CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 41000-23-33-000-2016-00414-01 (2077-2021) Demandante: Luis Humberto Mantilla Becerra Demandada: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Tema: Reliquidación de prestaciones sociales de suboficial de la Policía Nacional homologado al nivel ejecutivo Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 17 de noviembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila (sala cuarta de decisión), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 3 a 21). El señor Luis Humberto Mantilla Becerra, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se «[ ] aplique la excepción de inconstitucionalidad, respecto de los artículos 49 del decreto 1091 de 1995, numeral 23.1 del decreto 4433 de 2004»; y se declare la nulidad del oficio «834 DITH-ASJUR-22 de fecha 30-11-2009» y de la Resolución 1619 de 26 de mayo de 2010, expedidos por la Policía Nacional, mediante los cuales se le negó al actor el pago de las cesantías, primas, subsidios, bonificaciones y demás prestaciones, conforme al Decreto 1212 de 1990.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada reliquidar y pagar, de manera actualizada, las cesantías, primas, subsidios, bonificaciones y demás prestaciones laborales «unitarias y periódicas a que tenga derecho, liquidadas sobre el sueldo básico devengado al momento del retiro y con base en el Decreto 1212 de 1990 (que regulaba su situación laboral antes del ingreso a la carrera del nivel ejecutivo) [ ]»; junto 2 Expediente 41001-23-33-000-2016-00414-01 (2077-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Humberto Mantilla Becerra contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional con el cumplimiento de la sentencia en los términos de ley y las costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata el actor que «[…] se encontraba activo en la Policía Nacional como Suboficial [e] ingresó por HOMOLOGACIÓN a la carrera profesional del Nivel Ejecutivo en el grado de Subintendente [ ]» (sic); y «mediante Resolución No. 04755 del 04 de noviembre de 2008 se produjo [su] retiro del servicio activo de la Policía Nacional, por reclamación propia» (sic).
Que el 28 de octubre de 2009 pidió de la Policía Nacional el pago de las cesantías, primas, subsidios, bonificaciones y demás prestaciones laborales a las que tenía derecho antes de su ingreso al nivel ejecutivo, lo que le fue negado a través de los actos administrativos acusados. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 2, 4, 13, 29, 53, 83, 84 y 220 de la Constitución Política; 2 y 10 de la Ley 4ª de 1992; 82 de la Ley 132 de 1995, 33 de la Ley 734 de 2002, 68 a 71, 81, 82 y 140 a 142 del Decreto 1212 de 1990 y 23 del Decreto 4433 de 2004. Aduce que «[…] contra legem, la entidad demandada rompe los principios de la buena fe y la confianza en la ley, al aplicar disposiciones que a todas luces constituyen una desmejora, pues priva [al actor] de las primas, subsidios, bonificaciones, así como de los factores prestacionales que tenía en su situación laboral anterior, actuación violadora de la Constitución y de la ley, [pues] estando en servicio activo y atendiendo el llamado del Gobierno y de sus superiores se trasladó a la carrera del nivel Ejecutivo con la creencia cierta y fundada en la ley de que no se desmejoraría ni discriminaría en ningún aspecto [ ]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 120 a 153).
La accionada, mediante apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; respecto de los hechos dice que algunos son ciertos y otros deben demostrarse; formuló las excepciones denominadas caducidad, no causación de los emolumentos solicitados, inexistencia del derecho y falta de fundamento jurídico para las pretensiones, cobro de lo no debido y acto ajustado a la Constitución y la ley.
Sostiene que «[…] con las pruebas allegadas al expediente y contrario a lo afirmado por el demandante el Ejecutivo no lesionó el mandato de no 3 Expediente 41001-23-33-000-2016-00414-01 (2077-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Humberto Mantilla Becerra contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional regresividad, ya que al mirar el régimen aplicable al actor en su conjunto, el Decreto-Ley 1091 de 1995 le reporta mayores beneficios; por cuanto i) si bien las primas que reclama con la presente demanda no se encuentran contempladas en el régimen que regula el nivel Ejecutivo, si le asisten otras prerrogativas que no contempla el régimen de los que se encuentran en servicio activo, y ii) la asignación de retiro por haber cumplido 18 o más años de servicio que contempla dicho régimen (D.1091) es en exceso más beneficiosa para su situación pensional que la contemplada en el Decreto 1212 de 1990.
Con ello se descarta el que haberse homologado el actor al nivel Ejecutivo haya desmejorado o discriminado en manera alguna los derechos y prestaciones que venía percibiendo, pues, [ ] creó unas nuevas primas y estipuló una asignación básica mensual muy superior a la contemplada en el régimen de Suboficiales, por lo que, en consecuencia, se advierte que en vigencia del Decreto-Ley 1091 de 1995 se superaron las condiciones salariales y prestacionales de los homologados [ ]» (sic para toda la cita). 1.3 Providencia apelada (ff. 273 a 279 vuelto).
El Tribunal Administrativo del Huila (sala cuarta de decisión), mediante sentencia de 17 de noviembre de 2020, negó las pretensiones de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] en aplicación del principio de inescindibilidad de las normas, los agentes y suboficiales que se homologaron de manera voluntaria al nivel ejecutivo (cumpliendo los requisitos establecidos en los artículos 12 y 13 del Decreto 132 de 1995), también se acogieron al régimen salarial y prestacional consagrado en el Decreto 1091 de 1995, y no pueden aspirar que les apliquen los beneficios consagrados en el régimen salarial y prestacional regulado en el Decreto 1213 de 1990.
Aceptarlo, equivale a quebrantar el referido principio». 1.4 Recurso de apelación1. Inconforme con la anterior sentencia, el actor, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[n]o tiene razón legal, ni sustento jurídico para tomar la decisión de denegar las suplicas de la demanda basado única y exclusivamente en que no se logró acreditar las alegadas mermas económicas, desconociendo el A-quo que lo debatido no solo eran las alegadas mermas económicas sino el desconocimiento en la aplicación de las normas que le generaron derechos al ingresar a la policía nacional, derechos adquiridos que no tuvieron por qué haberle desconocido [ ]» (sic).
Además, insistió en los demás argumentos de la demanda, con el propósito de que se dicte una decisión de fondo favorable a 1 Memorial adjuntado en el archivo 6 del expediente digital que obra en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 4 Expediente 41001-23-33-000-2016-00414-01 (2077-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Humberto Mantilla Becerra contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional sus intereses.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por el demandante fue concedido mediante proveído de 20 de abril de 20212 y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de noviembre siguiente (f. 286), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 7 de marzo de 2022 (f. 288), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad en la que guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación3, corresponde en esta oportunidad a la Sala establecer si al demandante le asiste derecho o no para reclamar de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional el reconocimiento y pago de los emolumentos consagrados en el Decreto 1212 de 1990, tales como cesantías, primas, subsidios, bonificaciones y demás prestaciones, pero con base en el sueldo básico devengado como comisario del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que en virtud de las facultades extraordinarias 2 Ibidem, archivo 8. 3 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 5 Expediente 41001-23-33-000-2016-00414-01 (2077-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Humberto Mantilla Becerra contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional otorgadas por el legislador a través de la Ley 62 de 19934, el Gobierno nacional expidió el Decreto 41 de 1994 que modificó las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional e incluyó dentro de la jerarquía de mando de la institución el denominado nivel ejecutivo, que estaría compuesto por los siguientes grados: Artículo 3o.
Jerarquía. La jerarquía de los oficiales, suboficiales y personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, para efectos de mando, régimen disciplinario, justicia penal militar, lo mismo que para todos los derechos y obligaciones consagrados en este estatuto, comprende los siguientes grados: […]
3. NIVEL EJECUTIVO a) Comisario b) Subcomisario c) Intendente d) Subintendente e) Patrullero, Carabinero, Investigador según su especialidad. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-417 de 22 de septiembre de 1994, declaró inexequibles todos los apartes de la disposición que se referían al aludido nivel, por considerar que se excedió el límite material fijado en la ley que confirió las facultades extraordinarias, toda vez que «[e]l Presidente de la República, al tenor de la ley de investidura, no estaba autorizado para crear una tercera categoría dentro del personal uniformado de la Policía Nacional, denominada “nivel ejecutivo”, tal como se hizo, pues el legislador ordinario decidió conservar las mismas tres categorías que tradicionalmente se conocen en esa Institución, a saber: la de oficiales, la de suboficiales y la de agentes».
Posteriormente, el Congreso de la República profirió la Ley 180 de 1995, por medio de la cual modificó el artículo 6.º de la Ley 62 de 1993, en el sentido de precisar que «[l]a Policía Nacional está integrada por Oficiales, personal del Nivel Ejecutivo, Suboficiales, Agentes, Alumnos y por quienes presten el servicio militar obligatorio en la Institución, así como por los servidores 4 «Artículo 35.
Facultades extraordinarias. de conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, hasta por el término de seis (6) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, para los siguientes efectos: 1. Modificar las normas de carrera del personal de oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional en las siguientes materias: a) Jerarquía, clasificación y escalafón. En cuanto a oficiales y suboficiales el Gobierno determinará los niveles jerárquicos, la clasificación y los requisitos para acceder a cada uno de ellos […]». 6 Expediente 41001-23-33-000-2016-00414-01 (2077-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Humberto Mantilla Becerra contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional públicos no uniformados, pertenecientes a ella» y, en consecuencia, revistió de facultades extraordinarias al presidente de la República para desarrollar la carrera policial denominada nivel ejecutivo, a la cual podrían vincularse suboficiales, agentes y personal no uniformado que estuviere activo en la institución (a quienes no se les podría discriminar, ni desmejorar su situación actual)5 e igualmente estableció la posibilidad de incorporación directa en el citado nivel.
Conforme a lo anterior, mediante Decreto 132 de 19956, se reglamentó el sistema de carrera del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, que en lo concerniente a la jerarquía, ingreso y régimen salarial y prestacional, dispuso: Artículo 3º. Jerarquía. La Jerarquía del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, para efectos de mando, régimen disciplinario, Justicia Penal Militar, lo mismo que para todos los derechos y obligaciones consagrados en este estatuto, comprende los siguientes grados: 1.
Comisario 2. Subcomisario 3. Intendente 4. Subintendente 5. Patrullero, carabinero, investigador según su especialidad. […] Artículo 12. Ingreso de suboficiales al nivel ejecutivo. Podrán ingresar a la escala jerárquica del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, los suboficiales en servicio activo que lo soliciten, de acuerdo con las siguientes equivalencias: 1.
Cabo segundo y Cabo Primero, al grado de Subintendente. 2. Sargento Segundo y Sargento Viceprimero, al grado de Intendente. 3. Sargento Primero, al grado de Subcomisario; 4. Sargento mayor, al grado de Comisario. […] Artículo 15. Régimen salarial y prestacional del personal del nivel ejecutivo. El personal que ingrese al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, se someterá al régimen salarial y prestacional determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones dicte el Gobierno 5 Artículo 7º.
(parágrafo) de la Ley 180 de 1995. «La creación del Nivel Ejecutivo no podrá discriminar ni desmejorar, en ningún aspecto, la situación actual de quienes estando al servicio de la Policía Nacional ingresen al Nivel Ejecutivo». 6 Derogado por el artículo 95 del Decreto 1791 de 2000, «Por el cual se modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional». 7 Expediente 41001-23-33-000-2016-00414-01 (2077-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Humberto Mantilla Becerra contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Nacional. […] Artículo 82.
Ingreso al nivel ejecutivo. El ingreso al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional no podrá discriminar, ni desmejorar, en ningún aspecto la situación de quienes están al servicio de la Policía Nacional. Luego, fue proferido el Decreto 1091 de 1995, «[p]or el cual se expide el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante Decreto 132 de 1995», que contempló, además de la asignación básica mensual, los haberes que a continuación se relacionan: Artículo 4º.
Prima de servicio. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo tendrá derecho al pago de una prima de servicio equivalente a quince (15) días de remuneración, que se pagará en los primeros quince (15) días del mes de julio de cada año, conforme a los factores establecidos en el artículo 13 de este decreto.
Artículo 5º. Prima de navidad. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho al pago anual de una prima de navidad equivalente a un mes de salario que corresponda al grado a treinta (30) de noviembre y se pagará dentro de los primeros quince (15) días del mes de diciembre de cada año, conforme a los factores establecidos en el artículo 13 de este decreto.
Artículo 7º. Prima del nivel ejecutivo. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho a una prima del nivel ejecutivo equivalente al veinte por ciento (20%) de la asignación básica mensual. Esta prima no tiene carácter salarial para ningún efecto, con excepción de la prima de navidad. Artículo 11.
Prima de vacaciones. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho al pago de una prima de vacaciones por cada año de servicio equivalente a quince (15) días de remuneración, conforme a los factores que se señalan en el artículo 13 de este decreto. Artículo 12. Subsidio de alimentación. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho a un subsidio mensual de alimentación, en la cuantía que en todo tiempo determine el Gobierno Nacional.
Artículo 16. Pago en dinero del subsidio familiar. El subsidio familiar se pagará al personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo. El Gobierno Nacional determinará la cuantía del 8 Expediente 41001-23-33-000-2016-00414-01 (2077-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Humberto Mantilla Becerra contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional subsidio por persona a cargo.
Artículo 50. Cesantías. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, tendrá derecho a un auxilio de cesantía equivalente a un (1) mes de salario por cada año de servicio, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 49 de este Decreto. Este auxilio se liquidará el 31 de diciembre del respectivo año, por la anualidad o por la fracción correspondiente, teniendo en cuenta las cuantías de cada partida a la fecha de la liquidación. Adicionalmente, la misma disposición creó otros emolumentos que solo podía devengar el personal vinculado al nivel ejecutivo de la Policía Nacional que se encontrara en situaciones especiales, tales como: Artículo 8º.
Prima de retorno a la experiencia. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, tendrá derecho a una prima mensual de retorno a la experiencia, que se liquidará de la siguiente forma: a) El uno por ciento (1%) del sueldo básico durante el primer año de servicio en el grado de Intendente y el uno por ciento (1%) más por cada año que permanezca en el mismo grado, sin sobrepasar el siete por ciento (7%). b) Un medio por ciento (1/2%) más por el primer año en el grado de subcomisario y medio por ciento (1/2%) más por cada año que permanezca en el mismo grado sin sobrepasar el nueve punto cinco por ciento (9.5%) c) Un medio por ciento (1/2%) más por el primer año en el grado de Comisario y medio por ciento (1/2%) más por cada año que permanezca en el mismo grado, sin sobrepasar el doce por ciento (12%)”.
Artículo 9º. Prima de alojamiento en el exterior. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, que desempeña comisiones permanentes en el exterior, mientras cumpla la comisión, tendrá derecho a una prima mensual de alojamiento hasta del siete por ciento (7%) del sueldo básico correspondiente a su grado, liquidará en dólares a razón de un dólar por cada peso.
Artículo 10. Prima de instalación. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, que sea trasladado o destinado en comisión permanente dentro del país y tenga por ello que cambiar de lugar de residencia, tendrá derecho, a una prima de instalación equivalente a una asignación básica mensual correspondiente a su grado. 9 Expediente 41001-23-33-000-2016-00414-01 (2077-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Humberto Mantilla Becerra contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Por otra parte, el Decreto 1212 de 1990 desarrolló el régimen salarial y prestacional aplicable a los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, el cual contemplaba los siguientes haberes: 1) Prima de actividad equivalente al 33%; 2) Prima de servicio anual equivalente al 50% de la totalidad de los haberes devengados en el mes de junio del respectivo año; 3) Prima de navidad equivalente a la totalidad de los haberes devengados en el mes de noviembre del respectivo año; 4) Prima de antigüedad con carácter mensual que se liquidará sobre el sueldo básico, así: a los diez (10) años, el 10% y por cada año que exceda de los diez (10), el 1% más; 5) Prima de vacaciones en porcentaje del 50% de los haberes mensuales por cada año de servicio; 6) Subsidio familiar que se liquidará mensualmente sobre el sueldo básico, así: a. Casados el treinta por ciento (30%), mas los porcentajes a que se tenga derecho conforme al literal c. de este artículo. b. Viudos, con hijos habidos dentro del matrimonio por los que exista el derecho a devengarlo, el treinta por ciento (30%), más los porcentajes de que trata el literal c. del presente artículo. c. Por el primer hijo el cinco por ciento (5%) y un cuatro por ciento (4%) por cada uno de los demás, sin que se sobrepase por este concepto del diecisiete por ciento (17%). 7) Auxilio de cesantía que se pagará por una sola vez en cuantía equivalente a un (1) mes de los últimos haberes devengados correspondientes a su condición por cada año de servicio o fracción de seis (6) meses o más, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 140 y a las indemnizaciones que legalmente le puedan corresponder liquidadas igualmente conforme al citado artículo.
En lo concerniente a la creación del nivel ejecutivo dentro de la organización jerárquica de la Policía Nacional y la especial protección otorgada por el legislador al personal que se encontraba activo y optó por ingresar al mencionado nivel, esta Corporación en sentencia de 26 noviembre de 2009, con 10 Expediente 41001-23-33-000-2016-00414-01 (2077-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Humberto Mantilla Becerra contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional ponencia del consejero de Estado Luis Rafael Vergara Quintero, dentro del expediente 2005-00237-01 (10024-05), discurrió así: Del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional: La creación del nivel ejecutivo en la Policía Nacional obedeció fundamentalmente a la necesidad de profesionalizar la base y mandos medios de la Institución y darle una formación integral que le permitiera afrontar con criterio y decisión, las múltiples y delicadas responsabilidades que debía asumir en desarrollo de su misión ante la comunidad, además, con la creación de ese nivel, se quiso mejorar la remuneración de los agentes y conferirles un régimen salarial especial. […] Estos miembros, están amparados por los principios de la buena fe7, confianza legítima y seguridad jurídica, pues si en cumplimiento de una norma superior, la Institución hace un llamado con el fin de que algunos de sus miembros pasen de un escalafón a otro en aras de mejorar el servicio, asegurando que con ello sus condiciones laborales, salariales y prestacionales no serán desmejoradas, crea una expectativa legítima de certeza, seguridad y exactitud sobre la información en el administrado, que no se pueden desconocer. […] Así las cosas, el parágrafo demandado del artículo 27, si bien consagró un trato diferenciado entre los miembros vinculados al nivel ejecutivo al momento de entrar en vigencia el citado Decreto con el personal que ingresara con posterioridad, no vulneró el derecho a la igualdad, pues como ya se vio, la diferenciación no se produjo entre iguales, pues a los activos se les debía respetar la especialísima protección con que venían revestidos por las normas de creación, que, para recordar, previeron que sus condiciones laborales no podían ser desmejoradas al pasar al nivel ejecutivo.
El trato diferente que se dio entre los activos y los nuevos en el Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, estuvo objetiva y razonablemente justificado, razón por la cual el cargo endilgado al parágrafo demandado no prospera. Sobre este aspecto, la subsección B de la sección segunda de este Cuerpo Colegiado, en providencia de 31 de enero de 20138, sostuvo: 7 Entendido como el deber de proceder con lealtad en las relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan de la misma forma (Definición tomada de la Sentencia C-880 de 2005.
MP. Jaime Córdoba Triviño). 8 C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 25000-23-25-000-2011-00048-01 (1147-12). 11 Expediente 41001-23-33-000-2016-00414-01 (2077-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Humberto Mantilla Becerra contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional […] quienes pertenecían al nivel de Agentes y Suboficiales de la Policía Nacional tenían la posibilidad de acceder, voluntariamente, a la carrera del Nivel Ejecutivo; y…quienes así lo hicieran debían someterse al régimen salarial y prestacional que estableciera el Gobierno Nacional, sin ser desmejorados o discriminados, en todo caso, en su situación laboral.
En relación con este último aspecto, debe advertirse que se convierte en una regulación expresa de la prohibición de retroceso o de regresividad derivada del principio de progresividad al que están sometidas las facetas prestacionales de los derechos constitucionales. En este marco, de una lectura armónica v. gr. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, con especial cuidado del artículo 2.1., se deriva que los Estados deben lograr la satisfacción plena de los derechos que allí se consagran [entre los cuales se hace referencia al trabajo y a su adecuada remuneración] de manera gradual y en progreso.
Bajo esta línea, aunque no se desconocen los esfuerzos económicos que se deben adelantar para la consecución de máximos niveles de satisfacción de este tipo de bienes, tampoco es dable, en principio, que el Estado, so pena de vulnerar el mandato de “progreso”, disminuya el nivel de protección que ha alcanzado por la vía de gradualidad, por lo que, tanto a nivel internacional como nacional, se ha considerado que uno de los imperativos derivados del referido principio de progresividad es la prohibición de retroceso o regresividad, la cual se ha entendido por la Corte Constitucional, en la Sentencia T-428 de 2012.
De acuerdo con el anterior recuento normativo y jurisprudencial, resulta claro para la Sala que el nivel ejecutivo de la Policía Nacional fue creado con el propósito de i) mejorar las condiciones salariales de los agentes y suboficiales de menor grado dentro de la institución; ii) otorgar a los primeros un régimen salarial especial; iii) permitir el ascenso del aludido personal (agentes y suboficiales) dentro de la organización jerárquica de la Policía Nacional; y iv) profesionalizar la labor de los servidores que pertenecían a tales niveles en aras de mejorar el servicio cuya prestación ha sido encargada a la entidad.
Asimismo, el legislador buscó respetar y proteger los derechos y garantías reconocidos al personal de agentes y suboficiales que de manera voluntaria optó por ingresar al nuevo sistema de carrera, pues consagró expresamente que los funcionarios homologados no podían padecer desmejora en su situación salarial y prestacional en consideración a los principios de irrenunciabilidad de los beneficios laborales, buena fe, confianza legítima y progresividad de los derechos sociales, así como en la prohibición de regresividad en este mismo aspecto. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que 12 Expediente 41001-23-33-000-2016-00414-01 (2077-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Humberto Mantilla Becerra contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional gobierna la materia.
En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Extracto de hoja de servicio de 28 de noviembre de 2008 (f. 57), originario de la dirección de talento humano de la Policía Nacional, que da cuenta de que el accionante laboró en esa institución como agente alumno del 1º. de agosto al 31 de diciembre de 1983, después fue agente entre el 1º. de enero de 1984 y el 24 de septiembre de 1987; luego se desempeñó en condición de suboficial, desde el 25 de septiembre de 1987 hasta el 30 de septiembre de 1995, época en la que era cabo segundo; posteriormente, ingresó al nivel ejecutivo el 1º. de octubre siguiente; y, por último, se retiró el 5 de febrero de 2009, incluidos los tres meses de alta, en el grado de comisario. b) Escrito de 28 de octubre de 2009 (ff. 32 a 37), mediante el cual el accionante pide del director general de la Policía Nacional el pago de los «[ ] FACTORES SALARIALES desde el momento en que me homologué al Nivel Ejecutivo, conforme a las partidas establecidas con base en el artículo 23, numeral 23.1 y el artículo 24 del Decreto 4433 de 2004; o en su defecto con las partidas establecidas en el artículo 40 del Decreto 1212 de 1990, norma que regulaba mi situación antes del ingreso al nivel ejecutivo [ ]». c) Oficio 834 DITH-ASJUR-22 de 30 de noviembre de 2009 (ff. 22 y 23), emanado del director de talento humano de la Policía Nacional, a través del cual se le negó al demandante la solicitud relacionada en la letra precedente, «[ ] en razón al cambio de régimen prestacional del Decreto 1213 de 1990 al Decreto 1212 de 1990 y luego al Decreto 1091 de 1995».
Decisión confirmada por el mismo funcionario, por medio de oficio 55 DITAH-ASJUR de 17 de febrero de 2010, que resolvió el recurso de reposición interpuesto por el accionante (ff. 24 y 25) d) Resolución 1619 de 26 de mayo de 2010 (ff. 26 a 30), emitida por el director general de la Policía Nacional, por la que confirmó el precitado oficio 834 DITH-ASJUR-22 de 30 de noviembre de 2009, al desatar el recurso de apelación que presentó el demandante en su contra, por cuanto «[ ] el régimen aplicable para el personal del Nivel ejecutivo de la Policía Nacional es el Decreto 1091 de 1995 Título 1 Capítulo I, referente a las asignaciones, primas y subsidios, entre otros, así como también el Capítulo II, alusivo al Subsidio Familiar» (sic). 13 Expediente 41001-23-33-000-2016-00414-01 (2077-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Humberto Mantilla Becerra contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el demandante (i) laboró en la Policía Nacional como agente alumno del 1º. de agosto al 31 de diciembre de 1983, después fue agente entre el 1º. de enero de 1984 y el 24 de septiembre de 1987; luego se desempeñó en condición de suboficial, desde el 25 de septiembre de 1987 hasta el 30 de septiembre de 1995, época en la que era cabo segundo; posteriormente, ingresó al nivel ejecutivo el 1º. de octubre siguiente; y, por último, se retiró el 5 de febrero de 2009, incluidos los tres meses de alta, en el grado de comisario; y (ii) el 28 de octubre de 2009 solicitó del director general de esa institución el pago los «[ ] FACTORES SALARIALES desde el momento en que me homologué al Nivel Ejecutivo, conforme a las partidas establecidas con base en el artículo 23, numeral 23.1 y el artículo 24 del Decreto 4433 de 2004; o en su defecto con las partidas establecidas en el artículo 40 del Decreto 1212 de 1990, norma que regulaba mi situación antes del ingreso al nivel ejecutivo [ ]», lo cual fue negado a través de los actos acusados.
Precisado lo anterior, resulta pertinente indicar que el Gobierno nacional mediante decreto fijó anualmente la asignación básica mensual que debía reconocerse al personal uniformado y no uniformado de la Policía Nacional, y, en concreto, frente a los grados de cabo segundo, cabo primero, subintendente, intendente, intendente jefe y subcomisario, dispuso: Año Decreto que fijó la asignación anual Asignación básica cabo segundo Asignación básica subintendente Asignación básica intendente Asignación básica intendente jefe Asignación básica subcomisario Asignación básica comisario 1994 Decreto 65 de 1994 $149.900 $280.000 $330.000 -- $380.000 $440.000 1995 Decreto 133 de 1995 $ 199.000 $ 371.000 $ 443.000 -- $ 496.000 $649.000 1996 Decreto 107 de 1996 15,40% 26,40% 33,90% -- 38,30% 45,50% 1997 Decreto 122 de 1997 18,10% 28,00% 35,09% -- 39,80% 47,30% 1998 Decreto 58 de 1998 17,42% 28,38% 36,39% -- 40,39% 48,00% 1999 Decreto 62 de 1999 18,1976% 29,6468% 38,0143% -- 42,1929% 50,1426% 2000 Decreto 2724 de 2000 18,1976% 29,6468% 38,0143% -- 42,1929% 50,1426% 2001 Decreto 2737 de 2001 19,3516% 30,5724% 39,0787% 41,1952% 43,3126% 51,2726% 2002 Decreto 745 de 2002 19,5994% 30,6658% 39,1832% 41,3054% 43,4243% 51,3902% 2003 Decreto 3552 de 2003 20,2622% 31,4273% 40,0616% 42,2074% 44,3473% 52,3138% 2004 Decreto 4158 de 2004 20,7473% 31,8202% 40,5007% 42,6660% 44,8164% 52,7816% 2005 Decreto 923 de 2005 20,7473% 31,8202% 40,5007% 42,6660% 44,8164% 52,7816% 14 Expediente 41001-23-33-000-2016-00414-01 (2077-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Humberto Mantilla Becerra contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 2006 Decreto 407 de 2006 20,7473% 31,8202% 40,5007% 42,6660% 44,8164% 52,7816% 2007 Decreto 1515 de 2007 20,7473% 31,8202% 40,5007% 42,6660% 44,8164% 52,7816% 2008 Decreto 673 de 2008 20,7473% 31,8202% 40,5007% 42,6660% 44,8164% 52,7816% 2009 Decreto 737 de 2009 20,7473% 31,8202% 40,5007% 42,6660% 44,8164% 52,7816% *Porcentajes establecidos respecto de la remuneración de un general que equivale al 100%.
Efectuado el análisis de la normativa aplicable al personal de suboficiales de la Policía Nacional, en comparación con el régimen prestacional y salarial que gobierna a los servidores que ingresaron al nivel ejecutivo de dicha institución, se colige que en efecto los porcentajes de cada uno de los emolumentos que se reconocen a los uniformados pertenecientes al grado de cabo segundo arrojan una cifra superior frente a aquellos que contempló el Decreto 1091 de 1995, aplicable a los empleados vinculados al nuevo régimen.
Sin embargo, se advierte que los haberes relacionados en el citado Decreto 1091 de 1995 debían ser liquidados con base en la asignación mensual establecida en los decretos expedidos por el Gobierno nacional para el grado correspondiente del nivel ejecutivo, que, en el presente caso, y de acuerdo con el diagrama realizado en precedencia, era superior a la remuneración que el actor recibía como suboficial de la Policía Nacional para la época de la homologación, circunstancia que le era mucho más favorable respecto de la normativa que regía su situación salarial.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, en la precitada sentencia de 31 de enero de 2013, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 2011- 00048-01(1147-12), precisó: Bajo los referidos presupuestos de la relación laboral del demandante en la Policía Nacional, entonces, es válido afirmar que la homologación a la que se sometió le permite estar amparado por la prohibición de discriminar o desmejorar sus condiciones salariales y prestacionales, regla que deriva, se reitera, de instrumentos internacionales suscritos por el país, de la Constitución Política, de la Ley 4ª de 1992 y de las propias normas que crearon e implementaron el Nivel Ejecutivo en la Policía Nacional.
Dicho desmejoramiento, no obstante, no puede mirarse aisladamente o, dicho de otra forma, factor por factor, pues ello permitiría la posibilidad de crear, sin competencia para el efecto, un tercer régimen, compuesto por aquellos elementos más favorables de cada uno de las normativas en estudio [en este caso, el de Agentes - Decreto 1213 de 1990, por un lado; y, el del Nivel Ejecutivo - Decreto 15 Expediente 41001-23-33-000-2016-00414-01 (2077-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Humberto Mantilla Becerra contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 1091 de 1995, por el otro].
Por el contrario, y en virtud del principio de inescindibilidad [ampliamente delineado por la jurisprudencia laboral contenciosa], la favorabilidad del Nivel ejecutivo al que se acogió libremente el interesado debe observarse en su integridad, pues es posible que en la nueva normativa aplicable [la contenida en el Decreto 1091 de 1995] existan ventajas no estipuladas mientras ostentó la condición de Agente y que, a su turno, se hayan eliminado otras, pese a lo cual, en su conjunto, su condición de integrante de Nivel Ejecutivo le haya permitido, incluso, mejorar sus condiciones salariales y prestacionales.
En este contexto, en un asunto que permite ilustrar a la Sala sobre la situación expuesta por el interesado, es oportuno referir que el Consejo de Estado - Sección Segunda ya ha tenido la oportunidad de analizar, bajo los principios de favorabilidad e inescindibilidad y la protección de los derechos adquiridos, eventos en los que un cambio de régimen salarial y prestacional implica la pérdida de una prima específica o de unos beneficios laborales pero, al mismo tiempo, la ganancia de otros.
En este orden de ideas, si bien el personal vinculado al nivel ejecutivo de la Policía Nacional no devenga los mismos haberes que los uniformados que pertenecen a la gradación de suboficial de la institución (primas de actividad y antigüedad, bonificación por buena conducta, subsidio familiar, entre otros), y se supone que esa circunstancia desmejora la situación del accionante, tal como lo sostiene en el escrito de demanda, lo cierto es que con su ingreso al nivel ejecutivo su asignación básica mensual aumentó en un alto porcentaje respecto de la devengada antes de la homologación. Por ello, los emolumentos que fueron reconocidos por la Policía Nacional en virtud del Decreto 1091 de 1995, liquidados con base en aquel valor, resultaron más beneficiosos para este, sin olvidar que desde su ingreso a dicha carrera ascendió en la jerarquía de mando creada por el Decreto 132 de 1995, como se desprende del extracto de la hoja de servicio, pues para la fecha de retiro del servicio tenía el grado de comisario.
De ahí que no pueden tenerse en cuenta los factores contemplados en el Decreto 1212 de 1990 (aplicable al personal oficial y suboficial de la Policía Nacional), con base en la asignación básica que devengaba el demandante en virtud del artículo 1º. del precitado Decreto 1091 de 1995, pues ello contraría el principio de inescindibilidad normativa, según el cual una disposición debe aplicarse en su integridad, puesto que no es dable tomar los aspectos más beneficiosos de varios regímenes para crear uno diferente que favorezca los intereses del particular, en desmedro de la seguridad jurídica. 16 Expediente 41001-23-33-000-2016-00414-01 (2077-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Humberto Mantilla Becerra contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Asimismo, resulta evidente para la Sala que el ingreso del demandante al nivel ejecutivo de la Policía Nacional se produjo de manera voluntaria y no por decisión unilateral de la Administración, toda vez que acorde con lo preceptuado en el artículo 13 del Decreto 132 de 1995, para efectos de dicho ingreso era necesario satisfacer los siguientes requisitos: (i) solicitud escrita a la dirección general de la Policía Nacional, (ii) acreditar el título de bachiller en cualquier modalidad y (iii) examen y concepto favorable del comité de evaluación del personal del nivel ejecutivo de la institución. Por otro lado, se tiene que en el escrito de apelación el demandante solicita que se revoque en su integridad el fallo recurrido, que incluye la condena en costas impuesta; al respecto, la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 3659 del CGP, por remisión expresa del artículo 18810 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 201611, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de 9 «En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […]». 10 «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». 11 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 17 Expediente 41001-23-33-000-2016-00414-01 (2077-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Humberto Mantilla Becerra contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionante, no se impondrá condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte accionante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 18 Expediente 41001-23-33-000-2016-00414-01 (2077-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Humberto Mantilla Becerra contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional FALLA: 1º.
Confírmase parcialmente la sentencia de 17 de noviembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila (sala cuarta de decisión), que negó las súplicas de la demanda incoada por el señor Luis Humberto Mantilla Becerra contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandante, de acuerdo con la motivación de este fallo. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS