Magistrado ponente: JAIME ENIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 11001-03-15-000-2023-03031-00 Accionante: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Accionado: Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela contra providencias judiciales.
Subtema 1: requisitos de procedencia - Subsidiariedad. Subtema 2: recurso de apelación. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela incoada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en contra de la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), por conducto de apoderada judicial, presentó escrito de amparo de su derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia con la sentencia de segunda instancia emitida el 8 de febrero de 2023 dentro del proceso con radicado 05001-33-33-023-2014-01003-01. 1.2.
Hechos probados 1.2.1. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios expidió la Resolución núm. 20148300000035 el 24 de enero de 2014 dentro del trámite administrativo núm. 2013830390102918E, a través de la que resolvió modificar la decisión 8142-2013094352 de octubre de 2013 proferida por Empresas Públicas de Medellín E.S.P. (EPM) que definió una deuda a cargo de la empresa Postobón S.A.; y, en su lugar, ordenó la reliquidación de la factura de ese usuario respecto del periodo comprendido entre el 14 de agosto al 12 de septiembre de 2013, relacionado con el cobro del servicio de alcantarillado.
En cumplimiento de lo anterior, EPM reconoció y devolvió a Postobón S.A. la suma de $58.916.613 pesos. 1.2.2. En consecuencia, Empresas Públicas de Medellín E.S.P presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con las pretensiones de que el juez administrativo declarara la nulidad de la Resolución núm. 20148300000035 de 2014 y le ordenara reconocer y cancelar la suma de $58.916.613 pesos, correspondientes al valor devuelto a Postobón S.A. 1.2.3.
El asunto correspondió conocerlo, en primera instancia bajo el radicado núm. 05001-33-33-023-2014-01003-00, al Juzgado Veintitrés Administrativo de Medellín, autoridad que, vinculó al proceso a Postobón S.A. y en sentencia del 9 de febrero de 2016, declaró la nulidad del acto administrativo cuestionado, ordenó a la SSPD cancelar la suma de $58.916.613 pesos a EMP correspondientes al valor devuelto a Postobón S.A., y la condenó en costas.
Además, dispuso: “La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se encuentra facultada para repetir contra Postobón S.A., el recaudo de la suma de dinero objeto de la condena (sin costas), por las consideraciones expuestas en la parte motiva”. 1.2.4. La entidad demandada formuló apelación en contra de la sentencia del 9 de febrero de 2016, con fundamento en que, en términos generales, la Resolución núm. 20148300000035 de 2014 fue proferida de conformidad con el marco jurídico constitucional, legal y jurisprudencial que rige la materia sobre el cobro del servicio de alcantarillado, y en virtud de sus competencias de vigilar, inspeccionar y controlar a quienes prestan servicios públicos domiciliarios.
Asimismo, cuestionó la condena en costas. Por su parte, Postobón S.A. también presentó escrito de apelación, para defender el acto administrativo cuestionado. En los alegatos de conclusión, la SSPD, además de reiterar los cargos del recurso, adujo que, en caso de que la decisión de primera instancia fuera confirmada, el restablecimiento del derecho debía estar a cargo de Postobón S.A., como ha sido reconocido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en otras oportunidades. 1.2.5.
En segunda instancia, la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia, el 8 de febrero de 2023, en la que revocó la condena en costas impuesta en contra de la SSPD, y confirmó en lo demás la decisión del 9 de febrero de 2016 del Juzgado Veintitrés Administrativo de Medellín. En atención a los cargos de los recursos interpuestos, el Tribunal argumentó que: i) EPM tiene legitimación para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho la resolución de la SSPD; ii) la facturación del servicio de alcantarillado se debe realizar a partir del aforo de agua consumida, incluso para los grandes consumidores que hayan instalado sistemas de aforo de sus vertimientos con aquiescencia de las empresas de servicios públicos; y, iii) no se transgredió el principio del acto propio porque el cambio en la facturación no fue abrupto o intempestivo, sino que, por el contrario, fue anunciado para que los usuarios afectados se pudieran programar. 1.3.
Pretensiones y argumentos de la tutela La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios presentó escrito de tutela en el que pidió al juez constitucional que ampare su derecho fundamental al debido proceso; deje sin efectos las sentencias del 9 de febrero de 2016 y del 8 de febrero de 2023 emitidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 2014-01003-01; y, ordene a la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia que emita una nueva decisión que corresponda en derecho y que atienda las consideraciones de esta acción constitucional.
Como medida provisional, solicitó la suspensión provisional de los efectos de la sentencia del 8 de febrero de 2023 expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. La parte tutelante argumentó que la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró su derecho fundamental al debido proceso, dado que creó solidaridad en el pago de una obligación cuyo único titular era Postobón S.A. y que tiene como fuente la suscripción de un contrato firmado entre esta y EPM.
En tal sentido, cuestionó que la SSPD, con ocasión del ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, deba asumir la responsabilidad pecuniaria por la decisión que tomó al desatar el recurso administrativo interpuesto por la usuaria del servicio público domiciliario de alcantarillado. Adujo que, en atención a la naturaleza del medio de control ejercido, el restablecimiento del derecho debió consistir en que quedara en firme la decisión 8142-2013094352 de 2013 proferida por EPM que definió una deuda a cargo de la empresa Postobón S.A., y, por lo tanto, que esta quedaba autorizada para realizar el cobro de las sumas que la usuaria adeudaba en virtud del contrato por el servicio público de saneamiento y alcantarillado.
Sostuvo que en el régimen de servicios públicos no existe solidaridad entre la Superintendencia y la persona vigilada o con los suscriptores, comoquiera que sus funciones constitucionales se limitan a la inspección, vigilancia y control, funciones que se podrían ver desincentivadas si la jurisprudencia dispone que la SSPD debe asumir responsabilidades por la prestación de servicios públicos.
De otra parte, manifestó que no se podía desconocer que al momento en que fue proferida la resolución anulada, no había una postura pacífica respecto de la facturación de vertimientos de grandes consumidores, para lo cual citó diferentes providencias en las que Tribunales Administrativos negaban las pretensiones de anular resoluciones en las que se ordenaba la reliquidación de facturas a favor del usuario del servicio público similares al caso concreto, lo que configuró un desconocimiento del precedente judicial. 1.4.
Trámite de tutela e intervenciones 1.4.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 8 de junio de 2023, admitió la acción; vinculó como terceros interesados a las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., a la empresa Postobón S.A, y al Juzgado Veintitrés Administrativo de Medellín; negó la solicitud de medida cautelar: ordenó notificar a los sujetos procesales y suspendió los términos del trámite constitucional. 1.4.2.
El Tribunal Administrativo de Antioquia contestó que la SSPD, si bien apeló la sentencia para aducir la legalidad del acto demandado y para cuestionar la condena en costas, lo cierto es que no planteó, por lo menos de manera subsidiaria, que la condena fuera modificada respecto del responsable a pagar, motivo por el que no quedó satisfecho el requisito de subsidiariedad, en la medida en que la competencia del juez de segunda instancia está limitada a los cargos de apelación. Además, sostuvo que los fallos citados en la tutela no son idénticos al caso concreto y reiteró las consideraciones de la providencia controvertida en la acción. Finalmente, pidió que se nieguen las pretensiones de amparo. 1.4.3.
El Juzgado Veintitrés Administrativo de Medellín indicó que la SSPD no reparó en el recurso de apelación en que la condena fue impuesta en su contra, razón por la que no puede invocar en la tutela el desconocimiento del debido proceso porque no está superado el requisito de procedibilidad de subsidiariedad. 1.4.4. EPM sintetizó las actuaciones surtidas al interior del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 2014-01003-01, y afirmó que la tutela no es una tercera instancia adicional.
Sostuvo que pese a que es cierto que normalmente en estos casos condenan al tercero vinculado, es válido que la SSPD sea la condenada y que pueda repetir en contra de Postobón S.A., situación que no vulnera su debido proceso. Por último, expresó que no tiene legitimación en la causa por pasiva. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, y lo previsto en el reglamento interno de la Corporación. 2.2.
La legitimación en la causa por activa de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se encuentra acreditada, puesto que fue la demandada dentro del proceso que dio curso al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 2014-01003-01 en el que fue emitida la sentencia del 8 de febrero de 2023 y, por ende, es el titular de los derechos fundamentales cuyo amparo pretende.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, en la medida en que fue la autoridad que profirió la sentencia del 8 de febrero de 2023 que, según la tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 2.3. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.3.1.
Subsidiariedad Uno de los requisitos de procedibilidad es la subsidiariedad, que impide que la acción de tutela se use como un mecanismo principal, alternativo o supletorio de los mecanismos ordinarios que el legislador tiene previsto para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario;
(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial.
En la sentencia T-396 del 2014, la Corte Constitucional delimitó los siguientes tres eventos que hacen improcedente la tutela contra providencia judicial por no superar el requisito de subsidiariedad: “(i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico”.
Así, un riguroso estudio de este requisito evita que la tutela sea utilizada para controvertir situaciones jurídicas consolidadas que tuvieron su oportunidad de ser discutidas ante el juez natural. 2.4. En el caso bajo estudio, la SSPD presentó tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, pues consideró que la providencia del 8 de febrero de 2023 incurrió en los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente judicial.
En concreto, cuestionó que la accionada confirmó que la condena fuera impuesta en su contra pese a que la empresa Postobón S.A. era quien debía asumir directamente su pago, pues la obligación que resultó de la nulidad de la resolución demandada, tiene origen en el servicio de alcantarillado que recibió la referida empresa y no en sus funciones de inspección, vigilancia y control.
Al respecto, es preciso recordar que el Juzgado Veintitrés Administrativo de Medellín profirió fallo de primera instancia el 9 de febrero de 2016, en el que accedió a las pretensiones de EMP de nulidad de la Resolución 20148300000035 de 2014 y, a título de restablecimiento del derecho, condenó a la SSPD a pagarle la suma de de $58’916.613 pesos, valor que, a su vez, podía ser repetido en contra de Postobón S.A. Además, que en contra de la anterior decisión, la demandada presentó apelación bajo los argumentos de que la Resolución 20148300000035 de 2014 estaba ajustada a derecho y era constitucional, y que no había lugar a la condena en costas; y que, en segunda instancia, la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 8 de febrero de 2023, revocó la condena en costas y confirmó en lo demás la decisión del juzgado.
Pues bien, de lo expuesto, para la Sala es necesario denotar que le correspondía a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios formular y sustentar en el escrito de apelación su inconformidad consistente en que la condena debió ser impuesta en contra de Postobón S.A., ya que dicho asunto fue definido en tal sentido por el Juzgado Veintitrés Administrativo de Medellín en la sentencia de primera instancia del 9 de febrero de 2016.
Lo anterior, con la finalidad de que el Tribunal Administrativo de Antioquia, como juez natural, decidiera si había lugar a modificar quién debía asumir la condena impuesta a título de restablecimiento del derecho. No obstante, la SSPD no lo hizo, pues limitó los reparos del recurso a la legalidad de la resolución demandada y a la improcedencia de las costas, cargos que, en efecto, fueron abordados y resueltos en el fallo del 8 de febrero de 2023.
En todo caso, esta Subsección no pasa por alto que, en el escrito de alegatos de conclusión de segunda instancia, además de reiterar los argumentos del recurso, la SSPD adujo que, en caso de que la decisión de primera instancia fuera confirmada, el restablecimiento del derecho debía estar a cargo de Postobón S.A., como ha sido reconocido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en otras oportunidades.
Sobre este punto, cabe advertir que, conforme al artículo 320 de la Ley 1564 de 2012 (CGP), el objeto del recurso de apelación radica en que “[…] el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante […]”. En ese sentido, el escrito de alegatos de conclusión no era la oportunidad procesal para que la demandada adicionara cargos en contra de la sentencia de primera instancia. En ese orden, el presente asunto no supera el requisito de procedibilidad de subsidiariedad, en la medida en que, si bien la SSPD presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, lo cierto es que omitió exponer en esa oportunidad su inconformidad para que, bajo la cuerda del medio idóneo, el juez de segunda instancia decidiera si la condena debía ser impuesta en contra de Postobón S.A. como titular de la factura del servicio público de alcantarillado.
En consecuencia, es preciso recordar que la acción de tutela no es el medio para recuperar etapas vencidas o subsanar asuntos que debieron ser debatidos al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho como escenario natural, pues de lo contrario, el juez constitucional asumiría competencias propias del juez ordinario. Por lo anterior, la solicitud de amparo interpuesta por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios será declarada improcedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en contra de la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y cúmplase NICOLAS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00 Dacj