Radicado: 11001-03-15-000-2025-05723-00 Demandante: Rafael Segundo Valencia Egea 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 27 de noviembre de 2025 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05723-00 Demandante: RAFAEL SEGUNDO VALENCIA EGEA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, SALA TERCERA DE DECISIÓN. Tema: Contra providencia que decidió en segunda instancia demanda de nulidad y restablecimiento del derecho relacionada con reliquidación pensional para ex funcionario del INPEC.

Defecto fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Rafael Segundo Valencia Egea contra el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 12 de septiembre de 20251, en ejercicio de la acción de tutela y por medio de apoderado judicial, la demandante pidió la protección al principio de legalidad y a sus derechos fundamentales al debido proceso y la seguridad social. A juicio del tutelante, la vulneración de dichas garantías superiores se deriva de la sentencia del 19 de febrero de 2025, dictada por el Tribunal Administración de Sucre, que en segunda instancia, revocó la decisión adoptada por el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo dentro del proceso nulidad y restablecimiento del derecho 70001-23-33-009- 2018-00187-00 que había accedido a las pretensiones de la demanda. 2.

Pretensiones La accionante formuló las siguientes pretensiones: Ante la abierta vulneración a los derechos fundamentales invocados y al presentarse los defectos fácticos y sustanciales mencionados, peticiono lo siguiente: 17.1. Se deje sin efecto la sentencia del 19 de febrero de 2025 proferida por la Sala Tercera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre 3.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1 Actuación administrativa El señor Rafael Segundo Valencia Egea trabajó en la Policía Nacional del 1 de julio de 1973 al 19 de agosto de 1976 y como funcionario del Cuerpo de Custodia y Vigilancia 1 Índice 1 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05723-00 Demandante: Rafael Segundo Valencia Egea 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional Penitenciaria y Carcelaria del INPEC, desde el 27 de abril de 1978 hasta el 30 de mayo de 2016.

Mediante Resolución 012612 del 31 de octubre de 1995, la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL negó el reconocimiento de la pensión de jubilación. A instancias del recurso de reposición, la entidad, por Resolución No. 013491 del 25 de octubre de 1996, revocó la anterior decisión y reconoció la prestación al señor Rafael Segundo Valencia Egea, con el 75% del promedio de lo devengado en los 11 meses y 7 días anteriores a la adquisición de status e incluyendo la asignación básica y la bonificación de servicios prestados, en cuantía de $214.521,40.

Por Resolución No. 37422 del 6 de agosto de 2008, la extinta CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación del señor Segundo Valencia con el 75% del promedio devengado entre el 14 de diciembre de 2002 hasta el 30 de noviembre de 2003, teniendo en cuenta la asignación básica, el sobresueldo y la bonificación por servicios prestados en la suma de $643.428.42.

A través de la Resolución No. UGM 001030 de 14 de julio de 2011 la extinta CAJANAL, reliquidó la pensión del señor Valencia Egea por un valor de $1.056.66,26 con el 75% de lo devengado durante los diez últimos años de servicios, esto es, entre el 1 de enero de 1999 y el 30 de diciembre de 2008, conforme a lo establecido en el artículo 21 de la ley 100 de 1993, incluyendo los factores salariales de sueldo, sobresueldo y bonificación por servicios prestados.

Por Resolución No. 001153 del 15 de marzo de 2016, el director general del INPEC aceptó la renuncia del señor Valencia Egea al cargo de Distinguido, Código 4112, Grado 12 del Establecimiento de Reclusión Especial de Corozal, a partir del 1 de junio de 2016. El 17 de abril de 2017, el señor Valencia Egea solicitó el reajuste de la pensión de jubilación por retiro definitivo del servicio.

Mediante Resolución No. RDP 029347 de 24 de julio de 2017, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que asumió las facultades misionales de CAJANAL, negó lo peticionado- Contra la anterior decisión, el señor Rafael Segundo Valencia Egea presentó recurso de apelación, que fue decidido por la Resolución 039055 de 13 de octubre de 2017, que confirmó la decisión inicial.

El 29 de mayo de 2018, el señor Valencia Egea solicitó la revisión de la pensión a fin de que se actualizara la misma, pues desde el 2011 la misma no había sido ajustada con el IPC. La UGPP, mediante Resolución RDP 035421 del 30 de agosto de 2018, negó lo peticionado por el actor. Inconforme con la decisión, el señor Valencia Egea presentó recurso de apelación y la entidad, mediante Autos No. ADPP 001817 del 17 de marzo de 2019 y ADPP 02260 del 29 de marzo de 2019, no dio trámite al mismo al advertir que ya se encontraba en curso proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.2 Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho2 El señor Rafael Segundo Valencia promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP con el fin de obtener la nulidad parcial de las Resoluciones 012612 del 31 de octubre de 1995, 13491 del 25 de octubre de 1996, 37422 del 6 de agosto de 2008, UGM 001030 del 14 de julio de 2011, RDP 029347 del 24 de julio de 2017, RDP 039055 del 13 de octubre de 2017, RDP 035421 del 30 de agosto de 2018, ADP 001817 2 Se tuvo en cuenta el escrito de la reforma de la demanda en el que se adicionaron pretensiones y se incorporó un solo texto de demanda.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05723-00 Demandante: Rafael Segundo Valencia Egea 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 14 de marzo de 2019 y ADP 002260 del 29 de marzo de 2019, que decidieron sobre la reliquidación de la pensión de jubilación. También solicitó que se declarara que “la accionada se negó a liquidar y reliquidar la pensión de jubilación de mi poderdante hasta la fecha del retiro del servicio penitenciario ocurrida el 31 de mayo de 2016”.

Como restablecimiento del derecho, solicitó, como pretensión principal, que se ordenará reliquidar la pensión de jubilación del demandante con el promedio de los factores salariales devengados durante los últimos diez años de servicio sobre los cuales cotizó (asignación básica, sobresueldo, bonificación por servicios, prima de riesgo, subsidios, primas de vacaciones, navidad y servicios), aplicando una tasa de reemplazo del 85% o 90%, por ser beneficiario del régimen de transición. Como pretensión subsidiaria, pidió que dicha reliquidación se efectúe con el promedio del 75% de los factores salariales del último año de servicio conforme al artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, en una cuantía de $2.004.645,62 y según los aportes realizados conforme a la Circular 000027 de 2013 del INPEC, dejando a discreción del despacho escoger la opción más favorable al demandante.

El asunto3 correspondió por reparto al Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo, que, mediante sentencia del 1° de noviembre de 2024, determinó que el demandante era beneficiario del régimen especial del INPEC y del régimen de transición, por lo que su pensión de jubilación debió liquidarse con el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios, esto es, entre el 1.º de junio de 2015 y el 31 de mayo de 2016, con la inclusión de todos los factores salariales de conformidad con el Decreto 446 de 1994, y realizar los ajustes e indexaciones conforme a la ley.

Contra la anterior decisión, la UGPP presentó recurso de apelación. Alegó que no era procedente reliquidar la pensión del señor Rafael Segundo Valencia Egea con base en los factores salariales del último año de servicio. Explicó que, aunque la pensión fue reconocida bajo la Ley 32 de 1986, el estatus jurídico de pensionado se consolidó durante la vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que debía aplicarse esta última para determinar el ingreso base de liquidación, esto es, con los últimos diez años de servicio, conforme al artículo 21 de la misma ley.

Por otro lado, sostuvo que los factores salariales aplicables eran los establecidos en el Decreto 1158 de 1994 y no los del Decreto 446 de 1994, e indicó que el a quo incurrió en error al ordenar incluir factores no previstos en la norma, como las vacaciones, que no constituyen salario sino un descanso remunerado, según jurisprudencia del Consejo de Estado4.

Finalmente, pidió al Tribunal pronunciarse sobre la prescripción trienal de las mesadas pensionales, dado que en la sentencia apelada no se resolvió esta excepción ni se precisó la fecha desde la cual debían pagarse las diferencias reconocidas. A través de sentencia del 19 de febrero de 20255, el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, revocó la sentencia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

Analizó el régimen pensional aplicable a los funcionarios del INPEC, y reconoció que el señor Valencia Egea era beneficiario del régimen especial previsto en la Ley 32 de 1986 y el Decreto 407 de 1994, así como del régimen de transición. Sin embargo, advirtió que la Ley 32 de 1986 no estableció los factores salariales para el cálculo del ingreso base de liquidación (IBL), por lo que debía acudirse a las normas vigentes para empleados públicos 3 El proceso se tramitó bajo el radicado 70001-33-33-009-2018-00187-00 4 Sección Segunda – Subsección B, CP: César Palomino Cortés, 12 de marzo de 2020, radicado No. 11001-03-25- 000-2014-00628-00. 5 La sentencia se notificó el 3 de marzo de 2025 por mensaje de datos a los correos electrónicos informados por las partes.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05723-00 Demandante: Rafael Segundo Valencia Egea 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nacionales, específicamente el Decreto 446 de 1994. Determinó que, como el actor ingresó a prestar sus servicios en el INPEC con anterioridad al Decreto 2090 de 2003, tenía derecho a que se le liquidara la pensión especial de vejez con el 75% del promedio mensual obtenido en el último año y considerando los factores devengados y previstos como tales en el Decreto 446 de 1994.

Que, conforme a este último, concluyó que el único factor que se podía incluir era la asignación básica. Finalmente, concluyó que, revisados los actos administrativos de reconocimiento y la reliquidación pensional que actualmente devenga el actor, concluyó que: “la misma le es desfavorable, dado que la pensión de vejez que goza y pidió sea reliquidada, fue determinada tomando como factores para el IBL, la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y el sobresueldo, conforme se lee de la Resolución No.UGM 001030 de 14 de julio de 2011 (…)”.

