Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 12 de diciembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual declaró de oficio probada la excepción de «ineptitud de la demanda por indebida individualización de los actos administrativos» y, en consecuencia, se inhibió para proferir decisión de fondo dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 26 a 46). El señor Gerly Velásquez, mediante apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad del «[…] acto administrativo número 030377 ARPRE-GRUPE-1.10 del 07 de julio de 2017 […]» (sic). Como consecuencia de lo anterior, se ordene «[…] reconocimiento al pago a doble pago conforme al Decreto 1091 de 1995 artículo 65 Parágrafo 2º: por la suma de OCHENTA Y UN MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS CON VENTICINCO CENTAVOS ($81.242392,25) M/cte.» (sic); y (ii) «[…] intereses legales a partir del 24 de marzo de 2011, hasta la fecha en que se haga efectivo el pago […]» (sic). 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata el demandante que «[…] ingresó a la Policía Nacional, como miembro del Nivel Ejecutivo el 06 de junio de 2007 y retirado por la disminución de la capacidad psicofísica el 02 de diciembre de 2010, con el grado de patrullero [según] acta de tribunal médico laboral No. 4229 de fecha 24 de mayo de 2010, [en la que] fue reconocida una disminución de la capacidad laboral del 81.69%, hechos calificados en literal “c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional […]» (sic).

Que, «[…] mediante resolución No. 00494 del 4 de abril de 2011, “[…] se le reconoce y ordena el pago de indemnización por incapacidad relativa y permanente a un personal” […] expediente 3578, de fecha 23 de marzo de 2011, por un valor de $81.242.392,25». Alega que esta Corporación en tres (3) sentencias, «condenó a la Nación- Ministerio de Defensa – Policía Nacional a reconocer y pagar a los demandantes, personal de Nivel Ejecutivo, las diferencias que resulten de la reliquidación de la pensión de invalidez, las sumas de dinero que pagó y que ha venido pagando con base en lo previsto en el artículo 65 del Decreto 1091 de 1995, parágrafos 1 y 2, incrementando el pago doble o la mitad a la Indemnización, por cuanto OMITIÓ acatar lo previsto en la norma […]» (sic).

Indica que solo en septiembre de 2015 se le pagó el dinero reconocido, por tanto, formuló varias solicitudes que solo fueron resueltas hasta el 16 de febrero de 2017, «[…] mediante oficio No. 000266 ARPRE-GRUPE-1.10 […] indicándole la aplicación del artículo 60 del Decreto 1091 de 1995, por PRESCRIPCIÓN, institución jurídica que no ha sido aplicada a otros compañeros en las mismas situaciones jurídicas y fácticas […]».

Que «[…] presenta un nuevo derecho de petición debidamente fundamentado a la Policía Nacional, a través de apoderado [cuya respuesta se emitió] mediante oficio No. 030377 ARPRE-GRUPE-1.10 […]» (sic). 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 13, 29 y 53 de la Constitución Política; 3 de la Ley 1618 de 2013, 24 del Decreto 1796 de 2000 y 65 del Decreto 1091 de 1995 Arguye que «[…] NO le liquidó y reconoció el pago adicional a que tiene derecho conforme la disposición legal, Decreto 1091 de 1995 artículo 65, parágrafos 1 y 2 […]» (sic) Que el derecho reclamado no se encuentra prescrito, pues «[…] no ha sido efectuado [el reconocimiento y pago] en su totalidad por la POLICIA NACIONAL, por cuanto ha omitido dar aplicación a las estipulaciones de los parágrafos 1 y 2 de la norma ibidem, en concordancia con los Decretos 094 de 1989 [y] 1796 de 2000, [por ende,] el informe administrativo, como la junta médica y el tribunal médico, son actos administrativos preparatorios por cuanto no finalizan la actuación y su función es aportar información necesaria para expedir el acto definitivo, correspondiente a la resolución de reconocimiento y liquidación de prestaciones correspondiente a la persona lesionada, acto administrativo definitivo […]» (sic para todo el texto). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 133 a 136 vuelto).

El ente accionado, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y respecto de los hechos indica que algunos son ciertos parcialmente y otros no; y, en general, lo que observa son las apreciaciones subjetivas del actor; asevera que «[…] omite decir que el estatuto que menciona como base de sus pretensiones, esto es el decreto 1091 de 1995 hace alusión de manera taxativa en cuanto a la prescripción de derechos prestacionales […] y por ello no es cierto que sin importar la fecha inicial de su reconocimiento se pueda reconocer el reajuste y/o reliquidación» (sic).

Que «[…] omite decir el demandante que ya en días pasados la entidad además del oficio que ahora se pide sea nulitado, ya se había dado respuesta de fondo y allí se le dijo mediante la comunicación oficial No. S-000266 ARPRE-GRUPE-1.10 de fecha 16 de febrero de 2017 el cual se anexa a esta contestación que frente a su caso puntual el acto administrativo de reconocimiento de indemnización a su favor es decir la resolución No. 00494 del 04 de abril de 2011, que conforme la constancia de ejecutoria que se anexa a la contestación […] no se interpone recurso alguno en su contra por parte del ahora demandante […] tampoco se efectuó reclamación alguna durante las vigencias 2011-2012-2013-2014 y 2015 […] lo que sin lugar a dudas hace prescriba cualquier posibilidad de reajuste su señoría, al dar estricta aplicación al citado artículo 60 del Decreto 1091 de 1995 […]» (sic).

Afirma que «[…] teniendo el término para efectuar reclamaciones no lo hizo y por ello debe analizarse la prescripción de derechos en su caso […] no se desvirtúa entonces la legalidad del acto administrativo ahora demandado […]» (sic). 1.6 La providencia apelada (ff. 199 a 202 vuelto). El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia de 12 de diciembre de 2019, declaró de oficio probada la excepción de «ineptitud de la demanda por indebida individualización de los actos administrativos» (sin condena en costas), al considerar que «[…] el accionante solicitó como pretensión la nulidad del acto administrativo contenido en los oficios No. 030377 ARPRE-GRUPE-1.10 del 7 de julio de 2017, por medio del cual la entidad accionada, negó el reconocimiento y pago de la indemnización doble contemplada en el artículo 65 parágrafo 2 del Decreto 1091 de 1995, [por ende,] resulta absolutamente diáfano para la Sala, que el accionante pretende única y exclusivamente a través del medio de control que se analiza, el reajuste o reliquidación de la indemnización por pérdida de su disminución de su capacidad psicofísica, que fue reconocida como consecuencia de la incapacidad relativa y permanente y pérdida de la capacidad laboral del 81.69% […]» (sic).

Que «[…] se observa que el acto administrativo demandado, esto es, el oficio No. 030377 ARPRE-GRUPE-1.10 del 7 de julio de 2017, no fue el que consolidó la situación jurídica del demandado, pues este se limitó a negar el reconocimiento adicional (pago doble) de la indemnización por pérdida de la capacidad laboral, [de manera que si] pretendía el reajuste o reliquidación de la indemnización reconocida a través de la Resolución No. 0049 de 04 de abril de 2011, por considerar que la misma no se liquidó conforme a derecho, debió en estricto rigor procesal, atacar dicho acto administrativo, que fue el que determinó el quantum de la pluricitada indemnización por pérdida de la capacidad laboral, pues, este fue el que consolidó la situación jurídica del accionante, lo que sin lugar a dudas conlleva a que se configure la INEPTITUD DE LA DEMANDA […]» (sic).

Agrega que «[…] el único objetivo perseguido con la petición de reajuste de la indemnización por pérdida de la capacidad psicofísica, era revivir términos judiciales, los cuales evidentemente se encontraba[n] fenecidos, pues el acto de reconocimiento indemnizatorio fue expedido y notificado con 5 años de antelación a la radicación de la solicitud de reajuste de la indemnización, lo que evidentemente denota la clara intención del accionante de remediar su propia negligencia […]». 1.7 El recurso de apelación (ff. 208 a 218).

Inconforme con la anterior sentencia, la parte actora interpuso recurso de apelación, pues «[…] se omitieron hechos relevantes expuestos en la demanda y las pruebas allegadas y solicitadas en el proceso las cuales no fueron objeto de estudio en la sentencia […]» (sic). Que «[…] la POLICÍA NACIONAL, SÍ ha reconocido los derechos de pagos adicional[les] OMITIDOS de acuerdo a la estipulación dada en el artículo 65 parágrafos 1 y 2 del Decreto 1091 de 1995, de conformidad con el precedente judicial durante los años 2015 y 2016 sin tener en cuenta la fecha de reconocimiento prestacional en firme desde los años 1995, 1996, 1997, es decir prescritas de acuerdo al acto administrativo de reconocimiento […]» (sic).

Sostiene que «[…] como se puede vislumbrar en el fallo no hizo alusión a ninguna de ellas, sino que, igualmente tampoco solicitó las peticionadas en el libelo de la demanda. Solo se limitó a indicar que no hubo una debida individualización de los actos administrativos a demandar, sin entender realmente lo importante de la acción y sin un estudio juicioso de la misma, [de este modo] es claro que, con la presente acción no se pretende revivir los términos del acto administrativo de reconocimiento inicial el cual se encuentra relacionado en la demanda en la parte de los hechos, sino que, se busca es que, al reconocer la demandada su OMISIÓN y decidir mediante Acta No. 064 del 2015, acatar el precedente judicial, reconociendo y pagando al personal del Nivel Ejecutivo […]» (sic).

Que «[…] no es dable que la Policía Nacional indique su cambio de línea administrativa, manifestando que la prestación reconocida al señor GERLY VELASQUEZ fue un reconocimiento prestacional unitario, infiriéndose que no es igual al de las personas que SI se les reconoció para los años 2015 y 2016, como lo quiere hacer ver […]» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 5 de febrero de 2020 (f. 219) y admitido por esta Corporación a través de auto de 28 de abril de 2022 (f. 226), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 23 de agosto de 2022 (f. 228), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la parte demandante para reiterar el contenido del recurso de apelación, mientras que los demás sujetos procesales guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, se contrae a determinar si le asiste o no razón jurídica al a quo al haber declarado de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda o si, por el contrario, el acto administrativo controvertido es pasible de control judicial.

En caso de ser cierta esta última hipótesis, se deberá establecer si el accionante tiene derecho al pago doble de la indemnización por disminución de la capacidad laboral. 3.3 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a examinar las pruebas relevantes, para efectos de establecer la situación fáctica del asunto sub examine, así: a) Acta de Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía 4228 (5) de 24 de mayo de 2010, que calificó de manera definitiva la pérdida de la capacidad laboral del demandante en un porcentaje del 81.69% (ff. 10 a 13). b) Resolución 253 de 2 de marzo de 2011, por la cual se le concede una pensión de invalidez al accionante, en el grado de patrullero, a partir de la fecha en que se profirió ese acto y en porcentaje del 75% (ff. 18 y 19). c) Liquidación de indemnización por incapacidad relativa y permanente, expediente 3578, de 23 de marzo de 2011, que ordenó ese reconocimiento prestacional en la suma de $81.242.392,25, emitida por el jefe grupo de pensionados de la Policía Nacional; y Resolución 494 de 4 de abril de 2011, proferida por el subdirector de la Policía Nacional, por la que se reconoce y dispone el pago anterior, la que en su numeral 3 indicó: «Contra la presente resolución proceden los recursos de reposición y apelación dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de la notificación, los cuales se presentarán ante el señor Subdirector General y el señor Director General de la Policía Nacional de Colombia, respectivamente» (ff. 100 y 101). d) Nómina y comprobante de consignación de «indemnización por incapacidad», por valor de $81.242.392,25, de 26 de mayo de 2011 (ff. 77 y 78). e) Petición 61994 de 16 de junio de 2017, formulada por el actor, mediante apoderada, orientada a obtener la reliquidación de la indemnización por pérdida de la capacidad psicofísica, conforme al artículo 65 del Decreto 1091 de 1995, para que se duplique el pago reconocido (ff. 7 a 14). f) Oficio 30377 ARPRE-GRUPE-1.10 de 7 de julio de 2017, suscrito por el jefe de área de prestaciones sociales de la Policía Nacional, por medio del cual se abstuvo de otorgar el derecho prestacional solicitado porque estaba incurso en «prescripción», además de que «en oportunidad le fue reconocida la indemnización por disminución de la capacidad laboral […] a través de acto administrativo firmado por el entonces Subdirector General de la Policía Nacional, el cual contó con los recursos de Ley, y no fueron interpuestos conllevando la firmeza del acto administrativo y con ello a [la expedición de] los actos de ejecución» (sic, ff. 15 a 17).

De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) el demandante prestó sus servicios para la Policía Nacional y fue retirado en el grado de patrullero por disminución de la capacidad psicofísica; (ii) el 24 de mayo de 2010 el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía determinó que dicha merma era del 81.69%; (iii) con Resolución 494 de 4 de abril de 2011, proferida por el subdirector de la Policía Nacional, se le reconoció el pago liquidado previamente por concepto de la indemnización «por incapacidad relativa y permanente» en la suma de $81.242.392,25; y (iv) el 16 de junio de 2017 solicitó de la demandada el pago doble de la aludida compensación, conforme al artículo 65 del Decreto 1091 de 1995, negado a través del oficio objeto de controversia, al no ser deprecado en tiempo, toda vez que desde la fecha de la citada Resolución trascurrieron aproximadamente 6 años.

Ahora bien, cabe anotar que el artículo 47 del Decreto 1091 de 1995 establece para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, por la disminución de su capacidad psicofísica, el pago de una indemnización, en los siguientes términos: PAGO DE INDEMNIZACIÓN POR LA DISMINUCIÓN DE LA CAPACIDAD SICOFÍSICA. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, que presente disminución de la capacidad sicofísica determinada por Medicina Laboral del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y que sea mantenido en el servicio activo, en virtud de lo previsto en el artículo 60 del Decreto-ley 132 de 1995, le será reconocida y pagada la indemnización que le corresponda con base en las remuneraciones del grado que tenga cuando se le califique la lesión, de acuerdo con el índice del Reglamento de Incapacidades, Invalideces e Indemnizaciones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.

En consecuencia, tal personal no tendrá derecho a una nueva indemnización por el mismo concepto. De igual forma, el artículo 65 de la mencionada normativa fija para los miembros del nivel ejecutivo, que no logren ser reparados en la forma prevista en el citado artículo 47, «[p]or una sola vez una indemnización proporcional al daño sufrido de conformidad con el reglamento de Incapacidades, Invalideces e Indemnizaciones para el personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, tomando como base las partidas señaladas en artículo 49 de este Decreto, según el índice de lesión fijado en la respectiva acta médico-laboral y de acuerdo con las circunstancias en que se adquirió la lesión».

Esta indemnización puede ser aumentada en la mitad, si la disminución de la capacidad psicofísica fuere consecuencia «de hechos ocurridos en el servicio y por causa y razón del mismo», y en el doble, si lo es por «heridas recibidas en actos meritorios del servicio o por causa de heridas recibidas en combate o como consecuencia de la acción del enemigo, en conflicto internacional o en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público interno».

En la actualidad, el tema de las indemnizaciones quedó incluido en el Decreto 1796 de 2000, que facultó al Gobierno nacional para su reglamentación y previó un artículo transitorio que dispuso que, mientras la regulación se produce, el procedimiento y los criterios de disminución de la capacidad laboral e indemnizaciones se regirían por el Decreto 94 de 1989.

De la precitada normativa se desprende que la indemnización por pérdida de la capacidad psicofísica comporta una reparación económica que procede una sola vez, es decir, «que se agota en un único pago», prevista para los miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional con el objeto de resarcir o compensar, de alguna manera, los daños sufridos en su integridad física o sicológica como consecuencia del servicio que prestan.

En este sentido, resulta evidente que si el actor pretendía que se le aumentara el monto de la indemnización que le fue reconocida, debía controvertir la legalidad del acto administrativo que definió su situación jurídica particular respecto de dicha prestación económica, esto es, la Resolución 494 de 4 de abril de 2011, que fue incluida en la nómina de 26 de mayo siguiente.

Así lo ha precisado esta Colegiatura, al sostener que cuando «el acto administrativo que contiene una decisión particular no fue objeto de recursos en vía gubernativa o no fue demandado en tiempo ante la jurisdicción contencioso administrativa, se entiende que una petición posterior que verse sobre los mismos puntos contenidos en tal acto constituye una pretensión de revocatoria directa, no obstante, ni esta solicitud ni la respuesta que la administración emite tienen la fuerza de revivir los términos para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho».

No obstante, observa la Sala que el 18 de enero de 2018 el accionante presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con la que pretende la anulación del oficio 30377 ARPRE-GRUPE-1.10 de 7 de julio de 2017, acto que no revive la oportunidad que dejó vencer para, primero, interponer el recurso de apelación que procedía contra la resolución de reconocimiento de la indemnización por disminución de la capacidad psicofísica; y, segundo, controvertir la resolución que definió su situación jurídica en sede administrativa, en relación con la cuantía de dicho beneficio.

Por otra parte, para el actor era ineludible el cumplimiento de los presupuestos procesales principales, luego era su obligación agotar en debida forma el recurso de apelación procedente y de demandar en tiempo la decisión administrativa que le otorgó un derecho de único pago, requisitos sine qua non para acudir a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo; por tanto, los argumentos del recurrente para desvirtuar la excepción denominada ineptidud sustantiva de la demanda decretada resultan inútiles, porque lo cierto es que en este asunto se encuentra configurada.

Así las cosas, la Sala deberá confirmar la decisión de primera instancia, pues en casos de contornos similares esta Corporación ha sido reiterativa en precisar que «[ ] si el actor quería controvertir la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica tenía que haber demandado el acto administrativo que definió su situación jurídica particular y concreta respecto de dicha prestación económica, esto es, la Resolución 44970 del 19 de mayo de 2005.

No obstante lo anterior, no existe ninguna pretensión tendiente a cuestionar la validez de dicho acto, tal y como lo evidenció el juez de primera instancia. Tales argumentos hacen inviable emitir un pronunciamiento sustancial sobre la materia [ ]». En este orden de ideas, como las partes han aceptado que a través de la Resolución 494 de 4 de abril de 2011, se definió la situación jurídica del accionante frente a su indemnización por disminución de la capacidad psicofísica y ese acto administrativo se encuentra en firme conforme el artículo 62 del CCA (vigente para la época de su expedición), resulta claro que era la única decisión de la Administración susceptible de ser demandada para hacer viable el estudio de fondo en torno a su liquidación, máxime cuando constituye una prestación definitiva y unitaria y su pago doble era solo un aspecto accesorio al reconocimiento principal; en consecuencia, el oficio 30377 ARPRE-GRUPE-1.10 de 7 de julio de 2017, aquí acusado, no es pasible de ser controvertido en sede jurisdiccional, en la medida en que no tenía la capacidad de modificar la situación jurídica del actor.

Por consiguiente, con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 12 de diciembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda instaurada por el señor Gerly Velásquez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, conforme a lo consignado en la parte motiva. 2º.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS