Radicado: 11001-03-15-000-2025-04331-01 Demandante: Luz Myriam Casadiego Marulanda 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C, treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04331-01 Demandante: Luz Myriam Casadiego Marulanda Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Tema: Tutela contra providencia judicial, cumplimiento de decisión – autos que declaran improcedente la solicitud.
Falta de cumplimiento de requisitos generales. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de tutela del 1 de septiembre de 2025, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, en atención a las consideraciones planteadas.
(…)».
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 14 de julio de 2025, la señora Luz Myriam Casadiego Marulanda, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra los autos del 20 de junio de 2025 y del 4 de julio de 2025, proferidos por el Tribunal Administrativo del Quindío, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, igualdad y seguridad jurídica.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1. Que se declare la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la justicia y seguridad jurídica por parte del Tribunal Administrativo del Quindío al proferir el Auto del 20 de junio de 2025. 2. Que se ordene dejar sin efectos dicha providencia y en su lugar se disponga que la solicitud de cumplimiento de la sentencia TAQ-25 de 2001 sí es procedente, y se ordene su aplicación inmediata. 3.
Que se disponga al Municipio de Calarcá cumplir con lo ordenado en la sentencia, aplicando los efectos de invalidez del artículo 24 en su numeral 1 y 46 en los apartes respectivos del Acuerdo 015 de 2000, respetando lo dispuesto en el artículo 25 del mismo acuerdo respecto al suelo de expansión urbana.». 2. Hechos De la lectura del expediente de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Radicado: 11001-03-15-000-2025-04331-01 Demandante: Luz Myriam Casadiego Marulanda 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El predio denominado «Selva Roja», fue clasificado inicialmente como suelo urbano en el Acuerdo 31 de 1995 del Concejo del municipio de Calarcá, posteriormente, fue sustituido por el Acuerdo 15 de 2000, actual Plan Básico Ordenamiento Territorial de Calarcá, respecto del cual el Tribunal Administrativo del Quindío adelantó trámite de revisión de validez del acuerdo municipal, en sentencia del 15 de agosto de 2001 [expediente 2001-025].
La señora Casadiego Marulanda ejerció acción de cumplimiento en la que solicitó el cumplimiento del artículo 25 del Acuerdo Municipal 015 de 2000, a fin de lograr que el predio «Selva Roja» sea catalogado como urbano, en tanto que, en el actual Plan Básico de Ordenamiento Territorial del municipio de Calarcá, figura como rural. El cual fue radicado inicialmente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y remitido a la jurisdicción ordinaria por tratarse de un tema relacionado con el POT.
El Juzgado 001 Civil del Circuito con conocimiento en Asuntos Laborales de Calarcá, en sentencia del 25 de marzo de 2025, declaró improcedente la acción constitucional, porque a pesar de que la demandante solicitó que se aplicara en su favor un Acuerdo anterior, que catalogaba sus predios como urbanos, la entidad territorial accionada afirmó que el actual Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Calarcá sitúa los predios de la accionante como predios rurales, por lo que, no le compete al juez constitucional hacer disquisiciones sobre el contenido, la vigencia, alcance o contenido de la norma que regula la materia.
Posteriormente, la señora Luz Myriam Casadiego Marulanda intentó nuevamente el ejercicio de la acción de cumplimiento ante el Tribunal Administrativo del Quindío, con el fin de que se ordenara a la Alcaldía Municipal de Calarcá el cumplimiento de la sentencia del año 2001; cesar la aplicación de las disposiciones del Acuerdo 015 de 2000 y la incorporación formal de los efectos del fallo en los instrumentos de planeación vigentes.
Para lo cual adujo que, de acuerdo con el artículo 192 del CPACA,«el cumplimiento de las sentencias y de los demás fallos será vigilado por el juez o magistrado ponente de la providencia». El Tribunal Administrativo del Quindío, en sala unitaria, mediate auto del 25 de junio de 2025, declaró improcedente la solicitud de la parte actora, porque no se evidenció que se tratara de una acción de cumplimiento, por no demandarse el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos, ni tampoco existen normas o procedimientos que habiliten solicitar el cumplimiento de una sentencia que declaró la invalidez de un acuerdo municipal.
La actora ejerció recurso de súplica contra la anterior decisión. El Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual de Decisión, en auto del 4 de julio de 2025, confirmó el auto suplicado, con fundamento en que, si bien, la sentencia dictada en los procesos en donde se busca la protección de la legalidad en abstracto, como las dictadas en los procesos de revisión de validez de acuerdos municipales, produce efectos de cosa juzgada y erga omnes, y la administración y los particulares deben cumplirlas sin ninguna formalidad.
Como lo dijo el auto impugnado, ninguna de las normas procesales establece un procedimiento especial para hacer valer el cumplimiento de las mismas, pues se regula el procedimiento de ejecución es de las condenas impuestas y no de órdenes abstractas como lo es las de nulidad de un acto administrativo general. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04331-01 Demandante: Luz Myriam Casadiego Marulanda 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que, lo que la accionante busca es la protección de un derecho subjetivo en torno a un bien de su propiedad y, por ello, debe atacar la legalidad de los acuerdos y actos administrativos en ejercicio del medio de control subjetivo, como lo es el de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.
Argumentos de la acción de tutela A juicio de la actora se vulneran sus derechos fundamentales, porque desde que tuvo conocimiento formal de la sentencia del 15 de agosto de 2001, ha interpuesto distintos mecanismos judiciales y administrativos para procurar su cumplimiento, los cuales, afirma, han sido rechazados por razones formales, y han dejado sin aplicación una sentencia vigente y obligatoria.
Indicó que «La respuesta más reciente fue el Auto del 20 de junio de 2025, por parte del Tribunal Administrativo del Quindío, que declaró improcedente la solicitud presentada al amparo del artículo 192 del CPACA, al igual que la súplica presentada el 4 de julio de 2025 que fue negada por considerar que dicha norma no aplica a sentencias emitidas antes de 2012.».
Adujo que, «esta interpretación ignora la regla procesal, conforme a la cual, las normas de procedimiento tienen aplicación inmediata, desconociendo la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la ejecución de fallos con efectos generales y perpetuando el incumplimiento del fallo TAQ-25 de 2001». En relación con las providencias cuestionadas, invocó la configuración de los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente judicial y procedimental, con fundamento en los siguientes argumentos: Defecto sustantivo: porque la autoridad judicial demandada desconoció el carácter obligatorio de la sentencia «TAQ-25 de 2001» y sus efectos generales, conforme con lo dispuesto por el artículo 66 del CCA, hoy artículo 189 CPACA.
Señaló que la sentencia invalidó un acto de carácter general, específicamente, el numeral 1º del artículo 24 y 46 en los apartes respectivos del Acuerdo 015 de 2000, del que persigue su cumplimiento. Desconocimiento del precedente: citó la jurisprudencia de la Corte Constitucional, establecido en las sentencias SU-388 de 2005, T-308 de 2019, T-090 de 2022 y del Consejo de Estado, en el «auto 56648 de 2023», que han sostenido la procedencia excepcional de la tutela para garantizar la eficacia de fallos judiciales con efectos generales.
Defecto procedimental: Alegó que el tribunal demandado «aplica de manera indebida la interpretación intertemporal de la ley procesal, al sostener que el artículo 192 del CPACA no puede aplicarse a sentencias proferidas antes de su vigencia, contrariando el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, que señala: "Las leyes concernientes a procedimientos rigen inmediatamente, aún respecto de los juicios pendientes, con las excepciones determinadas en esta ley." Así mismo, el artículo 192 del CPACA establece: "Cuando la sentencia tenga efectos generales, su cumplimiento corresponde al juez o tribunal que la hubiere proferido.
En caso de que se presente resistencia a su ejecución, cualquier persona podrá acudir ante el mismo juez o tribunal para que adopte las medidas necesarias para su cumplimiento."». Expuso argumentos por los que considera que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho «no es procedente», porque ya operó la caducidad, en el entendido que «la Sentencia TAQ-25/2001 fue proferida hace más de veinte años, lo que hace jurídicamente inapropiado el recurso de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo para su ejecución».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04331-01 Demandante: Luz Myriam Casadiego Marulanda 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Seguidamente, afirmó que la tutela se justifica plenamente como mecanismo efectivo y último recurso, dada la ausencia de vías idóneas para lograr el cumplimiento inmediato de la sentencia debido a la inactividad a lo largo de más de dos décadas y que, no pretende cuestionar un acto particular ni reclamar una situación individualizada, busca el cumplimiento de una sentencia judicial con efectos generales, de obligatorio acatamiento. 4.
Trámite procesal de la acción de tutela El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en auto del 17 de julio de 2025, admitió la acción de tutela; ordenó notificar a las partes y vincular al municipio de Calarcá, como tercero con interés. 5. La respuesta del tutelado El Tribunal Administrativo del Quindío allegó informe en el que indicó que la accionante lo que hace es tratar de utilizar la acción de tutela como una tercera instancia, a fin de obtener que se deje sin efecto los autos del 20 de junio y del 4 de julio, de 2025, adoptadas al interior de un proceso radicado como cumplimiento, número: 001-2333-000-2025-00049-00.
Indicó que, la actora en ejercicio de la presente acción de tutela, busca que se acoja su interpretación parcializada de los hechos, sin embargo, el tribunal no accedió a las pretensiones con claras explicaciones contenidas en las providencias atacadas. Precisó que, la señora Casadiego Marulanda en sus solicitudes se ha presentado sin representación judicial, acude sin una posición jurídica «criticable», pues la tutelante ha buscado que se dé aplicación a una decisión proferida por el tribunal hace 24 años, en la sentencia del 15 de agosto de 2001 dentro del radicado 0025-2001, sobre la validez de un acuerdo municipal de Calarcá. Dijo que a la aquí accionante se le ha tratado de explicar que, si tiene reparos sobre actos administrativos del municipio de Calarcá, debe atacarlos, bien por la vía de la nulidad, que por ser en abstracto no caduca, o bien, por la vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, si el acto correspondiente le genera perjuicios.
Manifestó desacuerdo en que «la accionante traiga a colación para fundamentar sus pretensiones un aparte supuestamente del art. 192 del CPACA, que no existe». 6. Intervenciones de los terceros vinculados El municipio de Calarcá allegó informe en el que hizo precisión de los fundamentos de hecho que adujo la parte actora. Explicó que el Tribunal Administrativo del Quindío decidió sobre la validez parcial del Acuerdo 015 del 31 de octubre de 2000 [Actual Plan Básico de Ordenamiento de Calarcá], mediante sentencia del 15 de agosto de 2001, en la que indicó que la validez parcial se centra en que el municipio de Calarcá había surtido el proceso de concertación ambiental previa con la Corporación Autónoma del Quindío – CRQ, como se evidencia en la Resolución 00751 del 24 de octubre del 2000, conforme lo contempla la Ley 388 de 1997.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04331-01 Demandante: Luz Myriam Casadiego Marulanda 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, porque el municipio de Calarcá presentó ante el Concejo Municipal una delimitación del perímetro urbano que contemplaba un área adicional a las concertadas con la Corporación Autónoma, así como el cambio de uso del suelo del Parque Industrial del Quindío, aprobada mediante Acuerdo 015 de 2000.
Que, el Tribunal Administrativo del Quindío, confirmó lo solicitado por la Gobernación del Quindío, en el fallo que examinó y pudo constatar que se realizaron modificaciones significativas al perímetro urbano concertado con la Corporación Regional del Quindío, frente al aprobado por el Concejo Municipal; por tanto, dichos apartes que ampliaban el perímetro urbano, sin una aprobación previa por parte de la autoridad ambiental, generaban una afectación grave al medio ambiente, y fueron los que finalmente se tomaron como determinantes en el fallo emitido por este tribunal.
A partir de lo cual, precisó que, la sentencia emitida en el marco del proceso 2001- 025, dictada el 15 de agosto de 2001, estableció la invalidez de todos los elementos que no fueron previamente consensuados con la Corporación Autónoma del Quindío (CRQ), es decir, las áreas que se encontraban por fuera de los puntos 21, 22, 23 y 24 del plano concertado con esta entidad, ubicados al sur del municipio.
Igualmente resaltó que en ningún momento el Tribunal Administrativo del Quindío, o la Gobernación del Quindío, hicieron referencia a otras áreas del perímetro urbano aprobado, (Con excepción de lo relacionado con el uso del suelo del Parque Industrial del Quindío), lo que permite aclarar que en ningún momento fue invalidado la totalidad del perímetro urbano de la cabecera municipal de Calarcá, contemplado en el numeral 1, del articulo 24 del Acuerdo 015 de 2000, solo se discutieron las áreas señalas entre los puntos 21, 22, 23 y 24.
Señaló que, con posterioridad a este fallo, el municipio de Calarcá realizó tres modificaciones al plan básico de ordenamiento territorial, los cuales se presumen que surtieron el procedimiento establecido por la Ley 388 de 1997, el cual incluye la concertación con la Corporación Autónoma Regional del Quindío, proceso en el que se debe realizar la revisión de la delimitación de suelos urbanos y rurales, así como la posterior adopción por parte del Concejo Municipal mediante Acuerdo.
Por lo tanto, se presume la legalidad de estos actos administrativos, los cuales continúan vigentes, ya que a la fecha no han sido derogados o invalidados. Por lo tanto, de acuerdo con la información proporcionada y la normativa vigente, el perímetro urbano vigente que se debe tener en cuenta es el que está representado en los acuerdos 040 de 2001, 003 de 2003 y 015 de 2003, ya que estos documentos establecen las regulaciones más actualizadas para la planificación urbana y el ordenamiento territorial en el municipio de Calarcá. Indicó que, la interpretación que, realizada por la demandante, corresponde a un análisis particular que busca viabilizar la solicitud de cambio de uso del suelo del predio en mención. Sumado a lo anterior, puso de presente que, el perímetro urbano establecido en año 1995 contemplaba áreas por fuera del perímetro sanitario, dentro de los cuales se encontraba el predio «Selva Roja».
Que, según lo ordenado mediante el artículo 31 de la Ley 388 de 1997, el perímetro urbano de los nuevos planes de ordenamiento no podía exceder los límites de prestación de servicios de acueducto y alcantarillado, constituyendo este como límite legal del suelo urbano, hecho que generó que en el Acuerdo 015 de 2000, fuera excluido, entre otros el predio, el de la accionante «Selva Roja», por encontrarse por fuera del perímetro sanitario de la cabecera municipal.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04331-01 Demandante: Luz Myriam Casadiego Marulanda 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en lo anterior, sostuvo que el Plan Básico de Ordenamiento Territorial [Acuerdo 015 del 2000] es un acto administrativo que se encuentra vigente y si la accionante considera que no están de acuerdo con esta normatividad debe acudir ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. 7.
Intervención adicional de la actora La accionante presentó escrito de oposición frente a cada uno de los argumentos de defensa que presentó el Tribunal Administrativo del Quindío. 8. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 1 de septiembre de 2025, declaró improcedente la acción de tutela por falta de cumplimiento del presupuesto de relevancia constitucional, en el entendido que la parte actora pretende que se acoja la manera como el Tribunal Administrativo del Quindío debió haber despachado su solicitud de cumplimiento de la sentencia del 25 de agosto de 2001, para cuyo efecto se limitó a presentar inconformidad con las decisiones judiciales atacadas, en cuanto a la procedencia de la acción de cumplimiento para plantear sus pretensiones.
Indicó, además, que la acción de tutela no desarrolla una carga argumentativa suficiente para fundamentar la presunta desatención a alguna pauta jurisprudencial, pues no hizo referencia de manera puntual a cuál criterio fue inobservado y que este se relacione con la procedencia de que mediante las acciones de cumplimiento sea dable obtener la observancia de sentencias, con el fin de que se lograra dilucidar por parte del juez de tutela si ello comportaba la afectación constitucional invocada.
Que, en todo caso, mediante el presente mecanismo se atacan decisiones judiciales que se abstuvieron de tramitar la solicitud de la actora tendiente a que se acatara la sentencia TAQ-25 de 2001, por lo que no resulta coherente que, a pesar de ello, la tutelante pretenda que mediante esa acción de amparo se materialice dicho fin de manera directa.
Sin embargo, explicó que la sentencia SU-388 de 2005 versa sobre controversias entre exservidores públicos (madres cabeza de familia) y la extinguida Empresa Nacional de Telecomunicaciones-Telecom, originadas en la terminación de sus contratos laborales. Por consiguiente, no se evidencia la relación en la aplicación de lo precisado en esa providencia al caso concreto.
Frente a las sentencias T-308 de 2019 y T-090 de 2022 y el auto 56648 de 2023, indicó que no fue posible su ubicación, con el fin de determinar las cuestiones allí abordadas, lo que impidió efectuar alguna consideración sobre el particular. Y en caso de existir, como ya se mencionó, la parte accionante ni siquiera expuso la razón para considerarlas como precedente desconocido.
Frente al argumento, según el cual, no es posible promover medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en razón al acaecimiento de la caducidad, adujo que la actora no pretendería cuestionar un acto particular ni reclamar una situación individualizada, sino el cumplimiento de una sentencia judicial con efectos generales.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04331-01 Demandante: Luz Myriam Casadiego Marulanda 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9. Impugnación La actora impugnó la decisión de primera instancia, para lo cual alegó que el Consejo de Estado incurre en una grave omisión de análisis constitucional, al desconocer que el incumplimiento prolongado de una sentencia judicial con efectos generales configura una violación estructural de derechos fundamentales, que trasciende el plano procesal y se ubica en el núcleo de la protección constitucional.
Insistió en que la sentencia TAQ-025 de 2001 anuló parcialmente normas urbanísticas generales del PBOT de Calarcá, por falta de concertación ambiental, que, su incumplimiento por más de dos décadas vulnera el derecho al acceso a la administración de justicia. Agregó que, «lo más delicado es que este fallo, permite que no se cumplan sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas y que se encuentren vigentes con anterioridad al 2012, pues no aplica el CPACA y tampoco el CCA».
En general, insistió en los argumentos expuestos en el escrito inicial en los que aduce que ha intentado múltiples mecanismos para lograr el «cumplimiento de la sentencia» desde el año 2001. Adicionalmente, dijo que los acuerdos posteriores [040 de 2001, 003 y 015 de 2003] no incorporan ni sustituyen válidamente los apartes anulados, como tampoco plasman en ninguno de sus componentes lo dispuesto por la sentencia TAQ 025 de 2001.
Dichos acuerdos versan sobre usos de suelo y no sobre la perimetría de la cabecera municipal de Calarcá, esto se evidencia mediante la certificación del Concejo Municipal que confirma la no existencia de cartografía vigente que refleje la sentencia. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra Radicado: 11001-03-15-000-2025-04331-01 Demandante: Luz Myriam Casadiego Marulanda 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico En los términos del escrito de impugnación, corresponde determinar si se debe confirmar o no la decisión de primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional. Al respecto, la Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, pero, en el entendido que, en relación con el defecto sustantivo, se emplea para prolongar la discusión legal; mientras tanto, en punto al defecto procedimental no cumple con la carga mínima argumentativa y el defecto por desconocimiento del precedente judicial se emplea para variar la discusión. (i) La relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04331-01 Demandante: Luz Myriam Casadiego Marulanda 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»5. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (ii) Caso concreto Para esta Sala, la acción de tutela no cumple el requisito general de relevancia constitucional, por cuanto, como se verá, la parte demandante insiste en los argumentos propuestos en el proceso que cuestiona, con el fin de prolongar la discusión jurídica que ya se surtió ante la autoridad judicial demandada e incluso ante la jurisdicción ordinaria, en lo que tiene que ver con los argumentos en que basó el defecto sustantivo; en relación con el defecto procedimental no cumple con carga mínima argumentativa y el defecto por desconocimiento del precedente judicial lo usa para variar la discusión En el caso concreto, se advierte que lo relacionado con el defecto sustantivo, dirigido a señalar que es exigible el cumplimiento de la sentencia del 15 de agosto del 2001, constituye la misma discusión jurídica que presentó en el proceso con radicado número 63001233300020250004900, en el que la actora solicitó el cumplimiento de la referida sentencia, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, en el marco de la revisión de legalidad del Acuerdo 015 de 2000.
Pues bien, el Tribunal Administrativo del Quindío, en sala unitaria, mediante auto del 25 de junio de 2025, declaró improcedente la solicitud de la parte actora, porque no evidenció que se tratara de una acción de cumplimiento, por no demandarse el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos, ni tampoco existen 5 Ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04331-01 Demandante: Luz Myriam Casadiego Marulanda 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normas o procedimientos que habiliten solicitar el cumplimiento de una sentencia que declaró la invalidez de un acuerdo municipal. Como fundamento del recurso de súplica la parte actora alegó la existencia de: (i) error de derecho, porque la autoridad aplicó la Ley 393 de 1997 y no el artículo 192 del CPACA;
(ii) error de hecho, porque atribuyó a la peticionaria haber interpuesto una acción de cumplimiento, lo cual, aduce, no es cierto, con lo cual, generó un fundamento falso para rechazar de plano la solicitud. Además, alegó el desconocimiento del principio de legalidad judicial y cosa juzgada constitucional, por permitir que una norma invalidada siga rigiendo el ordenamiento local, y la violación del principio de eficacia de la justicia administrativa.
Por su parte, el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual de Decisión, en auto del 4 de julio de 2025, confirmó el auto suplicado, con fundamento en que: • Si bien, la sentencia dictada en los procesos en donde se busca la protección de la legalidad en abstracto, como las dictadas en los procesos de revisión de validez de acuerdos municipales, produce efectos de cosa juzgada y erga omnes, y la administración y los particulares deben cumplirlas sin ninguna formalidad. • Explicó, como lo dijo el auto impugnado, que ninguna de las normas procesales establece un procedimiento especial para hacer valer el cumplimiento de las mismas, pues se regula el procedimiento de ejecución es de las condenas impuestas y no de órdenes abstractas como lo es las de nulidad de un acto administrativo general. • Precisó que, lo que la accionante busca es la protección de un derecho subjetivo en torno a un bien de su propiedad y, por ello, debe atacar la legalidad de los acuerdos y actos administrativos en ejercicio del medio de control subjetivo, como lo es el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Ahora, en ejercicio de la acción de tutela la señora Casadiego Marulanda pretende que se deje sin efectos los anteriores autos, para lo cual aduce que se desconoció el carácter obligatorio de la sentencia del 15 de agosto del 2001 y sus efectos generales, que, a su juicio resulta exigible en los términos del artículo 66 del CCA, hoy artículo 189 CPACA.
Pero, como se vio, el Tribunal Administrativo del Quindío explicó que la acción de cumplimiento no es el mecanismo para solicitar el cumplimiento de la sentencia que resolvió sobre la validez del acuerdo municipal, porque, de un lado, la acción de cumplimiento no está prevista para solicitar cumplimento de sentencias, sino de normas con fuerza material de ley y actos administrativos y, del otro, porque no hay un mecanismo previsto para exigir el cumplimiento de sentencias de esa naturaleza, en el entendido que no reconocen un derecho subjetivo.
Lo anterior, da paso para señalar que la actora más allá de cuestionar las decisiones proferidas por la autoridad judicial demandada insiste en el mismo argumento en que basó las solitudes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, incluso la civil, sin sustentar razones fuertes y suficientes que evidencien la configuración de alguno de los defectos alegados.
Por lo que el cargo no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Ocurre lo mismo, con el defecto procedimental, pero, en el entendido que no cumple con la carga mínima argumentativa. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04331-01 Demandante: Luz Myriam Casadiego Marulanda 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como sustento del defecto la actora adujo que «aplica de manera indebida la interpretación intertemporal de la ley procesal, al sostener que el artículo 192 del CPACA no puede aplicarse a sentencias proferidas antes de su vigencia, contrariando el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, que señala: "Las leyes concernientes a procedimientos rigen inmediatamente, aún respecto de los juicios pendientes, con las excepciones determinadas en esta ley." Así mismo, el artículo 192 del CPACA establece: "Cuando la sentencia tenga efectos generales, su cumplimiento corresponde al juez o tribunal que la hubiere proferido.
En caso de que se presente resistencia a su ejecución, cualquier persona podrá acudir ante el mismo juez o tribunal para que adopte las medidas necesarias para su cumplimiento." ». De manera que, aunque la parte actora expone de manera general argumentos dirigidos a alegar la configuración del referido defecto procedimental, no expone de qué manera la autoridad judicial demandada incurrió en él, sino que, la parte demandante se limitó a manifestar de manera genérica que el mismo juez que expide una sentencia con efectos generales, debe verificar su cumplimiento.
Sin embargo, dicha afirmación no resulta cierta, pues del contenido del artículo 192 del CPACA, no se advierte un enunciado de esa naturaleza6, como tampoco resulta cierto la afirmación, de la actora, según la cual, «la súplica presentada el 4 de julio de 2025 que fue negada por considerar que dicha norma no aplica a sentencias emitidas antes de 2012.», en todo caso, no expuso otros argumentos que sustenten el cargo.
En relación con el defecto por desconocimiento del precedente judicial alegado, aunque, tal como lo indicó el a quo, son sentencias que no tienen identidad fáctica o que no se pueden ubicar en el sistema de información, lo cierto es que la actora adujo citarlas para demostrar «la procedencia excepcional de la tutela para garantizar la eficacia de fallos judiciales con efectos generales.», con lo cual, termina por variar el argumento en que basó el escrito de tutela, dirigido a cuestionar los autos del auto del 25 de junio de 2025 y del 4 de julio de 2025, para ahora aducir que la acción de tutela resulta ser el mecanismo idóneo para solicitar el cumplimiento de la sentencia del 15 de agosto de 2001.
Ahora bien, aunque la parte actora aduce que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no la puede ejercer porque ya ocurrió la caducidad del medio de control, ese argumento no desvirtúa el hecho que contó con la posibilidad de activar esa cuerda procesal y dejó de hacerlo, lo cual es contrario al argumento, según el cual, ha ejercido todos los medios de defensa que ha tenido a su alcance para lograr el cumplimiento de la sentencia que persigue. 6 Artículo 192.
Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.
Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada. Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código.
Inciso derogado por el artículo 87 de la Ley 2080 de 2021> Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud.
En asuntos de carácter laboral, cuando se condene al reintegro, si dentro del término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que así lo disponga, este no pudiere llevarse a cabo por causas imputables al interesado, en adelante cesará la causación de emolumentos de todo tipo. El incumplimiento por parte de las autoridades de las disposiciones relacionadas con el reconocimiento y pago de créditos judicialmente reconocidos acarreará las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y patrimoniales a que haya lugar.
Ejecutoriada la sentencia, para su cumplimiento, la Secretaría remitirá los oficios correspondientes. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04331-01 Demandante: Luz Myriam Casadiego Marulanda 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin perjuicio que, la actora pueda acudir a la Defensoría del Pueblo de Armenia o a un consultorio jurídico de una universidad de esa ciudad, de modo que pueda solicitar acompañamiento y asesoría legal en relación con las herramientas que eventualmente podría ejercer para exponer sus inconformidades por las vías procesales adecuadas.
En suma, en el presente caso se impone confirmar la sentencia de tutela de primera instancia del 1 de septiembre de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, objeto de impugnación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia de tutela de primera instancia del 1 de septiembre de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, objeto de impugnación. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.
Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador