Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- Providencia objeto de revisión: SENTENCIA DE 3 DE SEPTIEMBRE DE 2020, PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Asunto: Régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para los funcionarios de la Contraloría General de la República.

Reconocimiento del IBL con los requisitos del Decreto 929 de 1976. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala procede a resolver la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP) contra la sentencia del 3 de septiembre de 2020, proferida por la Sección Segunda, Subsección A de esta corporación1.

Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del CPACA2, en concordancia con los artículos 125.2 y 111.2 ibidem, así como el artículo 29.1 del Acuerdo n. º 080 de 2019, que contiene el reglamento de esta Corporación. Mediante auto del 28 de enero de 2025, el recurso fue inadmitido3; luego, en el proveído de 25 de febrero del presente año, se dispuso su admisión4. 1 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000-2014-03928-01. 2 «De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión.» 3 Al no encontrar acreditados los presupuestos establecidos en los artículos 252.12 y 162.8 de la Ley 1437 de 2011. 4 Adicionalmente, se reconoció personería jurídica a la apoderada de la autoridad accionante, se ordenó notificar al Ministerio Público y a la señora Carmen Cecilia Garavito Malagón. De otro lado, se requirió a la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado para que remitieran copia íntegra digital 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Posteriormente, en la providencia de 28 de abril de la misma anualidad, dispuso tener como pruebas los elementos de juicio allegados por la recurrente con el valor que les asigna la ley.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1. La señora Carmen Cecilia Garavito Malagón nació el 23 de abril de 1957 y adquirió el estatus pensional el 23 de abril de 2007, luego de haber laborado al servicio de la Contraloría General de la República desde el 18 de marzo de 1985 hasta el 30 de mayo de 2010.

El último cargo que desempeñó fue el de profesional universitario, Nivel Profesional – Grado 2. 2. El 12 de septiembre de 2014, la señora Garavito Malagón ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP con el fin de que se declarara la nulidad parcial de las resoluciones: i) 34790 del 25 de julio de 2008, que reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a su favor; ii) UGM 022268 del 27 de diciembre de 2011, que reliquidó tal emolumento5; y iii) UGM 053512 del 03 de agosto de 2012, mediante la cual se modificó esta última6. 3.

A título de restablecimiento del derecho, la señora Garavito Malagón solicitó que se condenara a la entidad al reconocimiento y pago de una pensión mensual equivalente al 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante los últimos seis meses de servicio, de conformidad con el artículo 7 del Decreto 929 de 1976. En ese orden, pidió que el cálculo de la reliquidación pensional incluyera una sexta parte, tanto de la asignación básica mensual, como de la prima técnica, la asignación por servicios prestados, la asignación especial – quinquenio–, la prima de servicios, la prima de navidad, la prima de vacaciones y la compensación de vacaciones en dinero. 1.2.

Sentencia de primera instancia 4. Mediante sentencia del 23 de octubre de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, accedió parcialmente a las pretensiones formuladas. Por tanto, declaró la nulidad parcial de la Resolución UGM 022268 del 27 de diciembre de 2011, que reliquidó la pensión de jubilación del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 25000-23-42-000-2014-03928- 01. 5 De conformidad con el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, aplicando el 75% del IBL conformado por el promedio de los salarios devengados en el último semestre; entre el 1 de diciembre de 2009 y el 30 de mayo de 2010. 6 Modificó el artículo 5.º del acto administrativo de reliquidación y dispuso el descuento de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho la demandante, del valor de $6.556.585, por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, y el artículo 6.º a efectos de gestionar el cobro de $19.669.757 adeudado por concepto de aporte patronal de parte de la Contraloría General de la República. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con el 75% del ingreso base de liquidación (en lo sucesivo IBL) conformado por el periodo de los salarios devengados durante el último semestre laborado.

En consecuencia, ordenó a la UGPP que reliquidara y pagara a la señora Garavito Malagón la pensión de jubilación con la inclusión del valor de la sexta parte de la bonificación especial correspondiente a una remuneración por el período de cinco años que se cumplió y pagó en el último semestre de servicios, esto es, el último quinquenio. 5.

Como fundamento de su decisión, señaló que la entonces demandante era beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que tenía derecho a la aplicación del régimen pensional especial del Decreto 929 de 1976. En tal sentido, consideró que la pensión debía liquidarse con los factores salariales previstos en los Decretos 720 de 1978 y 1045 de 1978, y en una cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre de cotización. 6.

También, sostuvo que en la mesada pensional procedía la inclusión de la sexta parte del valor de la bonificación especial –quinquenio–, correspondiente al período de cinco años que, una vez generada por el cumplimiento de tal período, fue pagada en el último semestre de servicios. Agregó que, como por cada quinquenio se pagaba un mes de remuneración, para extraer dicha sexta parte se debía tomar en cuenta un salario mensual. 7.

En este orden, al no ser incluido este monto en la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Garavito Malagón, el tribunal concluyó que la Resolución UGM 022268 de 2011 estaba viciada de nulidad. 8. Finalmente, señaló que los factores liquidados en la Resolución UGM 022268 del 27 de diciembre de 2011 se encontraban ajustados a las disposiciones normativas.

Sin embargo, expuso que, en relación con la bonificación especial, la entidad había computado dicho factor en proporción inferior al correspondiente, por tanto, declaró la nulidad parcial de dicho acto administrativo. 1.3. Recursos de apelación 9. La UGPP y la señora Garavito Malagón interpusieron sendos recursos de apelación contra la sentencia de primera instancia. Respecto de los reproches de la UGPP, la alzada fue declarada desierta porque la entidad no se presentó a la audiencia de conciliación de que trata el inciso 4 del artículo 192 de la Ley 1437 de 20117, por lo que solo se concedió la interpuesta por la demandante. 7 «ARTÍCULO 192.

Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.

En efecto, de conformidad con dicha norma, al proferirse sentencia condenatoria frente a la cual se interpone recurso de apelación, el juez de conocimiento debe citar a audiencia de conciliación a la cual el recurrente se encuentra obligado a asistir, so pena de que se declare desierto el recurso. 11. Por su parte, la alzada de la demandante se fundamentó en su inconformidad con el monto reconocido en la sentencia de primera instancia por concepto de la bonificación especial o quinquenio.

A su vez, alegó su desacuerdo con respecto a los demás valores de los factores salariales incluidos por la entidad demandada en la liquidación de su pensión. 1.4. Sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 12. La alzada correspondió a la Sección Segunda, Subsección A de esta corporación. Mediante providencia del 3 de septiembre de 2020, dicha autoridad confirmó lo decidido en la sentencia de primer grado. 13.

El estudio llevado a cabo en esta instancia se centró en los argumentos de inconformidad expuestos por la señora Garavito Malagón en su recurso, al ser la única apelante, con fundamento en el principio de la no reformatio in peius y el artículo 328 del Código General del Proceso8. En tal medida, sostuvo que no era posible hacer más gravosa la situación jurídica de la que gozaba la demandante en virtud de la sentencia de primera instancia que se concretaba con la reliquidación de la mesada pensional con la inclusión de la sexta parte de la bonificación especial en los términos desarrollados en tal fallo. 14.

También afirmó que, de conformidad con la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, el IBL aplicable correspondía al 75% del promedio del salario Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada.

Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código. Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso.

La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso». 8«Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre el cual cotizó el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, con la inclusión de los factores salariales percibidos establecidos en el Decreto 1158 de 1994. 15.

Finalmente, indicó que la entidad demandada no liquidó el IBL pensional en los términos señalados, lo que generó una situación más beneficiosa para la señora Garavito Malagón que la derivada del apego estricto a las reglas definidas por el régimen de transición y la sentencia de unificación. Agregó que esta situación jurídica creada por los actos administrativos acusados no podía ser desmejorada en segunda instancia. En tal sentido, consideró que lo procedente era confirmar la decisión de primera instancia. II.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 2.1. Demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión 16. El 18 de diciembre de 2024, la UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión en el que solicitó que se infirme la sentencia proferida el 3 de septiembre de 2020, por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. En su sentir, en este caso se configuran las causales de revisión establecidas en las secciones a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues considera que el reconocimiento de la pensión se obtuvo con violación al debido proceso y la cuantía excede lo debido de acuerdo con la ley aplicable. 17.

Para la entidad recurrente, la sentencia de segunda instancia desconoció el fallo de unificación del 11 de junio de 2020 proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante el cual se unificaron las reglas respecto del IBL que debe emplearse para computar la pensión de jubilación de quienes, cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, sean beneficiarios del régimen pensional especial de los servidores de la Contraloría General de la República, regulado por el Decreto 929 de 1976.

De ahí que, en su criterio, incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento de precedente. 18. Al respecto, puso de presente que, de conformidad con dicho fallo de unificación, el IBL de quienes se enmarquen en tal supuesto se debía ceñir a los parámetros establecidos por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y a lo contemplado por el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, en materia de los factores salariales.

Esto es, la pensión debía liquidarse con el 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó la afiliada durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, con los factores salariales sobre los cuales realizó los correspondientes aportes y que se reducen a: 1) la asignación básica; 2) la bonificación por servicios prestados y 3) la prima técnica. 19.

Pese a lo anterior, la UGPP indicó que, en la sentencia recurrida, la Subsección A incurrió en varias contradicciones. En particular, destacó que aun cuando la autoridad judicial fundamentó sus consideraciones en la referida 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia de unificación y en la improcedencia de la reliquidación pensional a partir del promedio de todo lo devengado en el último semestre de servicio y con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en dicho período, al resolver sobre la legalidad de los actos administrativos que se cuestionaron, decidió confirmar en su integridad la sentencia de primera instancia -que liquidó la pensión con un IBL distinto al previsto en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994- lo que, a su juicio, desconoce los preceptos constitucionales y legales aplicables al caso. 20.

Aunado a ello, explicó que tal decisión pasó por alto la postura sostenida por la Corte Constitucional en las providencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, A-227 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018, así como por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. 21. De tal forma, indicó que la cuantía del derecho reconocido en la sentencia excedió lo debido, pues esta se otorgó con vulneración al debido proceso y al principio de legalidad, al ignorar los presupuestos normativos aplicables al caso. 22.

En virtud de lo anterior, la UGPP solicitó lo siguiente: i) que se infirme la sentencia de 3 de septiembre de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado; ii) que se establezca que la señora Carmen Cecilia Garavito Malagón no tiene derecho a la reliquidación pensional con el promedio de todo lo devengado en el último semestre de servicio, ni con la inclusión de todos los factores salariales del Decreto 929 de 1976, conforme a lo establecido en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020; iii) que se disponga que la señora Garavito Malagón debe devolver las sumas pagadas con ocasión de la sentencia recurrida; iv) que se condene a la accionada a pagar intereses de mora a la tasa máxima legal permitida o «la indexación de las sumas que se ordenen devolver al Sistema de Seguridad Social» y; v) que se condene a la señora Garavito Malagón al pago de costas y agencias en derecho. 2.2.

Contestaciones al recurso extraordinario de revisión 2.2.1. Ministerio Público 23. La Procuraduría Delegada 8 de Intervención Tercera ante el Consejo de Estado señaló que el presente mecanismo no tiene vocación de prosperidad. En consecuencia, solicitó que se declare infundado. 24. Al respecto, la autoridad sostuvo que la providencia objeto de revisión fue expedida en consideración de la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-020-2020 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 11 de junio de 2020, en lo relacionado con la forma en que debe aplicarse la transición para los beneficiarios de la norma especial prevista para los funcionarios de la Contraloría General de la República y el régimen dispuesto en el Decreto 929 de 1976, toda vez que la señora Garavito Malagón laboró por más de 22 de años en tal entidad. 25.

Además, indicó que en el presente recurso no concurren los elementos fácticos y normativos de la causal contenida en la sección b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 invocada por la recurrente. Esto, por cuanto la señora Garavito Malagón laboró al servicio de la Contraloría General de la República desde el 18 de marzo de 1985 hasta el 31 de mayo de 2010.

Por ende, al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 contaba con 36 años de edad y 23 de servicios, de ahí que le asistía derecho a que se le reconociera la pensión de conformidad con lo establecido en el Decreto 929 de 1976. 2.2.2. Carmen Cecilia Garavito Malagón 26. Actuando a través de apoderado judicial, se opuso a cada una de las pretensiones de la demanda. 27.

Para el efecto, alegó que la UGPP no asistió a la audiencia de conciliación de que trata el numeral 4 del artículo 192 del CPACA, por lo que su recurso de apelación fue declarado desierto. En concordancia con ello, precisó que se encuentra protegida por el principio de la no reformatio in peius, en tanto fue apelante única. Por tanto, señaló que no puede esta corporación hacer más gravosa su situación jurídica. 28.

Además, precisó que es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que, en ese orden, tiene derecho a la aplicación del régimen pensional especial consagrado en el Decreto 929 de 1976. Por ende, su pensión de jubilación debía ser liquidada en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre, con inclusión de todos los factores que percibió a título de retribución ordinaria y permanente por los servicios prestados. 29.

