CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2014-00107-01 (1149-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP Demandada: Ana Luisa Álvarez Barco Llamado en garantía: Colfondos Tema: Multiafiliación al Sistema General de Pensiones Sentencia de segunda instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 11 de junio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron sus pretensiones.

I. SÍNTESIS DEL CASO La UGPP cuestionó la legalidad de las resoluciones 2322 del 13 de marzo de 1995 y 5110 del 12 de marzo de 1998, mediante las cuales, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, reconoció una pensión de invalidez a Jorge Alberto León Fonseca y, posteriormente, la sustituyó a su cónyuge supérstite, Ana Luisa Álvarez Barco.

Sostuvo que tales actos son contrarios al ordenamiento jurídico, por cuanto el causante se encontraba afiliado al régimen de ahorro individual con solidaridad, RAIS, administrado por Colfondos, desde el 6 de mayo de 1994, razón por la cual, Cajanal carecía de competencia para efectuar el reconocimiento pensional, así como la sustitución. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda porque no encontró acreditado el traslado efectivo de Jorge Alberto León Fonseca a Colfondos, sino una situación de multiafiliación, en la que siempre se mantuvo vigente la afiliación a Cajanal.

Concluyó que dicha entidad, y en su lugar la UGPP, sí era competente para reconocer y pagar la pensión de invalidez, así como su sustitución, toda vez que el traslado al RAIS no se perfeccionó ni produjo efectos jurídicos. El Consejo de Estado confirma la sentencia de primera instancia porque se encuentra demostrado que Jorge Alberto León Fonseca en realidad no se trasladó a Colfondos, sino que permaneció vinculado al régimen de prima media, RPM, administrado por Cajanal, entidad que, por lo tanto, sí era competente para reconocer la pensión de invalidez y su sustitución. Radicación: 25000-23-42-000-2014-00107-01 (1149-2021) Demandante: UGPP Demandada: Ana Luisa Álvarez Barco 2 II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. El 21 de agosto de 2014, la UGPP presentó1 demanda2 de nulidad y restablecimiento del derecho de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que a continuación se expresan. 2.1.1. Pretensiones 2. Solicitó que se declarara la nulidad de las resoluciones: (i) 2322 del 13 de marzo de 1995, mediante la cual, Cajanal reconoció y ordenó el pago de una pensión de invalidez por riesgo común a favor de Jorge Alberto León Fonseca, con efectividad desde el 26 de febrero de 1995, y (ii) 5110 del 12 de marzo de 1998, por la cual, la referida entidad, sustituyó la pensión a favor de Ana Luisa Álvarez Barco, en calidad de cónyuge supérstite, a partir del 22 de agosto de 1997. 3.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordenara que: (i) Cajanal suspenda el pago de las mesadas pensionales a favor de Ana Luisa Álvarez Barco, (ii) la referida señora devuelva, de manera indexada, las mesadas percibidas desde que la pensión le fue sustituida, y (iii) indicarle que solicite la sustitución de la pensión ante Colfondos, por ser la entidad a la cual su difunto esposo se había trasladado en 1994. 2.1.2.

Hechos 4. Jorge Alberto León Fonseca, nació el 13 de enero de 1962. 5. Laboró en la Fiscalía General de la Nación, FGN, desde el 6 de octubre de 1992 hasta el 25 de febrero de 1995, en el cargo de investigador judicial II. 6. El 23 de febrero de 1995, la FGN, mediante Resolución 404, dispuso su retiro del servicio por invalidez absoluta, a partir del 26 de febrero del mismo año, con fundamento en el dictamen médico emitido por la División de Salud Ocupacional de Cajanal, en el cual se determinó que tenía una pérdida de capacidad laboral permanente del 96%. 7.

En atención a ello, Cajanal expidió la Resolución 2322 del 13 de marzo de 1995, por la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión de invalidez por riesgo común, con efectividad a partir del 26 de febrero de 1995, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993. 8. Jorge Alberto León Fonseca falleció el 21 de agosto de 1997, circunstancia que dio lugar a que su cónyuge, Ana Luisa Álvarez Barco, solicitara el reconocimiento de la sustitución pensional ante Cajanal. 9.

Cajanal profirió la Resolución 5110 del 12 de marzo de 1998, mediante la cual, sustituyó la pensión a favor de Ana Luisa Álvarez Barco, desde el 22 de agosto de 1997. 10. En la demanda se afirmó que al realizar una revisión integral del expediente administrativo, la UGPP encontró que pese a que cotizó ininterrumpidamente a Cajanal, Jorge Alberto León Fonseca figuraba afiliado a Colfondos desde el 6 de mayo de 1994. 1 Según el «acta individual de reparto», visible a índice 21 de Samai Consejo de Estado 25000-23-42-000-2014-00107- 01, archivo pdf «ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 21», f. 97. 2 Samai Consejo de Estado, exp. 25000-23-42-000-2014-00107-01, archivo pdf «ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 21», ff. 69 a 93.

Radicación: 25000-23-42-000-2014-00107-01 (1149-2021) Demandante: UGPP Demandada: Ana Luisa Álvarez Barco 3 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 11. La UGPP citó como normas violadas las siguientes: los artículos 13, 48 y 53 de la Constitución Política, el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, el artículo 15 del Decreto 692 de 1994, y los decretos 813 de 1994, 917 de 1999, y 2527 de 2000. 12.

En el concepto de violación sostuvo que los actos administrativos acusados contravienen los principios de legalidad y de competencia administrativa, en la medida que Cajanal carecía de atribuciones para reconocer y pagar la pensión de invalidez y la posterior sustitución pensional, toda vez que Jorge Alberto León Fonseca se encontraba válidamente afiliado al RAIS, administrado por Colfondos, desde el 6 de mayo de 1994. 13.

Indicó que, conforme al artículo 15 del Decreto 692 de 1994, una vez el afiliado realiza la selección del régimen pensional, no puede trasladarse antes de transcurridos 3 años, y en este caso, no se acreditó prueba de retracto o de retorno al RPM administrado por Cajanal, razón por la cual el traslado al RAIS surtió plenos efectos jurídicos. 14.

Adujo que el reconocimiento efectuado por Cajanal vulneró los artículos 38 y 52 de la Ley 100 de 1993, que delimitan el ámbito de competencia de las administradoras del Sistema General de Pensiones, así como el Decreto 813 de 1994, que reglamenta el régimen de transición del artículo 36 de la referida ley, que establece que la afiliación al RAIS implica la pérdida de dicho beneficio transicional. 2.2.

Contestación de la demanda 2.2.1. Ana Luisa Álvarez Barco 15. Ana Luisa Álvarez Barco contestó la demanda para oponerse a la prosperidad de las pretensiones formuladas por la UGPP 3. 16. Sostuvo que los actos administrativos mediante los cuales se reconoció la pensión de invalidez a su difunto esposo, Jorge Alberto León Fonseca, y se sustituyó la pensión a favor de ella, fueron legales, válidos y expedidos por la entidad competente, con observancia de los requisitos exigidos por la normatividad aplicable. 17.

Afirmó que la sustitución se otorgó de conformidad con la Ley 100 de 1993, en su condición de cónyuge supérstite del pensionado, y que tanto ella como su finado esposo, obraron en todo momento de buena fe, por lo que no resulta procedente exigir la devolución de las mesadas percibidas. Agregó que la acción de lesividad interpuesta resulta improcedente y extemporánea, pues los actos administrativos cuestionados se encuentran ejecutoriados desde hace más de 2 décadas, «generando situaciones jurídicas consolidadas en favor de particulares de buena fe, a quienes no puede exigírseles la devolución de recursos percibidos legítimamente», de conformidad con el artículo 164, literal c, del CPACA. 18.

Manifestó que, de existir alguna controversia respecto de la afiliación o traslado del causante, esta debía resolverse entre la UGPP y Colfondos, entidades encargadas de la administración y pago de las prestaciones del Sistema General de Pensiones, pero en ningún caso en contra de los beneficiarios, quienes son titulares de un derecho adquirido e irrenunciable, conforme al artículo 340 del Código Sustantivo del Trabajo, CST. 3 Samai Consejo de Estado, expediente 25000-23-42-000-2014-00107-01, archivo pdf «ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 21», ff. 108 a 113.

Radicación: 25000-23-42-000-2014-00107-01 (1149-2021) Demandante: UGPP Demandada: Ana Luisa Álvarez Barco 4 19. Sostuvo que las prestaciones reconocidas por Cajanal fueron pagadas legalmente y amparadas por el principio de confianza legítima, dado que el causante cumplió con todos los requisitos para acceder a la pensión, y la entidad, con conocimiento pleno de la situación, decidió reconocerla y posteriormente sustituirla a su cónyuge. 20.

Finalmente indicó, que la UGPP no es la entidad directamente afectada con los actos administrativos demandados, toda vez que no los expidió, sino su antecesora, es decir, Cajanal, y en esa medida, la función de la UGPP es continuar con el pago de las prestaciones reconocidas por Cajanal. 21. Como excepciones propuso: «incapacidad del titular del derecho pensional reconocido y pagado» e «imposibilidad de declarar la nulidad de un acto administrativo que concedió una pensión a una persona en vida y que posteriormente falleció» de acuerdo a lo establecido en el artículo 180 del CPACA. 2.2.2.

Colfondos 22. Colfondos se opuso a las pretensiones de la demanda porque considera que la afiliación válida es la que el pensionado tuvo con Cajanal. Puntualizó que el trabajador fallecido se encontraba multiafiliado, es decir, vinculado al RPM y al RAIS. Sin embargo, fue al RPM al cual se realizaron sus aportes sin interrupción pese a la afiliación que suscribió con Colfondos, entidad a la que solo se realizaron dos aportes: en octubre de 1994 y en febrero de 1995.

De manera que es evidente que su intención era permanecer afiliado y cotizando al RPM 4. 23. Explicó que existe múltiple vinculación en aquellos casos en los cuales, los trabajadores se encuentren registrados en las bases de datos de las entidades en forma simultánea, como lo indica el Decreto 3995 de 2008. 24. Precisó que Cajanal reconoció la pensión y posteriormente solicitó a Colfondos el traslado de los aportes correspondientes a los 2 meses anteriormente señalados, con lo cual, Cajanal admitió que Jorge Alberto León Fonseca se encontraba afiliado a dicha entidad. 2.3.

Sentencia de primera instancia 25. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A5, mediante sentencia del 11 de junio de 20206, negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. En resumen, el Tribunal argumentó lo siguiente: a) Jorge Alberto León Fonseca fue retirado del servicio de la FGN por invalidez absoluta a partir del 26 de febrero de 1995, con base en el dictamen de la Junta Médica Laboral de Cajanal, que determinó una pérdida de capacidad laboral del 96%.

Con fundamento en dicho concepto, Cajanal reconoció, mediante Resolución 2322 del 13 de marzo de 1995 una pensión de invalidez por riesgo común. b) Luego del fallecimiento del pensionado el 21 de agosto de 1997, Cajanal profirió la Resolución 5110 del 12 de marzo de 1998, mediante la cual, reconoció la sustitución 4 Samai Consejo de Estado, expediente 25000-23-42-000-2014-00107-01, índice 22, archivo pdf «ED_C03_01Cuaderno03LlamamientoEnGarantia(.pdf) NroActua 22», ff. 51 a 55. 5 En Sala integrada por los magistrados Carmen Alicia Rengifo Sanguino (ponente), José María Armenta Fuentes y Néstor Javier Calvo Cháves. 6 Samai Consejo de Estado, expediente 25000-23-42-000-2014-00107-01, archivo pdf «ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 21», ff. 229 a 238.

Radicación: 25000-23-42-000-2014-00107-01 (1149-2021) Demandante: UGPP Demandada: Ana Luisa Álvarez Barco 5 pensional a favor de su cónyuge Ana Luisa Álvarez Barco, con efectividad desde el 22 de agosto de 1997. c) Aunque el causante figuró afiliado a Colfondos desde el 6 de mayo de 1994, dicha afiliación no tuvo efectos jurídicos válidos, puesto que no existe prueba del formulario respectivo ni constancia que demuestre una desvinculación formal del RPM administrado por Cajanal. d) En el expediente solo obran 2 aportes aislados realizados a Colfondos, correspondientes a diciembre de 1994 y febrero de 1995, los cuales fueron devueltos a Cajanal en el año 2012.

Ello demuestra, según el Tribunal, que el traslado al RAIS no se perfeccionó y que la afiliación a Colfondos fue meramente aparente, manteniéndose la vigencia de la vinculación a Cajanal. e) Señaló que según el artículo 17 del Decreto 692 de 1994, que prohíbe la múltiple vinculación al Sistema General de Pensiones, en tales casos, debe prevalecer la afiliación válida conforme a los registros y aportes efectuados.

Asimismo, se refirió al Decreto 3995 de 2008, que reguló la resolución de los casos de multiafiliación entre entidades administradoras, reiterando que las controversias debían resolverse directamente entre ellas, sin afectar los derechos de los afiliados o sus beneficiarios. f) En esa medida, concluyó que no existió un traslado real al RAIS, sino una situación de multiafiliación, de modo que Cajanal, hoy UGPP, era la entidad competente para reconocer y pagar la pensión. 2.4.

Recurso de apelación 26. La UGPP interpuso recurso de apelación en el que solicitó la revocatoria de la sentencia y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. De manera puntual precisó lo siguiente7: a) Reiteró que Cajanal carecía de competencia porque Jorge Alberto León Fonseca se encontraba válidamente afiliado a Colfondos desde el 6 de mayo de 1994, ya que su traslado al RAIS surtió plenos efectos jurídicos, conforme al artículo 15 del Decreto 692 de 1994, el cual establece que, una vez seleccionado el régimen pensional, el afiliado no puede trasladarse antes de transcurridos 3 años. b) Indicó que en el expediente administrativo reposa el formulario de afiliación a Colfondos debidamente diligenciado y firmado por el trabajador, así como aportes efectuados a dicho fondo durante los meses de diciembre de 1994 y febrero de 1995, lo que demuestra la formalización del traslado.

Por ello, la competencia para reconocer las prestaciones pensionales no correspondía a Cajanal, sino al fondo privado. c) Agregó que, al trasladarse al RAIS, Jorge Alberto León Fonseca perdió el beneficio del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 813 de 1994. d) Finalmente señaló, que el acto de reconocimiento pensional demandado vulnera el Decreto 2527 de 2000, según el cual, las cajas o fondos públicos solo podían continuar otorgando pensiones a quienes tuvieran el carácter de afiliados a la fecha 7 Samai Consejo de Estado, expediente 25000-23-42-000-2014-00107-01, archivo pdf «ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 21», ff. 240 a 247.

Radicación: 25000-23-42-000-2014-00107-01 (1149-2021) Demandante: UGPP Demandada: Ana Luisa Álvarez Barco 6 de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones y cumplieran con los requisitos allí señalados. 2.5. Intervenciones en segunda instancia 27. Las partes guardaron silencio en esta oportunidad procesal. 2.6.

Concepto del Ministerio Público 28. El Ministerio Público no rindió concepto en esta instancia. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 29. El presente asunto es de competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el artículo 150.1 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problema jurídico y metodología de su resolución 30. Corresponde a la Sala determinar si ¿los actos administrativos contenidos en las resoluciones 2322 del 13 de marzo de 1995 y 5110 del 12 de marzo de 1998, mediante los cuales Cajanal reconoció a Jorge Alberto León Fonseca una pensión de invalidez por riesgo común y, posteriormente, la sustituyó a Ana Luisa Álvarez Barco como cónyuge supérstite, resultan contrarios al orden jurídico por haber sido expedidos sin competencia, toda vez que el causante aparecía afiliado al RAIS administrado por Colfondos desde el 6 de mayo de 1994? 31.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala se referirá, en primer lugar, al Sistema General de Pensiones, y a sus regímenes RPM y RAIS; luego, analizará el fenómeno de la multiafilación al sistema y sus consecuencias. Finalmente, se estudiará el caso en concreto. 3.3. El Sistema General de Pensiones 32. La Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Pensiones con el objetivo de garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, invalidez o muerte, mediante el reconocimiento de una pensión y prestaciones determinadas en la Ley.

El Sistema General de Pensiones está compuesto, fundamentalmente, por el «Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida» y el «Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad», a los cuales se referirá la Sala a continuación. 3.3.1. Régimen solidario de prima media con prestación definida 33. Es aquel mediante el cual, los afiliados o sus beneficiarios obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, o una indemnización, cuyos montos están previamente definidos en la ley.

La administración de este régimen se radicó, inicialmente, en cabeza del ISS, hoy COLPENSIONES, y de las cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público que existían para el momento de expedición de la Ley 100 de 1993. Radicación: 25000-23-42-000-2014-00107-01 (1149-2021) Demandante: UGPP Demandada: Ana Luisa Álvarez Barco 7 34.

En el RPM el monto de las pensiones está ligado al salario del afiliado, y no al ahorro efectuado en su vida laboral. Así, por ejemplo, la Ley 100 estableció en su artículo 33 – versión original– que accedería a una pensión de vejez solo quien: (i) cumpliera 60 años de edad (en el caso de los hombres) y 55 (en el caso de las mujeres), y, (ii) cotizara 1.000 semanas en cualquier tiempo8.

Por su parte, el artículo 34 –versión original– de la misma Ley, indicó que el monto correspondía, en principio, al 65 % del ingreso base de liquidación, teniendo en cuenta los últimos 10 años de cotizaciones, o toda la vida laboral, si el afiliado había cotizado más de 1.250 semanas.9 En cuanto a la tasa de reemplazo, la norma en comento estableció que esta aumentara de conformidad con el mayor número de semanas cotizadas, posteriores a las primeras 1.000, pero dicho porcentaje no podía ser, en ningún caso, superior a 85%10. 35.

Las reglas antedichas fueron modificadas por la Ley 797 de 2003, la cual dispuso, primero, que, a partir del 1 de enero de 2014, la edad de pensión sería de 62 años (para hombres) y 57 (para mujeres). Segundo, que las semanas mínimas necesarias para pensionarse irían en aumento paulatino desde 2005 hasta 2015, año en el que se exigirían, desde ahí y en adelante, 1.30011.

En lo referido al monto de la prestación, indicó que correspondería al 65% del IBL, y que aquel porcentaje aumentaría de acuerdo al número de semanas que hubiere cotizado la persona. Sin embargo, la norma incluyó una fórmula novedosa, a través de la cual la tasa de reemplazo podría disminuir, por debajo del 65% y hasta el 55%, si el IBL del afiliado era alto12. 3.3.2.

Régimen de ahorro individual 36. En el RAIS «(…) las cotizaciones efectuadas por una persona no serán dirigidas a un fondo común, sino a una cuenta de naturaleza individual que, junto con sus rendimientos, servirá de sustento económico al momento de reconocer y pagar la pensión a la que tenga derecho el afiliado»13. 37. A diferencia de lo que ocurre con el RPM, en el RAIS, además de las cotizaciones obligatorias previstas en el artículo 20 de la Ley 100 de 1993, una persona puede efectuar cotizaciones voluntarias con el único propósito de que el monto de su mesada pensional crezca, o que la prestación se pague antes de los 62 o de los 57 años.

Así lo establece el artículo 62 de dicha Ley, al señalar que «[l]os afiliados al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad podrán cotizar, periódica u ocasionalmente, valores superiores a los límites mínimos establecidos como cotización obligatoria, con el fin de incrementar los 8 Ley 100 de 1993, Artículo 33 -versión original-. 9 Ley 100 de 1993, Artículo 21: «Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. // Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo». 10 Ley 100 de 1993, Artículo 34 -versión original-. 11 Ley 797 de 2003, Artículo 9. 12 Ley 797 de 2003, Artículo 10: «A partir del 1o. de enero del año 2004 se aplicarán las siguientes reglas: // El monto mensual de la pensión correspondiente al número de semanas mínimas de cotización requeridas, será del equivalente al 65%, del ingreso base de liquidación de los afiliados.

Dicho porcentaje se calculará de acuerdo con la fórmula siguiente: // r = 65.50 - 0.50 s, donde: r = porcentaje del ingreso de liquidación. s = número de salarios mínimos legales mensuales vigentes. // A partir del 2004, el monto mensual de la pensión de vejez será un porcentaje que oscilará entre el 65 y el 55% del ingreso base de liquidación de los afiliados, en forma decreciente en función de su nivel de ingresos calculado con base en la fórmula señalada.

El 1o. de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 semanas. Adicionalmente, el 1o. de enero de 2006 se incrementarán en 25 semanas cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015. // A partir del 2005, por cada 50 semanas adicionales a las mínimas requeridas, el porcentaje se incrementará en un 1.5% del ingreso base de liquidación, llegando a un monto máximo de pensión entre el 80 y el 70.5% de dicho ingreso, en forma decreciente en función del nivel de ingresos de cotización, calculado con base en la fórmula establecida en el presente artículo.

El valor total de la pensión no podrá ser superior al 80% del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima». 13 Corte Constitucional, Sentencia SU-313 de 2020. Radicación: 25000-23-42-000-2014-00107-01 (1149-2021) Demandante: UGPP Demandada: Ana Luisa Álvarez Barco 8 saldos de sus cuentas individuales de ahorro pensional, para optar por una pensión mayor o un retiro anticipado»14. 38.

Así las cosas, en el RAIS las personas podrán acceder a la pensión de vejez a cualquier edad siempre que, como lo dispone el artículo 64 de la Ley 100 de 1993: «el capital acumulado en su cuenta de ahorro individual les permita obtener una pensión mensual, superior al 110% del salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de expedición de esta Ley, reajustado anualmente según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE […]»15. 39.

Con todo, cuando los afiliados no logran reunir ese capital, tienen la opción de contar con la garantía de pensión mínima si cumplen 62 (hombres) o 57 años (mujeres), y cotizan un mínimo de 1.150 semanas16. Si la persona no logra, finalmente, pensionarse con ninguna de estas reglas, operará la devolución de saldos17. 40. Ahora bien, en el RAIS, la pensión de vejez se puede pagar en una de 3 formas escogidas por el afiliado: (i) renta vitalicia inmediata18, (ii) retiro programado19, o (iii) retiro programado con renta vitalicia diferida20.

En cualquier caso, a diferencia de lo que sucede en el RPM, el monto de la pensión en el RAIS depende exclusivamente del ahorro acumulado. En este régimen, entonces, el valor de la mesada pensional no está directamente ligado al promedio de los salarios percibidos en los últimos 10 años de vida laboral. Y tampoco existe el concepto tasa de reemplazo. 41.

Los artículos 59, 60, 63 y 151 de la Ley 100 de 1993 encargaron la administración del RAIS a las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías (AFP), 14 Ley 100 de 1993, Artículo 62. 15 Ley 100 de 1993, Artículo 64. 16 Ley 100 de 1993, Artículo 65: «Los afiliados que a los 62 años de edad si son hombres y 57 si son mujeres, no hayan alcanzado a generar la pensión mínima de que trata el artículo 35 de la presente Ley, y hubiesen cotizado por lo menos 1.150, tendrán derecho a que el Gobierno Nacional, en desarrollo del principio de solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión. // Parágrafo.

Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo previsto en los parágrafos del artículo 33 de la presente Ley». 17 Ley 100 de 1993. Artículo 66: «Quienes a las edades previstas en el artículo anterior no hayan cotizado el número mínimo de semanas exigidas, y no hayan acumulado el capital necesario para financiar una pensión por lo menos igual al salario mínimo, tendrán derecho a la devolución del capital acumulado en su cuenta de ahorro individual, incluidos los rendimientos financieros y el valor del bono pensional, si a éste hubiere lugar, o a continuar cotizando hasta alcanzar el derecho». 18 Ley 100 de 1993, Artículo 80: «La renta vitalicia inmediata, es la modalidad de pensión mediante la cual el afiliado o beneficiario contrata directa e irrevocablemente con la aseguradora de su elección, el pago de una renta mensual hasta su fallecimiento y el pago de pensiones de sobrevivientes en favor de sus beneficiarios por el tiempo a que ellos tengan derecho.

Dichas rentas y pensiones deben ser uniformes en términos de poder adquisitivo constante y no pueden ser contratadas por valores inferiores a la pensión mínima vigente del momento. // La administradora a la que hubiere estado cotizando el afiliado al momento de cumplir con las condiciones para la obtención de una pensión, será la encargada de efectuar, a nombre del pensionado, los trámites o reclamaciones que se requieran, ante la respectiva aseguradora». 19 Ley 100 de 1993, Artículo 81: «El retiro programado es la modalidad de pensión en la cual el afiliado o los beneficiarios obtienen su pensión de la sociedad administradora, con cargo a su cuenta individual de ahorro pensional y al bono pensional a que hubiera lugar. // Para estos efectos, se calcula cada año una anualidad en unidades de valor constante, igual al resultado de dividir el saldo de su cuenta de ahorro y bono pensional, por el capital necesario para financiar una unidad de renta vitalicia para el afiliado y sus beneficiarios.

La pensión mensual corresponderá a la doceava parte de dicha anualidad. // El saldo de la cuenta de ahorro pensional, mientras el afiliado disfruta de una pensión por retiro programado, no podrá ser inferior al capital requerido para financiar al afiliado y sus beneficiarios una renta vitalicia de un salario mínimo legal mensual vigente. // Lo dispuesto en el inciso anterior, no será aplicable cuando el capital ahorrado más el bono pensional si hubiere lugar a él, conduzcan a una pensión inferior a la mínima, y el afiliado no tenga acceso a la garantía estatal de pensión mínima. // Cuando no hubiere beneficiarios, los saldos que queden en la cuenta de ahorro al fallecer un afiliado que esté disfrutando una pensión por retiro programado, acrecentarán la masa sucesoral.

Si no hubiere causahabientes, dichas sumas se destinarán al financiamiento de la garantía estatal de pensión mínima». 20 Ley 100 de 1993, Artículo 82: «El retiro programado con renta vitalicia diferida, es la modalidad de pensión por la cual un afiliado contrata con la aseguradora de su elección, una renta vitalicia con el fin de recibir pagos mensuales a partir de una fecha determinada, reteniendo en su cuenta individual de ahorro pensional, los fondos suficientes para obtener de la administradora un retiro programado, durante el período que medie entre la fecha en que ejerce la opción por esta modalidad y la fecha en que la renta vitalicia diferida comience a ser pagada por la aseguradora.

La renta vitalicia diferida contratada tampoco podrá en este caso, ser inferior a la pensión mínima de vejez vigente». Radicación: 25000-23-42-000-2014-00107-01 (1149-2021) Demandante: UGPP Demandada: Ana Luisa Álvarez Barco 9 las cuales son entidades o sociedades de servicios financieros, que se encuentran vigiladas por la Superintendencia Financiera, creadas con el único fin de administrar fondos de pensiones obligatorias, fondos de cesantías y fondos de pensiones voluntarias, es decir su función exclusiva y fundamental es la administración y manejo de fondos y planes de pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad y de fondo de cesantías. 3.4.

Multiafiliación a diferentes regímenes pensionales 42. La Ley 100 de 199321, ante la coexistencia de los mencionados 2 regímenes pensionales, estableció de manera expresa su incompatibilidad, así: «Artículo 16. Incompatibilidad de regímenes. Ninguna persona podrá distribuir las cotizaciones obligatorias entre los dos Regímenes del Sistema General de Pensiones.

Lo dispuesto en el inciso anterior se entenderá sin perjuicio de la facultad de los afiliados para contratar o ser partícipes en planes de pensiones complementarios dentro o fuera del Sistema General de Pensiones. […]». 43. Esto implica que nadie puede estar afiliado y depositando sus cotizaciones obligatorias, de manera simultánea, en el RAIS y en el RPM.

El Decreto 692 de 1994, en su artículo 17 (compilado en el Decreto Único Reglamentario 1833 de 2016), lo reiteró con contundencia: «Está prohibida la múltiple vinculación. (…)». 44. Por lo tanto, pese a la libertad de escogencia que les asiste a los trabajadores, ninguna persona puede efectuar de manera simultánea, cotizaciones obligatorias a los 2 regímenes del Sistema General de Pensiones, pues, si bien tienen la posibilidad de elegir libremente aquel que consideren más conveniente a sus intereses, en tanto sea una cotización obligatoria, deben optar por uno de los 2. 45.

Sin embargo, como bien lo reseñó la Corte Constitucional en la sentencia SU-107 de 2024: «[…] el hecho es que una vez expedida la Ley 100 de 1993, y debido a diversos problemas administrativos, varias personas se trasladaron del RPM al RAIS sin contar con los requisitos legales mínimos exigidos para ello. Recuérdese que, inicialmente, el artículo 13, en su literal e, señaló que luego de seleccionar por primera vez un régimen, la persona solo podría trasladarse al otro luego de que hubieren trascurrido 3 años.

Regla que fue modificada a partir de la Ley 797 de 2003 que, en su artículo 2, dispuso que el tiempo mínimo de permanencia sería de 5 años (y no de 3), y que una persona no podría trasladarse si le hacían falta 10 años o menos para adquirir la edad de pensión. Las administradoras de pensiones debían conocer todas estas reglas y, por tanto, evitar el traslado de una persona que no cumpliera con ellas.

Precisamente, el artículo 12 del Decreto 692 de 1994 ordenó a estas administradoras comunicar al afiliado y a su empleador “cuándo la vinculación no [cumple] los requisitos mínimos establecidos”. Sin embargo, por sus propias fallas técnicas y, especialmente, por la falta de comunicación entre las administradoras, algunas personas pasaban de un régimen a otro, por ejemplo, sin cumplir los 3 años mínimos de permanencia, con lo cual quedaban en estado de multi afiliación, multi vinculación o afiliación múltiple, fenómeno que entonces surgió de forma atípica contra legem». 46.

La multiafiliación consiste entonces, en la afiliación simultánea de una persona a los 2 regímenes pensionales que coexisten, el RAIS y el RPM. 21 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. Radicación: 25000-23-42-000-2014-00107-01 (1149-2021) Demandante: UGPP Demandada: Ana Luisa Álvarez Barco 10 47.

Con el objeto de solucionar estos inconvenientes, el artículo 17 del Decreto 692 de 1994 dispuso que, si la múltiple afiliación tenía lugar, sería válida solo «la última afiliación efectuada dentro de los términos legales». Es decir, todas las demás afiliaciones, realizadas sin el cumplimiento de los requisitos exigidos, eran inválidas: «Artículo 17.

Múltiples vinculaciones. Está prohibida la múltiple vinculación. El afiliado sólo podrá trasladarse en los términos de que trata el artículo anterior, sin embargo, cuando el afiliado cambie de régimen o de administradora antes de los términos previstos, será válida la última vinculación efectuada dentro de los términos legales. Las demás vinculaciones no son válidas y se procederá a transferir a la administradora cuya afiliación es válida, la totalidad de saldos, en la forma y plazos previstos por la Superintendencia Bancaria». 48.

Posteriormente, el Decreto 3800 de 2003, en su artículo 2, permitió a las personas que para el 28 de enero de 2004 se encontraban multi vinculadas, elegir voluntariamente el régimen al que querían pertenecer. En caso de que estas personas no tomaran una decisión, se entenderían «vinculadas a la entidad a la que se [encontraban] cotizando a 28 de enero de 2004 o a aquella que recibió la última cotización antes de dicha fecha»22.

Como se advierte, en este decreto se les permitió a las personas decidir voluntariamente entre los dos regímenes existentes, antes de optar por asignarlos a uno determinado en razón de las cotizaciones que hubieren hecho. 49. Finalmente, el Decreto 3995 de 200823 –proferido por el gobierno nacional con la intención de dar una solución definitiva a los casos de múltiple afiliación a los regímenes de pensiones y resolver los casos de manera masiva y con privilegio de la voluntad de los cotizantes–, creó unos parámetros y fijó un ámbito de aplicación temporal a dicha norma24: «Artículo 1.

Ámbito de aplicación. Las disposiciones contenidas en el presente decreto se aplican a los afiliados al Sistema General de Pensiones que al 31 de diciembre de 2007, se encuentren incursos en situación de múltiple vinculación entre el Régimen de Prima Media con Prestación Definida y el de Ahorro Individual con Solidaridad y señala algunas normas de traslados de afiliados, recursos e información. A las personas que, después de un año de entrada en vigencia la Ley 797 de 2003, se trasladaron al Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPM) faltándoles 10 años o menos para tener la edad exigida para tener derecho a la pensión en este régimen, se les aplicará lo que establecen los artículos 7, 8 y 12 del presente decreto.

Parágrafo. Se excluyen de la aplicación del presente decreto: 1. Las personas cuya situación de múltiple vinculación haya sido decidida conforme a las normas vigentes antes de la entrada en vigencia del presente decreto. 2. Las personas a quienes a la entrada en vigencia del presente decreto se les haya reconocido una pensión del Sistema General de Pensiones, o quienes tengan los requisitos de pensión cumplidos en alguno de los dos regímenes. 3.

Los afiliados que desempeñen actividades de alto riesgo de acuerdo con el artículo 9 del Decreto-ley 2090 de 2003». 22 Decreto 3800 de 2003, Artículo 2. 23 Por el cual se reglamentan los artículos 12, 13 y 16 de la Ley 100 de 1993. 24 En los considerandos del mismo se señaló que «los procesos de cruce de información […], así como los controles para la prevención en el futuro de la múltiple vinculación, solamente pudieron realizarse y finalizarse con base en procesos tecnológicos de manera adecuada durante los años 2006 y 2007, lo que impidió que las administradoras pudieran cumplir oportunamente con su obligación de informar a sus afiliados o cotizantes su situación de múltiple vinculación o de cotizante no vinculado.

Dicha situación generó, a su turno, que durante el periodo transcurrido entre la entrada de vigencia del Sistema General de Seguridad Social de Pensiones y el 31 de diciembre de 2007, surgieran numerosos casos de personas con vinculaciones y/o cotizaciones simultaneas a los dos regímenes pensionales […]». Radicación: 25000-23-42-000-2014-00107-01 (1149-2021) Demandante: UGPP Demandada: Ana Luisa Álvarez Barco 11 50.

En este punto, la Sala considera importante precisar la diferencia entre traslado y multiafiliación. Los dos fenómenos se presentan a raíz de la implementación del nuevo sistema de seguridad social en pensiones adoptado con la Ley 100 de 1993, que entró en vigencia el 1 de abril de 1994, con el cual se crearon 2 regímenes pensionales excluyentes entre sí, como ya se explicó: el RAIS y el RPM. 51.

La ley no define exactamente el traslado de régimen, sin embargo, es la misma Ley 100 de 1993, en su artículo 13, entre otros, la que permitió la posibilidad de trasladarse de un régimen a otro, es decir, que una vez hecha la selección inicial, el afiliado puede cambiarse del RPM al RAIS o viceversa; lo que trae como consecuencia general que el afiliado acepta y se somete a las condiciones propias del último régimen al que se afilia válidamente para acceder a las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, y demás prestaciones económicas a las que haya lugar.

Y para los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, implica además, que pierden ese beneficio, de acuerdo con lo reglado por los incisos 4 y 5 de dicha norma. 52. Ahora, para que el traslado de régimen se materialice, de acuerdo con la misma ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, se requiere que se cumplan una serie de requisitos, el primero de ellos, que se haga dentro de los términos otorgados por la ley, pues se estableció inicialmente que el afiliado, después de la selección inicial, solo se podía trasladar después de 3 años, limitación que fue ampliada posteriormente por la Ley 797 de 2003 a 5 años, y adicionalmente se prohibió el traslado a quienes les faltara menos de 10 años para pensionarse, quedando reglado el término para hacer el traslado, de la siguiente manera: «Artículo 13.

Características del sistema general de pensiones. El Sistema General de Pensiones tendrá las siguientes características: (…) e. Literal modificado por el artículo 2 de la Ley 797 2003: Los afiliados al Sistema General de Pensiones podrán escoger el régimen de pensiones que prefieran. Una vez efectuada la selección inicial, estos sólo podrán trasladarse de régimen por una sola vez cada 5 años, contados a partir de la selección inicial.

Después de 1 año de la vigencia de la presente ley, el afiliado no podrá trasladarse de régimen cuando le faltaren 10 años o menos para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez». 53. También es muy importante señalar, que el Decreto 692 del 29 de marzo de 1994 – que reglamentó inicialmente la Ley 100–, dispuso, entre otros aspectos, los términos y condiciones para efectuar la afiliación inicial –incluyendo la de los que ya venían afiliados al Instituto de Seguros Sociales– y para hacer los traslados, imponiendo, entre otras obligaciones, al afiliado, la de informar a su empleador el hecho del traslado, a fin de que éste siguiera haciendo las cotizaciones al nuevo fondo y, a su vez, a la nueva administradora, el deber de hacer las gestiones necesarias para que el anterior fondo le trasladara los aportes de su nuevo afiliado y le expidiera el bono pensional, según el caso. 54.

Así se desprende de lo establecido, entre otros, en los artículos 11, 15 y 16 del Decreto 692 de 1994, los cuales rezan: «Artículo 11: Diligenciamiento de la selección y vinculación. (…) Cuando el afiliado se traslade por primera vez del régimen solidario de prima media con prestación definida al régimen de ahorro individual con solidaridad, en el formulario deberá consignarse que la decisión de trasladarse al régimen seleccionado se ha tomado Radicación: 25000-23-42-000-2014-00107-01 (1149-2021) Demandante: UGPP Demandada: Ana Luisa Álvarez Barco 12 de manera libre, espontánea y sin presiones.

El formulario puede contener la leyenda preimpresa en este sentido. (…)». «Articulo 15. Traslado de régimen pensional. Una vez efectuada la selección de uno de cualquiera de los regímenes pensionales, mediante el diligenciamiento del formulario, los afiliados no podrán trasladarse de régimen, antes de que hayan transcurrido tres años contados desde la fecha de la selección anterior.

Para el traslado del régimen solidario de prima media al régimen de ahorro individual con solidaridad y de éste al de prima media, se aplicará lo siguiente: a) Si el traslado se produce del régimen de prima media con prestación definida al de ahorro individual con solidaridad, habrá lugar al reconocimiento de bonos pensionales. La expedición de los bonos se regirá por lo dispuesto en el artículo 18 del presente Decreto y la reglamentación que al efecto se expida en uso de las facultades extraordinarias de que trata el numeral 5 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993. b) Si el traslado se produce del régimen de ahorro individual con solidaridad al régimen de prima media con prestación definida, se le acreditarán en este último el número de semanas cotizadas en el primero y se transferirá el saldo de la cuenta individual, incluidos los rendimientos y el bono pensional cuando sea del caso.

Las cotizaciones voluntarias cuyo retiro no se le haya efectuado al momento del traslado, se devolverán al afiliado, previa solicitud efectuada 6 meses antes del traslado». «Articulo 16. Cambio de administradora de fondos de pensiones. Quienes seleccionen el régimen de ahorro individual con solidaridad, o se trasladen a éste, deberán vincularse a la AFP o la AFPC que prefieran.

Seleccionada la administradora, sólo se podrá trasladar a otra AFP o AFPC cuando hayan transcurrido por lo menos seis meses, contados desde la selección anterior, previa solicitud presentada por el interesado con no menos de 30 días calendario de anticipación a la nueva entidad administradora. Dicha solicitud se entenderá cumplida con el diligenciamiento del formulario de traslado o vinculación, copia de la cual deberá ser entregada por el afiliado al empleador.

Iguales términos se aplicarán a la transferencia del valor de la cuenta individual de ahorro pensional a otro plano de capitalización o de pensiones. La AFP o la AFPC a la cual se encontraba afiliado con anterioridad, en la forma que establezca la Superintendencia Bancaria, fecha a partir de la cual, y dentro de los 30 días siguientes, se deberá trasladar los saldos respectivos de la cuenta individual». 55.

En resumen, de acuerdo con el recuento efectuado, puede decirse que el traslado de régimen se configura cuando: (i) se suscribe el formulario dentro de los términos legales permitidos –de 3 años si es en vigencia de la Ley 100 en su versión original, o de 5 años si es posterior a la reforma de la Ley 797 de 2003–, (ii) el afiliado informa la novedad a su empleador –lo que implica que de ahí en adelante se compromete a hacer los aportes a la nueva administradora–, y (iii) se hace la transferencia de los aportes o cotizaciones de la anterior administradora de pensiones a la nueva. 56.

Esta corporación, en un caso que guarda similitud al presente, estableció la inexistencia de un traslado del RPM al RAIS, al estar probada la continuidad en las cotizaciones en el régimen administrado por Cajanal, por lo que, más que un traslado, se trató de una multiafiliación al Sistema de Seguridad Social en Pensiones: «La U.G.P.P. en el presente asunto solicitó declarar la nulidad del acto administrativo mediante el cual se reconoció la pensión de vejez de la señora Mariela Concepción Villanueva Torregroza, al considerar que aquella al trasladarse del régimen de prima media con prestación definida al de ahorro individual, hizo que la extinta Cajanal perdiera competencia para haber efectuado dicho reconocimiento.

Radicación: 25000-23-42-000-2014-00107-01 (1149-2021) Demandante: UGPP Demandada: Ana Luisa Álvarez Barco 13 Al respecto, el a quo negó las pretensiones de la demanda al concluir que a la accionada sí le asistía derecho a la pensión de vejez que Cajanal le reconoció, puesto que acreditó el tiempo de servicios y la edad para ser beneficiaria conforme a lo establecido en la Ley 33 de 1985.

Adicionalmente, precisó que hubo multiplicidad de cotizaciones por parte de la accionada, lo que permite a la U.G.P.P. iniciar el trámite correspondiente con el fin de que las demás cotizaciones efectuadas por la demandada financien en parte la pensión de vejez de la cual goza en la actualidad. Por su parte, la U.G.P.P. inconforme con la decisión anterior, interpuso recurso de apelación, en el que argumentó que previo al reconocimiento pensional de la aquí demandada no se advirtió que aquella se había trasladado del régimen de prima media con prestación definida al de ahorro individual y, además, resaltó que existieron aportes simultáneos en ambos regímenes, situación que legalmente es improcedente.

Pues bien, lo primero que la Sala advierte del material probatorio que obra en el expediente, es que, contrario a lo señalado por la U.G.P.P., la señora Villanueva Torregroza no realizó propiamente un traslado de régimen de prima media con prestación definida al régimen de ahorro individual con solidaridad. Lo anterior, toda vez que se observa un periodo de continuidad en las respectivas cotizaciones efectuadas por la accionada a la extinta Cajanal, esto es, nunca dejó de realizar las respectivas cotizaciones a dicha caja, tal como sucedió durante el tiempo que duró la vinculación entre aquella y el ente territorial de Barranquilla, esto es, desde el 22 de mayo de 1984 hasta el 15 de enero de 2009, completando un tiempo de 24 años, 7 meses y 23 días.

No obstante, lo que se encuentra en el caso concreto es que existió una multiafiliación en el Sistema General de Seguridad Social de Pensiones (SGSSP), dado que simultáneamente la accionada efectuó cotizaciones al Fondo Privado de Pensiones Horizonte. Ahora, de acuerdo con lo expuesto en el acápite normativo, en el caso concreto la accionada se encontraría excluida de la aplicación de lo contemplado en el Decreto 3995 de 2008, puesto que a la entrada en vigor del mismo ya acreditaba los requisitos para acceder a la pensión de vejez.

Ciertamente, la demandante cumplió 55 años de edad el 20 de diciembre de 2004 y demostró más de 20 años de servicios con el ente territorial de Barranquilla, el 21 de mayo del mismo año. De esta manera, el caso de la señora Mariela Concepción Villanueva Torregroza tenía que dirimirse bajo las condiciones del Decreto 3800 de 2003, que en su artículo 2, permitía que las personas en situación de múltiple afiliación eligieran el régimen al cual deseaban estar vinculados.

Quienes no manifestaran su voluntad en uno u otro sentido, se entenderían vinculados a la entidad a la que se encontraban cotizando a la entrada en vigencia de dicha norma o aquella que recibió la última cotización a esa fecha. Así las cosas, comoquiera que en el presente asunto no se demostró que la AFP hubiera sido la que recibió la última cotización y ese aspecto tampoco fue discutido por la entidad demandante, no se puede entender desvirtuada la presunción de legalidad del acto demandado en lo que a este punto se refiere.

En esos términos, es posible concluir que el argumento esgrimido por la U.G.P.P. con el fin de desvirtuar la legalidad del acto censurado, no tiene vocación de prosperidad, máxime cuando, se insiste, la accionada efectuó las respectivas cotizaciones ante Cajanal hasta acreditar los requisitos legales exigidos para acceder a la pensión de vejez que le fue Radicación: 25000-23-42-000-2014-00107-01 (1149-2021) Demandante: UGPP Demandada: Ana Luisa Álvarez Barco 14 reconocida, por consiguiente, se confirmará la decisión de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda. […]»25. [sic]. 57.

Por último, es primordial referirnos a los deberes que asisten al juez frente a los escenarios de múltiple vinculación, señalados por la Corte Constitucional en sentencia T-191 de 2020, los cuales fueron reiterados en la sentencia SU-107 de 2024: 1) El estudio de traslados de regímenes pensionales debe revisarse siempre desde el derecho que tiene toda persona a elegir libremente, así como el deber que tiene el empleador y las administradoras de fondo de pensiones en brindar una asesoría adecuada. 2) El primer elemento que debe revisarse es la existencia de información por parte del empleador y de asesoría brindada por parte de la administradora de fondo de pensiones. 3) Deberá verificarse que la persona haya manifestado su voluntad de afiliarse en un régimen, así como de trasladarse de uno a otros. 4) El juez se encuentra en el deber de verificar la validez del traslado o de la afiliación. Esto significa, que no basta con verificar los tiempos de cotización, sino que la vinculación se haga en los términos que establece la ley.

En consecuencia, el juez deberá identificar cuál es el régimen aplicable y constatar que los requisitos allí fijados se cumplan a cabalidad. Si la afiliación o el traslado no cumplen con dichos requisitos, se debe entender, de acuerdo con la legislación y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, que será válida la vinculación anterior –siempre y cuando haya cumplido también con los requisitos legales–. 5) Cuando se presenta una múltiple afiliación, luego de establecida la validez de la última efectuada en los términos legales, procede verificar la transferencia de los saldos a la administradora de pensiones cuya afiliación resulte válida, por cuanto a ésta corresponde asumir el reconocimiento y pago de las prestaciones de invalidez, vejez y muerte. 3.5.

Estudio del caso concreto 3.5.1. Hechos probados 58. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente la Sala establece lo siguiente: 58.1. Jorge Alberto León Fonseca nació el 13 de enero de 196226 y prestó sus servicios a la FGN desde el 6 de octubre de 1992 hasta el 25 de febrero de 1995, desempeñando el cargo de investigador judicial II27. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 03 de septiembre de 2020, radicado 08001-23- 33-000-2014-00110-01(3557-16); reiterada en la sentencia del 6 de febrero de 2025, proferida por esta Subsección en expediente 76001-23-33-000-2013-00076-01 (0628-2023). 26 Como consta en la cédula de ciudadanía visible a Samai Consejo de Estado 25000-23-42-000-2014-00107-01, archivo pdf «ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 21», f. 61. 27 Samai Consejo de Estado 25000-23-42-000-2014-00107-01, archivo pdf «ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 21», f. 37 y 59.

Radicación: 25000-23-42-000-2014-00107-01 (1149-2021) Demandante: UGPP Demandada: Ana Luisa Álvarez Barco 15 58.2. La División de Salud Ocupacional de Cajanal practicó evaluación médica el 24 de enero de 1995, en la que determinó una pérdida de capacidad laboral del 96 %, con carácter permanente y total, a partir del 26 de febrero del mismo año28. 58.3.

En atención al resultado del dictamen médico, la FGN dispuso su retiro del servicio por invalidez absoluta mediante Resolución 404 del 23 de febrero de 1995, a partir del 26 de febrero de esa anualidad29. 58.4. Mediante Resolución 2322 del 13 de marzo de 1995, Cajanal reconoció y ordenó el pago de una pensión de invalidez por riesgo común a favor de Jorge Alberto León Fonseca, con efectividad a partir del 26 de febrero de 1995, con fundamento en la Ley 100 de 199330. 58.5.

Jorge Alberto León Fonseca falleció el 21 de agosto de 1997, hecho acreditado con el respectivo registro de defunción31. 58.6. En virtud de la solicitud presentada por Ana Luisa Álvarez Barco, Cajanal expidió la Resolución 5110 del 12 de marzo de 1998, mediante la cual reconoció la sustitución pensional a su favor, en calidad de cónyuge supérstite, con efectividad a partir del 22 de agosto de 199732. 58.7.

La UGPP, al revisar el expediente administrativo, estableció que Jorge Alberto León Fonseca aparecía afiliado a Colfondos desde el 6 de mayo de 1994, según constancia expedida por dicha entidad33. 58.8. Obra en el expediente constancia de 2 aportes efectuados a Colfondos, correspondientes a los períodos de diciembre de 1994 (8 días) y febrero de 1995 (5 días), los cuales fueron devueltos a Cajanal el 28 de mayo de 2012, previa solicitud de esta última, en atención al reconocimiento pensional ya efectuado34. 58.9.

En el expediente reposa el oficio 480214-779829878 del 26 de abril de 2012, a través del cual, Cajanal solicitó el traslado de aportes del afiliado ya que había hecho el reconocimiento pensional35. 58.10. Mediante oficio 705450000054 del 28 de mayo de 2012, Colfondos le envió a Cajanal «copia de la transacción realizada por medio de transferencia electrónica a su favor en la cuenta corriente […] del Banco BBVA, por concepto de traslados de no vinculados efectuada el 28 de mayo de 2012, del Fondo de Pensiones Obligatorias de Colfondos Moderado, por [valor de] $5.797.733», correspondiente a los aportes de Jorge Alberto León Fonseca 36. 28 Samai Consejo de Estado 25000-23-42-000-2014-00107-01, archivo pdf «ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 21», f. 60. 29 Samai Consejo de Estado 25000-23-42-000-2014-00107-01, archivo pdf «ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 21», f. 63. 30 Samai Consejo de Estado 25000-23-42-000-2014-00107-01, archivo pdf «ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 21», ff. 15 a 19. 31 Samai Consejo de Estado 25000-23-42-000-2014-00107-01, archivo pdf «ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 21», f. 27. 32 Samai Consejo de Estado 25000-23-42-000-2014-00107-01, archivo pdf «ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 21», ff. 46 a 49. 33 Samai Consejo de Estado 25000-23-42-000-2014-00107-01, archivo pdf «ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 21», ff. 212 a 215. 34 Samai Consejo de Estado 25000-23-42-000-2014-00107-01 / archivo pdf «ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 21», ff. 210 a 212. 35 Samai Consejo de Estado 25000-23-42-000-2014-00107-01 / archivo pdf «ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 21», ff. 207 a 209. 36 Folio 208 del expediente físico.

Radicación: 25000-23-42-000-2014-00107-01 (1149-2021) Demandante: UGPP Demandada: Ana Luisa Álvarez Barco 16 no se encontró en el expediente constancia del formulario de traslado o de afiliación formal a Colfondos, ni prueba de retracto o cambio de régimen posterior al año 1994. 3.5.2. Análisis sustancial de la Sala 59.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará en primer lugar el examen de la competencia de Cajanal para el reconocimiento de la pensión de invalidez y de la sustitución pensional, a la luz del régimen jurídico aplicable y de las pruebas obrantes en el expediente. 60. De acuerdo con los artículos 13, 48 y 53 de la Constitución Política, el Sistema General de Pensiones se rige por los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, bajo la dirección, coordinación y control del Estado.

A partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se establecieron 2 regímenes excluyentes: el RPM y el RAIS, administrados respectivamente por entidades públicas y fondos privados de pensiones. 61. Según el artículo 15 del Decreto 692 de 1994, una vez el afiliado realiza la selección de uno de los regímenes, no podrá trasladarse antes de 3 años si es en vigencia de la Ley 100 original o de 5 años si es posterior a la reforma de la ley 797 de 2003, y el cambio de régimen solo produce efectos cuando se ha perfeccionado la afiliación mediante el diligenciamiento del formulario respectivo y el traslado efectivo de aportes. 62.

En el caso bajo estudio, la UGPP sostiene que Jorge Alberto León Fonseca se trasladó al RAIS desde el 6 de mayo de 1994, fecha a partir de la cual habría quedado afiliado a Colfondos, motivo por el cual Cajanal no podía reconocer la pensión. No obstante, del análisis del expediente se desprende que dicha afiliación no se formalizó plenamente ni tuvo efectos jurídicos válidos, pues no obra formulario de traslado ni prueba de aceptación de afiliación por parte del fondo privado. 63.

Por el contrario, se constató que Cajanal continuó recibiendo los aportes y efectuando las cotizaciones correspondientes hasta el momento del reconocimiento de la pensión, en tanto que los únicos registros de pagos a Colfondos corresponden a 2 períodos aislados —diciembre de 1994 y febrero de 1995— cuyos valores fueron devueltos a Cajanal en 2012, luego de que Cajanal, mediante Resolución 2322 del 13 de marzo de 1995, reconoció y ordenó el pago de una pensión de invalidez por riesgo común a favor de Jorge Alberto León Fonseca37. 64.

En efecto, dentro de los documentos existentes en el expediente, no se cuenta con la constancia y/o certificado de afiliación de Jorge Alberto León Fonseca a Colfondos, ni prueba alguna de formulario de traslado al RAIS para las fechas indicadas por la entidad demandante. 65. Lo que sí reposa en el expediente, es el oficio 705450000054 del 28 de mayo de 2012, a través del cual Colfondos le envió a Cajanal «copia de la transacción realizada por medio de transferencia electrónica a su favor en la cuenta corriente […] del Banco BBVA, por concepto de traslados de no vinculados efectuada el 28 de mayo de 2012, del Fondo de Pensiones Obligatorias de Colfondos Moderado, por [valor de] $5.797.733», correspondiente a los aportes de Jorge Alberto León Fonseca38, previo requerimiento hecho a través de oficio 480214-779829878 de 26 de abril de 2012, a través del cual Cajanal solicitó el traslado de aportes del afiliado ya que había hecho el reconocimiento pensional. 37 Samai Consejo de Estado 25000-23-42-000-2014-00107-01 / archivo pdf «ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 21», ff 15 a 19. 38 Folio 208 del expediente físico.

Radicación: 25000-23-42-000-2014-00107-01 (1149-2021) Demandante: UGPP Demandada: Ana Luisa Álvarez Barco 17 66. La Sala recuerda que el artículo 17 del Decreto 692 de 1994 prohíbe la múltiple vinculación y dispone que, en caso de presentarse, debe prevalecer la afiliación válida, esto es, aquella en la que se hayan realizado los aportes de manera efectiva y constante.

En este caso, la afiliación vigente y efectiva es la acreditada a Cajanal, entidad que administraba las cotizaciones de Jorge Alberto León Fonseca, y sobre la cual recaía la obligación de reconocer la prestación. 67. En consecuencia, la Sala comparte la conclusión del Tribunal en cuanto a que Cajanal sí era competente para reconocer la pensión de invalidez y su posterior sustitución, por cuanto el traslado al fondo privado no se perfeccionó, los aportes se realizaron de manera constante y sin interrupciones al RPM, y el conflicto de multiafiliación fue definido por la misma Cajanal al solicitar las cotizaciones correspondientes a diciembre de 1994 y febrero de 1995, que a favor de Jorge Alberto León Fonseca estaban en las arcas de Colfondos. 68.

Así las cosas, la Sala considera que los actos administrativos contenidos en las resoluciones 2322 de 1995 y 5110 de 1998 fueron expedidos por autoridad competente, con fundamento en la normatividad vigente y sin desconocer los derechos pensionales reconocidos. En consecuencia, no se configura causal de nulidad ni existe vulneración del ordenamiento jurídico que justifique la prosperidad del medio de control. 3.6.

Conclusión 69. Con fundamento en lo expuesto, la respuesta al problema jurídico planteado es que la pensión de invalidez reconocida a Jorge Alberto León Fonseca y posteriormente sustituida en favor de su cónyuge supérstite, Ana Luisa Álvarez Barco, se encuentra ajustada al orden jurídico, toda vez que Cajanal era la entidad competente para efectuar dicho reconocimiento, en tanto no se acreditó un traslado efectivo al RAIS administrado por Colfondos. 70.

Lo anterior, porque del análisis probatorio se concluye que la afiliación al fondo privado fue meramente aparente, al no existir formulario de traslado ni constancia de aceptación por parte de la administradora, y dado que los aportes efectuados a Cajanal fueron ininterrumpidos, predominantes y válidos, mientras que los efectuados a Colfondos fueron aislados y posteriormente devueltos a Cajanal. 71.

En consecuencia, la Sala considera que los actos administrativos contenidos en las resoluciones 2322 del 13 de marzo de 1995 y 5110 del 12 de marzo de 1998 fueron expedidos conforme a derecho, por autoridad competente y en armonía con el principio de legalidad, razón por la cual no hay lugar a declarar su nulidad ni a ordenar la devolución de las mesadas pensionales percibidas. 3.7.

Costas 72. La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario39 de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no presupone la causación 39 La magistrada ponente en cambio considera, que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso–administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del Radicación: 25000-23-42-000-2014-00107-01 (1149-2021) Demandante: UGPP Demandada: Ana Luisa Álvarez Barco 18 automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc.

Así las cosas, en esta oportunidad no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte demandante haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 11 de junio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Segundo: No condenar en costas en esta instancia. Tercero: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial Samai.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx CPACA. Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.».

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14).