1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 66001-23-33-000-2026-00090-01 Accionante: VEEDURÍA CIUDADANA Accionado: COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS (CREG) Tema: Deber de reglamentación – modifica decisión de primera instancia que accedió a pretensiones.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la autoridad accionada contra la sentencia del 4 de mayo de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 de la Ley 1437 de 20111, así como en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).
El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 22 de mayo de 2026. Por lo anterior, la Sala procede a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, la Veeduría Ciudadana representada legalmente por la señora María Ximena Valencia López y reconocida mediante Resolución 073 del 15 de junio de 2021 presentó demanda contra la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), con el fin de obtener el cumplimiento del artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2 del Decreto 929 del 7 de junio de 2023. 2.
En consecuencia, el accionante solicitó lo siguiente: 1 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [ ].
Accionante: Veeduría ciudadana Accionado: Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) Radicado: 66001-23-33-000-2025-00090-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERA PRETENSIÓN – PRINCIPAL: Se ordene a la CREG el cumplimiento inmediato del mandato contenido en el artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2° del Decreto 929 del 7 de junio de 2023, mediante la expedición, dentro del término perentorio que el Despacho determine, de la Resolución definitiva que reglamente el esquema del Prestador de Última Instancia (PUI) conforme a los criterios legalmente ordenados: a) Esquemas competitivos para la selección del PUI; b) Tratamiento diferencial del riesgo de cartera para agentes que atienden usuarios de áreas especiales; y c) Incentivos que promuevan la gestión eficiente en la prestación del servicio a los usuarios atendidos por el PUI.
SEGUNDA PRETENSIÓN – PRINCIPAL: Se declare que la CREG ha incurrido en renuencia al cumplimiento del artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el Decreto 929 de 2023, por no haber expedido dentro del plazo legal —vencido el 6 de junio de 2024— la reglamentación definitiva del esquema del PUI. TERCERA PRETENSIÓN – PRINCIPAL: Se establezca en la sentencia un plazo máximo improrrogable, para que la CREG expida la Resolución definitiva que regule de manera completa y estructural el esquema del PUI, conforme a los lineamientos del artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015 y los criterios a), b) y c) del artículo 2° del Decreto 929 de 2023.
Dicha resolución definitiva deberá, como mínimo: (i) Establecer operativamente el esquema de selección competitivo del PUI, sin delegarlo indefinidamente a terceros; (ii) Activar la remuneración plena del PUI, incluyendo el componente variabilizado del mecanismo competitivo; (iii) No limitar el régimen definitivo a un esquema transitorio de asignación automática al CIOR.
CUARTA PRETENSIÓN – SUBSIDIARIA: En el evento en que el Despacho considere que el Proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025 representa avance parcial hacia el cumplimiento, se ordene a la CREG adoptar la Resolución definitiva dentro del término que el Tribunal determine, con la advertencia de que el régimen transitorio previsto en el parágrafo del artículo 5° del proyecto que asigna la función de PUI al comercializador integrado con el Operador de Red no podrá mantenerse por un período que exceda de seis (6) meses contados desde la expedición de dicho acto definitivo, debiendo en ese plazo implementarse el mecanismo competitivo de selección del PUI ordenado por el Decreto 929 de 2023.
QUINTA PRETENSIÓN – SUBSIDIARIA: Se ordene a la CREG reportar al Despacho, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria del fallo y luego en un periodo que el Despacho estime pertinente, sobre el estado de avance del proceso de expedición de la Resolución definitiva que regule el PUI, con indicación precisa de las etapas cumplidas y los obstáculos que impidan su expedición inmediata. [Sic a toda la cita] 1.2.
Posición de la parte demandante 3. La parte actora indicó que la intervención del Estado en la prestación de servicios públicos domiciliarios encuentra fundamento constitucional en los artículos 334, 336 y 370. De igual manera, precisó que los artículos 73 y 74 de la Ley 142 de 1994 le asignan a la CREG una doble función; la primera, es regular los monopolios y, la segunda, establecer reglas de comportamiento diferenciadas.
Accionante: Veeduría ciudadana Accionado: Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) Radicado: 66001-23-33-000-2025-00090-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Acto seguido, puso de presente que mediante Resoluciones 156 y 157 de 2011, la CREG definió la figura del Prestador de Última Instancia (PUI), como el agente seleccionado para realizar la actividad de comercialización de energía eléctrica cuando el prestador que ha escogido un usuario, no lo puede hacer por las causales definidas en la regulación. 5.
En tal sentido, precisó que, de conformidad con los artículos 22.3 y 23 de las Resoluciones previamente mencionadas, respectivamente, previeron que los términos y condiciones de prestación de servicio del PUI serían definidos mediante reglamentación posterior. No obstante, señaló que, a la fecha, tal reglamentación no ha sido expedida. 6.
Mencionó el artículo 12 de la Resolución 031 de 2021 de la CREG dispone que hasta tanto se implemente la regulación del PUI, el incumplimiento de la obligación de constituir encargo fiduciario por parte de los comercializadores integrados con el operador de red no da lugar a la aplicación del procedimiento de retiro de agentes, sino al procedimiento de limitación de suministro.
Por consiguiente, el mismo ordenamiento jurídico dispone consecuencias por la falta de implementación de la regulación. 7. Así mismo, trajo a colación que, la CREG en memorial 901 333 del 26 de diciembre de 2025 reconoció que existen al menos 7 causales distintas de activación del PUI dispersas en distintas Resoluciones y la Ley. Además, señaló que, en diferentes documentos, la autoridad ha reconocido la necesidad de implementar el mecanismo PUI. 8.
Finalmente, expuso que el Decreto 929 del 7 de junio de 2023 adicionó al Decreto 1073 de 2015 el artículo 2.2.3.2.2.9, mediante el cual el Gobierno Nacional impuso a la CREG la obligación de reglamentar el esquema del PUI en el plazo improrrogable de 12 meses contados a partir de la fecha de entrada en vigencia de dicho artículo, plazo que feneció el 6 de junio de 2024. 9.
A partir de esta ultima fecha, mencionó que han transcurrido más de 21 meses sin emitirse el acto administrativo definitivo que regule el esquema del PUI conforme a los criterios legamente ordenados. Esto es: - Esquemas competitivos para la selección del PUI; - Tratamiento diferencial del riesgo de cartera para usuarios de áreas especiales; y - Incentivos para la gestión eficiente en la prestación del servicio. 10.
Expuso que si bien el 26 de diciembre de 2025 la CREG aprobó someter a consulta pública el proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2015 «Por la cual se definen los criterios generales para la selección, operación y remuneración del Prestador de Última Instancia – PUI», dicho proyecto no acredita los requisitos de la reglamentación ordenada en el Decreto 929 de 2023, toda vez que, entre otros: Accionante: Veeduría ciudadana Accionado: Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) Radicado: 66001-23-33-000-2025-00090-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Se trata de un acto preparatorio sin carácter vinculante; - El mismo proyecto contempla en su parágrafo del artículo 5 que «mientras no se adopte e implemente un esquema competitivo para la selección del PUI, esta figura será ejercida por el Comercializador Integrado con el Operador de Red en cada mercado de comercialización»; - El artículo 5 del proyecto le delega al Comité Asesor de la Comercialización el diseño del mecanismo de selección del PUI en un plazo de hasta 12 meses. 11.
Por otro lado, indicó que el 3 de marzo de 2026 radicó escrito de constitución en renuencia ante la autoridad accionada con el radicado E2026003633, e informó que, mediante memorial del 19 de marzo del corriente, la autoridad dio respuesta indicando que no existía renuencia de su parte. 12. Finalmente, señaló que la agenda regulatoria de la CREG para el 2026 no garantiza la expedición de la normativa respectiva, recalcó la importancia estructural del PUI en el mercado eléctrico colombiano y aseguró que acatamiento del deber no implica erogación presupuestal. 1.3.
Posición de la parte demandada 13. El Ministerio de Minas y Energía2 se opuso a la totalidad de las pretensiones. En concreto, indicó que, sin ánimo de desconocer la importancia de la reglamentación del PUI, la obligación normativa cuyo cumplimiento se reclama no recae sobre dicha cartera, sino que compete de manera exclusiva a la CREG en virtud de lo contenido en el artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, como lo reconoce la propia entidad en oficio S2026002658 del 19 de marzo de 2026. 14.
En esa medida, la autoridad invocó como excepciones: i) su falta de legitimación en la causa por pasiva, ii) la inexistencia de renuencia imputable a dicho ministerio en tanto no fue agotado el requisito de procedibilidad en su contra, iii) el cumplimiento íntegro de las funciones a su cargo, iv) la improcedencia de la acción por inexistencia de un deber claro, expreso y exigible a su cargo. 15.
De otro lado, afirmó que el proceso de reglamentación de PUI ha recorrido varias etapas, las cuales demuestran un avance sostenido en el ámbito propio de la CREG. Para el efecto, hizo referencia a los siguientes actos: - Circular CREG 201 de 2025, mediante la cual la CREG recibió y analizó comentarios de más de 12 agentes del sector y partir de ellos elaboró: - Proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025, el cual fue aprobado para consulta publica en sesión CREG 1430 del 26 de diciembre de 2025 y cuyos comentarios se recibieron hasta el 5 de marzo de 2026. 2 En virtud de la vinculación efectuada por el a quo en providencia del 8 de abril de 2026.
Cfr. Índice 3 Samai. Accionante: Veeduría ciudadana Accionado: Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) Radicado: 66001-23-33-000-2025-00090-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16. A partir de ahí, precisó que, en la fase actual, la autoridad se encuentra analizando los comentarios recibidos para ajustar la propuesta y presentarla como resolución definitiva previo Comité de Expertos y la eventual abogacía de la competencia ante la Superintendencia de Industria y Comercio.
Por ende y, de conformidad con la Circular CREG 242 del 17 de febrero de 2026, el acto final está programado para finalizar el segundo trimestre del año en curso. 17. La CREG luego de dar cuenta de su naturaleza y de aspectos propios de la figura de la PUI, hizo referencia a todas las actuaciones que ha venido desplegando en aras de actuar los lineamientos dispuestos en el Decreto 929 de 2023.
Acto seguido, adujo que la demanda es improcedente, en la medida que lo que busca es interpretar la norma o fijar su alcance, al cuestionar de fondo la propuesta regulatoria. 18. Respecto a esto último, la autoridad refirió que en la misma propuesta regulatoria de la Resolución CREG 701 114 de 2025 se exponen las razones por las cuales se considera que se da cumplimiento a los lineamientos contenidos en el artículo 2 del Decreto 929 de 2023. 19.
Por otra parte, la autoridad mencionó que la demanda no acreditó el requisito establecido en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, toda vez que, lo pretendido con la demanda no es el cumplimiento de una norma sino cuestionar de fondo la propuesta regulatoria, de ahí que, lo procedente es el ejercicio del medio de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho.
En ese orden de ideas, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción. 1.4. Intervención de la parte actora 20. La veeduría ciudadana allegó memorial mediate el cual afirmó que la CREG no negó que el plazo para acatar el deber venció el 6 de junio de 2024, así como contradijo que la Resolución hubiera sido expedida. Por el contrario, consideró que dicha autoridad afirmó que, con la expedición del Proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025 se podría inferir su cumplimiento de la norma. 21.
También señaló que, contrario a lo afirmado por la accionada, lo perseguido no es que defina el alcance de la norma objeto de la demanda ni que se fije su alcance. Expuso que el verbo rector era «deberá reglamentar», por consiguiente, no había ninguna disposición a interpretar, en atención a que la obligación es clara. 22. Además, precisó que, contrario a lo afirmado por la CREG, dicha autoridad no pretende cuestionar el contenido técnico especifico de la reglamentación, sino que se le ordene expedir la normativa correspondiente y que, si bien pidió que la misma tuviera como mínimo 3 elementos, aquellos no derivaban de su capricho ni exceden el objeto de la acción, sino que constituyen las condiciones mínimas con las cuales se expida la reglamentación en los términos del Decreto 929 de 2023.
Accionante: Veeduría ciudadana Accionado: Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) Radicado: 66001-23-33-000-2025-00090-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23. Por último, advirtió que los avances del proceso regulatorio no equivalían al cumplimiento del deber a su cargo, pues aquello implica la producción de un acto administrativo definitivo con efectos vinculantes. 1.5.
Fallo de primera instancia 24. En sentencia de 4 de mayo de 2026, el Tribunal Administrativo del Risaralda accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y dictó lo siguiente:
PRIMERO: SE DECLARA la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Minas y Energía.
SEGUNDO: DECLARAR el incumplimiento del artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, incorporado por el Decreto 929 de 2023 por parte de la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG, respecto del deber de reglamentar el esquema de Prestador de Última Instancia – PUI dentro del término otorgado, de conformidad las razones y parámetros expuestos en la parte motiva del presente proveído.
TERCERO: En consecuencia, ORDENAR a la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG que, dentro del término de un (01) mes contado a partir del día siguiente a la notificación de la presente providencia, adelante las actuaciones necesarias y expida la reglamentación del esquema de Prestador de Última Instancia – PUI.
CUARTO: SE DECLARA LA IMPROCEDENCIA del medio de control de CUMPLIMIENTO en lo referido a las objeciones frente al Proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025 y si este satisface o no satisface el mandato legal o si se ajusta o no al ordenamiento jurídico, según lo explicado en la parte considerativa de este fallo. 25. En concreto, el operador judicial afirmó que el asunto supera los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento.
Hizo especial énfasis en que lo perseguido con la demanda se enmarca en el acatamiento de la facultad reglamentaria y no exige una interpretación de disposiciones a efectos de fijar sus alcances. 26. En seguida, afirmó que la CREG fue investida con funciones de regulación económica en el ámbito de los servicios públicos de energía y gas.
Puntualmente, consideró que dicha autoridad estaba plenamente facultada para establecer los lineamientos del PUI, en atención a que el artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2° del Decreto 929 del 07 de junio de 2003 establece una obligación clara y exigible a su cargo. 27. Precisó que si bien la accionada había adelantado el procedimiento para la expedición de la reglamentación e incluso había publicado la propuesta regulatoria cuyo plazo para la remisión de comentarios finalizó el pasado 5 de marzo de 2026, lo cierto es que vencido el plazo de 12 meses no se ha expedido el acto administrativo definitivo.
Accionante: Veeduría ciudadana Accionado: Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) Radicado: 66001-23-33-000-2025-00090-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28. Sin perjuicio de lo anterior, aclaró que el presente mecanismo no es procedente para cuestionar los fundamentos técnicos o interpretaciones normativas para darle contenido al artículo objeto de la demanda, en atención a que ello ubica la controversia en el medio de control de nulidad.
En el mismo sentido, afirmó que no es posible formular objeciones frente al proyecto de Resolución CREG 701 1414 de 2025, pues aun cuando no es un acto pasible de control ante lo contencioso- administrativo dado que no contienen la decisión definitiva ni ponen fin a la actuación, tampoco lo es vía acción de cumplimiento porque no tiene la calidad de acto administrativo. 1.6.
Impugnación 29. La CREG solicitó que se modifique el numeral tercero de la providencia de primer grado, en el sentido de fijarse un plazo mayor para acatar el deber a su cargo, en atención a que el proceso de expedición del acto administrativo definitivo requiere de la participación de otras autoridades que participan en el proceso deliberatorio y decisorio, en virtud de su naturaleza es colegiada. 30.
Al respecto, indicó que toda regulación debe surtir un proceso secuencial de análisis técnico, jurídico y económico, consulta pública, revisión de comentarios, eventual trámite de abogacía ante la SIC, en tanto puede tener incidencia en la libre competencia y aprobación del Comité de Expertos y por la Sesión de Comisión. 31. Además, sostuvo que la Comisión como cuerpo colegiado está integrada por el ministro de Minas y Energía o su delegado, quien la preside; el ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado; el director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado y 6 expertos comisionados designados por el presidente de la República. 32.
En ese orden de ideas, insistió en que el plazo otorgado de un mes contado a partir del día siguiente a la notificación de la providencia resultaba insuficiente para el agotamiento de todas las actuaciones necesarias requeridas para la expedición del acto definitivo. II. CONSIDERACIONES 33. La Sala modificará la sentencia del 4 de mayo de 2026, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Risaralda accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento.
Para ello, analizará las siguientes cuestiones: (i) el agotamiento del requisito de constitución en renuencia; (ii) el cumplimiento de los requisitos de procedencia de este mecanismo constitucional y, (iii) si del contenido de las disposiciones invocadas se deriva un mandato susceptible de ser exigido mediante este medio de control. 2.1.
Caso concreto Accionante: Veeduría ciudadana Accionado: Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) Radicado: 66001-23-33-000-2025-00090-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.1. El accionante agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia 34.
De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo. Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento3. 35.
En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»4. La falta de agotamiento de este requisito conlleva el rechazo de la demanda. 36.
En este caso, la Sala encuentra acreditada la constitución en renuencia frente a la autoridad accionada, pues se probó que, el 3 de marzo de 2026, la parte actora radicó la solicitud de acatamiento del artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2 del Decreto 929 del 7 de junio de 2023. De igual forma, aportó prueba de que tal autoridad dio respuesta a su solicitud el 19 de marzo de 2026 mediante oficio S2026002658, en la que negó el desconocimiento de la ley o de acto administrativo. 37.
En tales términos, se acredita el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia de la parte demandada. 2.1.2. La acción supera los requisitos de procedencia 38. Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)5. 3 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011.
Rad. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Accionante: Veeduría ciudadana Accionado: Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) Radicado: 66001-23-33-000-2025-00090-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6).
(iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).
(v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 39. El incumplimiento de alguno de los referidos requisitos implica la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 40.
En este caso, el accionante solicita que se ordene a las accionadas el cumplimiento del artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2 del Decreto 929 del 7 de junio de 2023, de manera que expida la reglamentación sobre el PUI. 41. Al respecto, esta Sección encuentra acreditados los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento, por las siguientes razones: 42.
Primero, las disposiciones invocadas por la actora se encuentran vigentes y tienen rango de ley. 43. Segundo, la acción se dirige en contra de una autoridad pública, puesto que el deber estaría a cargo de la CREG. 44. Tercero, lo pretendido por la accionante no es susceptible de ser exigido mediante la acción de tutela, en tanto el asunto no versa sobre una presunta vulneración de derechos fundamentales. 45.
Cuarto, el cumplimiento del deber cuyo acatamiento se demanda no conlleva gasto. Lo que se pretende es que se expidan los lineamientos frente a un aspecto técnico a su cargo. Accionante: Veeduría ciudadana Accionado: Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) Radicado: 66001-23-33-000-2025-00090-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46.
Por último, también se satisface el requisito de subsidiariedad, porque la accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial para solicitar el cumplimiento de la norma objeto de demanda. 47. En este punto se precisa que, si bien la parte actora presentó objeciones frente al proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025, la Sala considera que la mismas tenían como propósito demostrar que la obligación pretendida en esta oportunidad no está acreditada con la expedición de dicho acto, en tanto no es el definitivo.
En todo caso, se advierte a la parte actora que, si ello es su finalidad, deberá esperar que finalice el procedimiento regulatorio respectivo para cuestionar vía nulidad la decisión que corresponda. 2.1.3. La disposición invocada contiene un mandato imperativo e inobjetable 48. En este caso, la accionante solicita que se ordene el cumplimiento del artículo del artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 2 del Decreto 929 del 7 de junio de 2023, que dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 2. 2.3.2.2.9. Lineamientos para el aseguramiento de la prestación del servicio. En desarrollo de los principios de eficiencia, continuidad, neutralidad y equidad consagrados en el artículo 6 de la Ley 143 de 1994, se deberán implementar medidas para el aseguramiento de la prestación del servicio bajo condiciones diferenciales, para usuarios en áreas especiales y situaciones de retiro del mercado de agentes comercializadores.
En consecuencia, la CREG en un término no mayor a 12 meses posteriores a la fecha de entrada en vigencia del presente artículo, deberá reglamentar el esquema de Prestador de Última Instancia - PUI, conforme al concepto que ha sido definido en la misma regulación y teniendo en cuenta los siguientes criterios. a) Considerar esquemas competitivos para la selección del PUI. b) Considerar de manera diferencial el riesgo de cartera para agentes que atienden usuarios de áreas especiales. c) Incorporar incentivos que promuevan la gestión eficiente en la prestación del servicio a los usuarios atendidos por el PUI. 49.
Es pertinente advertir que, en efecto, la disposición en estudio impuso en cabeza de la CREG el deber de reglamentar el esquema de PUI en un plazo de 12 meses posteriores a la entrada en vigencia de dicha disposición. Por consiguiente, es claro que la norma objeto de demanda contiene un mandato claro, expreso y exigible. 50. Ahora bien, dado que el Decreto 929 del 7 de junio de 2023 fue publicado en Diario Oficial de la misma fecha, la CREG tenía hasta el 7 de junio de 2024 para acatar el mandato a su cargo.
Así, comoquiera que, a la fecha no existe acto administrativo definitivo sobre la materia, como la misma autoridad accionada lo reconoció en sus intervenciones, es claro que media un incumplimiento de su parte. 51. Si bien esta Sala de Decisión no desconoce que la CREG ha venido efectuando gestiones para darle cumplimiento al deber a su cargo y por ello ya Accionante: Veeduría ciudadana Accionado: Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) Radicado: 66001-23-33-000-2025-00090-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expidió el proyecto de Resolución CREG 701 114 de 2025, lo cierto es que el mismo no es el acto definitivo sobre la materia. 52.
En ese sentido, debe recordarse que, en materia de acción de cumplimiento, en sentencia C-157 de 1998, la Corte Constitucional indicó que: «[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite gradaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. […]».
(Subraya la Sala). 53. Por consiguiente, es claro que debe confirmarse la decisión de primera instancia que declaró el incumplimiento del artículo 2.2.3.2.2.9 del Decreto 1073 de 2015, incorporado por el Decreto 929 de 2023. 54. Sin perjuicio de lo anterior, debe recordarse que el fallador de primera instancia le ordenó a la CREG que, en un término de un (1) mes contado a partir del día siguiente a la notificación de la providencia, adelantara las actuaciones necesarias para expedir la reglamentación del esquema del PUI. 55.
Por su parte, la autoridad accionada solicitó en su escrito de impugnación que se modificara el plazo otorgado, a efectos de poder cumplir con la orden y expedir la reglamentación correspondiente. Para ello, mencionó que se trata de un proceso complejo que además de que requiere distintas etapas y necesita la intervención de diferentes agentes. 56.
Así las cosas, la Sala modificará el término concedido por el a quo al de tres (3) meses, contados a partir del día siguiente a la ejecutoria de la presente decisión. Se advierte que, en ese término la autoridad accionada deberá adelantar todas las actuaciones necesarias y expedir la reglamentación definitiva del esquema de Prestador de Última Instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 4 de mayo de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo del Risaralda, en el sentido de que el plazo otorgado para el cumplimiento de la decisión judicial es el de 3 meses, que se contarán a partir del día siguiente a la ejecutoria de esta sentencia de segunda instancia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Accionante: Veeduría ciudadana Accionado: Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) Radicado: 66001-23-33-000-2025-00090-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx