CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03773-00 Accionante: GLORIA MARGARITA CASTAÑEDA ARRIETA Autoridad: CONSEJO DE ESTADO Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA INMEDIATEZ Su desconocimiento desvirtúa el carácter urgente del amparo.
ACCION DE TUTELA CONTRA TUTELA. Improcedencia TEMERIDAD EN TUTELA-Rechazo de solicitudes de tutela idénticas y presentadas por la misma persona ante varias autoridades judiciales. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL- Autoridad que adquiere una sentencia de tutela ejecutoriada, que ha definido de manera definitiva un asunto, impidiendo que sea nuevamente discutido por las mismas partes, con el mismo objeto y causa, ante el juez constitucional.
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Gloria Margarita Castañeda Arrieta contra el Consejo de Estado-Sección Cuarta, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B, Consejo de Estado-Sección Primera, el Tribunal Administrativo del Atlántico-Sala de Decisión A, el Juez Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP.
ANTECEDENTES 1. Acción de tutela El 16 de junio de 2025, la señora Gloria Margarita Castañeda Arrieta, actuando en nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y a los derechos adquiridos que consideró vulnerados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, así 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03773-00 Accionante Gloria Margarita Castañeda Arrieta Acción de tutela – Primera instancia como por el Juzgado Catorce Administrativo de Barranquilla, la Sala de Decisión Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico y las secciones Cuarta, Tercera- Subsección B y Primera del Consejo de Estado, al haber proferido decisiones entre los años 2019 y 2023 en las que se avaló la aplicación de las resoluciones RDP 008075 del 22 de agosto de 2012, RDP 015198 del 13 de noviembre de 2012, RDP 018892 del 10 de diciembre de 2012, RDP 022724 del 17 de junio de 2016, RDP 026482 del 18 de julio de 2016, RDP 037331 del 4 de octubre de 2016 y RDP 032820 del 22 de agosto de 2017, todas expedidas por la UGPP, mediante las cuales se modificó de manera sucesiva y unilateral el reconocimiento pensional otorgado inicialmente en 2012.
En virtud de la acción de tutela, la parte accionante pidió que se protegieran los derechos invocados y, en consecuencia, se dejara sin efectos todas las resoluciones posteriores a 2012 que redujeron o alteraron su mesada pensional, en especial la resolución de 2017, por haber sido impuestas sin seguir el procedimiento previsto en el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA.
Asimismo, solicitó que se ordenara el restablecimiento del acto administrativo original de 2012, en tanto reconoció una situación jurídica consolidada bajo los parámetros normativos y jurisprudenciales vigentes para la época de su expedición, con lo cual se garantizaría la plena eficacia de sus derechos fundamentales y se restauraría la seguridad jurídica quebrantada por la actuación posterior de la administración: « Por todo lo anterior expuesto, por contar con una pensión RECONOCIDA Y CONSOLIDADA conforme a derecho en el año 2012 además de confirmada y nunca revocada, por la clara vulneración al DEBIDO PROCESO Y DERECHOS ADQUIRIDOS, apoyándonos en los artículos: 29, 48, 53, 58 de NUESTRA CARTA POLÍTICA, también en lo establecido en el artículo primero párrafo segundo del ACTO LEGISLATIVO 01 DEL 22 DE JULIO DEL 2005, además de las sentencias de la CORTE CONSTITUCIONAL: (SU182/19), (C-980/10), (SU309/19) y (T-169-23) que claramente resuelven mi caso y soportado en los documentos adjuntos presentados, solicito muy respetuosamente ante la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA el restablecimiento del derecho, que es sencillamente que la UGPP le entregue aplicación a lo RECONOCIDO Y CONSOLIDADO en la resolución de pensión conforme derecho RDP 008075 del 22 de agosto del año 2012 (DERECHO ADQUIRIDO).» 2.
Hechos relevantes 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03773-00 Accionante Gloria Margarita Castañeda Arrieta Acción de tutela – Primera instancia De acuerdo con los hechos de la demanda, el 22 de agosto de 2012, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP) expidió la Resolución RDP 008075, mediante la cual reconoció a la señora Gloria Margarita Castañeda Arrieta el derecho a la pensión de vejez.
En esa decisión aplicó el 75% del ingreso base de liquidación sobre el salario más alto del último año, conforme a lo previsto en la Circular 054 de 2010 de la Procuraduría General de la Nación y con fundamento en el principio de inescindibilidad normativa. Posteriormente, la entidad profirió múltiples actos administrativos adicionales: las resoluciones RDP 015198 del 13 de noviembre de 2012, RDP 018892 del 10 de diciembre de 2012, RDP 022724 del 17 de junio de 2016, RDP 026482 del 18 de julio de 2016 y RDP 037331 del 4 de octubre de 2016, mediante los cuales ajustó o ratificó aspectos relacionados con la mesada reconocida inicialmente.
Finalmente, el 22 de agosto de 2017, la UGPP profirió la Resolución RDP 032820, a través de la cual modificó de manera sustancial el monto de la pensión, utilizando una fórmula distinta para calcular el ingreso base de liquidación, sustentada en el promedio de los salarios percibidos durante los diez años previos. Con ello, redujo significativamente el valor mensual asignado a la accionante.
Ante esta situación, la señora Castañeda Arrieta promovió una demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 ante la jurisdicción contencioso administrativa. El Juzgado Catorce Administrativo de Barranquilla conoció en primera instancia y, mediante providencia del 29 de marzo de 2019, negó las pretensiones de la demanda.
El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral A, resolvió el recurso de apelación y, mediante sentencia del 28 de mayo de 2024, confirmó lo decidido en primera instancia. Sostuvo que no se evidenció irregularidad alguna en las actuaciones de la UGPP. 1 Proceso identificado con número de radicación: 08001-33-33-014-2017-00088-00/01. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03773-00 Accionante Gloria Margarita Castañeda Arrieta Acción de tutela – Primera instancia La parte accionante, interpuso acción de tutela2 contra el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social y a los derechos adquiridos, por haber negado la reliquidación de su pensión. Por reparto, le correspondió el conocimiento del asunto al Consejo de Estado-Sección Cuarta, que mediante sentencia del 26 de septiembre de 2024, declaró improcedente la acción por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, al advertir que la accionante pretendía reabrir un debate legal ya resuelto en sede ordinaria.
Concluyó que no se acreditó una violación directa de derechos fundamentales, sino una inconformidad con el resultado judicial. Esa providencia no fue objeto de impugnación, por lo que adquirió firmeza. Sin embargo, la accionante presentó una segunda acción de tutela contra la UGPP, el Juzgado Catorce Administrativo de Barranquilla, el Tribunal Administrativo del Atlántico y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos al debido proceso y a la seguridad social, con ocasión de la sentencia de tutela proferida el 26 de septiembre de 2024.
La Sección Tercera-Subsección B, al resolver esta segunda tutela, profirió fallo el 4 de marzo de 2025, que declaró improcedente la acción al considerar que la providencia anterior había hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, y que la actora no había demostrado la existencia de fraude que permitiera exceptuar dicha regla. Señaló que la acción de tutela no podía emplearse como una instancia adicional para reabrir un debate ya resuelto por el juez constitucional.
Además, advirtió que no resultaba procedente cuestionar la decisión de la Corte Constitucional de no seleccionar el expediente T-10.647.059 para revisión, por tratarse de una función discrecional que no vulneraba derecho alguno. Luego, la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió la impugnación presentada por Gloria Margarita Castañeda Arrieta contra la sentencia del 4 de marzo de 2025.
La Sala confirmó la decisión de improcedencia, al concluir que la accionante no acreditó ninguna de las causales excepcionales que habilitan la 2 Proceso identificado con número de radicación: 11001-03-15-000-2024-04366-00. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03773-00 Accionante Gloria Margarita Castañeda Arrieta Acción de tutela – Primera instancia procedencia de una tutela contra una sentencia de tutela, en especial la cosa juzgada fraudulenta.
Observó que la actora se limitó a reiterar su inconformidad con la disminución de su mesada pensional y con las decisiones judiciales previas, pero no demostró la existencia de un fraude ni una actuación dolosa o arbitraria por parte del juez constitucional. Asimismo, la Sala señaló que, conforme a la jurisprudencia unificada de la Corte Constitucional (sentencia SU-627 de 2015), la acción de tutela contra sentencia de tutela sólo procede de manera excepcional y restringida, lo cual no se cumplía en el caso concreto.
Por último, la señora Gloria Margarita Castañeda Arrieta interpuso una tercera acción de tutela ante la Corte Suprema de Justicia; no obstante, dicha corporación advirtió que la solicitud se dirigía contra diversas autoridades del Consejo de Estado, incluidas sus Secciones Cuarta, Tercera y Primera, lo que hacía improcedente su competencia como juez constitucional de primera instancia. En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, ordenó la remisión del expediente al Consejo de Estado, para que una de sus Secciones o Subsecciones, conforme a su reglamento interno, resolviera lo pertinente como autoridad competente. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora fundamentó su solicitud en la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a los derechos adquiridos y a la seguridad social, como consecuencia de la actuación de la UGPP y de múltiples autoridades judiciales que avalaron la modificación de su pensión sin observar el procedimiento legal.
Afirmó que la UGPP le reconoció válidamente su pensión mediante la Resolución RDP 008075 de 2012, lo que constituyó una situación jurídica consolidada. No obstante, en el año 2017, la entidad expidió un nuevo acto que redujo el valor de su mesada pensional con base en jurisprudencia posterior, sin cumplir el procedimiento previsto en el artículo 97 del CPACA. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03773-00 Accionante Gloria Margarita Castañeda Arrieta Acción de tutela – Primera instancia A su juicio, tanto la UGPP como las autoridades judiciales que conocieron de su proceso ordinario y de las acciones de tutela anteriores desconocieron sus derechos adquiridos y omitieron el respeto por el procedimiento legal para revocar actos administrativos particulares.
En respaldo de su posición, citó los artículos 29, 48, 53 y 58 de la Constitución, el artículo 97 del CPACA, el Acto Legislativo 01 de 2005 y varias sentencias de la Corte Constitucional que prohíben la revocatoria unilateral de pensiones reconocidas conforme a derecho y exigen el respeto por las situaciones jurídicas consolidadas. 4.
Trámite procesal El 24 junio de 2025 se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a la accionante, a los Honorables Magistrados del Consejo de Estado-Sección Cuarta y Sección Tercera-Subsección B, que profirieron las providencias del 26 de septiembre de 2024 y 4 de marzo de 2025, Rad. nº. 11001 03-15-000-2024-04366-00 y 11001-03-15- 000-2025-00832-00, respectivamente, a los Honorables Magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juez Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla, que profirieron las providencias del 28 de mayo de 2024 y 29 de marzo de 2019, Rad. nº. 08001-33-33-014-201700088-00/01, y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales-UGPP.
También se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo y remitir copia digital de los expedientes mencionados. En el escrito de contestación, la Sección Tercera-Subsección B del Consejo de Estado señaló que la acción de tutela resultaba improcedente, pues la actora no formuló reparo concreto contra la sentencia del 4 de marzo de 2025 ni acreditó la existencia de cosa juzgada fraudulenta.
Indicó que la accionante solo hizo una mención general a dicha providencia y no cumplió con la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional para cuestionar una sentencia de tutela. Concluyó que el amparo debía rechazarse, al no existir argumentos que permitieran reabrir un debate ya resuelto en sede constitucional.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado solicitó declarar improcedente la acción de tutela, por dos razones principales. En primer lugar, alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que la accionante no formuló un reproche 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03773-00 Accionante Gloria Margarita Castañeda Arrieta Acción de tutela – Primera instancia concreto contra esa autoridad, sino que la mencionó únicamente para evidenciar el agotamiento de las instancias judiciales previas.
En segundo lugar, y de manera subsidiaria, pidió declarar la improcedencia por incumplimiento de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez. Explicó que la accionante ya había promovido una tutela anterior contra los fallos de la jurisdicción contencioso administrativa, que fue resuelta mediante sentencia del 26 de septiembre de 2024, sin que esta hubiera sido impugnada.
Agregó que la nueva acción fue presentada siete meses y diez días después de la notificación de dicha sentencia, excediendo el plazo razonable de seis meses fijado por la jurisprudencia para evaluar la inmediatez. Por su parte, la UGPP solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que la misma incurrió en temeridad, por cuanto la accionante ya había promovido dos tutelas anteriores con identidad de objeto, partes y fundamentos, ambas resueltas en su contra y actualmente en firme.
Alegó además la configuración de cosa juzgada, en tanto los hechos y pretensiones ya fueron examinados por los jueces constitucionales y por la jurisdicción contencioso administrativa. Señaló que la acción también resultaba improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad, ya que la tutela no constituye el mecanismo idóneo para controvertir actos administrativos o decisiones judiciales que se adoptaron con sujeción a derecho y dentro del marco de competencia de las autoridades involucradas.
Afirmó que no existía vulneración de derechos fundamentales, pues la accionante continuaba en la nómina de pensionados y su mesada pensional había sido reliquidada conforme al marco normativo aplicable. De igual forma, sostuvo que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que justificara la intervención del juez de tutela, ni la configuración de una vía de hecho judicial, al no evidenciarse defectos sustantivos, fácticos o procedimentales en las decisiones cuestionadas.
Finalmente, resaltó que la acción pretendía reabrir un debate ya resuelto en instancias judiciales competentes, lo que contraría los principios de seguridad jurídica y respeto por la autonomía judicial. El Juzgado Catorce Administrativo de Barranquilla se limitó a remitir el expediente digital solicitado. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03773-00 Accionante Gloria Margarita Castañeda Arrieta Acción de tutela – Primera instancia Las demás partes y autoridades judiciales accionadas guardaron silencio frente a la presente acción de tutela.
Encontrándose el proceso para dictar sentencia, el despacho advirtió que no se ordenó la notificación al Consejo de Estado-Sección Primera, quien también fue llamado como accionado dentro del presente asunto. En atención a dicha omisión, el despacho consideró necesario adoptar las medidas procesales pertinentes para garantizar la adecuada integración del contradictorio antes de dictar la sentencia correspondiente.
En consecuencia, mediante auto del 26 de septiembre de 2025, dispuso ordenar la notificación del proceso al Consejo de Estado-Sección Primera, en calidad de accionado, conforme a lo previsto en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991, e informar que disponía de un término de dos (2) días para rendir informe sobre los hechos objeto de la tutela, de acuerdo con el artículo 19 del mismo decreto.
No obstante, dicha autoridad guardó silencio. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra las decisiones judiciales proferidas por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, el Tribunal Administrativo del Atlántico y las Secciones Cuarta, Tercera y Primera del Consejo de Estado, así como contra los actos administrativos expedidos por la UGPP. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la acción con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03773-00 Accionante Gloria Margarita Castañeda Arrieta Acción de tutela – Primera instancia manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; y vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del precedente constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Tutela contra providencias proferidas en acción de tutela La Corte Constitucional, en su jurisprudencia de unificación, determinó que la acción de tutela contra una sentencia de tutela es, por regla general, improcedente5.
Dicha regla no admite excepciones cuando la sentencia es expedida por esa Corporación. Si la sentencia es proferida por cualquier otra autoridad judicial, la tutela procederá cuando se configure la cosa juzgada fraudulenta. Este fenómeno se consolida cuando i) se satisfacen los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) se demuestre que la decisión adoptada en la providencia fue producto de un fraude y iii) que no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. El fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta sólo puede existir, en sede de tutela, cuando el fallo haya hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, lo cual ocurre una 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 4 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 5 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-627 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo. Sentencia SU- 1219 de 2001. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03773-00 Accionante Gloria Margarita Castañeda Arrieta Acción de tutela – Primera instancia vez la Corte Constitucional se abstiene de seleccionar el fallo para revisión dentro del término legal otorgado para ello6.
Inmediatez La acción de tutela es un mecanismo residual para la protección inmediata de derechos fundamentales y un remedio de aplicación urgente. Si el amparo se dirige contra una providencia judicial, en cumplimiento del requisito de inmediatez, la jurisprudencia constitucional ha considerado que se debe interponer dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia que se impugna en tutela7 Temeridad El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 entiende como temeridad la presentación de una misma acción de tutela por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, sin motivo que lo justifique.
En caso tal, se rechazará o se decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. La jurisprudencia constitucional ha desarrollado el concepto de la temeridad en sede de tutela y ha planteado que esta se configura cuando: i) se presenta una identidad de procesos. Es decir, que las acciones de tutela de manera simultánea o sucesiva tengan una triple identidad.
Se plantean los mismos hechos, se trata de las mismas partes y se basa en la misma solicitud; ii) que el caso puesto en consideración en sede de tutela, no sea uno de aquellos considerados como excepcionales de lo que ha estipulado la ley o ha comprendido la jurisprudencia como actuación temeraria y iii) que en caso de presentarse una solicitud de tutela que manifieste ser diferente a una anterior con la que guarda identidad pero tiene un desarrollo argumentativo diferente, el juez constitucional acredite que en realidad los dos procesos tienen las mismas partes, se sustentan en las mismas razones y pretenden la misma solicitud8. 6 Además del término de insistencia de los magistrados, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
En ese sentido: Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia del 29 de julio de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. 7 Corte Constitucional, sentencia T-422 de 2018, C.P. Carlos Bernal Pulido. 8 Corte Constitucional, sentencia SU-027 del 5 de febrero de 2021. 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03773-00 Accionante Gloria Margarita Castañeda Arrieta Acción de tutela – Primera instancia En virtud de lo anterior, la Corte Constitucional ha establecido unos supuestos que facultan al interesado a interponer nuevamente una acción de tutela sin que sea considerada temeridad, cuando: i) La condición de ignorancia o indefensión del actor, propia de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho y no por mala fe; ii) El asesoramiento errado de los profesionales del derecho; iii) La consideración de eventos nuevos que aparecieron con posterioridad a la interposición de la acción o que se omitieron en el trámite de la misma, o cualquier otra situación que no se haya tomado como base para decidir la(s) tutela(s) anterior(es) que implique la necesidad de proteger los derechos fundamentales del demandante; iv) Se puede interponer una nueva acción de amparo cuando la Corte Constitucional profiere una sentencia de unificación, cuyos efectos son extensivos a un grupo de personas que se consideran en igualdad de condiciones, incluso si con anterioridad a dicha sentencia presentaron acción de tutela por los mismos hechos y con la misma pretensión9.
Cosa juzgada constitucional Conforme el criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional, la cosa juzgada constitucional se entiende como una institución jurídica que busca la inmutabilidad de las decisiones judiciales con el fin de proteger la seguridad jurídica, por ello, se prohíbe que la misma persona instaure tutelas sucesivas en las que se confluya identidad de partes, hechos y pretensiones.
En este sentido, la Corte señaló que: «(…) 2.2.1. La cosa juzgada ha sido definida en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, y por la jurisprudencia como una institución que garantiza la seguridad jurídica y el respeto al derecho fundamental al debido proceso. De un lado, el Código de Procedimiento Civil en su artículo 332, hoy artículo 303 del Código General del Proceso, establecen que «(…) la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes (…)».
Por otro lado, la Corte Constitucional en sentencias C-774 de 2001 y T-249 de 2016, definió a la cosa juzgada como una «(…) institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en 9 Corte Constitucional, sentencia SU-027 del 5 de febrero de 2021 12 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03773-00 Accionante Gloria Margarita Castañeda Arrieta Acción de tutela – Primera instancia algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas (…)».
Como se expuso en párrafos precedentes, la presentación sucesiva o múltiple de acciones de tutela puede configurar una actuación temeraria y, además, comprometer el principio de cosa juzgada constitucional. Esto, de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal constituye un ejercicio desleal y deshonesto de la acción, que compromete la capacidad judicial del Estado como también los principios de economía procesal, eficiencia y eficacia. De igual manera, ha sostenido que se predica la existencia de cosa juzgada constitucional cuando se adelanta un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de un fallo de tutela y, entre el nuevo proceso y el anterior, se presenta identidad jurídica de partes, objeto y causa. 2.2.2.
Ahora bien, por regla general, un fallo de tutela queda amparado por la figura de la cosa juzgada constitucional en los eventos en los que la Corte Constitucional decide excluir de revisión un fallo o, si el mismo es seleccionado, esta se configura cuando queda ejecutoriada la providencia que expida este Tribunal»10. En consecuencia, la temeridad, junto con la cosa juzgada constitucional, son fenómenos procesales distintos los cuales se consolidan a partir de la presentación múltiple e injustificada de una misma acción de tutela.