Por lo mismo, afirmó que no se configura ninguna de las causales de revisión alegadas por la recurrente. De un lado, mencionó que su prestación no se obtuvo con vulneración al debido proceso porque la admisión del medio de control fue debidamente notificada a la demandada, quien dentro del término allegó su contestación. Así mismo, mencionó que la audiencia inicial celebrada el 14 de julio de 2015 y las etapas subsiguientes fueron llevadas a cabo bajo las ritualidades propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 30.

De otro lado, señaló que la cuantía de su prestación no fue reconocida excediendo lo debido de acuerdo con la ley y el pacto de convención colectiva. Al respecto, refirió que las providencias de primer y segundo grado ordenaron la 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidación de su prestación social dentro de los límites dispuestos por el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia. 31.

Ahora bien, en relación con las pretensiones de devolución de las sumas pagadas con ocasión de la providencia del 3 de septiembre de 2020 y los intereses de mora a la tasa máxima legal permitida, manifestó su oposición al considerar que no hubo incumplimiento de la normativa para el reconocimiento y pago de la pensión. Además, expuso que su actuar ha estado guiado bajo los principios de confianza legítima y buena fe. 32.

En este punto, trajo a colación lo dispuesto en la sección c) del artículo 164 del CPACA, que prevé que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe» y lo señalado en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (CCA), según el cual, «los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados». 33.

En esencia, sustentó su dicho, en el hecho de que la solicitud de reconocimiento de la pensión fue acompañada de los medios probatorios correspondientes, los cuales fueron sometidos a revisión por la UGPP, quien posteriormente expidió los actos administrativos de reconocimiento y reliquidación. En la misma línea, afirmó que no incurrió en ningún actuar de mala fe para obtener el reconocimiento de su prestación social. 34.

Bajo tales consideraciones, precisó que no existía ninguna justificación para que se revisara una sentencia judicial que cumplió con todos los parámetros legales. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 35. La Sala declarará fundado el recurso extraordinario de revisión bajo estudio y, en consecuencia, infirmará parcialmente la sentencia proferida el 3 de septiembre de 2020 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.

Esto, al encontrar acreditada la causal establecida en la sección b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 36. Para ello, la Sala estudiará los siguientes asuntos: i) la procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión; iv) las causales de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; v) el régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, vi) el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y, finalmente, vii) el caso concreto. 3.1.

Oportunidad en la interposición del recurso 37. Sobre el término para interponer el recurso extraordinario de revisión, el 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 251 del CPACA dispone: […] Artículo 251.

El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia […] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. […]. 38.

En el caso sub examine, la sentencia recurrida fue proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado el 3 de septiembre de 2020. Como el presente recurso extraordinario de revisión fue interpuesto el 18 de diciembre de 20249 es oportuno por haber sido presentado dentro de los cinco (5) años indicados en el artículo 251 del CPACA. 3.2.

Problema jurídico 39. El problema jurídico que la Sala debe resolver en el presente caso consiste en determinar si se configuran o no las causales de revisión establecidas en las secciones a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esto es, si la pensión reconocida en favor de la señora Carmen Cecilia Garavito Malagón se obtuvo con violación al debido proceso y si la cuantía de dicha prestación social excede lo debido de acuerdo con la ley aplicable. 3.3.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión 40. El recurso extraordinario de revisión constituye una excepción a los principios de cosa juzgada y de inmutabilidad de las sentencias, en tanto permite controvertir fallos ejecutoriados, a fin de que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades. 41.

Por ello, su principal finalidad corresponde al restablecimiento de la justicia real y material como valor fundante del Estado de derecho10, por lo que este mecanismo no constituye una nueva instancia procesal. De allí que su procedencia sea excepcional. 42. En efecto, el recurso se encuentra sujeto al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que el mismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes o para 9 Cfr. Índice Samai núm. 2. 10 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-520 de 2009, C-418 de 1994 y C-247 de 1997. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co controvertir juicios de valor del fallador11.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado lo siguiente: […] El recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más. […] En efecto, con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada […]12. 43.

Por su parte, el artículo 250 del CPACA enumera las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, las cuales, por lo demás, dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía de este recurso extraordinario. 44.

En suma, la interposición del recurso extraordinario de revisión constituye el inicio de un nuevo proceso para cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario. Este solo resulta procedente en determinadas y especiales circunstancias taxativamente señaladas en la ley, imposibilitando alegar o acudir a otras, en virtud de la excepcionalidad de este mecanismo judicial. 3.4.

Causales de revisión de la Ley 797 de 2003 45. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece que las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias.

Esto, pues el fin de la norma es dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]»13. 46. En consecuencia, el legislador dispuso dos causales de revisión de las sentencias que reconocen sumas periódicas o pensiones con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, a saber: a) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso o b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia proferida el 27 de abril de 2004, C.P. María Inés Ortiz Barbosa Rev. 194, identificada con núm. único de radicación 1100103150001998016401. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia proferida el 12 de agosto de 2014, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, identificada con núm. único de radicación 11001031500020130211000. 13 Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 11 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47.

En lo que respecta a la causal a), la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que es necesario que la parte recurrente brinde elementos en relación con las conductas que estima como vulneradoras del derecho fundamental al debido proceso: […] para que se configure esta causal de revisión, la demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.

La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión14. 48. En este punto, conviene recordar que se ha entendido que el derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, comprende al menos tres elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem15. 49.

Así, de acuerdo con la posición pacífica del Consejo de Estado, para probar la configuración de la referida causal se ha considerado que, por regla general, no es posible alegar los fundamentos propios del litigio o la controversia suscitada en el marco del medio de control que derivó en la providencia recurrida. Por el contrario, es necesario exponer las razones por las cuales la sentencia desconoció el derecho fundamental al debido proceso, con el alcance que tiene a propósito de actuaciones judiciales. 50.

De otro lado, tratándose de la causal contenida en la sección b) del artículo 20 ibidem, la jurisprudencia ha entendido que la misma resulta procedente cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable16. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de mayo de 2024.

Radicado núm. 11001-03-25-000-2018-01432-00. 15 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia del 5 de febrero de 2019. Radicado núm. 11001-03-15-000-2018-01884-00. 16Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 24 de abril de 2024. Radicado núm. 11001-03-25-000-2018-00460-00 (1831-2018). 12 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51.

En ese orden, «la revisión se encamina a verificar si existe o no un exceso en la cuantía decretada mediante sentencia judicial»17. Esto, teniendo en cuenta que se parte del presupuesto de que el beneficiario acredita los requisitos previstos en la ley para ser acreedor de la pensión. 52. De ahí que el examen de la referencia no es una instancia para examinar la procedencia de la prestación económica, los derechos que le asisten a la beneficiaria o las discusiones propias de la instancia ordinaria.

Por el contrario, la causal fue prevista como una herramienta para que las autoridades soliciten la corrección de una sentencia judicial que ha hecho tránsito a cosa juzgada, cuando ha reconocido una cuantía que supera los márgenes dispuestos por el ordenamiento jurídico. 53. Por último, es menester señalar que la jurisprudencia ha establecido que no basta con acreditar el hecho objetivo de que el valor pensional reconocido excedió el que legalmente debió otorgarse, sino que es necesario que se pruebe que el incremento fue consecuencia de una evidente vulneración del ordenamiento jurídico, una interpretación de la ley caprichosa o con abuso del derecho o fraude a la ley o que no guarde relación con la trayectoria laboral del pensionado.

Esto descarta los casos en que se produjo como resultado de una interpretación jurisprudencial válida sobre determinada norma18. 3.5. Régimen pensional especial de la Contraloría General de la República 54. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 929 de 197619, el régimen de seguridad social en pensión de los servidores de la Contraloría General de la República era el siguiente:

ARTÍCULO 7. Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre. 55.

En últimas, tendrían derecho a la pensión de jubilación equivalente al 75% 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 2 de mayo de 2024. Radicado núm. 11001-03-25-000-2013-00904-00. 18 La Sección Segunda de la corporación, en sentencia del 6 de marzo de 2024, radicado: 11001- 03-25-000-2022-00689-00 (6251-2022), sobre la configuración de la casual del literal (b) señaló que «[…]la tipificación de la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no puede condicionarse únicamente al hecho objetivo de que se haya otorgado una suma periódica superior a la legalmente establecida y que esta haya resultado de una disyuntiva hermenéutica, sino que, la razón para reconocer el incremento debe ser fruto de una infracción evidente y contraria al ordenamiento jurídico; […]».

Ver en igual sentido sentencia de la Sección Segunda del 9 de mayo de 2024, radicado: 11001-03-25-000-2018-01432-00 y del Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2. Sentencia del 24 de septiembre de 2021, radicado: 11001-03-15-000- 2018-01426-00. 19 «[po]r el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares». 13 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del promedio de los salarios devengados durante el último semestre aquellos servidores que acreditaran (i) la edad de 55 (hombres) o 50 años (mujeres) y (ii) 20 años de servicio, de los cuales al menos 10 hubieran sido prestados en dicha entidad. 56.

Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 929 de 197620, si el tiempo al servicio de la Contraloría General de la República hubiera sido inferior al de 10 años, la prestación sería liquidada en la forma señalada para los empleados públicos de «la Rama Administrativa del Poder Público». 57. En cuanto a la base de liquidación pensional, el artículo 17 ibidem21 hizo extensivo a los empleados de la Contraloría General de la República las disposiciones contenidas en el Decreto 3135 de 196822 y demás normas complementarias como el Decreto 1045 de 197823, salvo en aquello que no se opusiera a su finalidad o texto.

En particular, el artículo 45 de esta última disposición previó los siguientes factores salariales para el cálculo pensional:

ARTÍCULO 45. De los factores de salario para la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrá en cuenta los siguientes factores de salario: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación y la prima técnica; c) Los dominicales y feriados; d) Las horas extras; e) Los auxilios de alimentación y transporte; f) La prima de navidad; g) La bonificación por servicios prestados; h) La prima de servicios; i) Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j) Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto-Ley 710 de 1978; k) La prima de vacaciones; l) El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; ll) Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968. [Énfasis del texto original] 58.

Por otra parte, pese a que posteriormente el Decreto 720 de 1978 modificó 20 «ARTÍCULO 8. Si el tiempo de servicio a que se refiere el artículo anterior se hubiere prestado en la Contraloría General de la República en lapso menor de diez años, la pensión de jubilación se liquidará en la forma ordinaria establecida para los empleados de la Rama Administrativa del Poder Público». 21 «ARTÍCULO 17.

En cuanto no se oponga el texto y finalidad del presente Decreto las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y normas que lo modifican y adicionan, serán aplicables a los empleados de la Contraloría General de la República». 22 «[p]or el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales». 23 «[p]or el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional.» 14 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el régimen salarial de los servidores de la Contraloría General de la República24, dicha norma fue derogada tácitamente por la Ley 4 de 1992. 59.

Finalmente, frente a los aportes pensionales se seguía la regla estipulada en el artículo 16 del Decreto 929 de 1976, hasta tanto el artículo 1 del Decreto 691 de 1994 incorporó a los servidores públicos del orden nacional al sistema de seguridad social; entre ellos, a los de la Contraloría General de la República, a partir del 1 de abril de 1994, hasta que fue modificado por el Decreto 1158 de 1994 que a la letra señala:

ARTÍCULO 1. El artículo 6 del Decreto 691 de 1994, quedará así: "Base de cotización". El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados; 3.6.

Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y su desarrollo jurisprudencial 60. La Ley 100 de 1993 creó el Sistema de Seguridad Social Integral, con el objeto de «garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten»25. 61.

En el artículo 36 ibidem, el legislador instituyó un régimen de transición, a efectos de proteger los derechos de aquellas personas que estaban próximas a pensionarse antes de la entrada en vigor de la Ley:

ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) 24 «ARTÍCULO

40. DE OTROS FACTORES DE SALARIO. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos y del valor del trabajo suplementario o del realizado en días de descanso obligatorio, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. Son factores de salario: a).

Los gastos de representación. b). La bonificación por servicios prestados. c). La prima técnica d). La prima de servicio anual e). Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión de servicio». 25 Artículo 1 de la Ley 100 de 1993. 15 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas [sic] años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Indice [sic] de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. [Énfasis del texto original] 62.

Según la disposición citada, son beneficiarios del régimen de transición quienes al 1. º de abril de 1994 cumplieran con alguno de los siguientes requisitos: (i) tener 35 o 40 años o más si es mujer u hombre, respectivamente, o (ii) contar con 15 años o más de servicios cotizados. 63. En relación con la inclusión del IBL dentro del régimen de transición, inicialmente la postura al interior del Consejo de Estado no fue pacífica.

Se destaca que, en sentencia de unificación de la Sección Segunda de la corporación del 4 de agosto de 201026, se estableció que: […] como en otras oportunidades lo ha expresado esta Corporación, cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho como lo es la cuantía de la pensión, especialmente cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación y así lo solicitó en la demanda. [Énfasis de la Sala] 64.

Tal postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201827, rectificó la referida interpretación. En esta providencia, se concluyó que el IBL aplicable a quienes eran beneficiarios del régimen de transición, en sus componentes de período y factores salariales, era el previsto en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. 65.

Lo anterior guardaba consonancia con la tesis de la Corte Constitucional 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010. Radicado núm: 25000- 23-25-000-2006-07509-01(0112-09). 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 28 de agosto de 2018, radicado: 52001-23-33-000-2012-00143-01. 16 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecida en las sentencias C-258 de 201328 y SU-230 de 2015 que reñía con la providencia de unificación del año 2010 del Consejo de Estado, puesto que al interpretar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 determinó que el régimen de transición solo protegía la edad, el monto pensional y la tasa de reemplazo, pero el IBL era el previsto en su inciso 3 y en el artículo 21 ibidem. 66.

Además, se destaca que, en las decisiones mencionadas, el alto tribunal señaló que, en virtud de los principios de sostenibilidad financiera, igualdad y solidaridad, el Estado está obligado a garantizar y respetar la cobertura universal y el pago futuro de las pensiones a cargo del sistema, sin que ello afecte los derechos adquiridos. 67.

Por esta razón, estableció que el IBL de los regímenes especiales, como el previsto en la Ley 4 de 1992, debía ajustarse a la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, so pena de: i) vulnera[r] el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector en mejores condiciones socio-económicas; e (ii) impone[r] un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social. 68.

Posteriormente, en sentencia de unificación CE-SUJ-SII-020-2020 del 11 de junio de 202029, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado se pronunció sobre el IBL de la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría General de la República beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En dicha providencia resolvió: 107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994. [Énfasis de la cita] 69.

Lo anterior, al concluir que: 106. luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.

En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada. 28 En tal decisión la Sala Plena de la Corte Constitucional analizó la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992. 29 Consejo de Estado Sala Plena de la Sección Segunda.

Sentencia del 11 de junio de 2020, expediente: 05001-23-33-00-2012-00572-01. 17 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70.

En consecuencia, el IBL aplicable a las pensiones reconocidas conforme al Decreto 929 de 1976 para beneficiarios del régimen de transición será el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. En cuanto a los factores de liquidación, se adoptan los establecidos en el Decreto 1158 de 1994, en concordancia con el principio de sostenibilidad financiera consagrado en el Acto Legislativo 01 de 2005.

Así, estas personas se pensionan cumpliendo los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos en la norma especial mencionada. 71. Nótese que dicha sentencia constituye un precedente vinculante y obligatorio en los siguientes escenarios: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. [Énfasis de la Sala] 72.

En consecuencia, tal decisión no les es aplicable a aquellos asuntos en los que ya hubiese sentencia ejecutoriada30. 3.7. Caso concreto 73. La Sala procede a estudiar si, en el presente caso, se estructuran los presupuestos que la ley y que el Consejo de Estado ha establecido, a través de los criterios judiciales citados en el acápite anterior, para la configuración de las causales de revisión establecidas en las secciones a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.7.1.

Análisis de la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: violación al debido proceso 74. La UGPP señaló que la decisión recurrida fue proferida con grave violación al debido proceso. Como fundamento de su alegación, adujo que la autoridad 30 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […].». 18 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial aplicó de forma indebida las normas que orientan el régimen de transición pensional y desconoció el precedente jurisprudencial relacionado con la forma y la cuantía para fijar el monto de la pensión de jubilación para funcionarios de la Contraloría General de la República. 75.

Puntualizó que la Sección Segunda del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020 y la Corte Constitucional, han establecido que el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, del cual es beneficiaria la señora Garavito Malagón, aplica en cuanto a la edad, el tiempo de servicio y la tasa de reemplazo, mas no respecto del IBL, que debe calcularse con base en el promedio de los últimos diez años de servicio o del tiempo restante para consolidar el derecho pensional. 76.

En esencia, el error que le adjudica a la autoridad que profirió la decisión objeto del presente mecanismo extraordinario fue que reconociera la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Garavito Malagón con el promedio de todo lo devengado en el último semestre de servicio y con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal periodo, de conformidad con lo prescrito en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976. 77.

Pues bien, encuentra esta Sala Especial de Decisión que la discusión se centra en establecer el IBL que se debía tener en consideración a efectos de calcular la mesada pensional de la señora Carmen Cecilia Garavito Malagón y los factores incluidos. En sentir de la parte actora, aunque aquella era beneficiaria del régimen de transición, el IBL para todos los efectos, debía ser el contenido en la Ley 100 de 1993. 78.

Tal discusión, sin perjuicio de las consideraciones de fondo que pueden realizarse al respecto, permite entrever que el fundamento de la causal no está encaminado a cuestionar la existencia de irregularidades que conlleven la vulneración al debido proceso, en los términos que fueron expuestos en precedencia. 79. Lo anterior, se refleja en el estudio de fondo de la causal, en tanto, esta Sala Especial de Decisión advierte que el trámite procesal impartido a la controversia de nulidad y restablecimiento del derecho siguió las previsiones contenidas en los estatutos procesales, en particular, las dispuestas en el CPACA. 80.

En efecto, se encuentra que las autoridades judiciales garantizaron en las oportunidades previstas para tales fines el derecho al debido proceso de la UGPP; cuya manifestación más latente fue la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción. Tanto así que la entidad contó con la posibilidad de contestar la demanda, solicitar y oponerse al decreto y práctica de pruebas, así como presentar alegatos de conclusión o proponer nulidades procesales, sin que obre constancia de que lo hubiera hecho. 19 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 81.

Asimismo, salta a la vista que la autoridad interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia del 23 de octubre de 2015 proferida por la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Decisión que, como se expuso en los antecedentes de la presente providencia, fue contraria a sus intereses. 82.

No obstante, a raíz de su inasistencia a la audiencia de conciliación de que trataba el artículo 192 del CPACA31, programada para el 19 de enero de 2019, su recurso fue declarado desierto. 83. Además, conviene señalar que el incumplimiento de dicha carga procesal llevó a que el operador judicial de segunda instancia se pronunciara exclusivamente sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, privilegiando los principios de no reformatio in peius y de favorabilidad, según los cuales, la condición del apelante único no puede hacerse más gravosa y, en caso de duda, aplica la disposición más favorable al trabajador. 84.

De otro lado, los argumentos expuestos en la acción no plantean alguna circunstancia que permita advertir una vulneración al derecho fundamental de defensa -intrínsecamente relacionado con los principios de celeridad, transparencia e imparcialidad- ni se evidencia irregularidad procesal alguna que justifique la procedencia del recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal contemplada en literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 85.

Así las cosas, no encuentra esta Sala Especial de Decisión que la sentencia recurrida se hubiera proferido con violación al derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Carta Política y en los términos que la jurisprudencia de esta colegiatura le ha dado desarrollo, a propósito de la acción de revisión de que trata el presente asunto.

Esto, pues no se advierte que se hubiera afectado el núcleo esencial de la garantía constitucional en las tres dimensiones definidas por la jurisprudencia; a saber, la competencia del juez, las normas propias del procedimiento, ni las garantías de audiencia y defensa. 3.7.2. Análisis de la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: la cuantía excede lo debido de acuerdo con la ley aplicable 86.

Como sustento de la causal de referencia, la UGPP expuso que, si bien no existe duda de que la señora Carmen Cecilia Garavito Malagón es beneficiaria del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo cierto 31 El inciso 4 del artículo 192, vigente para aquel momento, disponía: «ARTÍCULO 192. CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O CONCILIACIONES POR PARTE DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS. […] Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso.

La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso.». 20 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es que la decisión recurrida le reconoció un derecho pensional en suma superior a la que legalmente tenía derecho. 87.

Para la entidad recurrente, de conformidad con lo dispuesto en sentencia de unificación CE-SUJ-SII-020-20 del 11 de junio de 2020, el IBL aplicable correspondía al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales la interesada cotizó los 10 años anteriores al reconocimiento de su pensión. Dicho cálculo incluye únicamente aquellos factores salariales regulados en el Decreto 1158 de 1994, los cuales, en este caso específico, se limitan a la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima técnica. 88.

Por lo anterior, afirmó que la autoridad judicial incurrió en un error de aplicación de las normas que orientan el régimen de transición pensional y desconoció el precedente jurisprudencial relacionado con la forma y cuantía para liquidar la pensión de jubilación a los funcionarios de la Contraloría General de la República. 89. En su sentir, la pensión de jubilación de la señora Garavito Malagón debió ser reconocida bajo el régimen de transición; es decir, ceñirse al periodo de liquidación y los factores sobre los cuales realizó aportes según la Ley 100 de 1993.

Sin embargo, la autoridad aplicó de manera integral lo prescrito en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, lo que generó una situación más favorable de aquella que hubiese resultado del apego estricto a las reglas definidas por el régimen de transición y la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020. 90. Para sustentar su dicho, la recurrente puso de presente que ha concedido como pago en exceso la suma de $577.080.604 sin incluir los valores futuros y la indexación. Además, estimó los conceptos pagados de más de la siguiente manera: 91.

Pues bien, a efectos de desatar la causal objeto de estudio, debe recordarse que la presente controversia se suscita en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por la señora Carmen Cecilia Garavito Malagón en contra de la UGPP, con el fin de que se anularan las resoluciones: i) 34790 del 25 de julio de 2008, que reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a su favor; ii) UGM 022268 del 27 de diciembre de 2011, que reliquidó tal emolumento; y iii) UGM 053512 del 03 de agosto de 2012, mediante la cual se modificó esta última. 21 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 92.

En tal medio de control, la pensionada solicitó, a título de restablecimiento del derecho, que se le reconociera el pago de una mesada equivalente al 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante los últimos seis meses de servicio. Ello, de conformidad con el artículo 7 del Decreto 929 de 1976. 93. Como fue visto, en sentencia del 23 de octubre de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

Como sustento de su decisión, indicó que la demandante era beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo tanto, tenía derecho a la aplicación del régimen del Decreto 929 de 1976, específicamente en lo que respecta al reconocimiento de los factores salariales contenidos en el Decreto Ley 720 de 1978 y el Decreto Ley 1045 de 1978. 94.

En segunda instancia, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado confirmó lo resuelto por el juez de primer grado con fundamento en los principios de no reformatio in pejus y de favorabilidad en materia laboral. 95. En esencia, la autoridad judicial indicó que, aun cuando la accionante era beneficiaria del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en virtud de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-020-20 del 11 de junio de 2020, no era procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de lo devengado en el último semestre de servicio, ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal periodo. 96.

No obstante, dado que la demandante era apelante única y la entidad demandada aplicó de manera integral lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976 lo cual le generó una situación más favorable que la que habría resultado del estricto cumplimiento del régimen de transición- su situación pensional no podía ser desmejorada. 97.

En ese orden de ideas, le corresponde verificar a esta Sala Especial de Decisión si, en efecto, la pensión de jubilación reconocida a la señora Carmen Cecilia Garavito Malagón excede lo debido de acuerdo con la ley aplicable. Para ello, se determinará si era procedente dar aplicación a la regla de unificación fijada por la Sala Plena de la Sección Segunda en sentencia CE-SUJ-SII-020-20 del 11 de junio de 2020. 98.

Para tal fin, la Sala procede a resumir la situación administrativo-laboral de la señora Garavito Malagón así: Régimen aplicable Cumplimiento de los requisitos Requisitos para acceder al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993: Quienes, antes del 1. ° de abril de 1994, (i) tuvieran 35 años de edad en el caso de las Cumple.

La señora Garavito Malagón nació el 23 de abril de 1957. Por tanto, para el 1. ° de abril de 1994 tenía 36 años de edad. 22 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mujeres o 40 años en el de los hombres; o (ii) contaran con 15 años o más de servicios cotizados.

En consecuencia, le es aplicable el régimen pensional especial de los servidores de la Contraloría General de la República. Requisitos pensionales de los servidores de la Contraloría General de la República previstos en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976: Los funcionarios y empleados del ente de control tendrán derecho a la pensión de vejez cuando: (i) cumplan 50 años de edad en el caso de las mujeres y (ii) 20 años de servicio, continuos o discontinuos, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República.

Cumple con los requisitos de edad y tiempo de servicios. La señora Garavito Malagón cumplió 50 años el 23 de abril de 2007, esto es, antes de que le fuera reconocido el derecho pensional mediante la Resolución 34790 de 25 de julio de 2008. También acreditó el tiempo de servicios exigido. De conformidad con el certificado de información laboral expedido por la Dirección de Gestión del Talento Humano de la Contraloría General de la República, trabajó como empleada de tal entidad en los siguientes periodos: Desde: el 18 de marzo de 1985 Hasta: el 30 de mayo de 2010.

Total: 25 años y 12 meses aproximadamente. 99. Así pues, la anterior información permite corroborar que, la señora Garavito Malagón era beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y cumplía los requisitos para acceder a la pensión de jubilación dispuestos por el Decreto 929 de 1976. 100. Ahora bien, para el momento en el cual se profirió la decisión objeto del presente mecanismo de revisión, el criterio jurisprudencial vigente era el expuesto en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-020-20 del 11 de junio de 2020. 101.

Por ende, la regla que debe seguirse para efectos de calcular el IBL es la expuesta en aquella decisión y que dicta que «el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994». 102.

De ahí que, los factores a tener en cuenta, según el artículo 1. º del Decreto 1158 de 1994 son: a) la asignación básica mensual, b) los gastos de representación, c) la prima técnica, cuando sea factor de salario, d) las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario, e) la remuneración por trabajo dominical o festivo, f) la remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna, g) la 23 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co bonificación por servicios prestados. 103.

Mientras que el periodo para liquidar la pensión es el contemplado en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de1993 que dispone: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 104.

En el caso concreto, como al 1. ° de abril de 1994 a la señora Garavito Malagón le faltaban más de 10 años para adquirir el derecho, la pensión se debía liquidar con el promedio de lo devengado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la prestación. 105. En ese orden de ideas, al contrastar el ordenamiento jurídico vigente y aplicable al caso particular, con el reconocimiento realizado en la sentencia de segunda instancia del 3 de septiembre de 2020, es posible advertir que, en efecto, el reconocimiento de la pensión de jubilación excedió lo debido de acuerdo con la ley aplicable.

Por ende, se configuró la causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 106. Asimismo, se recuerda que en la decisión objeto de revisión, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado confirmó las órdenes impartidas por la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró la nulidad parcial de la Resolución UGM 022268 del 27 de diciembre de 2011, «en cuanto no incluyó la sexta parte de la bonificación especial quinquenio causada y devengado en el último semestre de servicios». 107.

Luego, es claro que la decisión favoreció el reconocimiento de la mesada de la accionante, en la medida que convalidó la liquidación de la pensión de jubilación con el 75% de todos los salarios devengados en el último semestre de servicios prestados a la Contraloría General de la República, con la inclusión del valor de la sexta parte de la bonificación especial correspondiente a una remuneración por el período de cinco años que se cumplió y pagó en el último semestre de servicios, esto es, el último quinquenio. 108.

Tal circunstancia, incluso, fue reconocida por el juez de la segunda instancia al afirmar: […] no es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio 24 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de todo lo devengado en el último semestre de servicio, ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período como lo deprecó la parte demandante, toda vez que conforme la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, el IBL aplicable para el caso concreto correspondía al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiese realizado los correspondientes aportes, que en el caso que nos ocupa se reducen a la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima técnica. 109.

Ahora bien, aun cuando no se desconoce que la señora Garavito Malagón estaba protegida por los principios de la no reformatio in pejus y de favorabilidad, en virtud de su calidad de apelante única y de las expectativas legítimas que la administración le creó, lo cierto es que existía jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que constituía precedente y, por tanto, debía ser aplicada al caso concreto de manera obligatoria. 110.

Al respecto, se destaca que la fuerza vinculante de tales decisiones se explica por cuatro razones esenciales como lo ha especificado la Corte Constitucional: (i) en virtud del principio de igualdad en la aplicación de la ley (artículo 13 C.P.), que exige tratar de manera igual situaciones sustancialmente iguales; (ii) por razones de seguridad jurídica, ya que las decisiones judiciales debe [sic] ser ‘razonablemente previsibles’;

(iii) en atención a los principios de buena fe y de confianza legítima (artículo 84 C.P.), que demandan respetar las expectativas generadas por las reglas judiciales en la comunidad; y finalmente, (iv) por razones de rigor judicial, en la medida en que es necesario un mínimo de coherencia en el sistema jurídico32. 111. Por lo tanto, aunque esta Sala de Decisión no desconoce que existía una tensión entre los postulados de la no reformatio in pejus y favorabilidad laboral, por un lado, con los de seguridad jurídica, solidaridad y sostenibilidad financiera, por otro, los primeros debían ceder ante los segundos, en virtud de que estos últimos se acompasan con el precedente fijado por la jurisprudencia, al tiempo que garantizan los pilares constitucionales y legales sobre los que se estructura el Sistema de Seguridad Social en Pensiones. 112.

En todo caso, no sobra recordar que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, «las reglas de responsabilidad fiscal y el criterio de sostenibilidad tienen un carácter instrumental respecto de los fines y principios del Estado Social de Derecho, en particular, son una herramienta útil para la realización progresiva de los contenidos prestacionales de las garantías constitucionales»33. 32 Corte Constitucional, sentencia SU-230 de 2015. 33 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 25 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 113.

En concreto, la aplicación del IBL bajo el régimen general estatuido en la Ley 100 de 1993 se instituye como una garantía que permite hacer sostenible en el tiempo, el cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho y el acceso de toda la población al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. 114. De ahí que la sentencia objeto del presente recurso extraordinario de revisión debió haber observado el régimen definido por la jurisprudencia constitucional y de esta corporación, que «constituye un precedente interpretativo de acatamiento obligatorio que no puede ser desconocido en forma alguna»34.

Además, porque la regla decantada en torno a la aplicación del IBL propende, entre otros, por «[…] la adecuada correspondencia entre los recursos que ingresan al sistema de seguridad social y los recursos que deben destinarse a la protección de las personas que han asegurado su contingencia de vejez»35, que no es otra cosa distinta de la garantía del principio de sostenibilidad financiera. 115.

Así las cosas, aunque el principio de favorabilidad busca asegurar el mayor beneficio posible para el trabajador en situaciones de duda o conflicto normativo, lo cierto es que este no puede aplicarse de forma tal que comprometa la estabilidad del régimen pensional o altere las finanzas públicas. De igual manera, la prohibición de empeorar la situación jurídica del apelante único no puede erigirse como obstáculo para corregir irregularidades que vulneren el interés general, especialmente cuando ello tiene incidencia en la viabilidad económica del sistema a largo plazo y en atención a que tal discusión había sido zanjada en sentencia de unificación CE-SUJ-SII-020-20 del 11 de junio de 2020 de la Sección Segunda de la corporación y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la materia. 116.

Por lo tanto, para este operador judicial es claro que se configuró la causal de revisión contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que la cuantía del derecho pensional reconoció a la señora Carmen Cecilia Garavito Malagón excedió lo debido, pues, como viene de verse, la providencia objeto de revisión convalidó la liquidación de su derecho con un IBL distinto y superior al contenido en la Ley 100 de 1993, a pesar de que la línea jurisprudencial sobre el régimen legal aplicable estaba claramente decantada. 117.

No sobra recordar que el presente mecanismo constituye un proceso nuevo y autónomo, de ahí que los argumentos expuestos por la señora Garavito Malagón al presente proceso y relacionados con su calidad de apelante única, no son de recibo, en tanto esta no constituye una nueva instancia del proceso ordinario. 118. Al respecto, esta corporación ha expuesto que este mecanismo: […] no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito 34 Corte Constitucional.

Sentencia T 078 de 2014. 35 Corte Constitucional, sentencia C-110 de 2019. 26 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. […] De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde36. 119.

Por lo anterior, en este mecanismo no se están desconociendo las condiciones de la señora Garavito Malagón al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sino que se está limitando el análisis a la verificación de la reliquidación pensional reconocida. 120. En consecuencia, en aras de salvaguardar los postulados constitucionales y el régimen legal y jurisprudencial que enmarcan el régimen pensional al que tiene derecho la señora Carmen Cecilia Garavito Malagón, esta Sala Especial de Decisión infirmará parcialmente la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado del 3 de septiembre de 2020 y procederá a emitir la sentencia de remplazo. 121.

Lo anterior se compadece con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 255 del CPACA, según el cual, si se encuentra fundada la causal de revisión estatuida en el «literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se invalidará la sentencia revisada y dictará la que en derecho corresponde». 4. Sentencia de remplazo 122. En el asunto bajo estudio, se encuentra acreditado que la señora Carmen Cecilia Garavito Malagón nació el 23 de abril de 1957, prestó sus servicios a la Contraloría General de la República desde el 18 de marzo de 1985 hasta el 30 de mayo de 2010, y adquirió el estatus pensional el 23 de abril de 2007.

Por ende, es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en los términos descritos por las sentencias de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 123. Por consiguiente, la pensión de jubilación deberá liquidarse con el equivalente al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiese realizado los correspondientes 36 Véase: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 27 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aportes.

Esto es, la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima técnica. 124. Ahora bien, el hecho de que se haya reliquidado y pagado la pensión a partir de un IBL distinto al que correspondía, no da lugar a que se ordene la devolución de las sumas de dinero que la señora Carmen Cecilia Garavito Malagón ha recibido por encima del monto en que su pensión debió reconocerse, en tanto estas fueron recibidas de buena fe y no se acreditó por la parte accionante lo contrario. 125.

En ese orden, se recuerda que en la sentencia de primera instancia dictada el 23 de octubre de 2015 por la Sala Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se declaró la nulidad parcial de la resolución UGM022268 del 27 de diciembre de 2011, en cuanto no incluyó en la liquidación de la pensión de jubilación de la señora Carmen Cecilia Garavito Malagón, la sexta parte de la bonificación especial (quinquenio) causada y devengada en el último semestre de servicios (1. ° de diciembre de 2009 al 31 de mayo de 2010). 126.

Por lo tanto, la parte resolutiva de la sentencia del 3 de septiembre de 2020 quedará de la siguiente manera: Primero: Confirmar parcialmente la sentencia del 23 de octubre de 2015 proferida por la Sala Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Segundo: Modificar los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva de la anterior providencia, así: Segundo: Declarar la nulidad parcial de la resolución UGM 022268 del 27 de diciembre de 2011 proferida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación. Tercero: Como consecuencia de la anterior declaración, condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a reliquidar y pagar la pensión a que tiene derecho la demandante sobre el 75 % de los salarios devengados durante los últimos 10 años de servicios, con los factores de asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima técnica. 127.

Se pone de presente que lo anterior se compadece con el principio de proporcionalidad de la limitación de un derecho, en los términos descritos por la Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013. Al respecto, se tiene que la finalidad de la decisión es asegurar la sostenibilidad del régimen pensional, de manera que no se comprometan los recursos del Estado en el pago de prestaciones sociales que contravienen el régimen jurídico. 128.

Asimismo, se advierte que no existe otra medida menos lesiva de los derechos de la señora Garavito Malagón a efectos de lograr el ajuste en el 28 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocimiento de la prestación social a ella efectuado.

Se recuerda que la medida consiste en reliquidar la pensión de conformidad con el IBL aplicable al caso concreto, sin que ello implique suprimir o cercenar el derecho social, ni ordenarle la devolución de los dineros pagados de más. 129. Finalmente, se tiene que la medida es proporcional, dado que el sacrificio individual se justifica en la necesidad de proteger el interés común. Al respecto, debe advertirse que un reconocimiento pensional superior al legalmente previsto no solo implica un uso ineficiente de recursos públicos, sino que deteriora progresivamente la capacidad del sistema para atender las obligaciones presentes y futuras, afectando el derecho de los demás afiliados a recibir una prestación oportuna y suficiente.

De ahí que, la medida se acompasa con los principios de equidad, justicia, solidaridad y responsabilidad del sistema general de la seguridad social. 5. Condena en costas 130. De conformidad con lo señalado en los artículos 255 y 188 del CPACA, la Sala se abstendrá de condenar en costas. De un lado, porque el recurso se declarará fundado en relación con la causal de revisión contemplada en la sección b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 131.

De otro, porque la demanda tenía por objeto ventilar pretensiones de interés público. Esto es así, pues la acción de revisión interpuesta por la UGPP tiene por finalidad infirmar una sentencia proferida al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que reconoció una pensión con cargo al tesoro público, en cuantía del derecho superior a lo debido. 132.

Desde luego, el objeto de la controversia pretendía la salvaguarda del equilibro y sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, propósito mismo que motivó al legislador a implementar las causales establecidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte recurrente contra la sentencia dictada el 3 de septiembre de 2020 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 25000-23-42-000- 2014-03928-01, por la causal establecida en la sección a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 29 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: DECLARAR FUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte recurrente contra la sentencia dictada el 3 de septiembre de 2020 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 25000-23-42-000- 2014-03928-01.

Ello, por la causal establecida en la sección b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

TERCERO: En consecuencia, INFIRMAR parcialmente la sentencia del 3 de septiembre de 2020 proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. En su lugar, se dispone: Primero: Confirmar parcialmente la sentencia del 23 de octubre de 2015 proferida por la Sala Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Segundo: Modificar los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva de la anterior providencia, así: Segundo: Declarar la nulidad parcial de la resolución UGM 022268 del 27 de diciembre de 2011 proferida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación. Tercero: Como consecuencia de la anterior declaración, condenar a la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a reliquidar y pagar la pensión a que tiene derecho la demandante sobre el 75 % de los salarios devengados durante los últimos 10 años de servicios, con los factores de asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima técnica.

CUARTO: NEGAR las demás pretensiones del recurso extraordinario de revisión.

QUINTO: ABSTENERSE DE CONDENAR EN COSTAS, de acuerdo con lo indicado en la presente providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado 30 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06961-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Magistrado Con salvamento de voto GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Magistrado Con aclaración de voto LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Magistrado ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sala Cuarta Especial de Decisión en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.