Por lo tanto, afirmó que la reliquidación con inclusión de factores correspondientes al último año de servicios pretendida no era procedente al no probarse la favorabilidad del régimen especial frente al régimen general que se le aplicó al actor por parte de la UGGP en la Resolución UGM 001030 de 14 de julio de 2011. El señor Rafael Segundo Valencia Egea solicitó la corrección aritmética de la sentencia de segunda instancia al considerar que hubo una indebida aplicación del principio de favorabilidad, pues de haberse valorado los certificados laborales aportados al expediente hasta el retiro del servicio, se podría concluir que el régimen especial del cuerpo de custodia y vigilancia resultaría más favorable que el régimen general de pensiones.

Por auto de 6 de agosto de 20256, el Tribunal Administrativo de Sucre negó la corrección de la sentencia, pues no se trataba de errores puramente o cambio de palabras o alteración de estas cuando estén contenidas en la parte resolutiva o influyan en la misma. 4. Fundamentos de la tutela El señor Rafael Segundo Valencia Egea expuso las razones por las que considera que la acción de tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial.

En cuanto al fondo del asunto, señaló que la providencia cuestionada incurrió en: Defecto sustantivo porque el Tribunal Administrativo de Sucre desconoció las normas que imponen reliquidar la pensión por retiro definitivo del servicio. Recordó que si bien tenía reconocida la pensión desde el año 1995, la última reliquidación se realizó en el año 2011, con el 75% de lo devengado durante los diez últimos años de servicios, esto es, entre el 1 de enero de 1999 y el 30 de diciembre de 2008, conforme a lo establecido en el artículo 21 de la ley 100 de 1993, incluyendo los factores salariales de sueldo, sobresueldo y bonificación por servicios prestados.

Sin embargo, a pesar de lo anterior, expuso que ni la UGPP ni el tribunal accedieron a la reliquidación por retiro definitivo del servicio. De igual manera, expuso que la providencia cuestionada aplicó el Decreto 1158 de 1994, régimen general, en lugar de aplicar el régimen especial del INPEC previsto en la Ley 32 de 1986 y el Decreto 446 de 1994, con lo que desconoció el mandato constitucional que ordena liquidar las pensiones con los factores sobre los que se efectuaron las cotizaciones.

Defecto fáctico en razón a que la sentencia de segunda instancia incurrió en error aritmético por la valoración incorrecta del material probatorio. Alegó que la autoridad judicial demandada no analizó las pruebas que permitían establecer el monto real de su mesada pensional, entre ellas la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados, CETIL, la Certificación de factores salariales aportados al Sistema General de Seguridad Social 6 La providencia se notificó el 14 de agosto de 2025, a los correos electrónicos informados por las partes.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05723-00 Demandante: Rafael Segundo Valencia Egea 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y la Circular 000027 de 2013 expedida por el INPEC, los cuales demostraban que efectuó aportes sobre nueve factores salariales durante el último año de servicios, mientras que la sentencia solo reconoció tres de ellos, la asignación básica, sobresueldo y bonificación por servicios prestados).

Además, sostuvo que omitió efectuar las operaciones aritméticas necesarias para determinar el ingreso base de liquidación, lo que derivó a un cálculo equivocado de la mesada pensional y dejó en evidencia una valoración errada del material probatorio. Desconocimiento del precedente jurisprudencial, porque a su juicio, la autoridad judicial demandada inaplicó la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A7, que en casos análogos en los que se ha aplicado el régimen especial del INPEC, esto es, la reliquidación pensional con el 75% del promedio del último año de servicio con inclusión de todos los factores cotizados, en aplicación de los principios de favorabilidad y régimen de transición previsto el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 5.

Trámite procesal Por auto del 15 de septiembre de 2025, el Despacho sustanciador admitió la acción de la referencia y, entre otras cosas, ordenó notificar a la autoridad accionada y vincular como terceros con interés al juez noveno administrativo de Sincelejo y al director de la UGPP. En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría General del Consejo de Estado practicó las notificaciones correspondientes mediante correos electrónicos enviados el 29 de septiembre de 2025. 6.

Intervenciones El magistrado del Tribunal Administrativo de Sucre, ponente de la decisión cuestionada, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela al no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el demandante presente usarla como una instancia adicional para reabrir una discusión jurídica que ya fue resuelta en el proceso ordinario, pues, a su juicio, se limitó a manifestar su inconformidad con el análisis probatorio sin acreditar la existencia de la vulneración de los derechos fundamentales.

Además, señaló que la decisión cuestionada se sustentó en una interpretación autónoma y razonada del derecho aplicable al caso de reliquidación pensional de servidores del INPEC. Que, tras el análisis probatorio, el Tribunal determinó que el actor, aunque ingresó al INPEC antes del Decreto 2090 de 2003, no tenía derecho a una nueva reliquidación, ya que la pensión que percibía era más favorable que la que resultaría de aplicar el régimen especial.

La UGPP, por conducto de apoderado, pidió que se declarara improcedente la acción de tutela en razón a que «no se cumple el requisito de perjuicio irremediable» ni las exigencias de inmediatez y subsidiariedad, ya que transcurrió un lapso considerable entre la fecha en que se emitió la sentencia cuestionada y la presentación de la solicitud de amparo y esa decisión podía cuestionarse mediante el recurso extraordinario de revisión. El Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo, señaló que en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se respetaron las garantías procesales de la parte demandante y que el proceso se adelantó hasta su culminación y remisión al Tribunal para resolver el recurso de apelación, por lo que no quedó ningún asunto pendiente por decidir en primera instancia. Además, remitió el expediente digital del proceso ordinario con radicado No. 70001-33-33-009-2018-00187-00/01. 7 Sentencia 30 de octubre de 2024, Rad. 7001233300020220004401, C.P.: Jorge Iván Duque Gutiérrez.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05723-00 Demandante: Rafael Segundo Valencia Egea 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por el señor Rafael Segundo Valencia Egea con el fin de dejar sin efectos la sentencia del 19 de febrero de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre, que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

La Sala anticipa que negará las pretensiones de la acción de tutela en lo que tiene que ver con el cargo por desconocimiento del precedente. Por su parte, amparará los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social del demandante, toda vez que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo y fáctico. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra determinaciones judiciales y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 2.

De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales8 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos9 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.

Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala comienza por verificar si la acción de tutela promovida por la parte actora cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. La relevancia constitucional del asunto se encuentra acreditada, toda vez que, de demostrarse el defecto sustantivo, fáctico o desconocimiento del precedente invocados por el accionante, se afectarían las garantías superiores señaladas en el escrito de tutela, en especial, el debido proceso, pues la presunta indebida valoración probatoria podría quebrantar prerrogativas del actor, protegidas por el sistema normativo superior, lo que amerita la intervención del juez constitucional.

Asimismo, se constata que la discusión planteada por los accionantes es constitucional y no netamente legal o económica, comoquiera que concierne a la garantía del derecho a la seguridad social en lo que tiene que ver con el régimen pensional y los factores que deben integrarlo. Además, no se evidencia que la tutela se utilice como un instrumento para reiterar argumentos, ya que la providencia cuestionada se emitió en segunda instancia; por tanto, contra ella no procedía recurso alguno, conforme al artículo 243A10 del CPACA. 8 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 9 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 10 «No son susceptibles de recursos ordinarios las siguientes providencias: 1.

Las sentencias proferidas en el curso de la única o segunda instancia […]». Radicado: 11001-03-15-000-2025-05723-00 Demandante: Rafael Segundo Valencia Egea 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La demanda también cumple el requisito de inmediatez porque, de acuerdo con la verificación del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 70001-33-33-009- 2018-00187-00/01, si bien el correo electrónico con el que se comunicó la providencia cuestionada fue enviado el 3 de marzo de 2025, por lo que se entiende notificada el 6 de marzo del año en curso, de conformidad con el numeral 2 del artículo 20511 del CPACA, y la parte actora solicitó la corrección aritmética de dicha providencia, que fue denegada el 6 de agosto de 2025 y notificada el 14 de ese mismo mes y año. Por su parte, la tutela fue presentada el 12 de septiembre de 2025 (29 días después), es decir, cuando no habían transcurrido los 6 meses jurisprudencialmente reconocidos como el plazo razonable para formular la acción de tutela contra providencias judiciales.

En este punto, es preciso aclarar que el presente caso supera el requisito de subsidiariedad, en razón a que lo que se cuestiona es la decisión de segunda instancia en la que el Tribunal Administrativo de Sucre revocó el fallo del a quem, que había accedido a las pretensiones de la demanda, esto es, la reliquidación de la pensión con el régimen especial del DAS, esto es teniendo en cuenta el 75% del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, es decir entre el 1 de junio de 2015 al 31 de mayo de 2016, y con inclusión de los siguientes factores: asignación básica mensual, bonificación por servicios prestados, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por recreación, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, sobresueldo, y vacaciones.

Al respecto, se advierten dos situaciones: por un lado, el demandante agotó los recursos judiciales ordinarios, dado que promovió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la que las pretensiones solo fueron denegadas en segunda instancia; por ende, contra la sentencia cuestionada no procedía recurso ordinario alguno. Y, por otro lado, observa la Sala que el cuestionamiento planteado por el demandante en la tutela es que la decisión cuestionada incurrió en defecto sustantivo y fáctico, al no haber aplicado las normas que establecen la procedencia del reajuste y reliquidación de la pensión de jubilación, tanto por retiro del servicio como por inclusión de nuevos factores.

En ese sentido, explica el demandante que en el proceso ordinario se plantearon dos cargos: (i) el reajuste de la pensión por retiro definitivo del servicio, es decir, nuevos tiempos; y (ii) la reliquidación con el régimen especial del DAS -75% de todo lo devengado en el último año de servicio-. A pesar de lo anterior, alega el demandante que el tribunal revocó en su totalidad la decisión de primera instancia, sin tener en cuenta el reajuste pensional y simplemente, concluir que no era posible la reliquidación por factores, porque le era más favorable la liquidación que tenía reconocida por parte de la UGPP (antes Cajanal).

En esos términos, tampoco se advierte que en este caso procedan recursos extraordinarios para que el actor pueda controvertir la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Sucre. También advierte la Sala que la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generaban la amenaza o vulneración de las garantías superiores, esto es, expuso de manera clara que la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados proviene de la providencia censurada, la cual, a su juicio, adolece de defecto sustantivo y fáctico.

Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, los tutelantes atacan una providencia emitida en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4. Análisis del caso concreto 11«La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación».

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05723-00 Demandante: Rafael Segundo Valencia Egea 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A efectos de resolver los cargos propuestos por el demandante, la Sala revisó las pruebas allegadas a este trámite constitucional y que obran el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, de las cuales se resaltan las siguientes: ➢ Por Resolución 012612 del 31 de octubre de 1995, la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL negó el reconocimiento de la pensión de jubilación. A instancias del recurso de reposición, la entidad por Resolución No. 013491 del 25 de octubre de 1996, revocó la anterior decisión y reconoció la prestación al señor Rafael Segundo Valencia Egea, con el 75% del promedio de lo devengado en los 11 meses y 7 días anteriores a la adquisición de status e incluyendo la asignación básica y la bonificación de servicios prestados, en cuantía de $214.521,40. ➢ Ante una solicitud de reliquidación, por Resolución No. 37422 del 6 de agosto de 2008, CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación del señor Segundo Valencia con el 75% del promedio devengado entre el 14 de diciembre de 2002 hasta el 30 de noviembre de 2003, con base en los factores salariales de asignación básica, sobresueldo y bonificación por servicios prestados por la suma de $643.428.42. ➢ Que por Resolución No. UGM 001030 de 14 de julio de 2011, la extinta CAJANAL, reliquidó la pensión del señor Valencia Egea por un valor de $1.056.66,26 con el promedio del 75% de lo devengado durante los diez últimos años de servicios, esto es, entre el 1 de enero de 1999 y el 30 de diciembre de 2008, conforme a lo establecido en el artículo 21 de la ley 100 de 1993, incluyendo los factores salariales de sueldo, sobresueldo y bonificación por servicios prestados. ➢ Por Resolución No 001153 del 15 de marzo de 2016, el director general del INPEC aceptó la renuncia del señor Valencia Egea al cargo de Distinguido, Código 4112, Grado 12 del Establecimiento de Reclusión Especial de Corozal, a partir del 1 de junio de 2016. ➢ El 17 de abril de 2017, el señor Valencia Egea solicitó el reajuste de la pensión de jubilación por retiro definitivo del servicio. ➢ Mediante Resolución No. RDP 029347 de 24 de julio de 2017, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que asumió las facultades misionales de CAJANAL, negó lo peticionado- ➢ Contra la anterior decisión, el señor Rafael Segundo Valencia Egea presentó recurso de apelación, que fue decidido por la Resolución 039055 de 13 de octubre de 2017, que confirmó la decisión inicial. ➢ El 29 de mayo de 2018, el señor Valencia Egea solicitó la revisión de la pensión a fin de que se actualizara la misma, pues desde el 2011 la misma no había sido ajustada por el retiro definitivo del servicio.

La UGPP mediante Resolución RDP 035421 del 30 de agosto de 2018, negó lo peticionado por el actor. ➢ Inconforme con la decisión, el señor Valencia Egea presentó recurso de apelación y la entidad, mediante Autos No. ADPP 001817 del 17 de marzo de 2019 y ADPP 02260 del 29 de marzo de 2019, no dio trámite al mismo al advertir que ya se encontraba en curso proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. ➢ El tutelante promovió la demanda de nulidad y restablecimiento contra la UGPP con el fin de obtener la nulidad parcial de los anteriores actos administrativos, que decidieron sobre la reliquidación de la pensión de jubilación. Como restablecimiento del derecho, solicitó, como pretensión principal, que se ordenará reliquidar la pensión de jubilación del demandante con el promedio de los factores salariales devengados durante los últimos diez años de servicio sobre los cuales cotizó Radicado: 11001-03-15-000-2025-05723-00 Demandante: Rafael Segundo Valencia Egea 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (asignación básica, sobresueldo, bonificación por servicios, prima de riesgo, subsidios, primas de vacaciones, navidad y servicios), aplicando una tasa de reemplazo del 85% o 90%, por ser beneficiario del régimen de transición. Como pretensión subsidiaria, pidió que dicha reliquidación se efectúe con el promedio del 75% de los factores salariales del último año de servicio conforme al artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, en una cuantía de $2.004.645,62 y según los aportes realizados conforme a la Circular 000027 de 2013 del INPEC, dejando a discreción del despacho escoger la opción más favorable al demandante.

A partir del recuento hecho en precedencia, la Sala abordará los cargos planteados por el demandante, quien sostiene que la sentencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo, fáctico y en desconocimiento del precedente. Para el efecto, explica que el tribunal se apartó del marco jurídico previsto en la Ley 32 de 1986 y el Decreto 446 de 1994, lo que vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social.

Lo anterior, por un lado, por desconocer la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación que, en casos como el del actor, ha aplicado el régimen especial del INPEC y ha reliquidado la pensión con el 75% de todo lo devengado en el último año de servicio y, por otro, por no haber reajustado la pensión de jubilación por retiro definitivo del servicio -nuevos tiempos-.

Para resolver, se traerá a estudio lo decidido en ambas instancias del proceso ordinario: Con sentencia de 1° de noviembre de 2024, el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo concluyó que al señor Rafael Segundo Valencia Egea le era aplicable el régimen especial del DAS, por lo que tenía derecho que la pensión de jubilación le fuera liquidada con todos los factores salariales contemplados en el Decreto 446 de 1994.

En consecuencia, ordenó a la UGPP reliquidar la pensión con el 75 % del promedio mensual de salarios devengados entre el 1.º de junio de 2015 y el 31 de mayo de 2016 (fecha en que se retiró definitivamente del servicio) con inclusión de todos los factores salariales, además, realizar los ajustes e indexaciones conforme a la ley. Esa decisión fue apelada por la UGPP, porque consideró que la pensión del señor Rafael Segundo Valencia Egea debía liquidarse conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con el promedio de los últimos diez años de servicio, y no con los factores del último año. Indicó que eran aplicables los factores del Decreto 1158 de 1994, no los del Decreto 446 de 1994, y que el a quo erró al incluir conceptos como las vacaciones, que no constituyen salario.

Además, pidió al Tribunal que se pronunciara sobre la prescripción trienal de las mesadas pensionales. La apelación fue desatada por el Tribunal Administrativo de Sucre, a través de sentencia del 19 de febrero de 2025, en el sentido de revocar el fallo de primera instancia para en su lugar desestimar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Para el efecto, analizó el régimen pensional aplicable a los funcionarios del INPEC, concluyendo que el demandante era beneficiario del régimen especial previsto en la Ley 32 de 1986 y el Decreto 407 de 1994, así como del régimen de transición. Sin embargo, precisó que la Ley 32 de 1986 no establecía los factores salariales para el cálculo del ingreso base de liquidación (IBL), por lo que debía acudirse a las normas vigentes para empleados públicos nacionales, específicamente el Decreto 446 de 1994.

A partir de lo anterior, el Tribunal verificó que el demandante cumplió los requisitos para acceder a la pensión especial y que ésta le fue reconocida y reliquidada en varias ocasiones, tomando como base los factores salariales permitidos por la normativa especial. Constató que el último año de servicios fue entre el 1 de junio de 2015 y el 31 de mayo de 2016, y que algunos de los factores salariales devengados por el actor en ese periodo no podían ser incluidos en el IBL, pues no se encontraban enlistado en el aludido Decreto 446.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05723-00 Demandante: Rafael Segundo Valencia Egea 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, el Tribunal concluyó que la reliquidación solicitada por el demandante, incluyendo todos los factores devengados en el último año, no era procedente, pues el régimen especial aplicable no resultaba más favorable que el régimen general ya aplicado por la UGPP.

Pues bien, la Sala, abordará como primera medida el cargo de desconocimiento del precedente. Visto lo anterior, se advierte que el Tribunal Administrativo del Sucre reconoció que el actor se encontraba amparado por el régimen especial Ley 32 de 1986 y en los Decretos 407 y 446 de 1994. Sin embargo, precisó que la inclusión de cada factor dependía de la prueba de cotización efectiva sobre el respectivo concepto, y que, ante la falta de dicho soporte, resultaba procedente la aplicación supletoria del régimen general establecido en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y Decreto 1158 de 1994.

En la providencia bajo estudio, se observa que el tribunal aplicó la postura adoptada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en la que se ha reiterado que la inclusión de los factores en la base pensional no es automática, sino que exige que haya material probatorio sobre la cotización de cada emolumento, que en el caso, al no encontrarse plenamente probado, avaló la decisión de la UGPP en reliquidar la pensión de jubilación sobre el 75% del promedio devengado, y calculó la base de liquidación sobre la asignación mensual, sobresueldo y bonificación por servicios prestados que tenían carácter salarial según el Decreto 1158, y rechazó incluir los nueve factores reclamados por falta de sustento normativo.

Sobre lo anterior, la Sala precisa que si bien, las dos Subsecciones A y B que conforman la Sección Segunda del Consejo de Estado, comparten la competencia en materia de controversias laborales y pensionales del sector público, sus criterios de interpretación respecto al régimen especial previsto en la Ley 32 de 1986 y Decreto 446 de 1994, no son pacíficos, especialmente en lo concerniente a la inclusión de factores salariales y la prueba de cotización. Al respecto, la Sección Segunda, Subsección A12, reconoció que los funcionarios del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC están amparados por el régimen pensional especial que autoriza la reliquidación de la pensión de jubilación sobre el 75% del promedio del último año de servicios, que para el efecto debía tenerse en cuenta los factores previstos en el Decreto 446 del 1994, siempre que estos tengan carácter salarial.

En ese sentido, la Subsección A) ha dicho que la Ley 32 de 1986 debe interpretarse de forma favorable al servidor, en atención al principio de favorabilidad. Por su parte, la Subsección B13, aunque reconoció que el personal del INPEC se rige por un régimen especial, la inclusión de los factores salariales en la base de liquidación no es automática, sino que depende de las pruebas que acrediten la efectiva cotización sobre cada factor reclamado.

En esa línea, esta Subsección determinó que la prima de servicios y otras bonificaciones especiales no constituyen factor salarial por su naturaleza compensatoria, a menos de que exista una norma o prueba que demuestre que el interesado realizó pagos sobre los mismos. Ahora, es relevante en este punto, precisar que el artículo 228 de la Constitución Política garantiza la autonomía e independencia de los jueces en ejercicio de la función judicial, lo que implica que cada despacho judicial puede acoger el precedente que considere más adecuado, siempre que lo fundamente de manera razonada y no desconozca la jurisprudencia obligatoria. 12 Sentencia del 22 de octubre de 2020, 88001-23-33-000-2014-00006-01 y 3 de diciembre de 2020, radicado 17001- 23-33-000-2016-00212-01. 13 Sentencia del 18 de marzo de 2021, radicado 88001-23-33-000-2014-00027-01, y 26 de agosto de 2021, radicado 19001-23-33-000-2015-00281-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05723-00 Demandante: Rafael Segundo Valencia Egea 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a la autonomía judicial, la Corte Constitucional en la sentencia SU-817 de 2010, aclaró que no se traduce en una arbitrariedad, pero sí permite que, ante las divergencias interpretativas dentro de una misma Corporación, los jueces adopten una de las posiciones existentes, siempre que lo haga de forma motivada y razonable.

En el caso bajo estudio, el Tribunal Administrativo de Sucre en la sentencia del 19 de febrero de 2024 que revocó la decisión de primera instancia y en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, ejerció autonomía judicial al acoger la interpretación de la Sección Segunda, Subsección B14, que establecen que solo pueden incluirse en la base de liquidación los factores sobre los cuales se hubieran efectuado cotizaciones efectivas.

Así las cosas, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Sucre no incurrió desconocimiento del precedente jurisprudencial, ya que actuó dentro del marco de su autonomía judicial, aplicó los criterios sobre la necesidad de la prueba de cotización de los factores que se reclamaron y la aplicación supletoria del régimen general de pensiones cuando no se acreditan los aportes sobre determinados emolumentos, de forma razonada y motivada.

Ahora, la Sala analizará si la decisión cuestionada incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, al no haber reajustado la pensión de jubilación del actor teniendo en cuenta el retiro definitivo del servicio. Como se vio del recuento realizado en párrafos anteriores, al señor Valencia Egea le fue reconocida la pensión de jubilación y, luego, en dos oportunidades, le fue reajustada la misma por nuevos tiempos de servicio.

La última reliquidación se dio a través de la Resolución UGM 001030 de 14 de julio de 2011, en la que se ajustó con el 75% de lo devengado durante los diez últimos años de servicios, esto es, entre el 1 de enero de 1999 y el 30 de diciembre de 2008, en un valor de $1.056.66,26. Luego, quedó demostrado que el INPEC le aceptó la renuncia al cargo de Distinguido, Código 4112, Grado 12 del Establecimiento de Reclusión Especial de Corozal, a partir del 1 de junio de 2016.

Con ocasión a lo anterior, el demandante solicitó en varias oportunidades a la UGPP la reliquidación de la pensión por retiro definitivo del servicio y, a fin de que se le incluyeran todos los factores salariales aplicables al régimen especial del INPEC. La entidad de previsión negó dichas solicitudes. Ahora, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y su reforma, el actor solicitó como pretensiones, entre otras: (…) DÉCIMA: Se declare que la accionada se negó a liquidar y reliquidar la pensión de jubilación de mi poderdante hasta la fecha del retiro del servicio penitenciario ocurrida el 31 de mayo de 2016.

DÉCIMA PRIMERA: Se declare que la entidad demandada incurrió en una falsa motivación de sus resoluciones, además de violar los principios constitucionales de igualdad, favorabilidad, la primacía de la realidad sobre las formas y de confianza legítima, entre muchos otros principios. (…) Tanto en la sentencia de primera instancia, como en la de segunda instancia no hubo discusión en cuanto a que: (i) la última reliquidación de la pensión del señor Rafael Segundo Valencia, fue por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1999 y el 30 de diciembre de 2008, con el 75% de lo devengado en dicho periodo e incluyendo los factores salariales de sueldo, sobresueldo y bonificación por servicios prestados y (ii) que el demandante laboró en el INPEC hasta el 31 de mayo de 2016.

De hecho, en la sentencia 14 Sentencias del 4 de agosto de 2016 radicado: 25000-23-42-000-2010-00233-01, 13 de julio de 2017 radicado; 05001- 23-33-000-2011-00149-01, y 6 de febrero de 2020, radicado: 08001-23-33-000-2012-00267-01. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05723-00 Demandante: Rafael Segundo Valencia Egea 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda, en el ordinal segundo de la parte resolutiva, se dispuso: (…)

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNESE a la entidad demandada Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” reliquide la pensión de jubilación del señor Rafael Segundo Valencia Egea, teniendo en cuenta el 75% del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, es decir, entre el 1 de junio de 2015 al 31 de mayo de 2016, y con inclusión de los siguientes factores: Asignación básica mensual, bonificación por servicios prestados, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por recreación, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, sobresueldo, y vacaciones, conforme a lo establecido en la parte considerativa de esta sentencia en el acápite correspondiente al restablecimiento del derecho, el cual queda incluido en esta resolutiva.

(…) (Subrayado y negrilla fuera de texto) Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Sucre, a pesar de aceptar que el demandante estaba solicitando el reajuste por nuevos tiempos y estar probado dicho hecho en el proceso, decidió revocar en su totalidad la sentencia de primera instancia, sin explicar razonadamente porque no era procedente el reajuste y, sustentar su decisión en que la reliquidación realizada por Cajanal en el año 2011 era más favorable al demandante.

Sobre este tema, la jurisprudencia constitucional15 ha señalado que pese a que la obligación de cotizar desaparece cuando se causa el derecho, esto es, cuando se cumplen los requisitos de edad y tiempo de servicio o semanas cotizadas, el disfrute de la pensión está condicionado “al retiro efectivo del empleo”, lo cual no imposibilita que el beneficiario pueda seguir efectuando aportes voluntarios que le permitan aumentar el monto de la pensión u obtener una reliquidación con base en los últimos aportes realizados, derecho este último que no es posible conculcar en detrimento del derecho a una mesada pensional que corresponda con lo efectivamente aportado al Sistema General de Seguridad Social.

Además, la misma Corporación ha considerado que “la obligación de realizar aportes cesa en el momento en que se cumplen los requisitos para acceder a una pensión mínima. No obstante, el disfrute de la pensión que sea reconocida queda supeditado al retiro del empleo y, en todo caso, se brinda a la trabajadora o el trabajador la posibilidad de continuar realizando aportes voluntarios que le permitirán aumentar el monto de su pensión bien si se trata del régimen de ahorro individual con solidaridad u obtener una reliquidación de su pensión con base en los últimos aportes, si la persona se encuentra afiliada al régimen de prima media con prestación definida”.40 En el asunto que se estudia, se advierte que la sentencia cuestionada no tuvo en cuenta para resolver el extremo temporal a partir del cual se debía realizar el reconocimiento pensional, no obstante que obraba en el expediente –tanto en el administrativo como en el judicial– la prueba documental que daba cuenta que el demandante se retiró del servicio activo, que este realizó aportes hasta la fecha de su desvinculación y, además, que la última reliquidación de tuvo en cuenta los aportes realizados entre el 1 de enero de 1999 y el 30 de diciembre de 2008.

En esa medida, considera la Sala que el Tribunal Administrativo de Sucre incurrió en los defectos sustantivo y fáctico al no haber reliquidado la pensión del demandante teniendo en cuenta la fecha de retiro del servicio, independientemente de la posición adoptada respecto al IBL y la inclusión de factores salariales, por lo que se ampararán los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social del señor Rafael Segundo Valencia Egea. 15 Sentencia T-705 de 2006, reiterada en la Sentencia T-280 de 2010.

M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Las consideraciones de esta sentencia se reiteraron por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia del 24 de enero de 2019, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 11001032500020150081700 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05723-00 Demandante: Rafael Segundo Valencia Egea 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia del 19 de febrero de 2025 proferida por la Sala Tercera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 70001-33-33-009-2018-00187-01, para que, se dicte providencia de reemplazo en la cual se estudie la solicitud de reajuste pensional teniendo en cuenta la fecha de retiro definitivo del servicio y los nuevos tiempos cotizados.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social del señor Rafael Segundo Valencia Egea. 2. Dejar sin valor ni efecto la sentencia del 9 de febrero de 2025 proferida por la Sala Tercera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 70001-33-33-009-2018-00187-01. 3.

Ordenar al Tribunal Administrativo de Sucre que, en el término de 20 días, contados a partir de la notificación de esta decisión, dicte providencia de reemplazo, en la que tenga en cuenta las consideraciones aquí expuestas.   4. Denegar lo relacionado con el defecto por desconocimiento del precedente. 5. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 6.

Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 7. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador