Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-04486-01 Demandante: Rosa Mercedes Rodríguez Mora Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Temas: Tutela contra providencia judicial / Reparación directa para reclamar el reconocimiento y pago de sanción moratoria por la no consignación de cesantías e indemnización / Relación laboral encubierta / Defecto fáctico SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ______________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación interpuesta por Rosa Mercedes Rodríguez Mora, en contra de la sentencia proferida el 5 de octubre de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 Rosa Mercedes Rodríguez Mora promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, la buena fe y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 13 de abril de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en el medio de control de reparación directa identificado con el radicado 25000-23-26-000-2012-01163-01.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Rosa Mercedes Rodríguez Mora, en ejercicio del medio de reparación directa, impetró demanda en contra de la Nación, Rama Judicial, con el fin de que se le declarara extracontractualmente responsable por los perjuicios ocasionados como consecuencia del no reconocimiento del auxilio de cesantías y sanción moratoria, según lo resuelto en sentencia proferida el 30 de julio de 2009 por el Tribunal Superior de Bogotá en el 1 Ver índice 2 de SAMAI en el expediente 11001031500020230448600.
Archivo denominado «ED_DEMANDA_23_8_20230(.pdf) NroActua 2 2» 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04486-01 Demandante: Rosa Mercedes Rodríguez Mora proceso laboral ordinario en el que se le declaró la existencia de un vínculo laboral con el ISS, del 8 de junio de 1992 al 30 de junio de 2003. ii) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 24 de julio de 2014 declaró la caducidad del medio de control.
Decisión contra la cual la parte demandante interpuso recurso de apelación. iii) Mediante sentencia del 13 de abril de 2023, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, revocó lo resuelto por el a quo para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, en tanto encontró probada la buena fe del empleador y prescrito el auxilio de cesantías. iv) En relación con esa decisión, la parte actora considera que la corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en defecto fáctico al realizar una valoración arbitraria de las pruebas. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…]
PRIMERO: Dejar sin valor, ni efecto jurídico la sentencia proferida por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C, el veinticuatro (24) de julio del dos mil catorce (2014), que declaró probada la caducidad de la acción de reparación directa, dentro de la acción de reparación directa con radicado No. 25000-2326-000-2012-01163-00 en el que funge como demandante ROSA MERCEDES RODRÍGUEZ MORA y demandada la NACIÓN – RAMA JUDICIAL.
SEGUNDO: Dejar sin valor, ni efecto jurídico la sentencia proferida por el H. CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C, el trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023), que decidió revocar la sentencia de primer grado y, en su lugar dispuso negar las pretensiones, dentro de la acción de reparación directa con radicado No. 25000-2326-000-2012-01163-01 en el que funge como demandante ROSA MERCEDES RODRÍGUEZ MORA y demandada la NACIÓN – RAMA JUDICIAL.
TERCERO: Que se ordene al H. CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C, en un término no mayor a treinta (30) días, se sirva proferir una nueva decisión dentro de la acción de reparación directa promovida por ROSA MERCEDES RODRÍGUEZ MORA contra la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, identificado con el radicado No. 25000-2326-000-2012-01163-01, en el que se efectúe un análisis legal adecuado y relacionado con error judicial cometido por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que conllevó a negar el pago de la sanción moratoria que en estricto derecho procedía y demás emolumentos señalados en la demanda de reparación directa […]». 1.2.
Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C,2 si bien allegó el link de consulta del proceso cuestionado, guardó silencio respecto del escrito de tutela. 2 Ver índice 9 de SAMAI En el expediente 11001031500020230448600 Archivo denominado «RECIBEPRUEBAS_25000232600020120116(.zip) NroActua 9» 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04486-01 Demandante: Rosa Mercedes Rodríguez Mora 1.2.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, y la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial3 guardaron silencio. 1.3 Sentencia de primera instancia4 El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante sentencia del 5 de octubre de 2023 declaró improcedente la solicitud de tutela al considerar que no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues, « resulta evidente que si el proceso de reparación directa no era la oportunidad procesal para determinar si en el marco del proceso ordinario laboral que pretendía la declaratoria de un contrato realidad procedía o no declarar la prescripción del auxilio de cesantías y si se debió declarar la buena fe por parte del ISS para exonerarlo de pagar la sanción por el no pago de salarios y prestaciones sociales, entre otros aspectos, mucho menos lo es la acción de tutela contra el fallo de reparación directa, que, además de ser un mecanismo de defensa excepcional para cuestionar providencias judiciales, requiere del cumplimiento de especiales y específicos requisitos de procedencia.» 1.4.
El escrito de impugnación5 La parte demandante impugnó la decisión del a quo para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela, es decir, que la corporación demandada incurrió en valoración arbitraria de las pruebas. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir, ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial, iii) problema jurídico y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20006 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20197, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial 3 Vinculados como terceros con interés en el resultado del proceso mediante auto admisorio del 28 de agosto de 2023 4 Ver índice 13 de SAMAI en el expediente 11001031500020230448600.
Archivo de denominado « SENTENCIA(.pdf) NroActua 13 5 Ver índice 18 de SAMAI en el expediente 11001031500020230448600. Archivo de denominado « 23_MemorialWeb_Recurso(.pdf) NroActua 18 6 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 7 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04486-01 Demandante: Rosa Mercedes Rodríguez Mora En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado8 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.9 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala].
Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena,10 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional11 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04486-01 Demandante: Rosa Mercedes Rodríguez Mora A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,12 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.13 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C vulneró los derechos fundamentales de Rosa Mercedes Rodríguez Mora con ocasión de la sentencia del 13 de abril de 2023, a través de la cual, en segunda instancia, negó las pretensiones indemnizatorias formuladas por el no reconocimiento y pago de la sanción moratoria en el proceso laboral ordinario que adelantó contra el ISS, con lo cual incurrió, presuntamente, en defecto fáctico? 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4.2. Defecto fáctico En primer lugar, se advierte que el defecto fáctico que los demandantes le atribuye a la sentencia objeto de análisis, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional tiene una dimensión negativa y otra positiva.
La primera se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria el juez omite la «valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez»,20 «o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente».21 La segunda, se acredita cuando el operador judicial «aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas».22 Empero, la intervención del juez constitucional en el análisis de las pruebas que adelanta el juez natural, sólo se justifica cuando resulta en una manifiesta vía de hecho y, tiene 12 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 13 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04486-01 Demandante: Rosa Mercedes Rodríguez Mora una clara incidencia en el sentido de la decisión; por supuesto, en vigencia y garantía de los derechos constitucionales fundamentales. 2.4.3.
Sobre el caso concreto Rosa Mercedes Rodríguez Mora acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efecto la sentencia proferida el 13 de abril de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en cuanto le negó las pretensiones indemnizatorias formuladas por el no reconocimiento y pago de la sanción moratoria en el proceso laboral ordinario que adelantó contra el ISS, en el que mediante sentencia del 30 de julio de 2009 el Tribunal Superior de Bogotá le reconoció la existencia de una relación laboral.
Lo anterior, según insistió en el escrito de impugnación, al considerar que la referida decisión judicial incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria, al considerar que no existían pruebas que acreditaran: (i) que la decisión del proceso laboral ordinario se fundamentó en las normas y precedente vigentes y aplicables al caso ni (ii) la buena fe del ISS.
Para mayor claridad del asunto, se recuerda que las pretensiones relacionadas con el reconocimiento de una relación laboral encubierta y los emolumentos que de esta se desprenden, fueron decididas en el proceso laboral ordinario fallado por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Superior de Bogotá; por lo que es claro que no corresponde en esta oportunidad evaluar lo allí decidido.
Ahora, en cuanto a la indebida valoración de las pruebas alegadas, por ausencia de aquellas que pudieran dar cuenta de que el Tribunal Superior de Bogotá aplicó las normas y precedente vigentes y aplicables al caso y concluyó la buena fe del ISS, se observa que en el expediente contencioso-administrativo cuestionado obra la sentencia de segunda instancia del proceso laboral ordinario, de cuyo contenido se extrae con precisión el análisis efectuado en dicha oportunidad.
Al respecto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, consideró en su providencia: «[…] En ese orden de ideas, se observa que la sentencia del 30 de julio de 2009, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá negó el pago de la sanción moratoria, al considerar que “atendiendo a reiterada jurisprudencia, la imposición de la sanción moratoria no es atendible cuando la entidad empleadora contaba con fundamentos razonables para la confusión de la vinculación”.
Así pues, se evidencia que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá encontró acreditada la buena fe del ISS, pues esta entidad no reconoció las prestaciones sociales a la accionante al tener la convicción de no deberlas en virtud de las normas de contratación estatal, como quiera que los contratos celebrados con Rosa Mercedes Rodríguez Mora eran de prestación de servicios.
Por lo tanto, la decisión se adoptó con fundamento en el material probatorio allegado al proceso y no, como la demandante señaló, porque “[…] confundió los argumentos esgrimidos por el apoderado judicial del ISS, con las pruebas que debía allegar para probar la buena fe de la demandada, y que por cierto no allegó […]”. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04486-01 Demandante: Rosa Mercedes Rodríguez Mora Justamente, los motivos de la decisión de la sentencia del 30 de julio de 2009, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, corresponden a la postura asumida para ese entonces por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 2 de junio de 200914, […] En consecuencia, el fundamento de la decisión para señalar que el empleador actuó de buena fe y exonerar a la demandada del pago de la sanción moratoria en el proceso laboral, obedeció a un criterio sentado por la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, de modo que no fue una conclusión infundada, irrazonable o caprichosa. […] Así las cosas, se concluye que en el caso sub examine no se encuentra acreditado el error jurisdiccional alegado en la providencia del 30 de julio de 2009, toda vez que no se desconoció el precedente judicial de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y porque, además, no era aplicable lo previsto en los artículos 99 de la Ley 50 de 1990 y 1º del Decreto Ley 797 de 1949, razón por la cual se advierte que no se configuró uno de los requisitos esenciales para la determinación de la responsabilidad del Estado en este ámbito, esto es, que la decisión judicial sea contraria a derecho.
Lo que observa entonces la Sala, es que la demandante pretende utilizar como tercera instancia el medio de control de reparación directa sin el debido uso que se le debe dar cuando se demandan al Estado por error jurisdiccional, pues busca controvertir nuevamente la decisión del 30 de julio de 2009, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, que fue adversa a sus intereses.
A propósito, esta Subsección ha señalado que el proceso judicial que se tramita ante el juez de lo contencioso administrativo no tiene –ni puede tener- la vocación de constituirse en una instancia adicional, a las tramitadas dentro del cauce procesal en el cual se aduce la configuración del error jurisdiccional, pues el juicio al que conduce el ejercicio de la acción de reparación directa tiene como presupuesto la intangibilidad de la cosa juzgada que reviste a la providencia judiciales a las cuales se le endilga la producción del daño antijurídico15. […]» Como se observa, la sentencia laboral calificada como incursa en error jurisdiccional obraba en el expediente contencioso-administrativo, la cual fue la prueba principal para desestimar las pretensiones indemnizatorias formuladas por la demandante, lo que desvirtúa el defecto fáctico alegado.
A juicio de esta Sala, la autoridad judicial demandada realizó una valoración probatoria acorde a la normatividad aplicable y expuso suficientes argumentos jurídicos, en relación con la debida motivación que tuvo el Tribunal Superior de Bogotá para el no reconocimiento del auxilio de cesantías y sanción moratoria pretendido por la demandante, en el marco del proceso laboral ordinario 14 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 2 de junio de 2009, exp. 33710, M.P. Camilo Tarquino Gallego. 15 Este criterio ha sido expuesto, entre otras, en las siguientes providencias de esta Subsección: Sentencia del 17 de noviembre de 2011, Rad.: 250002326000 1997 05238 01 (22982);
Sentencia del 6 de junio de 2012, Rad.: 250002326000 1997 15324 01 (24.690); Sentencia del 27 de junio de 2013, Rad.: 250002326000 2001 02345 01 (28.189); Sentencia del 29 de enero de 2014, Rad.: 250002326000 2000 02527 01 (28.215); Sentencia del 12 de febrero de 2014, Rad.: 250002326000 2001 00349 02 (28.428); Sentencia del 28 de agosto de 2014, Rad: 250002326000 2001 02368 01 (29.540);
Sentencia del 1° de octubre de 2014, Rad: 250002326000 2000 01292 01 (27.862); Sentencia del 12 de febrero de 2015, Rad: 250002326000 2000 02235 02 (28.482); Sentencia del 23 de octubre de 2017, Rad.: 25000-23-26-000- 2009-01042-01(49493). 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04486-01 Demandante: Rosa Mercedes Rodríguez Mora Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala revocará la decisión del a quo para, en su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de Rosa Mercedes Rodríguez Mora, en la solicitud de tutela presentada contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 5 de octubre de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta.
En su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de Rosa Mercedes Rodríguez Mora, en la solicitud de tutela presentada contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04486-01 Demandante: Rosa Mercedes Rodríguez Mora Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador