CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: HÉCTOR DÍAZ MORENO Bogotá D. C. siete (7) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 170012333000201600539 – 02 (2797 – 2019) Demandante: CESAR AUGUSTO GRISALES GRISALES Demandada: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema: PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 11 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda, y condenó a la entidad demandada a título de restablecimiento del derecho a reconocer y pagar a CESAR AUGUSTO GRISALES GRISALES, el valor correspondiente a la prima especial de servicios equivalente al 30% de su salario por el periodo comprendido entre el 15 de noviembre de 2012 y el 29 de julio de 2016, así como la reliquidación de las prestaciones sociales.
I.- ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la parte actora, por intermedio de apoderado, solicita: Que se inapliquen los siguientes preceptos jurídicos: i) Artículos 6 y 7 del Decreto 658 de 2008; ii) Articulo 4 del Decreto 722 de 2009; iii) Articulo 8 del Decreto 1388 de 2010; iv) Artículo 8 del Decreto 1039 de 2011; v) Artículo 8 del Decreto 0874 de 2012; vi) Artículo 8 del Decreto 1024 de 2013; vi) Artículo 8 del Decreto 194 de 2014 y el vii) Artículo 4° del Decreto 1105 de 2015.
Por cuanto establecieron cada año una prima especial no salarial equivalente al 30% de la remuneración básica mensual, que sirvió de base para descontarla de la remuneración mensual devengada por los Jueces de la Rama Judicial del Poder Público y sobre la cual se liquidaron todas las prestaciones sociales de estos funcionarios en cada anualidad.
Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 2.1. Resolución No. DESAJMZR15-1627, suscrito el día 18 de diciembre de 2015, “por medio del cual se resuelve un derecho de Petición”. 2.2. Resolución No. DESAJMZR16-123, suscrito el día 01 de febrero de 2016, “Por medio del cual se resuelve un Recurso de Reposición y se concede un Recurso de Apelación" 2.3.
Acto administrativo ficto o silencio negativo del recurso de apelación, el cual fue interpuesto y sustentado el día 12 de enero de 2016 contra la Resolución No. DESAJMZR15-1627, suscrita el día 18 de diciembre de 2015. A título de restablecimiento del derecho solicita se condene a la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a: Reintegrar y pagar al señor CÉSAR AUGUSTO GRISALES GRISALES el mayor valor de la diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado a título de salario, bonificación por servicio, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales desde el momento en que mi mandante es Juez de la República de Colombia hasta que permanezca vinculada a la Rama Judicial en dicho cargo, por tal motivo, deberá reliquidar teniendo en cuenta como base la totalidad de la remuneración básica mensual de cada año y los demás factores salariales, esto es sin deducir o descontar de esta remuneración el 30% -o más- por la denominada “prima especial" de servicios.
Seguir liquidando al demandante la bonificación por servicios, la prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales teniendo como base el 100% de la remuneración básica mensual de cada año y los demás factores salariales, sin deducir o descontar de esta remuneración el 30% - o más - por la denominada “prima especial" de servicio.
Pagar la indexación monetaria de la mayor diferencia de los anteriores valores prestacionales y salariales reliquidados y dejados de percibir, de forma continua según el Índice de Precios al Consumidor, desde el momento de su ingreso como Juez de la República hasta su pago total. Incluir en nómina y seguir pagando la asignación básica mensual más la "prima especial" de servicios equivalente al treinta por ciento (30%) – o más- dejado de percibir por mi mandante, el cual tendrá efectos directos y consustanciales en las vacaciones, prestaciones sociales (la bonificación por servicios, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales), Seguridad Social Integral (salud, pensión y riesgos laborales) y demás acreencias laborales.
Ajustar dichas sumas de conformidad con las normas adjetivas y sustancias del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011 - y demás preceptos jurídicos que tratan la materia. Por último, solicitó condenar en costas la entidad demandada. 2.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. El demandante Cesar Augusto Grisales Grisales está vinculado a la Rama Judicial desde el 15 de noviembre de 2012, desempeñándose para la fecha de presentación de la demanda como Juez Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Manizales, vinculación que ha sido continua e ininterrumpida a la fecha presente. 2.2.
El día 10 de diciembre de 2015, el doctor Cesar Augusto Grisales Grisales eleva derecho de petición ante la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, donde pide reconocer, reintegrar y pagar el mayor valor de la diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado a título de salario, bonificación por servicio, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales desde el momento en que mi mandante es Juez de la República de Colombia hasta que permanezca vinculada a la Rama Judicial en dicho cargo, por tal motivo, deberá reliquidar teniendo en cuenta como base la totalidad de la remuneración básica mensual de cada año y los demás factores salariales, esto es sin deducir o descontar de esta remuneración el 30% -o más- por la denominada “prima especial" de servicios.
Todo debidamente indexado y seguir liquidando hacia el futuro. 2.3. La Dirección Seccional de Administración Judicial de Manizales, en atención a la petición anterior, profirió la resolución No. DESAJMZR15-1627, de fecha 18 de diciembre de 2015, en la cual resuelve no acceder a la petición. 2.4. Contra el acto anterior se interpuso el Recurso Reposición y en subsidio el de Apelación el día 12 de enero del año 2016, siendo resulta la reposición mediante la Resolución No. DESAJMZR16-123 de 01 de febrero de 2016 confirmando la decisión, entendiéndose en consecuencia, agotado el requisito de procedibilidad. 2.5.
Se realizó solicitud de conciliación extrajudicial, según radiación 837 del 17 de junio de 2016, la cual fue llevada a cabo por la Procuraduría 29 Judicial II para Asuntos Administrativos el día 27 de julio de 2016, declarándose fallida.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas de la Constitución Nacional citó el preámbulo, artículos 2, 13, 25, 48, 53, 215.9 y 256.7. De orden legal: artículos 2 literal a y 14 de la Ley 4 de 1992; 152 numeral7 de la Ley 270 de 1996; 24, 32 y 35 del Decreto Ley 546 de 1971; artículo 9 del Decreto 603 de 1977; artículo 8 del Decreto Ley 244 de 1981, artículo 2 del Decreto 1726 de 1973 y el artículo 32 del Decreto Ley 1045 de 1978.
Código Sustantivo del Trabajo: Art. 127. Artículos 6 y 7 del Decreto 658 de 2008; Artículo 4 del Decreto 722 de 2009; Artículo 8 del Decreto 1388 de 2010; Artículo 8 del Decreto 1039 de 2011; Artículo 8 del Decreto 0874 de 2012; Artículo 8 del Decreto 1024 de 2013; Artículo 8 del Decreto 194 de 2014. Igualmente invoca Tratados Internacionales suscritos y ratificados por el Estado Colombiano, así como los Convenios de la OIT identificados con los Nos. 87, 95, 98, 100, 111, entre otros.
El convenio de la OIT No. 95 de 1949 relativo a la protección del salario fue ratificado mediante la Ley 54 de 1962 y, por tanto, conforme al artículo 53 constitucional, forma parte prevalente de la legislación interna. Expresa que el artículo 4° de la Ley 4 de 1992 determina las facultades para que el Gobierno establezca el sistema salarial de los empleados - en este caso funcionarios -, los cuales deben ser aumentados año tras año, sin embargo, jamás dicha modificación será en sentido contrario, esto es reducirla.
No obstante, el Gobierno interpretó erróneamente la norma porque en vez de fijar una prima por un valor del 30% de salario, dividió el salario en dos, el 70% salario y el 30% prima especial, desmejorando el primero, como quiera que el segundo factor mencionado, fue aplicado como si no fuera carácter salarial, al momento de efectuar cálculos de las prestaciones sociales, indemnizaciones, bonificaciones y los demás derechos adquiridos, no se tuvieron en cuenta en un treinta por ciento (30%).
Con la interpretación efectuada por la entidad se ha menoscabado los derechos adquiridos de los funcionarios de la Rama Judicial, toda vez que tuvieron una desmejora en los ingresos laborales en tanto que, a los demás empleados, a quienes no los cobija la prima especial, se les continuó pagando en su integridad el salario y prestaciones sociales, sin sufrir modificación o reducción. Considera entonces que así, al aplicar cada año una deducción del 30% sobre la remuneración mensual única, el (a) actor (a) le liquidaron las prestaciones sociales y el auxilio de cesantías sobre una remuneración mensual de 70%, la cual no corresponde a la base salarial propia del nuevo régimen ni a la base salarial que demanda las prestaciones sociales vigentes a este régimen.
