CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 ACCIÓN POPULAR – AUTO Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO TESIS: SE REVOCA LA SANCIÓN IMPUESTA A LOS INCIDENTADOS, POR CUANTO LOS SANCIONADOS NO FUERON DEBIDAMENTE INDIVIDUALIZADOS EN EL AUTO DE APERTURA DEL TRÁMITE INCIDENTAL AUTO QUE RESUELVE CONSULTA La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 13 de marzo de 2025, proferido por la SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN “A”- del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA1, que sancionó por desacato con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a los señores CARLOS CARRILLO en su calidad de director de la UNIDAD NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO – UNGRD, JHON MAURICIO MARÍN BARBOSA, en calidad de representante legal de la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. – FIDUPREVISORA, a 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los funcionarios ARNULFO ORTEGA LÓPEZ, NOLBERTO BELTRÁN BUENO, LUIS GERMÁN SAMPAYO MANRIQUE, ASSAD ELÍAS CURE HERNÁNDEZ, LUCY ESTER BUELVAS MARTÍNEZ, EDGARDO DANIEL DE LA OSSA DIAZ, PEDRO MANUEL ALI, ONEY AURELIO HERNÁNDEZ RIVERA, DAINER JOSÉ GUZMÁN CARE, HUGO ARMANDO PINEDO CONTRERAS y YUMARIS PATRICIA HENRÍQUEZ BANQUET, en su condición de alcaldes de los municipios de San Marcos, Guaranda, Majagual, Sucre, Caimito, San Benito Abad, Magangué, San Jacinto del Cauca, Achí, Ayapel y de Nechí; y a los funcionarios LUCY GARCÍA MONTES, ERASMO ELÍAS ZULETA BECHARA y YAMIL ARANA PADAUÍ, en sus calidades de gobernadores de los departamentos de Sucre, Córdoba y Bolívar, por el incumplimiento de la providencia de 27 de febrero de 2024, mediante la cual se decretaron medidas cautelares, que fueron confirmadas por la Sección Primera del Consejo de Estado en auto de 12 de septiembre de ese año. I.

ANTECEDENTES I.1.- La acción La DEFENSORÍA DEL PUEBLO presentó demanda, en ejercicio de la acción popular, contra los ministerios de AGRICULTURA Y 3 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DESARROLLO RURAL2, AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE3, la UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES4 y el FONDO ADAPTACIÓN5, tendiente a la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, a la salud y seguridad alimentaria y a la salubridad pública, que estimó vulnerados por las afectaciones a la zona de La Mojana con ocasión de eventos climáticos extremos que generan un alto riesgo de desastres ante la falta de medidas de adaptación. I.2.- Providencia objeto de cumplimiento El Tribunal, mediante providencia de 27 de febrero de 2024, decretó, a título de medida cautelar, las siguientes órdenes: «[…]

SEGUNDO. - ORDÉNASE: las entidades accionadas NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Y EL FONDO ADAPTACIÓN y vinculadas LA NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO– FONDO ADAPTACIÓN, MINISTERIO DE SALUD Y 2 En adelante MINAGRICULTURA. 3 En adelante MADS 4 En adelante UNGRD 5 En adelante el FONDO. 4 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PROTECCIÓN SOCIAL, MINISTERIO DEL INTERIOR, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, FIDUPREVISORA S.A, GOBERNACIÓN DE SUCRE, GOBERNACIÓN DE CÓRDOBA, GOBERNACIÓN DE BOLÍVAR, GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA, (ALCALDÍAS DE LOS MUNICIPIOS DE SAN MARCOS, GUARANDA, MAJAGUAL, SUCRE, CAIMITO, SAN BENITO ABAD, MAGANGUÉ, SAN JACINTO DEL CAUCA, ACHÍN, AYAPEL, NECHÍ), CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE – CARDIQUE, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SUCRE CARSUCRE, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA CORANTIOQUIA, CORPORACIÓN AUTÓNOMA PARA EL DESARROLLO DE LA MOJANA Y EL SAN JORGE – CORPOMOJANA, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE Bolívar, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LOS VALLES DEL SINÚ Y DEL SAN JORGE en el marco de sus competencias, en el término de treinta (30) días: i) Realicen una mesa de trabajo con la participación de las entidades accionadas y vinculadas cuya coordinación estará en cabeza de la parte actora tendiente a la revisión integral y evaluación actual de la situación de la región de la Mojana. ii) A partir de lo anterior, en el marco de competencias asignadas a cada ente se continúen ejecutando de manera inmediata las fases de respuesta a la emergencia como entrega de Asistencia Humanitaria de Emergencia y Subvenciones en el marco de funciones de la UNRGD como entidad coordinadora del Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y subvenciones del sector del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual se deberá disponer de los recursos necesarios, mientras se restablecen las condiciones de normalidad en la zona. iii) Se proceda a actualizar el censo de las personas y familias damnificadas, así como de los predios requeridos para adelantar las intervenciones necesarias, identificando afectaciones, necesidades y modos de vida previos a la emergencia a efectos de que se atienda en el marco de los planes de acción dispuestos por los entes accionados a dicha población. iv) A través de la mesa de trabajo se proceda a convocar al Comité Nacional para la Reducción del Riesgo, para que se evalúe los relacionado a la elaboración de los estudios de fondo de prefactibilidad y diseños adecuados, que deben estar plasmadas en el Plan de Acción específico (Rehabilitación y Reconstrucción) de la misma. v) Se proceda a adelantar o dar continuidad a las acciones de la fase de recuperación con obras de dragado por el antiguo canal que pasa por el corregimiento de México (municipio de San Jacinto del Cuca) 5 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co denominado “canal de la esperanza” a fin de disminuir la presión y velocidad de la corriente obre los rompederos abiertos y procedan al cierre de estos.

