Radicado: 08001-23-33-000-2015-00154-02 (3627-2023) Demandante: Iris Acosta Zúñiga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2015-00154-02 (3627-2023) Demandante: Iris Acosta Zúñiga Demandado: Municipio de Soledad Temas: Sanción moratoria por consignación de cesantías.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 2. La señora Iris Acosta Zúñiga por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1, solicitó la nulidad del acto administrativo ficto configurado el 4 de febrero de 2025 que negó la sanción moratoria por «las cesantías canceladas parcialmente de los años 2003 a 2010» 3.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, peticionó: i) la sanción moratoria «que se generó por el pago parcial de las cesantías causadas en los años 2003 a 2010», ii) los intereses corrientes y moratorios desde que se originó la penalidad, iii) los perjuicios sufridos, de conformidad con el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, iv) la actualización de la condena de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA y v) el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.
Hechos. 1 Índice 2 SAMAI. Expediente digital – “2015-00154 PARTE 1.pdf”. Págs. 1 a 9. Radicado: 08001-23-33-000-2015-00154-02 (3627-2023) Demandante: Iris Acosta Zúñiga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. La señora Iris Acosta Zúñiga se encuentra vinculada al municipio de soledad en el cargo de auxiliar administrativo en la Secretaría de Educación Municipal. 5.
El 4 de noviembre de 2014 solicitó la sanción moratoria «generada por el pago incompleto de las cesantías causadas de los años 2003 a 2010», con fundamento en las Leyes 344 de 1996 y 50 de 1990. Reclamación que fue resuelta de manera negativa en el acto ficto demandado. Fundamentos de derecho y concepto de violación. 6. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 1, 13, 29, 53, 80, 90, 209 y 211 de la Constitución Política; 138, 152, 162, 166 y siguientes del CPACA; 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990; la Ley 344 de 1996 y los Decretos 1583 de 1998 y «1063». 7.
Al desarrollar el concepto de la violación, expuso que tiene derecho a la sanción moratoria por cada uno de los períodos en que sus cesantías fueron canceladas de manera parcial, hasta que se verifique el pago de las sumas reconocidas en la Resolución núm. 0429 de 2014, que concedió las diferencias causadas con ocasión a una nivelación salarial.
Contestación de la demanda. 8. El Municipio de Soledad2 adujó que si bien la actora se encontraba laborando en el cargo de auxiliar administrativo, y por medio de la Resolución núm. 0429 del 30 de julio de 2014 fue homologada al cargo de secretaria código 440 grado 02, las cesantías de los años 2003 a 2010 fueron canceladas con el salario vigente en ese momento, por lo que no hay lugar a la sanción moratoria con ocasión a la nivelación salarial. 9.
El acto administrativo enjuiciable que definió la situación jurídica es la Resolución núm. 0429, pues determinó los valores que serían pagados por concepto de prestaciones sociales. 10. Finalmente, la demandante no tiene derecho a la sanción moratoria establecida en la Ley 344 de 1996, dado que se encuentra afiliada al Fondo Nacional del Ahorro – (FNA).
Sentencia de primera instancia. 11. El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia del 16 de agosto de 20193 negó las pretensiones de la demanda. Para ello consideró que la actora se encuentra vinculada al municipio de Soledad desde el 23 de abril de 1997, con 2 Expediente digital – “2015-00154 PARTE 2.pdf”. Págs. 31 a 44. 3 Expediente digital – “2015-00154 PARTE 7- CONCEDE APELACION.pdf”.
Págs. 12 a 31. Radicado: 08001-23-33-000-2015-00154-02 (3627-2023) Demandante: Iris Acosta Zúñiga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posterioridad al 31 de diciembre de 1996, por lo que se encuentra cobijada por el régimen analizado. 12. Y de acuerdo con certificación expedida por COLFONDOS reporta cesantías para las «vigencias de 2004 a 2017», las cuales fueron trasladadas al Fondo Nacional del Ahorro el 31 de agosto de 2009. 13.
Por lo que se encontró demostrado que las cesantías de «2003» a 2007 fueron consignadas de manera oportuna, por lo que no hay lugar a la penalidad contenida en la Ley 50 de 1990. Y en cuanto a las sumas correspondientes a los años «2008 a 2010», pues para ese momento la actora se encontraba afiliada al FNA, que se rige por lo dispuesto en la Ley 432 de 1998, norma que no prevé la sanción moratoria solicitada. 14.
Y de conformidad la jurisprudencia del Consejo de Estado4, la sanción moratoria no está prevista para pagos tardíos de nivelaciones salariales. Recurso de apelación. 15. El apoderado de la parte demandante5 inconforme con la decisión anterior solicitó sea revocada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, pues le asiste derecho a la sanción moratoria establecida en las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996 dado que «está probado que el Municipio de Soledad no pagó de manera completa las cesantías, teniendo en cuenta que mediante la Resolución núm. 0429 del 30 de julio de 2014 reconoció y pagó la nivelación u homologación que tenía mi mandante en cada una de esas anualidades»6, esto es, «desde el año 2003 hasta el 2009, años en los cuales fueron reconocidas homologación y en los cuales se incrementó el salario y no se pagó el incremento de esas cesantías»7. 16.
Trajo a colación la sentencia C-836 de 2001 proferida por la Corte Constitucional e invocó los principios de seguridad jurídica, confianza legítima e igualdad y, para concluir que estos fueron desconocidos por el tribunal que «en otras ocasiones en casos de igual supuesto fáctico ha condenado al pago de la SANCIÓN MORATORIA», incluso, respecto de empleados afiliados al FNA.
Trámite correspondiente a la segunda instancia. 17. Por medio del auto del 5 de agosto de 20248 se admitió el recurso de apelación. 4 Citó: Sentencia del Consejo de Estado del 1 de marzo de 2018. Rad. No. 2014-00376. Sección Segunda – Subsección “A”. C. P. Gabriel Valbuena Hernández. 5 Expediente digital – “2015-00154 PARTE 7- CONCEDE APELACION.pdf”.
Págs. 39 a 49. 6 Transcrito con errores del recurso de apelación. 7 Transcrito con errores del recurso de apelación. 8 Índice 14 SAMAI. Radicado: 08001-23-33-000-2015-00154-02 (3627-2023) Demandante: Iris Acosta Zúñiga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18. Dentro de la oportunidad legal para alegar de conclusión, las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio. 19.
Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se procederá a resolver la apelación, previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES Competencia. 20. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9. 21.
De igual forma, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo una de las partes presentó recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso. Problema jurídico. 22.
Le corresponde a la Subsección determinar si a la demandante le asiste derecho a la sanción moratoria por consignación incompleta de las cesantías anualizadas en los años 2003 a 2009 producto de la homologación salarial reconocida mediante la Resolución núm. 0429 del 30 de julio de 2014. 23. A fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) Cesantías, ii) Régimen anualizado de cesantías y iii) Caso concreto.
Cesantías. 24. El auxilio de cesantías es una prestación social, que se constituye como un ahorro para el trabajador, que lo beneficia a él y a su núcleo familiar en tanto es una ayuda económica, no solo en caso de encontrarse cesante el trabajador, sino «en lo que concierne a educación superior y vivienda, que el trabajador tenga un respaldo que no comprometa los recursos que requiere para su mínimo vital10.» Régimen anualizado de cesantías. 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 10 SU 448 de 2016, SU 098-18.
Radicado: 08001-23-33-000-2015-00154-02 (3627-2023) Demandante: Iris Acosta Zúñiga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25. Con la expedición de la Ley 344 de 199611, se generalizó en el sector público el régimen anualizado de cesantías establecido inicialmente sólo para particulares en la Ley 50 de 1990 modificatoria del Código Sustantivo del Trabajo, el que se extendió incluso a los servidores públicos del orden territorial mediante el Decreto 1582 de 199812. 26.
La Ley 50 de 199013, consagró en el artículo 99, el nuevo régimen especial de cesantías, así: «Artículo 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1ª. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª.
El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. […]» 27. Norma que dispuso, en su numeral 3 una sanción en caso de mora en la consignación del valor de las cesantías en la cuenta individual, liquidación que conforme al numeral 1°, se debe realizar cada 31 de diciembre de la respectiva anualidad laborada o la fracción correspondiente.
Caso concreto. 28. Expone la señora Iris Acosta Zúñiga, que, contrario a lo señalado por el tribunal, le asiste derecho a la sanción moratoria establecida en las Leyes 50 de 1990 y 344 de 11 Artículo 13. Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo;
Parágrafo. - El régimen de cesantías contenido en el presente artículo no se aplica al personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. 12 «Artículo 1.°. - El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998.
Parágrafo.- Cuando los servidores públicos del nivel territorial con régimen de retroactividad se afilien al Fondo Nacional de Ahorro, los aportes al mismo se realizarán por la respectiva entidad en la forma prevista en el artículo 6 de la Ley 432 de 1998» 13 “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.” Radicado: 08001-23-33-000-2015-00154-02 (3627-2023) Demandante: Iris Acosta Zúñiga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1996 por pago incompleto de las cesantías de los años 2003 a 2009 con ocasión a una homologación salarial. 29.
La Sala encuentra acreditado que la demandante prestó servicios al municipio de Soledad en calidad de auxiliar administrativo desde 2003 a 201014. Y, seguidamente, por medio de la Resolución núm. 0429 del 30 de julio de 2014 la entidad ordenó «el reconocimiento y pago de valores retroactivos por concepto de homologación y nivelación salarial al personal administrativo del sector educativo en el Municipio del Soledad/Atlántico»15, entre ellos, las diferencias por concepto de auxilio de cesantías correspondientes a las anualidades señaladas. 30.