Además, de acuerdo con la ley marco, esto es la Ley 4 de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el Legislador al expedir los decretos demandados, toda vez que el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales. Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de los Jueces de la República de Colombia, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
Por otra parte afirma que el juez que conoce de un proceso, no puede permanecer indiferente frente a la evidencia de la lesión del ordenamiento jurídico, bajo la égida de la presunción de legalidad de los actos administrativos, puesto que para ello la ley ha previsto el mecanismo constitucionales y legales que permite al operador jurídico abstenerse de aplicar una norma por considerarla violatoria del ordenamiento superior, así no haya sido demandada ni declarada su nulidad y de esta manera impedir que el acto viciado de ilegalidad produzca efectos jurídicos en el caso concreto, es por ello que solicito de forma respetuosa al Juez natural del proceso, que inapliquen los siguientes preceptos jurídicos: Artículos 6 y 7 del Decreto 658 de 2008;
Articulo 4 del Decreto 722 de 2009; Articulo 8 del Decreto 1388 de 2010; Artículo 8 del Decreto 1039 de 2011; Artículo 8 del Decreto 0874 de 2012; Artículo 8 del Decreto 1024 de 2013; Artículo 8 del Decreto 194 de 2014. Finalmente arguye que por expreso mandato constitucional, el inciso 9 del artículo 215 prohíbe de manera tajante el desmedro de los derechos sociales de los trabajadores - tanto públicos como privados-, este mandato supralegal tiene desarrollo legal en la Ley 4 de 1992 para convertirlo en una directriz a la que debe acogerse el Gobierno para dictar los decretos que la desarrollan.
4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por el actor por intermedio de apoderado, el 29 de julio de 2016, correspondiéndole su reparto a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas, quienes se declararon impedidos para conocer del presente asunto con fundamento en el numeral 1 del artículo 141 del C.G.P aplicable por remisión del artículo 130 del CPACA, al tener interés en la actuación procesal, ordenando la remisión de la actuación al Consejo de Estado. 4.2.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en pronunciamiento del 22 de Mayo de 2017, deciden el impedimento formulado por el Tribunal Administrativo de Caldas, aceptándolo y ordenando realizar sorteo de Conjueces. 4.3. El 12 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Caldas realizó el sorteo de Conjueces, como consta en proveído obrante a folio 101 del expediente. 4.4.
Acorde con tal elección el Conjuez Ponente, en decisión del 25 de octubre de 2017, inadmitió la demanda, a falta de poder con la debida presentación personal del demandante y otorga 10 días para corregir la demanda. Se ordenaron las notificaciones de ley. 4.5. En decisión del 12 de junio de 2018, el Conjuez Ponente, admite la demanda una vez corregida la misma.
Se ordenaron las notificaciones de ley y se reconoció personería al apoderado del demandante.
5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la entidad accionada contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de la totalidad de las pretensiones. Precisa que no es viable conceder las pretensiones solicitadas por el actor, toda vez que, en primer lugar, el gobierno nacional está expresamente facultado para expedir los Decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30% de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial advirtiendo que la expresión "sin carácter salarial", se hace extensiva, entre otras, para los Jueces y magistrados, y por lo tanto, no contradice los mandatos constitucionales y legales, situación que la sentencia del Consejo de Estado no modifica al declarar la nulidad de los Decretos desde 1993 al 2007, pues como se señaló anteriormente los efectos de la declaratoria de nulidad son hacia futuro y los decretos posteriores continúan siendo válidos y gozan de presunción de legalidad, toda vez que sobre dichos años no se ha declarado nulidad alguna, por tanto continúan vigentes para el ordenamiento jurídico.
Afirma que en relación con los pagos y reliquidaciones reclamadas con posterioridad al 1 de enero de 2008 hasta el 2014, no es viable efectuar pago alguno, dado que los decretos salariales de los años 2008 hasta la fecha no han sido declarados nulos, por tanto, continúan siendo válidos y gozan de presunción de legalidad. Resalta también, en su proposición de excepciones, la excepción de ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no debido, cosa juzgada constitucional y prescripción de prestaciones laborales toda vez que considera que ha operado el fenómeno prescriptivo trienal del pago de los derechos laborales.
6. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Caldas – Sala de Decisión de Conjueces, mediante sentencia del 11 de marzo de 2019, decidió: (i) inaplicar por inconstitucionales y sólo para este caso concreto, los preceptos legales que señalan que la prima de servicios del 30% regulada por el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 no tiene carácter salarial, atendiendo lo señalado en la parte considerativa, (ii) declárese como no probadas las excepciones de ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no debido y cosa juzgada constitucional, propuestas por la accionada, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído, (iii) Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de la resolución DESAJMZR15-1627 de 18 de diciembre de 2015, resolución DESAJMZR16-123 de 01 de febrero de 2016 y el acto administrativo ficto presunto negativo, (iv) en consecuencia y a título del restablecimiento del derecho se ORDENA a LA NACIÓN-RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, proceda: a).
Pagar el valor correspondiente a la prima especial de servicios equivalente al 30% de su salario por el periodo comprendido entre el 15 de noviembre de 2012 y el 29 de julio de 2016, b). Reliquidar las prestaciones sociales, incluyendo el 30% correspondiente a la especial de servicios (art. 14 de la Ley 4" de 1992), tomándola como factor salarial, a favor de la demandante CESAR AUGUSTO GRISALES GRISALES, y en consecuencia, pagarle o reintegrarle la diferencia salarial que resulte de lo pagado por concepto de salarios y demás emolumentos de carácter salarial, por el periodo transcurrido entre el 15 de noviembre de 2012 y el 29 de julio de 2016, fecha en que ya estaba vigente la Ley 4 de 1992, debiendo tener en cuenta como base la totalidad de la remuneración básica mensual de cada año, más el 30% equivalente a la prima especial de servicios, sumado a los demás factores salariales, y ordenar que en adelante sea tenida la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4° de 1992, como adicional al salario mensual de la demandante con carácter de factor salarial, para todos los efectos, sin deducir o descontar su porcentaje del 100% de la remuneración básica mensual de cada año y de los demás factores saláriales de ella por derecho propio.
Situación que debe seguir mientras el demandante ocupe el cargo de Juez de la República, (v) ordenar a la demandada que para el cumplimiento sentencia deberá efectuarse en los términos previstos en los artículos 189 y del CPACA., (vi) condenar a la demandada ya favor de la demandante al pago costas; a). Gastos procesales por valor ocho mil cien pesos ($8.100.00), y de b). agencias en derecho por un monto equivalente al 10% del valor total de la cuantía de esta demanda, es decir cuatro millones seiscientos cuatro mil seiscientos cuarenta y nueve pesos con siete centavos ($4´604.649,7).
Para llegar a las anteriores conclusiones, el A quo, encuentra probado que el demandante presta sus servicios a la Rama Judicial desde el 15 de noviembre de 2012 desempeñándose como Juez de la República, y por tanto, fue cobijado bajo amparo del régimen previsto para los servidores públicos en calidad de Juez de la República de Colombia, y que incluye el pago de la prima regulada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 en un porcentaje del 30%.
También recalca que el porcentaje del 30%, que corresponde a la prima especial de servicios, tiene un carácter salarial y en esa medida debió ser tenido en cuenta a efectos de liquidar sus derechos laborales y prestaciones sociales, asistiéndole el derecho a que se le reliquide con inclusión da la prima especial de servicios en un porcentaje de 30% de su salario y además, se le dé trato de carácter salarial, lo que indica que la demandada debe reliquidar nuevamente las prestaciones sociales devengadas por el demandante y pagar las diferencias adeudadas, por el periodo comprendido entre el 15 de noviembre de 2012 y el 29 de julio de 2016 y mientras ocupe el cargo de juez de la República, debiendo reconocer la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y su carácter como factor salarial y continuar pagándola en un porcentaje del 30% de su salario, además de incluirla en la liquidación que haga de las prestaciones sociales a que tenga derecho.
Por último, arguye sobre la inaplicación de las normas invocadas en la demanda, que es claro que al haberse declarado la nulidad de los decretos que establecían que el porcentaje del 30% de la prima especial de servicios no constituía salario, desvirtúa la presunción de legalidad de los mismos, lo que implica que la situación debe ser retrotraída al estado inicial, como si nunca hubiera existido la norma, conforme los efectos ex tunc propios de las nulidades, preceptos que han sido derogados en su mayoría.
7. EL RECURSO DE APELACIÓN Actuando dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la entidad demandada presentó recurso de apelación, el cual sustentó reiterando algunos argumentos expuestos en la contestación de la demanda como el carácter no salarial de la prima especial. Aduce, que de acuerdo con lo consagrado en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política, le corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, así como regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
Agrega que en ejercicio de dicha facultad el Legislativo expidió la Ley 4ª del dieciocho (18) de mayo de 1992, mediante la cual autoriza al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre estos los de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación, dos miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales, para lo cual debe tener en cuenta, entre otros, los siguientes objetivos y criterios: el respeto de los derechos adquiridos tanto del régimen general, como de los especiales; la sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad; el nivel de los cargos en cuanto a la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño. De manera que es en virtud de lo establecido en la citada Ley que la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional, es decir que es éste, con fundamento en la Constitución y la Ley, quien determina dichas asignaciones.
Ahora, para dar claridad sobre esta controversia, explicó que la administración judicial ha venido liquidando prestaciones de los jueces con el 70% del salario pues de acuerdo con los decretos anuales de salarios, el 30% del salario de los jueces es la prima especial de servicios regulada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, sin carácter salarial.
Es por ello por lo que en las demandas reclaman el pago del 30% adicional al salario (prima de servicios artículo 14) y la reliquidación de prestaciones con el 100% del salario.
8. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 8.1. En providencia del 4 de julio de 2019, los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 11 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces. 8.2.
La Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto del 26 de septiembre de 2019, declaró fundado el impedimento manifestado por los H. Consejeros de Estado de la Sección Segunda, y dispuso, en consecuencia, separarlos del conocimiento del asunto y ordenó el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 30 de octubre de 2019. 8.3. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de diciembre 3 de noviembre de 2019, proferido por el conjuez ponente de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 8.4.
En decisión del 17 de febrero de 2020, proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.
9. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 9.1. Parte demandante: Presentó alegato de conclusión reiterando lo planteado desde el escrito de demanda y las demás actuaciones procesales, solicitando acceder a la totalidad de las pretensiones de la demanda. 9.2. Parte demandada: Presentó alegato de conclusión reiterando lo planteado desde el escrito de contestación de la demanda y las demás actuaciones procesales, solicitando desestimar las pretensiones de la demanda, declarar los medios exceptivos propuestos y absolver la demandada. 9.3.
Ministerio Público: No emitió concepto. II.- CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.
2. EL PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe establecer si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante, teniendo en cuenta, para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
3. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia y con fundamento en dicha sentencia se sostendrá que en efecto la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
Al respecto debe señalarse que en desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 14 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios, señalando al efecto lo siguiente: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente, desde el año 1993, los decretos salariales de los servidores públicos.
A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”. En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. Contrario a dicha interpretación, el Consejo de Estado, Sección Segunda en sentencia de 2 de abril de 2009, expediente No. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Señaló la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
De igual la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
Finalmente, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
(…) 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” (Negrilla fuera de texto).
Queda así definido, conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta, y que igualmente para efectos de la prescripción del derecho, se tendrá siempre en cuenta la fecha de la reclamación administrativa y hasta 3 años atrás. 4.- EL CASO CONCRETO Probado está en el expediente, respecto del señor Cesar Augusto Grisales Grisales, los siguientes aspectos: Que se encuentra vinculad a la Rama Judicial desde el 15 de noviembre de 2012, como Juez de la República, desempeñándose para la fecha de presentación de la demanda, como Juez Penal Municipal con Función de Control de Garantías – Manizales, vinculación que ha sido continua e ininterrumpida a la fecha presentación de la demanda.
Que el 10 de diciembre de 2015, el demandante Cesar Augusto Grisales Grisales, elevó derecho de petición ante la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a través del cual solicita reconocer, reintegrar y pagar el mayor valor de la diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado a título de salario, bonificación por servicio, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales.
Que el 18 de diciembre de 2015, fue respondida la solicitud denegando la petición mediante Resolución No. DESAJMZR15-1627, notificada el 12 de enero de 2016. Que contra la anterior decisión y en la misma fecha, mediante apoderado judicial, interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, el primero de los cuales fue resuelto mediante Resolución No. DESAJMZR16-123 de 01 de febrero de 2016 (notificada el 15 de febrero) confirmando la decisión y concediendo el recurso de apelación. Que de conformidad con el artículo 86 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al no haberse notificado decisión expresa en el término de dos meses, se entiende que la decisión es negativa, y en consecuencia queda agotada la vía administrativa.
Que el 17 de junio de 2016, radicó ante la Procuraduría General de la Nación la solicitud de conciliación extrajudicial convocando a la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Que el 27 de julio de 2016, se llevó a cabo la audiencia de conciliación por parte de la Procuradora 29 Judicial II para asuntos administrativos, la cual se declaró fallida.
Que el 29 de julio de 2016, se radicó, por conducto de apoderado judicial, el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho propuesto por el señor Cesar Augusto Grisales Grisales, en contra de la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Efectuadas estos aspectos fácticos, puede advertirse que el asunto que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y de hecho que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019, a través de la cual se ha señalado con claridad que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a este porcentaje, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” Bajo las consideraciones expuestas, es claro que la sentencia apelada deberá ser confirmada, salvo las modificaciones que con relación a la prescripción y la condena en costas se hará, tal como se explica seguidamente.
4.1. APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL No obstante lo anterior, la sentencia deberá ser modificada, pues en consideración de la Sala, ha operado, de manera parcial, la prescripción de los derechos reclamados por el demandante, pro las razones que se exponen. En efecto, con relación a la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que, por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159, razón por la cual, como ya se anotó, se revocará la sentencia recurrida en cuanto no decretó la prescripción trienal. En efecto, a título meramente complementario, debe señalarse que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado a más de los dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamente a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002, expediente 4238, señaló: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo expuesto, se concluye, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de derechos laborales, que en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral, en aplicación del principio de equidad.
Al respecto, la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad de los derechos derivados de la prima especial, para efectos de la aplicación de la prescripción, señaló: “(…) Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.” En consideración a lo expuesto, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción para, a partir de la última fecha, esto es, desde la presentación del reclamo escrito, se deberán contar 3 años hacia atrás y reconocer los derechos reclamados, si a ello hubiere lugar, solo los 3 años anteriores a la interrupción. En tal sentido, para el caso de la prima especial de servicios, es criterio de la Sala de Conjueces, que la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Con base en lo señalado, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, de tal manera que desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal, de manera que no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción. Por lo tanto, para el caso que se analiza, habrá lugar a decretarse la prescripción parcial de los derechos reclamados, pues como obra en el plenario, la reclamación administrativa se efectúo el 10 de diciembre de 2015, luego el restablecimiento del derecho, se hará efectivo tres años atrás, esto es desde el 10 de diciembre de 2012, habiendo lugar a declarar la prescripción de cualquier derecho laboral desde dicha fecha hacia atrás. Expuestas las consideraciones precedentes, la Sala llega a las siguientes conclusiones: I.- Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, pues la entidad demandada le dio a dicho porcentaje el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. Por consiguiente, la decisión de primer grado está llamada a ser confirmada conforme a lo antes expuesto.
II.- El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que el demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas. III.- Se declarará probada la prescripción con fundamento en lo expuesto en la sentencia de Unificación de 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces, Rad. 41001-23-33-000-2016-00041-02.
Finalmente, para la Sala no hay lugar a imponer condena en costas procesales, pues de conformidad con lo señalado en la Ley 1437 de 2011, la condena en costas no se impone de manera automática frente a aquel que resulte vencido en el litigio, sino que da la posibilidad al funcionario judicial de pronunciarse sobre estas teniendo en cuenta la conducta de las partes, esto es, observando las conductas temerarias, de mala fe y de la existencia de pruebas en el proceso sobre la causación de gastos y costas, que deberán ser ponderadas por el juez, luego en ese sentido se revocará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Declarar probada la PRESCRIPCIÓN relacionada con derechos reclamados por el demandante CESAR AUGUSTO GRISALES GRISALES con anterioridad al 10 de diciembre de 2012, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el once (11) de marzo de 2019 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por CESAR AUGUSTO GRISALES GRISALES contra la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, EXCEPTO, los numerales CUARTO que se modificará y SEXTO que se revocará TERCERO: MODIFICAR el numeral CUARTO de la sentencia, en el sentido de reconocer que los derechos del demandante CESAR AUGUSTO GRISALES GRISALES, al pago de la prima especial de servicios, así como a la reliquidación de sus prestaciones sociales devengadas como Juez de la República, será desde el diez (10) de diciembre de 2012, hasta cuando haya ejercido o ejerza dicho cargo.
TERCERO: REVOCAR, el numeral SEXTO de la sentencia, en cuanto condenó a la entidad demandada en costas judiciales, por las razones expuestas en la parte motiva. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «Justicia Siglo XXI». Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente HÉCTOR DÍAZ MORENO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN. GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA