Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05598-00 Accionantes: Dora Elena León Alzate Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad.

Tema: Acción de tutela contra providencia judicial. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Sanción moratoria docente. Indebida valoración probatoria. AMPARA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección decide la acción de tutela instaurada por la señora Dora Elena León Alzate en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, por la expedición de la sentencia del 12 de marzo de 2025 proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05837-33-33-014- 2024-00132-01.

ANTECEDENTES La parte actora pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, así como los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y pro homine.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: La parte actora señaló que el 13 de febrero de 2023, solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías; que el 30 de mayo de ese año su petición fue atendida favorablemente, mediante la Resolución ANTIOL2023000003 y que el 28 de junio de 2023 fueron girados los recursos.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05598-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que el 21 de diciembre de 2023, pidió a la Nación-Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante Fomag), al departamento de Antioquia-Secretaría de Educación y a la Fiduprevisora S.A. el reconocimiento de la sanción moratoria establecida en las leyes 1071 de 2006 y 1955 de 2019.

Que la solicitud le fue negada a través del Oficio ANT2024EE000143 del 3 de enero de 2024, por lo cual instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, para controvertirlo. Que el 18 de diciembre de 2024, el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Medellín negó las pretensiones porque determinó que la administración no incurrió en una mora en el pago de las cesantías, por lo cual interpuso recurso de apelación, y el 12 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, confirmó la decisión recurrida.

Considera que la autoridad judicial de segunda instancia incurrió en defecto fáctico, al desestimar que radicó la solicitud de cesantías parciales el 13 de febrero de 2023 y concluir que la presentó hasta el 26 de mayo de ese año, con base en el argumento de que solo hasta esta última fecha los documentos se presentaron de forma completa, pese a que esa determinación carece de sustento probatorio.

Que el estudio del expediente administrativo allegado por el departamento de Antioquia en el proceso ordinario permite evidenciar que el 13 de febrero de 2023 se allegó de manera completa la reclamación de cesantías, pues no se efectuó algún requerimiento de remisión de información faltante para la resolución de la solicitud ni esta fue devuelta por ese motivo, así como tampoco se recepcionó o cargó documentación adicional.

Que en la constancia de radicación generada por el aplicativo «Sistema Humano en Línea» se registró que la solicitud se elevó el 13 de febrero de 2023, sin que se anotara alguna devolución por no cargar los soportes documentales requeridos para el estudio correspondiente. Que en la contestación el departamento de Antioquia aceptó que empleó la plataforma mencionada para radicar su solicitud y que ello ocurrió el 13 de febrero de 2023, sin aludir a alguna inconsistencia frente a la documentación allegada.

Indicó que la Sala accionada mencionó la sentencia del 8 de noviembre de 2024 proferida por el Consejo de Estado para justificar su postura, pero esa decisión no constituye precedente para el caso, pues i) la controversia allí analizada se regía por la normativa anterior, mientras la presente está regulada por el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019; ii) los medios allegados para acreditar la radicación de la solicitud diferían en el sistema empleado; y iii) la cuestión jurídica debatida no era igual, ya que en esa ocasión el estudio se circunscribió a determinar si se configuraba o no la prescripción, por lo que no se definió una regla vinculante.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05598-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 PRETENSIONES Solicitó ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, dejar sin efectos la sentencia proferida el 12 de marzo de 2025 y proferir una nueva decisión en la que realice un análisis integral de los medios de convicción y aplique en debida forma la normativa que reglamenta el procedimiento administrativo definido para las solicitudes de reconocimiento y pago de las cesantías a favor de los docentes del Fomag.

ACTUACIÓN PROCESAL El 9 de septiembre de 2025, se admitió la acción; se vinculó a la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y al departamento de Antioquia, como terceros con interés; y se corrió el traslado respectivo. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, expuso que la acción es improcedente porque la accionante centró sus argumentos en un desacuerdo con la interpretación de los hechos, lo que demuestra la irrelevancia constitucional del asunto.

Adujo que las pruebas fueron valoradas conforme al marco legal, la autonomía judicial, la lógica y la sana crítica, por lo que la tutela no puede utilizarse como una tercera instancia de los razonamientos y valoraciones realizadas por los jueces competentes. Que aplicó la ley y la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-012-2018 sobre la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, pero, a la luz de los hechos probados, decidió que para el conteo de la mora debía tenerse en cuenta la fecha de presentación de la solicitud de cesantías que se encontraba en el acto administrativo expedido por la entidad demandada, el cual goza de presunción de legalidad, y no la fecha de radicación que reposa en una petición aportada como prueba documental por la parte demandante.

Que tanto el Juzgado como ese Tribunal dieron valor probatorio a la fecha de radicación de la solicitud de cesantías que consta en dicho acto administrativo, por cuanto debe prevalecer la mencionada presunción de legalidad, lo que conllevó concluir que no existió mora en el trámite de reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías.

Que la decisión emitida atendió al debate planteado por las partes, por lo que no se incurrió en alguna arbitrariedad que afectara el derecho al debido proceso o al acceso a la administración de justicia, por lo cual solicitó desestimar la acción. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05598-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 POSICIÓN DE LOS VINCULADOS El Ministerio de Educación Nacional afirmó que la sentencia discutida no puede ser excluida del ordenamiento jurídico por la vía de la tutela, en la medida que se desconocería la independencia y autonomía judicial del juez de la causa, así como la presunción de acierto y legalidad de la providencia. Consideró que el descontento de la parte actora no puede servir de base para abrir la puerta a que la jurisdicción constitucional actúe como reemplazo de la autoridad judicial a la que correspondía el conocimiento del asunto.

Que no se demostró que las vulneraciones a las garantías fundamentales y procesales comprometan gravemente la existencia o supervivencia de la actora, sino que se evidencia que se trata de una controversia de naturaleza estrictamente económica que carece absolutamente de relevancia constitucional, por lo cual debe declararse improcedente la acción. Indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues no es el responsable de la conducta que genera la vulneración alegada, por lo que solicitó su desvinculación. Los demás vinculados guardaron silencio.

Se decidirá previo a las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto. Generalidades de la acción de tutela    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos Radicado: 11001-03-15-000-2025-05598-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05598-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Caso concreto Esta Subsección debe verificar si se superan los requisitos generales de 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05598-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 procedencia que habilitan el estudio de la sentencia controvertida, pues solo en el evento de encontrarse satisfechos habría lugar a examinar los disensos esgrimidos.

En primer lugar, se encuentran reunidas las exigencias generales, pues: i) el asunto a resolver tiene relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección por la incursión en un defecto fáctico; ii) la acción se presentó con inmediatez, pues el 13 de marzo de 2025 se envió mensaje de datos para notificar la sentencia discutida y esta acción fue instaurada el 8 de septiembre de este año; iii) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; iv) se agotaron los mecanismos judiciales con los que se contaba; v) no se trata de una sentencia de tutela; y vi) no se está invocando una irregularidad procesal, por lo cual no hay lugar a exigir el cumplimiento de ese requisito.

Por lo anterior, se procede al estudio de fondo. En la sentencia del 12 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, advirtió que la solicitud de pago de cesantías parciales de la señora Dora Elena León Álzate quedó radicada completamente el 26 de mayo de 2023, conforme se consignó en la resolución de reconocimiento de cesantías allegada con la demanda, la cual estaba ejecutoriada y gozaba de presunción de legalidad, por no haber sido recurrida administrativamente ni demandada.

La anterior conclusión la ratificó adicionalmente con la documentación aportada con la demanda y la contestación, puntualmente, la información del sistema de radicación de la solicitud. En ese entendido, concluyó que, si bien era cierto que el 13 de febrero de 2022 se ingresaron los datos requeridos, también lo era que solo hasta el 26 de mayo de 2023 la entidad territorial tuvo por radicada la solicitud porque en esa fecha fue presentada de forma completa; de allí que el 18 de abril de 2023, se le señalara a la demandante que sus documentos estaban en estado de validación y que, si se encontraban acorde con los requerimientos, la solicitud se entendería recibida y radicada.

Revisado el expediente del proceso ordinario y la decisión adoptada por la autoridad judicial, se advierte que con la demanda se aportó el reporte de la plataforma «Sistema Humano en Línea», el cual también obra en los antecedentes administrativos de la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales de la señora Dora Elena León Alzate, decretados y allegados al proceso, en el que se registró la siguiente información: Radicado: 11001-03-15-000-2025-05598-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En ese orden de ideas, se advierte que la accionante ciertamente radicó de forma completa la solicitud el 13 de febrero de 2023, distinto es que la validación de los documentos se haya efectuado hasta el 26 de mayo de 2023 por parte de la entidad territorial, lo cual no puede ser atribuido a la solicitante.

La anterior conclusión, además, también encuentra respaldo en la ausencia de requerimiento alguno por parte del departamento de Antioquia dirigido a la peticionaria para que allegara algún documento por estimarse que no estaba completa la solicitud. Al respecto, debe tenerse en cuenta que en el parágrafo del artículo 2.4.4.2.3.2.22 del Decreto 942 de 2002, que sirvió de fundamento al Tribunal para establecer el término de reconocimiento y pago de las cesantías, se prevé que, si la entidad territorial observa que la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales está incompleta, debe informar al peticionario, para que allegue los documentos o requisitos faltantes, evento en el cual la solicitud empieza a contar a partir del día siguiente en que se aporten los documentos requeridos, lo que no ocurrió en el asunto.

Si bien el Tribunal aquí accionado consideró que debía darle prevalencia a la fecha de radicación de la petición señalada en la resolución de reconocimiento de cesantías, por encontrarse en un acto administrativo que gozaba de presunción de Radicado: 11001-03-15-000-2025-05598-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 legalidad y no había sido controvertido, lo cierto es que extendió dicha presunción a un aspecto que no constituyó el objeto central de la decisión, que no fue otro que dicho reconocimiento.

Sumado a que exigirle a la peticionaria recurrir la decisión o demandarla únicamente con fundamento en la consignación equivocada de una fecha, cuando esta no tenía incidencia directa en el reconocimiento de sus cesantías, resulta una exigencia excesiva, máxime cuando en el proceso no se probó que la información allegada el 13 de febrero de 2023 no estuviera completa, pues de ello no dan cuenta los antecedentes administrativos ni alguna prueba recaudada en el proceso y señalada por la autoridad judicial.

En esa medida, debe resaltarse que el ejercicio valorativo de las pruebas debe realizarse en forma conjunta y no únicamente con lo señalado en un único elemento probatorio que no guarda concordancia con la realidad del proceso. En ese entendido, se encuentra demostrado el defecto fáctico invocado por la parte actora, por lo cual se amparará el derecho fundamental al debido proceso de la accionante y, en consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia del 12 de marzo de 2025 proferida por el Tribunal accionado y se le ordenará que, en el término de 20 días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, dicte una nueva decisión, conforme a lo aquí expuesto.

Se aclara que la anterior orden no implica que forzosamente la autoridad judicial deba acceder a las pretensiones, pues esta se dirige a que realice una valoración probatoria acorde con lo demostrado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, según los presentes considerandos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la señora Dora Elena León Alzate.

En consecuencia, Segundo. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 12 de marzo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad. Tercero. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, que, en el término de 20 días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, dicte una nueva decisión, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05598-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Cuarto. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Quinto. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente