CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Referencia: Acción de tutela Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR CARECER DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
ASUNTO MERAMENTE ECONÓMICO. SANCIÓN MORATORIA PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL FORMAL. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la actora contra la SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA1.
I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud La señora MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO, actuando a través de apoderado especial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL al haber proferido la providencia de 29 de enero de 2025, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de 2023-00270-01.
I.2. Hechos Indicó que se vinculó como docente oficial al servicio del DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, por lo que se encuentra afiliada al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO -FOMAG-2. Señaló que el 14 de octubre de 2021 solicitó el pago de las cesantías parciales, prestación que le fue reconocida a través de la Resolución núm. S2021060132420 de 20 de diciembre de 2021 y cancelada efectivamente el 23 de febrero de 2022. 2 En adelante FOMAG. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG-, omitió consignar en el término de ley las cesantías que le correspondía por los servicios prestados, por lo que el 25 de enero de 2023 les solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de dicha prestación social.
Refirió que el FOMAG no emitió una respuesta a su requerimiento, por lo que se configuró un acto ficto negativo. Relató que, como consecuencia de lo anterior, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FOMAG- y el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, con el fin de que se declarara la existencia y la nulidad del acto ficto negativo y, en su lugar, se ordenara el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de sus cesantías.
Señaló que al mencionado proceso le fue asignado el número único de radicación 2023-00270-00 y le correspondió en primera instancia al JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MEDELLÍN3 que, mediante sentencia de 19 de junio 3 En adelante el JUZGADO. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2024, accedió a las súplicas de la demanda.
Adujo que, inconforme con la anterior decisión, el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL -FOMAG-, interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por el TRIBUNAL que, mediante providencia de 29 de enero de 2025, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. I.3 Fundamentos de la solicitud A juicio de la actora, la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto fáctico, ya que omitió efectuar una valoración adecuada, completa y armónica de los elementos de juicio obrantes en el expediente ordinario.
En particular, reprochó que se haya desestimado la fecha de radicación consignada en el formato de reconocimiento y pago de las cesantías, esto es, la del 14 de octubre de 2021, otorgando mayor credibilidad a lo señalado en el acto administrativo que resolvió dicha reclamación, en la que se señaló que se realizó hasta el 9 de diciembre de ese año. Reprochó que el TRIBUNAL hubiese otorgado mayor credibilidad a lo consignado en el acto administrativo que resolvió dicha solicitud, 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el cual indicó que la petición fue presentada el 9 de diciembre de 2021, desconociendo así que el documento que adjuntó en la demanda, el cual constituye un medio probatorio legítimo y fue aportado dentro de la oportunidad procesal correspondiente.
Recalcó que, si bien la providencia de segunda instancia fundó su decisión en la presunción de legalidad del acto administrativo de reconocimiento de cesantías, expedido el 20 de diciembre de 2021, bajo el entendido de que este no había sido anulado ni suspendido por la jurisdicción contenciosa, tal fundamento resulta insuficiente al no incorporar una apreciación integral de las pruebas disponibles.
Señaló que al privilegiarse sin mayor análisis la fecha consignada en el acto administrativo por encima de la indicada en la reclamación, se desconocieron los principios de lealtad procesal y de buena fe, pilares que deben orientar las actuaciones de los particulares frente a la administración y que comprometen la confianza legítima depositada en la justicia. I.4.
Pretensiones La actora solicitó que se amparen sus derechos fundamentales 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] 1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA en la sentencia del 29 de enero de 2025, dictado dentro del proceso bajo rad. No. 05001-33-33-009-2023- 00270-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE de la señora MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y la jurisprudencia del Supremo Órgano de lo Contencioso Administrativo. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva decisión judicial que garantice (i) un análisis integral de los medios de convicción, con lo cual el fin de lograr el esclarecimiento de la situación fáctica de la accionante María Josefa Restrepo Botero y, (ii) aplicando en debida forma la normatividad que reglamenta las competencias en el procedimiento administrativo definido para la gestión de las solicitudes de reconocimiento y pago de las cesantías en favor de los docentes del Fomag […]” (Negrilla pertenece al texto).
I.5. Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL señaló que la actuación judicial se adelantó con respeto al debido proceso y de conformidad con el ordenamiento jurídico, pues, fue debidamente sustentada bajo los supuestos fácticos y jurídicos propios del debate jurídico planteado por la actora. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que, la valoración de las pruebas y la resolución del caso concreto se desarrolló de manera adecuada, en el marco de la autonomía e independencia judicial y acatando el precedente jurisprudencial dispuesto frente a la sanción moratoria por el no pago oportuno de cesantías.
Expuso que la accionante cuestiona la valoración que hizo respecto a la fecha de radicación de su solicitud de cesantías, la cual, de conformidad Departamento de Antioquia, esta fue radicada inicialmente de manera incompleta y solo se entendió presentada formalmente hasta el 9 de diciembre de 2021, cuando se aportaron los documentos requeridos.