La presentación reiterada de una misma solicitud de tutela permite que se configure una actuación temeraria y se comprometa el principio de la cosa juzgada constitucional. Es un ejercicio desleal de uso del mecanismo de amparo constitucional compromete la capacidad jurídica del Estado, así como los principios de eficiencia, economía procesal y eficacia. La no selección de un asunto para revisión, por parte de la Corte Constitucional, hace que opere el fenómeno de la cosa juzgada constitucional haciendo que la decisión sea inmutable y definitiva11.
Caso concreto Con base en todos los documentos aportados, la Sala expone a continuación el análisis del caso concreto, con fundamento en el material probatorio y en estricto orden cronológico de las decisiones adoptadas por las distintas autoridades judiciales y administrativas: 10 Corte Constitucional, sentencia SU-021 de 2021. 11 Corte Constitucional, sentencia T-407 del 17 de noviembre de 2022. 13 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03773-00 Accionante Gloria Margarita Castañeda Arrieta Acción de tutela – Primera instancia La accionante considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y a los derechos adquiridos, como consecuencia de la expedición sucesiva de varias resoluciones administrativas —RDP 015198 del 13 de noviembre de 2012, RDP 018892 del 10 de diciembre de 2012, RDP 022724 del 17 de junio de 2016, RDP 026482 del 18 de julio de 2016, RDP 037331 del 4 de octubre de 2016 y, especialmente, la RDP 032820 del 22 de agosto de 2017—, mediante las cuales la UGPP modificó o redujo la pensión reconocida inicialmente por la Resolución RDP 008075 del 22 de agosto de 2012.
Según su planteamiento, estas actuaciones sustituyeron el método de liquidación que le había sido reconocido en 2012 por fórmulas posteriores apoyadas en jurisprudencia sobreviniente. Así mismo, cuestionó las decisiones judiciales que, a su juicio, avalaron dicha actuación, pese a que ya existía una situación jurídica consolidada desde la Resolución RDP 008075 del 22 de agosto de 2012.
Particularmente, reprochó la sentencia del 26 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente una acción de tutela promovida contra el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, así como los fallos posteriores que desestimaron sus nuevos intentos de obtener el amparo constitucional.
En primer lugar, la Sala advierte que los reproches formulados contra la sentencia del 26 de septiembre de 2024 (primera acción de tutela12) no cumplen con el requisito de inmediatez. Dicha providencia fue notificada oportunamente y no fue impugnada por la actora. Adicionalmente, fue excluida de revisión por la Corte Constitucional mediante auto del 29 de noviembre de 2024, lo cual permite afirmar que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional.
Posteriormente, la accionante promovió una segunda acción de tutela, identificada bajo el radicado 11001-03-15-000-2025-00832-00, con el objeto de controvertir la mencionada decisión de la Sección Cuarta. Esta nueva solicitud fue resuelta en primera instancia por la Sección Tercera-Subsección B del Consejo de Estado, mediante sentencia del 4 de marzo de 2025, que declaró improcedente el amparo 12 Proceso identificado con número de radicación: 11001-03-15-000-2024-04366-00. 14 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03773-00 Accionante Gloria Margarita Castañeda Arrieta Acción de tutela – Primera instancia por no acreditarse una situación de cosa juzgada fraudulenta, ni defecto alguno imputable a la autoridad judicial accionada.
Esa providencia fue impugnada y resuelta por la Sección Primera del Consejo de Estado, que mediante fallo del 15 de mayo de 2025 confirmó la decisión al constatar que la accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida para controvertir una sentencia de tutela. Precisó que la actora se limitó a reiterar su inconformidad con decisiones anteriores sin aportar hechos nuevos ni acreditar fraude procesal, lo cual desnaturaliza la acción de tutela.
Inconforme, la señora Castañeda Arrieta formuló una tercera acción de tutela, esta vez ante la Corte Suprema de Justicia, bajo el argumento de que sus derechos fundamentales seguían siendo desconocidos. No obstante, mediante auto del 12 de junio de 2025, la Corte se declaró incompetente para conocer del asunto, al advertir que la tutela estaba dirigida contra autoridades del Consejo de Estado, y en aplicación del Decreto 333 de 2021, ordenó remitir el expediente a esa Corporación para su conocimiento.
Para esta Sala, los argumentos expuestos por la accionante no se dirigen a controvertir defectos en las decisiones judiciales proferidas en sede de tutela, sino a reiterar el mismo desacuerdo frente a la serie de resoluciones administrativas que alteraron su pensión reconocida en 2012, especialmente las dictadas entre 2012 y 2017, culminando con la RDP 032820, lo cual ya fue objeto de valoración y decisión en las instancias ordinarias y constitucionales.