El 4 de noviembre de 201416 peticionó la penalidad aludida, pues «dichas cesantías solamente fueron giradas en su totalidad y reconocidas las diferencias a través de la Resolución No 0429». 31. Sobre la penalidad establecida en las disposiciones invocadas «esta Corporación ha sostenido en reiteradas ocasiones que la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías consagrada en la ley referida no procede cuando lo que sucede es la inoportuna cancelación de una diferencia en la liquidación que debió pagarse»17. 32.
Vista la demanda y la reclamación administrativa, la sanción pretendida no tiene fundamento en la tardanza en la consignación del auxilio de cesantías, sino en la diferencia del valor que se generó como resultado de la nivelación salarial18 ordenada en la Resolución núm. 0429, hipótesis que no genera el derecho a reclamar el pago de la sanción moratoria contenida en la Ley 50 de 1990, pues esta solo procede cuando se trata del supuesto fáctico establecido en el numeral 3 del artículo 99 de dicha disposición19. 33.
Si bien, la apelante alude que el tribunal desconoció precedente horizontal que resolvió en casos similares de manera favorable, las supuestas decisiones no fueron 14 De conformidad con certificado laboral visible en: expediente digital – “2015-00154 PARTE 1.pdf”. Pág. 14. 15 Transcrito con errores de la Resolución 0429 del 30 de julio de 2014 visible en: ibidem.
Págs. 15 a 19. 16 Ibidem. Pág. 13. 17 «¿Procede la sanción moratoria consagrada en la Ley 50 de 1990 cuando se paga tardíamente una diferencia en la liquidación de las cesantías anualizadas? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: la sanción moratoria consagrada en Ley 50 de 1990 no procede cuando lo que existe es una controversia sobre el valor pagado, sino solo cuando el pago fue tardío, esto es, con incumplimiento de los términos señalados en el numeral 3.° del artículo 99 ibidem.» Ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de febrero de 2022, C.P. William Hernández Gómez, Radicado 25000-23-42-000-2019- 02188-01 (6664-2019) y A, sentencia del 15 de julio de 2021, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Radicado 68001-23-33-000- 2015-01238-01 (5257-2021). 18 Sobre la sanción moratoria como consecuencia de una nivelación salaria ver: « tal circunstancia no generó una infracción de la norma jurídica por parte de la entidad empleadora y, por lo tanto, no se genera la consecuencia jurídica que de ella se deriva, esto es, la sanción moratoria, toda vez que la inoportuna cancelación de una diferencia que se generó por el reajuste salarial y prestacional ordenado por la entidad demandada, no se encuentra contemplado en los supuestos normativos y jurisprudenciales referidos en precedencia. En ese sentido, contrario a lo señalado por la recurrente, el hecho de que la administración haya liquidado un monto por cesantías conforme al salario devengado en los períodos deprecados y que luego este haya sido objeto de un reajuste producto de un incremento salarial tardío y la consecuente reliquidación de la prestación, no conlleva a determinar que se configuró la penalidad deprecada.» (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de octubre de 2021, C. P. William Hernández Gómez, núm. Interno: 3462-2019. 19 Así lo ha considerado esta subsección en: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de septiembre de 2025, C. P. Luis Eduardo Mesa Nieves, Radicación núm. 08001-23-33-000-2018-00526-01 (4293-2021).
Sentencia del 15 de julio de 2021, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Radicado 68001-23-33-000-2015-01238-01 (5257-2021). Y sentencia del 3 de febrero de 2022, C.P. William Hernández Gómez, Radicado 25000-23-42-000-2019-02188-01 (6664-2019). Radicado: 08001-23-33-000-2015-00154-02 (3627-2023) Demandante: Iris Acosta Zúñiga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co traídas en el recurso, y, en todo caso, como ya se explicó, esta posición no se encuentra acorde con la postura jurisprudencial vigente de esta Corporación. 34.
Vista la sentencia C-836 de 2001 invocada en el recurso, en ella la Corte Constitucional concluye que los jueces solo pueden apartarse del precedente cuando, «expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión», precepto que no es aplicable al caso concreto, pues, como se explicó, la decisión del a quo corresponde a la posición actual de esta Corporación en torno a la improcedencia de la sanción moratoria dispuesta en la Ley 50 de 1990 como consecuencia del pago de las diferencias por concepto de cesantías, conforme a los precedentes antes citados. 35.
Con arreglo a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del 16 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda. Condena en costas. 36. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 37. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas frente a la parte vencida en el proceso. 38. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 39.
En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico.
Radicado: 08001-23-33-000-2015-00154-02 (3627-2023) Demandante: Iris Acosta Zúñiga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia del 16 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. Condenar a la parte demandante en costas en esta instancia por lo expuesto en precedencia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.