Argumentó que arribó a la conclusión de que la solicitud se radicó el 9 de diciembre de 2021, debido a que en la Resolución 2021060132420 se señaló esa fecha, la cual se consideró válida en virtud de la presunción de legalidad del acto administrativo, dado que la demandante no interpuso recurso alguno ni solicitó corrección de la información allí contenida.
Precisó que la prestación fue puesta a disposición de la docente el 23 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de febrero de 2022, y que, al contar 45 días hábiles desde la notificación del acto, esto es, desde el 4 de enero de ese año, el pago debía efectuarse máximo hasta el 9 de marzo de esa anualidad, fecha que no fue superada, por lo que no se configuró mora, pues, por el contrario, el desembolso se realizó antes del vencimiento.
Señaló que su criterio es jurídicamente acertado, ya que la fecha oficial de radicación de la solicitud no podía apartarse de lo consignado en el acto administrativo, a menos que esta fuera cuestionada por la interesada, lo cual no ocurrió. I.5.2.- El JUZGADO se limitó a remitir el expediente contentivo del proceso ordinario objeto de controversia.
I.6. Intervinientes I.6.1.- La FIDUPREVISORA S.A., en calidad de vocera del FOMAG, advirtió que la argumentación de la accionante es “exigua” en relación con la fundamentación de las causales genéricas y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, porque se está utilizando con el ánimo de invalidar 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuaciones procesales previas y decisiones ejecutoriadas.
Igualmente, solicitó declarar improcedente el amparo invocado y su desvinculación del presente trámite constitucional, dado que no está legitimada en la causa por pasiva para actuar dentro del mismo. I.6.2.- El DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA señaló que la solicitud de amparo carece del requisito general de la relevancia constitucional, toda vez que, a su juicio, los argumentos planteados por la actora están encaminados a reprochar la decisión que resolvió de manera desfavorable las pretensiones planteadas en sede ordinaria.
I.6.3.- El MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL resaltó que la acción constitucional de la referencia debe declararse improcedente, toda vez que no se acreditó que exista vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por la actora y, por el contrario, lo que se plantea es una controversia que excede la competencia del juez de tutela por carecer de absoluta relevancia constitucional. 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Cuestión previa Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que la FIDUPREVISORA S.A. solicitó su desvinculación en la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. (Destacado de la Sala). Ahora bien, comoquiera que la FIDUPREVISORA S.A. fue vinculada como encargada de administrar los recursos del FOMAG, en calidad de tercera interesada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado, le asiste interés directo en las resultas del proceso constitucional de la referencia, razón por la cual la Sala denegará su solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, consejera María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora [7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. […]”. (Destacado fuera del texto). En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 29 de enero de 2025, proferida por el TRIBUNAL, por medio de la cual revocó el fallo del JUZGADO y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2023-00270-01.
A la citada providencia la actora le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto fáctico. Los disensos de la actora radican en que el TRIBUNAL incurrió en defecto fáctico, dado que privilegió la fecha consignada en el acto 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo allí demandado sobre la registrada en la solicitud inicial de reconocimiento y pago de las cesantías, la cual, a su juicio, fue radicada oportunamente.
Señaló que el TRIBUNAL desconoció el valor probatorio del documento mediante el cual se acreditaba la radicación de la referida solicitud, al considerar como válida, sin mayor contraste, la fecha incluida en el acto administrativo allí cuestionado, decisión que, a su juicio, desatiende el principio de valoración integral de las pruebas y compromete la protección efectiva de sus derechos prestacionales.
Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de superarse tal derrotero; ii) establecer si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados.
En ese orden de ideas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. - De la relevancia constitucional La Sala advierte que la finalidad de la actora con la solicitud de amparo de la referencia es que se reconozca la sanción moratoria solicitada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2023- 00270-01.
En este punto, la Sala resalta que sobre el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional en los asuntos en que se discuten providencias judiciales en las que se resolvió sobre la procedencia de la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías, la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 20194, sostuvo lo siguiente: “[…] 51.
Teniendo en cuenta lo dicho, y en consideración a la especial carga interpretativa que debe asumir el juez de tutela cuando valora la procedencia de la acción de tutela contra 4 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019. Referencia: Expedientes T- 7.457.373, T-7.457.923 y T-7.466.562. M.P. Carlos Bernal Pulido 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencias judiciales de Altas Cortes, para la Sala es claro que en esta oportunidad el asunto sub examine carece de relevancia constitucional.
Los accionantes consideran que, con las sentencias proferidas en el marco de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales, por cuanto les fue negada la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías, prevista por el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998.
En esa medida, adujeron que las providencias impugnadas incurrieron en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente, dado que la accionada no interpretó las normas legales “con un enfoque constitucional” y desconoció los pronunciamientos de la Corte Constitucional y Consejo de Estado, según los cuales tenían derecho al pago de la penalidad reclamada. 52.
Sin embargo, las supuestas irregularidades advertidas por los actores no cumplen con esta exigencia jurisprudencial, debido a que la controversia planteada: (i) versa sobre un asunto meramente legal, con una connotación patrimonial privada, (ii) que no tiene relación directa con la presunta afectación de un derecho fundamental, y (iii) busca reabrir el debate concluido por el juez ordinario, por cuanto no se advierte prima facie una actuación arbitraria o ilegítima de la autoridad judicial. […] 55.
De otro lado, la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”.
Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela […]”.
De lo anterior se desprende que los argumentos relacionados con la procedencia de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías no pueden acreditar vulneración de derecho fundamental alguno, sino que corresponden a inconformidades de mera legalidad, que versan sobre un reconocimiento patrimonial que no amerita la intervención del juez de tutela.
Dicha posición fue reiterada por la Sala que, mediante sentencia de 15 de julio de 20215, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de la relevancia constitucional, en un asunto en el que se pretendía dejar sin efectos unas providencias judiciales que denegaron el reconocimiento de una sanción moratoria por el no pago oportuno de unas cesantías.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Proceso identificado con el núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-01425-01.
Actora: Bolivia Mercedes Pacheco González. M.P. Oswaldo Giraldo López 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional6, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».7 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación8, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra 6 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [9]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [10]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [11].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [12]. [9] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [10] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [12] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.
En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.
Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [13].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [14]. para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [13] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [14] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [15]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los [15] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]” (Destacado fuera de texto).
En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) impedir que la acción de 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
La Sala advierte que el núcleo del reproche formulado por la parte accionante se circunscribe a una mera discrepancia con la valoración probatoria realizada por la autoridad judicial demandada, en relación con la fecha de radicación de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías que según la interpretación de la accionante fue presentada el 14 de octubre de 2021, no obstante, el TRIBUNAL concluyó que se materializó el 9 de diciembre del mismo año, y con base en esta última fecha, al efectuar los cómputos legales, no se configuró la mora alegada como fundamento de su pretensión. Aunado a lo anterior, la Sala advierte que en la providencia acusada se puso de presente que, si bien era cierto que la parte actora afirmó haber presentado su solicitud de reconocimiento y pago de cesantías el 14 de octubre de 2021, no era menos cierto que, para efectos del análisis jurídico, se tendría como válida la fecha consignada en la Resolución núm. 2021060132420 de 20 de diciembre de ese año, esto es, el 9 de diciembre del mismo año, toda vez que, dicho acto 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo se encontraba amparado de presunción de legalidad, y en el que no fue desvirtuado ni cuestionado tal situación por la demandante, ni en sede administrativa ni judicial.
Lo anterior pone de manifiesto que la valoración probatoria se construyó a partir de los elementos de juicio obrantes en el expediente y se expresó de manera razonada en la providencia cuestionada. En ejercicio de su independencia y con fundamento en el principio de autonomía judicial, el juez natural del proceso adoptó una interpretación jurídica que, aunque pueda ser controvertida por la parte actora, no por ello deviene en inconstitucional, pues el rol del juez de tutela no puede confundirse con el de una instancia revisora de las decisiones adoptadas por jueces ordinarios en el marco de su competencia. Así, cuando la providencia judicial cuestionada se encuentra debidamente motivada, se sustenta en el acervo probatorio disponible y no desconoce de manera flagrante derechos fundamentales, debe prevalecer el respeto por la autonomía judicial como garantía esencial de la imparcialidad y estabilidad del orden jurisdiccional. 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisado lo anterior, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración de los derechos fundamentales invocados por la actora.
Adicionalmente, resulta oportuno recordar que el juez de tutela interviene cuando advierte una irregularidad procesal o sustancial de tal magnitud que coarta un derecho fundamental o garantía con la que cuentan las partes y, que, por demás, tiene una incidencia directa en la decisión, situación que aquí no se demostró́, pues, muy por el contrario, se observa que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se han surtido todas las etapas garantizando los derechos al debido proceso y a la defensa de las partes e intervinientes, sin que se avizore la vulneración de derechos fundamentales.
En las condiciones anotadas y en la medida en que en el presente asunto no se invocó, ni acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, que permita de manera excepcional proceder al análisis 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la acción constitucional, la Sala concluye que tales inconformidades carecen del requisito general de la relevancia constitucional.
Cabe señalar que, esta Sección16 ha venido reiterando, de manera pacífica, que los conflictos en materia de tutela relacionados con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria están asociados a controversias de índole meramente legal y económica, por lo que no cumplen con el citado requisito general de procedibilidad. Aunado a lo anterior, la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, dado que de los elementos de juicio obrantes en el expediente no es posible establecer dicha circunstancia. En consecuencia, se declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por la actora, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 16 Ver, entre otras, las siguientes decisiones: de 15 de julio de 2021, expediente número 11001-03-15- 000-2021-01425-01; de 5 de agosto de 2021, expediente número 11001-03-15-000-2021-02676-01; de 7 de abril de 2022, expediente número 11001-03-15-000-2022-01593-00. 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la FIDUPREVISORA S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por carecer del requisito general de la relevancia constitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 31 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03871-00 Actora: MARÍA JOSEFA RESTREPO BOTERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 24 de julio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.