Además, no se acredita que la sentencia del 26 de septiembre de 2024, ni las decisiones posteriores, hayan incurrido en actuaciones irregulares, arbitrarias o contrarias al precedente. Por el contrario, se advierte un uso reiterado e injustificado de la acción de tutela, con identidad de partes, objeto y causa, sin que la actora haya demostrado la existencia de hechos nuevos, indefensión o error judicial grave que habilite una nueva revisión del fondo del asunto.
Con base en los documentos obrantes en el expediente, la Sala advierte que las acciones de tutela promovidas por la señora Gloria Margarita Castañeda Arrieta, 15 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03773-00 Accionante Gloria Margarita Castañeda Arrieta Acción de tutela – Primera instancia incluida la que actualmente se examina, han sido interpuestas de manera sucesiva y con identidad de partes, hechos y pretensiones.
Todas ellas buscan dejar sin efectos no solo la Resolución RDP 032820 del 22 de agosto de 2017, sino también las resoluciones intermedias de 2012 y 2016 (RDP 015198, 018892, 022724, 026482 y 037331), así como las providencias judiciales que confirmaron la legalidad de dicho acto administrativo en sede contenciosa y constitucional. La accionante insiste en que las autoridades accionadas no han valorado de fondo el desconocimiento de su situación jurídica consolidada, derivada del acto pensional inicial, y que persiste una afectación grave a sus derechos fundamentales.
Sin embargo, la Sala observa que estos reproches ya fueron estudiados y descartados mediante las sentencias de tutela proferidas el 26 de septiembre de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 4 de marzo de 2025 por la Sección Tercera-Subsección B, y el 15 de mayo de 2025 por la Sección Primera, sin que la accionante hubiera logrado demostrar la existencia de un fraude procesal, un hecho nuevo relevante, o una actuación judicial arbitraria.
Tampoco acreditó una situación de indefensión, ni expuso razones válidas que justificaran la interposición reiterada del mecanismo constitucional. En criterio de esta Sala, los argumentos de la señora Castañeda Arrieta no resultan de recibo, en la medida en que el expediente evidencia el uso repetido del mismo mecanismo para reabrir un debate que ya fue resuelto por las instancias judiciales competentes.
Conforme lo ha señalado de manera reiterada la Corte Constitucional, la acción de tutela constituye un mecanismo de protección subsidiario, excepcional y sumario, que no puede utilizarse de forma sucesiva para impugnar las mismas actuaciones, con fundamento en los mismos hechos, contra las mismas entidades y en ausencia de justificación razonable.
Por lo anterior, se configura en este caso el fenómeno de la temeridad, en los términos del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, al haberse agotado previamente el estudio de fondo del asunto en sede de tutela, sin que se adviertan elementos nuevos o distintas causas jurídicas que permitan habilitar un nuevo pronunciamiento judicial. 16 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03773-00 Accionante Gloria Margarita Castañeda Arrieta Acción de tutela – Primera instancia Asimismo, concurre el fenómeno de cosa juzgada constitucional, toda vez que las providencias cuestionadas adquirieron firmeza y fueron excluidas de revisión por la Corte Constitucional, conforme a los expedientes T-10.647.059 y T-9.535.238.
En ese sentido, esta nueva acción de tutela desnaturaliza la función de la acción de tutela, desconoce los principios de eficiencia, economía procesal y seguridad jurídica, y pretende reabrir una controversia que ya fue definida por las autoridades judiciales competentes; así mismo, se resalta que la acción de tutela se interpone contra otras acciones de la misma naturaleza, sin que se haya demostrado la existencia de cosa juzgada fraudulenta.
En consecuencia, la Sala declarará improcedente el amparo por configurarse la temeridad procesal, la cosa juzgada constitucional y tratarse de una acción de tutela contra otra tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de la señora Gloria Margarita Castañeda Arrieta contra el Consejo de Estado-Sección Cuarta, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B, Consejo de Estado-Sección Primera, el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juez Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 17 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03773-00 Accionante Gloria Margarita Castañeda Arrieta Acción de tutela – Primera instancia FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES