarse que el hecho de que los bienes objeto del litigio se encuentren sometidos a una destinación específica, no les quita su enajenabilidad natural, tan sólo condiciona la utilización de los dineros a la satisfacción de una finalidad concreta regulada en la Constitución y la Ley.

Así, en un primer momento, la Nación los transfiere a las entidades territoriales, y cuando estos bienes cumplen la mencionada finalidad, se habrá transferido su dominio nuevamente, evidenciándose entonces su carácter enajenable, por lo que de ninguna manera podrían calificarse como bienes inmuebles por destinación de propiedad del resguardo, como erróneamente lo afirma el apelante. 37 Los bienes fiscales o patrimoniales son aquellos cuya titularidad corresponde siempre a una persona jurídica de derecho público de carácter nacional, departamental o municipal y sirven como medios necesarios para la realización de las funciones y la prestación de los servicios públicos, su uso no es general por parte de los habitantes y conforman el conjunto de bienes de dominio privado estatal.

Estos bienes se subdividen, así: a) bienes "fiscales comunes", entre los cuales están: edificios de oficinas públicas, escuelas, hospitales, cuarteles, granjas experimentales, lotes de terreno destinados a obras de infraestructura dirigidas a la instalación o dotación de servicios públicos, y afines; b) bienes "estrictamente fiscales", como lo son: los recursos de capital (tributarios y financieros) pertenecientes al Estado y entidades públicas, captados para el funcionamiento institucional o para la prestación de servicios y para la construcción y mantenimiento de obras públicas, sumas provenientes de impuestos, arbitrios, multas y/o gravámenes por el uso de servicios públicos, contribuciones por mejoras, regalías o participación derivada de la explotación de recursos naturales, etc.; también tienen cabida en este rubro los recursos del presupuesto; c) bienes "fiscales adjudicables", esto es, los baldíos destinados a ser adjudicados para su explotación económica. 38 “Los bienes del Estado según la clásica distinción de nuestro Código Civil se escinden entre los de uso público y los fiscales o patrimoniales.

Ambos pertenecen a la Hacienda Pública y son de similar naturaleza, hallándose su diferencia en su destinación o manera de utilizarlos y en su régimen legal como que en los primeros el uso pertenece a los habitantes del país y están a su servicio permanente (calles, plazas, caminos, ejidos, etcétera), mientras que los segundos (terrenos, edificios, granjas) sirven al Estado como instrumentos materiales para la prestación de los servicios públicos, aunque pueden tomarse también como una especie de reserva patrimonial disponible para fines de utilidad común. Respecto de estos últimos, el estado los posee y administra a la manera como lo hacen los particulares sobre los bienes de su propiedad…” (negrilla fuera del texto).

Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 697 del 28 de junio de 1995. 39 OSORIO, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Ed. Heliasta. Buenos Aires, 1998. 40 VELÁSQUEZ, Luis Guillermo. Bienes, Editorial Temis. Bogotá, 2000. Radicación: 19001-23-33-003-2016-00025-01 (62.655) Actor: Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto Demandado: Municipio de Caloto Referencia: Reparación directa 15 37.

Bajo ese designio, como las AESGPRI objeto de la controversia es un bien fiscal y, por ende, enajenable, fuerza concluir, contrario a lo señalado por la parte recurrente, que en el presente caso no era posible demandar en cualquier tiempo, en tanto no resulta aplicable la regla consistente en que los litigios en que se discutan derechos o actos jurídicos sobre bienes imprescriptibles e inenajenables no caducan, lo que conduce a señalar que el sub examine sí estaba supeditado al término de caducidad. 38.

Por consiguiente, en el presente asunto para determinar a partir de cuándo debe computarse el término de caducidad, el Código Contencioso Administrativo – estatuto aplicable para el momento en que ocurrieron los hechos–, establecía unas reglas especiales cuando la demanda tenía origen en un contrato. En lo que a este caso interesa, resulta oportuno traer a colación la regla prevista en el artículo 136, numeral 10, literal b, la cual disponía: “ARTÍCULO 136.

Modificado por el art. 23, Decreto Nacional 2304 de 1989, Modificado por el art. 44, Ley 446 de 1998. Caducidad de las acciones. “10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: “(…) “b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes, contados desde la terminación del contrato por cualquier causa” (se resalta). 39. De conformidad con el artículo transcrito, teniendo en cuenta que en los convenios interadministrativos para la administración y ejecución de los recursos de transferencias del Sistema General de Participaciones de las referidas vigencias fiscales no se pactó la obligación de liquidarlos y no existe un mandato legal que así lo imponga, el término de dos años debe contabilizarse desde el día siguiente a su terminación. 40.

Para el caso del convenio interadministrativo suscrito el 2 de enero de 2007 entre el municipio de Caloto y el resguardo indígena demandante “para la ejecución de los recursos de transferencias del Sistema General de Participaciones (S.G.P.) de la vigencia 2007”, se acordó que su duración era “hasta el 31 de diciembre de 2007” (cláusula cuarta)41; por ende, el término de dos años empezó a correr el 1° de enero de 2008 y feneció el 2 de enero de 2010 (día hábil siguiente).

Como la solicitud de conciliación prejudicial se radicó el 16 de julio de 201542 y la demanda el 18 de diciembre del mismo año, se impone concluir que lo fue de manera extemporánea. 41 Folio 174, c. 1. 42 Folio 72, c. 1. Radicación: 19001-23-33-003-2016-00025-01 (62.655) Actor: Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto Demandado: Municipio de Caloto Referencia: Reparación directa 16 41.

La misma conclusión resulta aplicable a los demás convenios interadministrativos, esto es, que caducaron las pretensiones de incumplimiento contractual, toda vez que, tal y como se resume a continuación, estos convenios finalizaron en fechas anteriores43: Fecha de celebración del convenio interadministrativo para la administración de los recursos de AESGPRI Fecha de terminación 3 de agosto de 2001 (vigencia fiscal de ese año) 30 de marzo de 2002 21 de febrero de 2002 (vigencia fiscal de ese año) 12 meses contados a partir de la fecha de su perfeccionamiento. 31 de enero de 2003 (vigencia fiscal de ese año) 11 meses contados a partir de la fecha de su perfeccionamiento. 2 de enero de 2004 (vigencia fiscal de ese año) 12 meses contados a partir de la fecha de su perfeccionamiento. 11 de febrero de 2005 (vigencia fiscal de ese año) Hasta el 31 de diciembre de 2005 15 de junio de 2006 (vigencia fiscal de ese año) Hasta el 31 de diciembre de 2006 42.

Por consiguiente, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad de la acción, pero por los motivos aquí expuestos. Costas 43. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas en esta instancia, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil. 44.

El artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso. El artículo 361 ibidem establece que las costas “están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”.

Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura. 45. El numeral 8 del artículo 365 de la norma referida dispone que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 de la Ley 1564 de 2012, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere. 43 En cuanto al término de duración de los referidos convenios, se pactó hasta el 31 de diciembre de cada año (terminada la vigencia fiscal) u 11 o 12 meses desde su perfeccionamiento.

El 3 de agosto de 2001 su término de duración fue de 9 meses, hasta el 30 de marzo de 2002, el convenio interadministrativo celebrado para administrar los recursos del SGP pertenecientes al resguardo Indígena de la Parcialidad de Huellas Caloto del año 2002 terminó en febrero de 2003; el de 2003, terminó el 31 de diciembre siguiente y así con cada vigencia fiscal hasta el 31 de diciembre de 2007.

Radicación: 19001-23-33-003-2016-00025-01 (62.655) Actor: Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto Demandado: Municipio de Caloto Referencia: Reparación directa 17 46. En atención a lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura en el acuerdo vigente para la fecha en que se presentó la demanda, esto es, el Acuerdo 1887 de 200344, la Sala fijará, en la segunda instancia, las agencias en derecho que estarán a cargo del demandante45 en la suma equivalente al 0.5%46 de las pretensiones negadas, es decir, veintiún millones novecientos setenta y nueve mil ciento cuarenta y seis pesos $21’979.146, suma que se reconocerá en favor del municipio de Caloto. 47.

Cabe agregar que, en este caso, el porcentaje de 0,5% obedece a la alta cuantía de las pretensiones económicas de la demanda que fueron negadas, que ascendieron a la suma de $4.395’829.361 y, en aplicación del parágrafo 3° del artículo 3 del Acuerdo 1887 de 2003, que señala que “las tarifas por porcentaje se aplicarán inversamente al valor de las pretensiones”; amén de que aplicar otro porcentaje mayor resultaría demasiado oneroso para los demandantes.

Finalmente, la liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 ejusdem. III. PARTE RESOLUTIVA 48. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de agosto de 2018, por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, en favor del municipio de Caloto y fijar las agencias en derecho de segunda instancia por la suma de 44 “ACUERDO 1887 DE 2003 ‘Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho’. (…). Artículo 3º—Criterios. El funcionario judicial, para aplicar gradualmente las tarifas establecidas hasta los máximos previstos en este acuerdo, tendrá en cuenta la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, autorizada por la ley, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables.

Las tarifas por porcentaje se aplicarán inversamente al valor de las pretensiones. (…). Artículo. 6º—Tarifas. Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: (…) III CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (…). 3.1.3. Segunda instancia. ( ) Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia” (se resalta). 45 En este punto, resulta importante señalar que, si bien en la demanda se solicitó el amparo de pobreza, mediante auto del 8 de junio de 2017 se negó, por cuanto a pesar de aducir en el escrito inicial que se aportaba dicha solicitud en escrito separado, tal y como lo exigía el artículo 161 del CPC, no se presentó tal escrito (folios 144 y 145, c. 1). 46 En tanto que, en la primera instancia el Tribunal condenó por el 0.5% de las pretensiones negadas.

Radicación: 19001-23-33-003-2016-00025-01 (62.655) Actor: Resguardo Indígena de la Parcialidad Huellas Caloto Demandado: Municipio de Caloto Referencia: Reparación directa 18 veintiún millones novecientos setenta y nueve mil ciento cuarenta y seis pesos ($21’979.146) a cargo de la parte actora. El Tribunal a quo deberá dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 366 del Código General del Proceso.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ AUSENTE CON PERMISO MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

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