TERCERO. - OTÓRGASELE a las entidades accionadas y vinculadas, el término de treinta (30) días para que garanticen los derechos e intereses colectivos invocados en esta demanda a través de las medidas cautelares dispuesta en la presente decisión.

CUARTO. - ORDÉNASE a las entidades accionadas y vinculadas, en el término de treinta (30) días vencido el plazo de las medidas ordenadas, rindan un informe sobre el cumplimiento de las órdenes impartidas en esta decisión.

QUINTO. - El Despacho se abstiene de fijar caución, de conformidad con el inciso 3 ° del artículo 232 de la Ley 1437 de 2011.

SEXTO. - Por Secretaría de la Sección REALÍCENSE las correspondientes comunicaciones, informando a los intervinientes que, para el cumplimiento de las órdenes aquí emitidas, podrán solicitar a la Secretaría de la Sección acceso al expediente. Una vez cumplida la presente providencia, INGRÉSESE el proceso al Despacho.

SÉPTIMO. - Por Secretaría de la Sección, INFÓRMESE esta decisión a los miembros de la comunidad, a través de la Página Web del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de la Rama Judicial […]». La providencia en mención fue apelada por el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, la UNGRD y el FONDO, cuyos recursos fueron resueltos por esta Sección en providencia de 12 de septiembre de 2024 en el sentido de excluir al Departamento de Antioquia de las órdenes impartidas y confirmar, en lo demás, la providencia recurrida. 6 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además de lo anterior, en dicha providencia se declaró fundado el impedimento manifestado por el señor consejero Germán Eduardo Osorio Cifuentes para intervenir en el proceso.

II.- EL INCIDENTE DE DESACATO - El TRIBUNAL, en auto de 12 de agosto de 2024, dispuso la apertura del incidente de desacato contra los “ministros, representantes legales, directores, alcaldes, gobernadores, la Procuradora General de la Nación, los presidentes o delegados correspondientes de cada una de las entidades accionadas y vinculadas”. - Con ocasión de lo anterior, la FIDUPREVISORA S.A., la UNGRD, los alcaldes de los municipios de SAN MARCOS (Sucre), MAGANGUÉ (Bolívar), CAIMITO (Sucre) y NECHÍ (Antioquia), los departamentos de CÓRDOBA, SUCRE6 y BOLÍVAR7 y los municipios de GUARANDA (Sucre) y AYAPEL (Córdoba), rindieron sus correspondientes informes en los que pusieron de manifiesto las actuaciones adelantadas para dar cabal cumplimiento a las órdenes impartidas a título de medida cautelar. 6 Visible en el índice 210 del expediente digital del Tribunal. 7 Visible en el índice 00216 del expediente digital del Tribunal. 7 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal, en providencia de 13 de marzo de 2025, declaró en desacato a los señores CARLOS CARRILLO, en su condición de director de la UNIDAD NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO – UNGRD, JHON MAURICIO MARÍN BARBOSA, en su calidad de representante legal de la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. – FIDUPREVISORA, a los funcionarios ARNULFO ORTEGA LÓPEZ, NOLBERTO BELTRÁN BUENO, LUIS GERMÁN SAMPAYO MANRIQUE, ASSAD ELÍAS CURE HERNÁNDEZ, LUCY ESTER BUELVAS MARTÍNEZ, EDGARDO DANIEL DE LA OSSA DIAZ, PEDRO MANUEL ALI, ONEY AURELIO HERNÁNDEZ RIVERA, DAINER JOSÉ GUZMÁN CARE, HUGO ARMANDO PINEDO CONTRERAS y YUMARIS PATRICIA HENRÍQUEZ BANQUET, en su condición de alcaldes de los municipios de San Marcos, Guaranda, Majagual, Sucre, Caimito, San Benito Abad, Magangué, San Jacinto del Cauca, Achí, Ayapel y de Nechí; y a los funcionarios LUCY GARCÍA MONTES, ERASMO ELÍAS ZULETA BECHARA y YAMIL ARANA PADAUÍ, en sus calidades de gobernadores de los departamentos de Sucre, Córdoba y Bolívar, por el incumplimiento de la providencia de 27 de febrero de 2024, mediante la cual se decretaron medidas cautelares, que fueron confirmadas por la Sección Primera del Consejo de Estado en auto de 12 de septiembre 8 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de ese año y, en consecuencia, los sancionó con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Además de lo anterior, el Tribunal les impuso a los sancionados la obligación de adelantar las gestiones necesarias para dar cabal y efectivo cumplimiento a las órdenes impartidas en el marco de dicha medida cautelar, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de la providencia que resolvió el trámite incidental. Para el efecto, sostuvo que del análisis de los informes y pruebas allegadas era dable concluir la configuración de los elementos objetivo y subjetivo para imponer la sanción por desacato de las medidas cautelares a los sujetos en mención, en tanto que si bien han realizado algunas acciones dirigidas al cumplimiento de las medidas cautelares, objeto de este incidente, estas no han culminado.

Consideró que no se han desplegado de manera eficaz los planes de acción y tampoco entregado los beneficios asistenciales a la totalidad de las personas y familias damnificadas en la región de La Mojana con ocasión de la emergencia presentada por el rompimiento del “Dique Care Gato”, pues, en su gran mayoría, se encuentran en 9 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trámites administrativos por parte de las entidades; es decir, la ejecución de las medidas no se han realizado dentro del plazo establecido en la providencia de 12 de septiembre de 2024, para conjurar y mitigar los daños de la comunidad afectada de manera integral e inmediata en el marco de los planes que debieron estructurarse a raíz de la calamidad pública decretada por las entidades territoriales.

Resaltó que existe una descoordinación absoluta entre las entidades territoriales involucradas que se reflejan en la ausencia de un censo consolidado y formal de las personas o núcleos familiares afectados con la emergencia de La Mojana, circunstancia que no permite corroborar la entrega efectiva de las ayudas que afirma haber realizado la UNGRD.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA El incidente de desacato en acciones populares De conformidad con el artículo 41 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19988, hay desacato cuando se incumple una orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, habiéndose 8 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” 10 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co superado los términos concedidos para su ejecución. La citada norma indica: “Artículo 41.

Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo” (Resaltado de la Sala). De la disposición transcrita se colige que la finalidad del desacato no es otra que la de persuadir al responsable de que cumpla con la orden judicial.

Cabe resaltar que el juez cuenta con otros mecanismos para lograr el acatamiento de sus decisiones, como lo es la facultad que tiene para tomar las medidas necesarias para la verificación del cumplimiento del fallo y la ejecución de la sentencia9; no obstante, 9 Al respecto señala el artículo 34 de la Ley 472: “…En la sentencia el Juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el Juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo”. 11 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dichas competencias quedan a salvo respecto de la sanción por desacato, habida cuenta que esta es una medida de carácter coercitivo para restaurar el orden constitucional quebrantado.

La sanción por desacato Esta potestad correctiva del Juez de conocimiento para imponer la sanción (multa conmutable en arresto), está limitada por dos requisitos, a saber: i) que se verifique el incumplimiento de la orden judicial; y ii) que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla. Así lo ha precisado la Jurisprudencia de la Sala10 al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.

Naturalmente, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se 10 Ver entre otras, sentencia de 24 de noviembre de 2005, Expediente 2000-3508, y sentencia de 10 de mayo de 2004, Expediente 2003-90007, con ponencia del Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 12 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta y, por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. Todo lo anterior supone que la sanción por desacato a la orden judicial proferida en el trámite de una acción popular se enmarca en el régimen sancionatorio personal y no institucional11, de lo que se colige que la multa conmutable en arresto señalada en el artículo 41 de la citada Ley 472, procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada12.

El cumplimiento de la sentencia: finalidad del desacato La Jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional, como de esta Corporación, ha sido reiterativa en afirmar que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. 11 Sobre este asunto en particular, consúltese la providencia de 4 de agosto de 2011, Expediente núm. 2003 01043 02, consejera ponente María Elizabeth García González. 12 En efecto, la norma expresa “La persona que incumpliere una orden judicial… incurrirá en multa… conmutable en arresto.

El sujeto pasivo del arresto, sólo puede ser una persona natural. 13 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la sentencia T-652 de 201013, la Corte Constitucional indicó, en relación con la finalidad del desacato, que: “[…] El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos… El objeto del incidente de desacato, de acuerdo con la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia […]” (Resaltado de la Sala).

Por su parte, esta Sala de Decisión, en providencia de 27 de septiembre de 2012 (Expediente 2011-00047-02),14 señaló: “[…] Ahora bien, es menester precisar que la finalidad del desacato en las acciones constitucionales no es otra que la de garantizar la efectividad de los derechos objeto de protección, persuadiendo al responsable de que cumpla con la respectiva orden judicial.

Es decir, que se trata de una de las herramientas con las que cuenta el Juez para lograr dicho cometido. De ahí que, además de imponer una multa conmutable en arresto, con ocasión de la desatención de la orden de amparo, el fallador tiene la obligación de velar por el cabal cumplimiento del mismo, asegurándose de que cese la vulneración o amenaza de los derechos […]” (Resaltado de la Sala).

Y en la providencia de 16 de octubre de 2014 (Expediente 2014- 02396-02, consejero ponente: doctor Marco Antonio Velilla Moreno), la Sala indicó: 13 Reiterada en la sentencia T-606 de 2011. Magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto. 14 Reiterada en el proveído de 3 de abril de 2014, Expediente 2011 00160 01, Consejera ponente María Elizabeth García González. 14 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Por lo expuesto, no resulta viable acceder a las pretensiones de la entidad accionada, en el sentido de revocar la decisión en razón al cumplimiento del fallo durante el trámite de la consulta, toda vez que ello, desdibujaría el propósito del incidente de desacato y de la multa, no porque la razón de ser de éste sea la imposición de una sanción, pues la Jurisprudencia con suficiencia ha establecido que el fin último del incidente de desacato no es la sanción sino lograr el cumplimiento del fallo; sino porque, precisamente, al rehusarse la entidad a acatar la orden judicial y persistir en la vulneración de los derechos fundamentales del actor, el Juez Constitucional está en el deber de imponer la sanción para persuadir a la demandada a cumplir, en ejercicio del poder disciplinario del Juez Constitucional [ ]” (Resaltado de la Sala).

En resumen, la finalidad de la imposición de la sanción cuando se ha verificado el incumplimiento de la orden judicial es la de lograr la eficacia de esta, para la protección cabal de los derechos protegidos. El grado jurisdiccional de consulta Al estudiar la constitucionalidad de la norma que establece el incidente de desacato en acciones populares, la Corte Constitucional15 destacó que la consulta de la sanción impuesta a quien presuntamente desacata una orden proferida dentro de una acción popular se erige como una garantía a favor de “quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia”.

Así se pronunció la Corte: 15 Sentencia C -542 de 2010, Magistrado ponente Jorge Iván Palacio Palacio, que resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. 15 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Para la Sala, el legislador en ejercicio de la potestad de configurar los trámites judiciales ha considerado en forma razonable que tratándose de un juicio de naturaleza correccional o disciplinario, en el que el Estado ejerce el monopolio del poder punitivo a través de uno de sus agentes (el Juez), respecto de quien presuntamente desacata una decisión judicial, persona que puede resultar sancionada por el mismo juez que profirió la orden, al cabo de un incidente procesal breve y sumario, debía conceder al investigado la atribución de apelar el auto sancionatorio o, ante la omisión en la interposición del recurso, disponer darle trámite al grado jurisdiccional de consulta, como una garantía para quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia. Por tratarse de un asunto correccional, resulta pertinente recordar que la Corte ha señalado como elementos mínimos constitutivos del debido proceso disciplinario los siguientes: […] (i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus […]” (Resaltado de la Sala).

En el grado jurisdiccional de consulta, el examen del fallador se contrae a verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y que se haya presentado un desacato que amerite la imposición de la sanción. Siendo este el objeto al que se contrae el examen del superior es claro que le esté vedado extenderse al análisis de la legalidad de la sentencia que se alega como incumplida. 16 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se reitera que, como lo dijo la Sala en la citada providencia de 16 de octubre de 201416, “al Juez de la consulta, en lo relacionado con la sanción, le compete, únicamente, revisar si… estuvo bien o mal impuesta, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si la entidad renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial”.

Caso concreto De la individualización de los sancionados En el presente asunto se advierte que los sujetos respecto de los cuales se surtió el incidente de desacato por el presunto incumplimiento de lo dispuesto en el auto de 27 de febrero de 2024, no fueron debidamente vinculados a este trámite incidental. Al respecto, la jurisprudencia de esta Sección ha sido enfática en señalar que el juez debe abrir el incidente de desacato contra la persona natural que representa a la entidad encargada del cumplimiento de la orden judicial, la cual debe ser individualizada con nombres y apellidos, pues este trámite es personal y no institucional, cuya identificación debe ser consonante con la persona 16 Expediente 2014-02396-02, consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno. 17 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que finalmente resultó sancionada.

En efecto, en auto de 28 de julio de 201617, se indicó: «[…] La Sala se referirá al deber de individualización que tiene el Tribunal al momento de dar apertura al incidente de desacato. Sobre el particular, la jurisprudencia de la Sección ha señalado que: “[…] Como se indicó en el acápite denominado […] Marco normativo y jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares […], el juez debe: i) abrir incidente de desacato específicamente contra la persona natural encargada del cumplimiento de la orden judicial, toda vez que el trámite sancionatorio es personal y no institucional; ii) garantizar el ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa de la persona natural respecto de la cual se inició el incidente y durante todo el trámite procedimental; iii) sancionar solamente a la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato; y iv) notificar las providencias, que se profieren en el trámite incidental de desacato, en debida forma.

De lo anterior, la Sala concluye que la sanción impuesta en sede de desacato recae sobre la persona que incumple la orden judicial o aquella que “[…] tenga la representación de la persona jurídica a la cual se le impartió la orden de amparo […]”27 de los derechos e intereses colectivos, toda vez que es a la persona a quien se le debe analizar la conducta activa u omisiva y frente a la cual tiene efecto persuasivo la imposición de la sanción. Así lo precisó esta Sección en la providencia del 28 de julio de 2016, en la que se indicó que “[…] el trámite incidental debe adelantarse en contra del funcionario que representa la persona jurídica destinataria de la orden, quien debe ser individualizado con sus correspondientes nombres y apellidos con el fin de salvaguardar los derechos al debido proceso y de defensa, y respecto del cual se debe estudiar si su conducta fue omisiva, negligente o, si por el contrario, se encuentra alguna excusa que justifique el incumplimiento de la orden judicial.

Una vez se evalúen estos aspectos, el juez constitucional debe determinar si hay lugar o no a la imposición de la sanción por desacato, la cual, se repite, solamente debe recaer en quien tenga la posibilidad de dar cumplimiento a la orden judicial desconocida […]”28(Resaltado fuera del texto) […]». 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 28 de julio de 2016, Radicación 25000-23-41-000-2015-02098-01, C.P. María Elizabeth García González. 18 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esa misma línea, en providencia de 8 de junio de 2023, se puntualizó: “«[…] 34.

Aunado a lo anterior, la Sala destaca que la sanción impuesta en un incidente de desacato, en el marco de la acción popular o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, es personal y el juez debe garantizar que la persona sancionada sea la misma contra la cual se abrió y tramitó, con el objeto de ser congruente y permitir el ejercicio del derecho al debido proceso.

Por lo tanto, si el auto de apertura no indica en forma clara y precisa la persona natural que será objeto del trámite, aunque el acto que impone la sanción si la determine, la falta de consonancia entre el auto de apertura y el auto sancionatorio implica que el procedimiento no atendió a los principios del derecho sancionatorio. 35.

Sobre el particular, esta Sección ha considerado que “[…] la sanción por desacato a la orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, la misma es de carácter personal y no institucional; de lo que se colige de que la multa pueda ser conmutable en arresto, por tanto, esta última modalidad de sanción procede respecto de la persona responsable del incumplimiento sin que sea aplicable a la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada.

Bajo estos presupuestos, en criterio de la Sala, en aquellos casos en los que la orden se hubiere impartido de manera genérica a una autoridad o entidad pública, el juez que conoce del desacato deberá adelantar el trámite del incidente vinculando, en primer término, al representante legal de la entidad, en atención a lo dispuesto por los artículos 159 y 160 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a quien deberá individualizar con nombre y apellido, puesto que con ello se garantiza tanto el debido proceso al incidentado como el respeto por los principios del derecho […]» (subraya y negrilla fuera de texto).

Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que el Tribunal en el auto de apertura del incidente de desacato de 12 de agosto de 2024, omitió individualizar a los incidentados con nombres y apellidos, pues se limitó a mencionar de forma genérica que el mismo se dirigía 19 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra los funcionarios que detentaran la representación legal de las entidades vinculadas al proceso o sus delegados En efecto, en dicho proveído se dispuso: «[…] PRIMERO.- ORDÉNASE la apertura del incidente de desacato a que se refiere el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, contra los Ministros, representantes legales, directores, alcaldes, gobernadores, Procuradora (or) General de la Nación, Presidentes o sus delegados correspondientes respectivamente de cada una de las entidades accionadas y vinculadas.

SEGUNDO. -

NOTIFÍQUESELE a los citados funcionarios al correo electrónico esta decisión, y sólo en el caso que el iniciador no recepcione acuse de recibo o no se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje, previa constancia secretarial, notifíquesele personalmente el contenido de esta decisión. los Ministros, representantes legales, directores, alcaldes, gobernadores, Procuradora (or) General de La Nación, Presidentes o sus delegados correspondientes respectivamente de cada una de las entidades accionadas y vinculadas.

TERCERO. CONCÉDASE un término de tres (3) días hábiles a partir de la notificación de esta providencia para que las partes accionadas y vinculadas presenten la respectiva contestación al desacato, rindan los informes de cumplimiento y además para que soliciten y acompañen las pruebas que estimen conducentes. […]». Ahora bien, la Sala destaca que el hecho de que algunos de los funcionarios sancionados hubiesen intervenido a través de la presentación de los informes correspondientes, no subsana la irregularidad procesal advertida desde el inicio de la actuación incidental, esto es, la falta de individualizan de los sujetos sancionables. 20 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, se constató que la notificación del auto de apertura del incidente se agotó a través del correo institucional dispuesto por las entidades vinculadas para las notificaciones judiciales y, en otros casos, al correo establecido para la radicación de comunicaciones o solicitudes generales por parte de los ciudadanos18.

En tal sentido, esta Sección ha sostenido, reiteradamente, que el auto de apertura del incidente de desacato y aquel que lo decide deben ser notificados al correo personal o personal institucional del incidentado y no al institucional, cuya omisión comporta una vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y las garantías de contradicción y defensa19.

En consecuencia, para garantizar el derecho de contradicción y defensa en el trámite incidental no basta con que la notificación de las providencias de apertura y la que resuelve el incidente de desacato se efectúe por el medio más expedito, sino que también debe efectuarse al correo personal o personal institucional del incidentado, quien, se reitera, debe estar individualizado con 18 De acuerdo con la información registrada en el índice SAMAI 00217 del expediente digital del Tribunal. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, sentencia de 15 de agosto de 2019, expediente núm. 11001 03 15 000 2018 04320 01. 21 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nombres y apellidos desde el auto de apertura.

Con fundamento en los razonamientos expuestos, la Sala revocará el auto objeto de consulta, y así se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído y, por tanto, ordenará al Tribunal que, de ser procedente, inicie un nuevo incidente de desacato contra los funcionarios responsables del cumplimiento de las órdenes impartidas en las providencias de 27 de febrero de 2024, confirmadas por la Sección Primera del Consejo de Estado en auto de 12 de septiembre de ese año, los cuales deberán ser individualizados con nombres y apellidos y notificados a sus correos personales o personales institucionales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO: REVOCAR el auto de 13 de marzo de 2025, proferido por la Sección Primera - Subsección “A” - del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 22 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00865-02 Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: ORDENAR a la Sección Primera -Subsección “A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, de ser procedente, inicie un nuevo incidente de desacato contra los funcionarios responsables del cumplimiento de las órdenes impartidas en las providencias de 27 de febrero de 2024, confirmadas en auto de 12 de septiembre de 2024.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de junio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Salva voto GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.