Demandante: Andrés Alberto Buitrago Alzate Demandados: Unidad Nacional de Protección y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-03127-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., veintidós (22) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03127-00 Demandante: ANDRÉS ALBERTO BUITRAGO ALZATE Demandados: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN Y OTROS Temas: Tutela contra acto administrativo, declara improcedente por la existencia de otro mecanismo judicial.
Mora judicial por parte de la Fiscalía General de la Nación, niega el amparo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela interpuesta por el señor Andrés Alberto Buitrago Alzate, consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo1 Mediante escrito presentado el 17 de junio de 2024, el ciudadano Andrés Alberto Buitrago Alzate, en nombre propio, presentó acción de tutela contra de diversas entidades públicas y privadas en la que pretendió la salvaguarda de sus derechos fundamentales «a la vida, la seguridad personal y otros derechos conexos». 1.2.
Pretensiones Luego de revisar el escrito introductorio, se concluyó que el amparo del accionante se concretó a los siguientes puntos: (i) la decisión de la Unidad Nacional de Protección, en lo sucesivo UNP, de catalogar el riesgo del actor como ordinario y, en consecuencia, no susceptible de medidas de protección, (ii) la presunta mora en que incurrió la Fiscalía General de la Nación respecto al trámite investigativo frente a la noticia única criminal 05001-60-99-166-2022-13216, y (iii) la posible omisión por parte de la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín en el 1 Índice 2 de Samai Demandante: Andrés Alberto Buitrago Alzate Demandados: Unidad Nacional de Protección y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-03127-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de sus deberes legales y constitucionales, respecto a la situación del accionante. 1.3.
Hechos probados y/o admitidos Se debe indicar que tanto el escrito de amparo como el memorial mediante el cual se pretendió subsanar éste, plantean de manera ambigua múltiples hechos que no establecen las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que se materializó la posible vulneración de los derechos fundamentales invocados por el señor Buitrago Alzate.
No obstante, al realizar un ejercicio interpretativo de tales piezas procesales2, resulta plausible concluir como hechos relevantes para la presente acción constitucional los siguientes: La Unidad Nacional de Protección mediante Resolución 003044 del 7 de mayo de 2024, realizó la evaluación de riesgo del señor Andrés Alberto Buitrago Álzate en la que decidió catalogarlo como ordinario y, en ese sentido, concluir que no era procedente la adopción de medidas de protección. Para el accionante, tanto el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo – CTAR y el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, dependencias de la Unidad Nacional de Protección, no realizaron un debido estudio del caso y los antecedentes que rodean la situación personal del tutelante.
Del mismo modo, el señor Buitrago Álzate mencionó la denuncia radicada 05001- 60-99-166-2022-13216 que instauró por presuntas amenazas recibidas en su contra, la cual, en su sentir, no ha tenido ningún tipo de avance por parte de la Fiscalía General de la Nación. Sobre este mismo punto, refirió que la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, tuvo conocimiento de los mencionados hechos sin que a la fecha haya desplegado alguna acción enfocada en garantizar la seguridad del accionante. 2 Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU 108 de 2018, precisó lo siguiente: «El principio de oficiosidad, el cual se encuentra íntimamente relacionado con el principio de informalidad, se traduce en el papel activo que debe asumir el juez de tutela en la conducción del proceso, no sólo en lo que tiene que ver con la interpretación de la solicitud de amparo, sino también, en la búsqueda de los elementos que le permitan comprender a cabalidad cuál es la situación que se somete a su conocimiento, para con ello tomar una decisión de fondo que consulte la justicia, que abarque íntegramente la problemática planteada, y de esta forma provea una solución efectiva y adecuada, de tal manera que se protejan de manera inmediata los derechos fundamentales cuyo amparo se solicita si hay lugar a ello.” En ejercicio de estas atribuciones conferidas al juez constitucional de acuerdo con el principio de oficiosidad, es razonable que el objeto de la acción de tutela cambie en ciertos casos, pues el juez tiene el deber de determinar qué es lo que accionante persigue con el recurso de amparo, con el fin de brindarle la protección más eficaz posible de sus derechos fundamentales.
Así, en ese análisis, puede encontrar circunstancias no indicadas en el escrito de tutela sobre las que se hace necesario su pronunciamiento.» Demandante: Andrés Alberto Buitrago Alzate Demandados: Unidad Nacional de Protección y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-03127-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
Fundamentos de la solicitud de amparo En criterio del accionante, la decisión de la UNP implica una vulneración de sus derechos fundamentales, pues, desde su punto de vista, se encuentran acreditadas las circunstancias mínimas y necesarias para ser beneficiario de un esquema de seguridad. Asimismo, estima que la Fiscalía General de la Nación no ha desplegado de manera eficiente las actuaciones pertinentes para establecer la identidad de los presuntos delincuentes que han amenazado su vida.
Situación que hace extensiva a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, quien tuvo conocimiento de los hechos y tampoco desplegó ningún tipo de acción. 1.5. Trámite de la acción de tutela Por auto del 8 de julio de 20243 se inadmitió la solicitud de amparo. Lo anterior, por cuanto no fue posible establecer de manera clara y fehaciente cuál o cuáles eran las posibles acciones u omisiones que daban lugar a la promoción del mecanismo constitucional.
Asimismo, pese a la enunciación de varias entidades públicas y privadas, tampoco fue posible concluir de forma contundente a cuál de éstas se le atribuía la posible vulneración de sus derechos fundamentales. Notificado de la anterior decisión, el actor radicó un segundo escrito, en el cual no concretó los aspectos antes enunciados. No obstante, a partir de un ejercicio interpretativo del escrito, conforme se indicó en precedencia, se concluyó que la acción de tutela se enfocaba en los siguientes puntos: (i) la decisión de la Unidad Nacional de Protección de catalogar el riesgo del actor como ordinario y, en consecuencia, no susceptible de medidas de protección, (ii) la presunta mora en que incurrió la Fiscalía General de la Nación respecto al trámite investigativo frente a la noticia única criminal 05001-60-99-166-2022-13216, y (iii) la posible omisión por parte de la de la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín en el cumplimiento de sus deberes legales y constitucionales, respecto a la situación del accionante.
Por lo anterior, mediante auto del 25 de julio de 20244, se avocó el conocimiento del asunto, se ordenó la notificación de la Unidad Nacional de Protección, la Fiscalía General de la Nación, la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, la Policía Nacional, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo.
En lo que concierne a las demás personas enunciadas por el actor, se concluyó en la parte considerativa de la anterior decisión que no había elementos de juicio desde 3 Índice 4 de Samai 4 Índice 15 de Samai Demandante: Andrés Alberto Buitrago Alzate Demandados: Unidad Nacional de Protección y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-03127-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el punto de vista fáctico o jurídico que hiciese necesaria su vinculación al presente trámite. 1.6.
Intervenciones5 1.6.1. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República6 Narró que el señor Buitrago Alzate ha presentado múltiples peticiones ante la entidad, las cuales fueron oportunamente tramitados y, conforme lo anterior, no se puede predicar la vulneración de los derechos fundamentales del actor por parte de la Presidencia de la República.
En lo que tiene que ver frente a la UNP, la Fiscalía General de la Nación y la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, como posibles trasgresoras de sus garantías constitucionales no realizó pronunciamiento alguno al respecto. 1.6.2. Procuraduría General de la Nación7 Como punto de partida explicó que, una vez consultado el Sistema de Gestión Documental -SIGDEA, no se encontró solicitud alguna que hubiese sido presentada por el accionante y dirigida a la entidad.
Conforme lo anterior, planteó como defensa la falta de legitimación en la causa de la autoridad, pues, no se advirtió acción u omisión alguna que constituya violación de derechos fundamentales. Por último, respecto al objeto del amparo constitucional, conforme quedó delimitado en el auto admisorio, guardó silencio. 1.6.3. Policía Nacional8 A través de la jefe de asuntos jurídicos de la Policía Nacional de Antioquia se precisó que el objeto del amparo constitucional se contrae en cuestionar las acciones u omisiones en que incurrieron posiblemente la UNP y la Fiscalía General de la Nación, lo que denota la falta de legitimación en la causa de la entidad. 5 Las accionadas fueron notificadas mediante Oficios No. 237703 al 237711, remitidos a los siguientes correos electrónicos: andresbuitra@gmail.com; notificacionesjudiciales@unp.gov.co; atencionalusuario@unp.gov.co; procesosjudiciales@procuraduria.gov.co; juridica@defensoria.gov.co; juridicanotificacionestutela@fiscalia.gov.co; jur.notificacionesjudiciales@fiscalia.gov.co; notificacionesjudiciales@mininterior.gov.co; segen.consejo@policia.gov.co; notificacion.tutelas@policia.gov.co; decun.notificacion@policia.gov.co; lineadirecta@policia.gov.co; notificacionesjudiciales@presidencia.gv.co; tutelas.medellin@medellin.gov.co; y notimedellin.oralidad@medellin.gov.co. 6 Índice 23 de Samai 7 Índice 28 de Samai 8 Índice 32 de Samai Demandante: Andrés Alberto Buitrago Alzate Demandados: Unidad Nacional de Protección y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-03127-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.4.
UNP9 Explicó que el señor Buitrago Alzate fue objeto de estudio por parte de un miembro del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo – CTAR, el cual, mediante la orden de trabajo 610117 determinó que el riesgo que soportaba el ciudadano se catalogaba como ordinario10. Dicho resultado fue puesto en conocimiento de los delegados del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM, que en sesión del 22 de diciembre de 2023 ratificó lo expuesto por el CTAR y, en consecuencia, mediante Resolución DGRP 3044 del 7 de mayo de 2024 se le informó la decisión al señor Buitrago Alzate.
Contra la anterior decisión, se interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto mediante Resolución DGRP 7097 del 25 de julio de 2024, en la que se confirmó la postura de la administración frente a la situación de riesgo del accionante. A partir de la anterior exposición, indicó que la UNP ha estado presta a atender los requerimientos presentados por el actor, sin que la negativa de acceso a las medidas de protección conlleve intrínsecamente la vulneración de los derechos fundamentales del ciudadano. Finalmente, evidenció que en el presente asunto no se satisface con el requisito de subsidiariedad.
Lo anterior, por cuanto para la fecha de interposición de la acción de tutela se encontraba en trámite el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución DGRP 3044 del 7 de mayo de 2024. 1.6.5. Ministerio del Interior11 Solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida que las pretensiones invocadas por el accionante no guardan relación directa o indirecta con las funciones y procesos que lleva a cabo dicha cartera ministerial.
Explicó que el debate en torno a la negativa de las medidas de protección por parte de la UNP es un asunto que escapa del marco de sus competencias, pues la citada entidad es totalmente autónoma e independiente conforme se colige del artículo 1° del Decreto 4065 de 201112. 9 Índice 34 de Samai 10 Decreto 1063 de 2015, Artículo 2.4.1.2.3., Numeral 18: Para efectos del presente Decreto se entenderá por: […] 18.
Riesgo Ordinario: Es aquel al que están sometidas todas las personas, en igualdad de condiciones, por el hecho de pertenecer a una determinada sociedad; genera para el Estado la obligación de adoptar medidas de seguridad pública y no comporta la obligación de adoptar medidas de protección. 11 Índice 36 de Samai 12 Créase la Unidad Administrativa Especial del orden nacional, denominada Unidad Nacional de Protección (UNP), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del Interior, hará parte del Sector Administrativo del Interior y tendrá el carácter de organismo nacional de seguridad.
Demandante: Andrés Alberto Buitrago Alzate Demandados: Unidad Nacional de Protección y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-03127-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acotó que el hecho de que el director de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, es miembro del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM, dicha situación por sí sola no tiene la virtualidad de que ese ministerio tenga incidencia en la decisión definitiva. 1.6.6.
Fiscalía Seccional 127 Guarne, Antioquia13 Mediante Oficio DSA-20600-01-127-423 del 1 de agosto de 2024 se realizó la descripción de las actuaciones relacionadas con el SPOA 05001-60-99-166-2022- 13216, referentes a los hechos que tuvieron lugar el 13 de noviembre de 2022 en las que fue amenazado el señor Andrés Alberto Buitrago Alzate.
Inicialmente, el asunto fue objeto de archivo por parte de la Fiscal de la Unidad de Intervención Temprana del Circuito Judicial de Rionegro, Antioquia el 5 de diciembre de 2022. Posteriormente, el asunto fue desarchivado y remitido a la Fiscalía Seccional de Guarne, Antioquia el 16 de febrero de 2023. A partir de ese momento, se han desplegado las siguientes actividades: Fecha Actuación 8 de marzo de 2023 Órdenes de policía judicial 27 de marzo de 2023 Respuesta a derecho de petición presentado por el señor Buitrago Alzate 3 de mayo de 2023 Respuesta orden de policía judicial. 16 de noviembre de 2023 Entrevista al señor Buitrago Alzate 17 de enero de 2024 Entrevista al señor Buitrago Alzate 18 de enero de 2024 Entrevista al señor Buitrago Alzate 23 de enero de 2024 Entrevista al señor Buitrago Alzate Sin fecha especifica Orden de trabajo.
Policía de Guarne, Antioquia para adoptar medidas de protección al señor Buitrago Alzate y su familia 29 de julio de 2024 Entrevista al señor Buitrago Alzate. Se modificó la fecha en dos oportunidades y no se indica si esta se llevo a cabo o no. Conforme lo anterior, la denuncia presentada por el ciudadano se encuentra aún en etapa de indagación, sin que a la fecha se tenga conocimiento de los presuntos responsables. 1.6.7.
Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín y la Defensoría del Pueblo Pese a haber sido debidamente notificadas de la existencia del trámite constitucional, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, guardaron silencio. 13 Índice 42 de Samai Demandante: Andrés Alberto Buitrago Alzate Demandados: Unidad Nacional de Protección y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-03127-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.7.
Manifestación de impedimento El doctor Omar Joaquín Barreto Suárez mediante escrito del 22 de agosto de 2024 manifestó estar impedido para conocer de la acción constitucional del asunto. En ese sentido indicó lo siguiente: La razón de ello se justifica en que mi cónyuge se desempeña como fiscal adscrita a una unidad nacional de la Fiscalía General de la Nación y, a su vez, mi hijo se desempeña como profesional universitario del nivel central de la Defensoría del Pueblo, entidades que también integraron la parte demandada en la acción de tutela de la referencia. Al respecto, la Sala por auto de la misma fecha declaró infundada la causal, pues no se encontró acreditado el supuesto de hecho establecido en la norma.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela del asunto, en los términos del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019. 2.2. Cuestión Previa El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior con sus escritos de intervención adujeron que no tenían legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la solicitud de amparo constitucional no formula directamente un reparo frente a éstas.
Al respecto, la Sala estima que les asiste la razón a las citadas entidades, dado que, conforme se indicó en líneas anteriores, el estudio del mecanismo constitucional tiene como finalidad, por un lado, cuestionar la decisión de la UNP que negó las medidas de protección al señor Buitrago Alzate; y, por otro lado, la presunta falta de diligencia de la Fiscalía General de la Nación en el trámite de la denuncia 05001- 60-99-166-2022-13216.
En ese sentido, emerge de manera palmaria que las citadas autoridades desde el punto de vista constitucional y legal, no están llamadas a soportar la pretensión objeto de pronunciamiento. 2.3. Problema jurídico Le corresponde a la Sala decidir si ampara o no los derechos fundamentales invocados por el señor Andrés Alberto Buitrago Alzate, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: Demandante: Andrés Alberto Buitrago Alzate Demandados: Unidad Nacional de Protección y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-03127-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • ¿La Unidad Nacional de Protección, la Fiscalía General de la Nación, la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, la Policía Nacional, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo vulneraron los derechos fundamentales invocados por el ciudadano Andrés Alberto Buitrago Alzate? Para resolver el anterior planteamiento, se analizarán los siguientes temas: (i) la naturaleza de la acción de tutela, (ii) el carácter subsidiario del mecanismo constitucional y su procedencia excepcional frente a actos administrativos susceptibles de control ante el juez contencioso administrativo, (iii) la mora judicial justificada, y (iv) el análisis del caso concreto. 2.4.
Naturaleza de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.
La jurisprudencia constitucional de manera enfática y uniforme ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable14. 2.5.
El carácter subsidiario del mecanismo constitucional y su procedencia excepcional frente a actos administrativos susceptibles de control ante el juez contencioso administrativo El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política establece el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1.º del artículo 6.º del Decreto Ley 2591 de 1991.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela, con el fin de garantizar que sean los jueces naturales de cada proceso los que apliquen al caso concreto las normas jurídicas y la jurisprudencia. 14 Ver, entre otras, las sentencias de la corte constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010.
Demandante: Andrés Alberto Buitrago Alzate Demandados: Unidad Nacional de Protección y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-03127-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales establecidas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un asunto de su competencia15.
El sustento jurídico de esta posición se encuentra en la Constitución de 1991, de donde se deriva que la protección de los derechos fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, ya que todos los mecanismos judiciales deben, en principio, buscar la defensa de aquellos y todos los operadores judiciales deben cumplir su función jurisdiccional como jueces de convencionalidad, de constitucionalidad y de legalidad.
Por tanto, esta Sala reitera su posición en el sentido de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que tiene la competencia para conocer de las controversias que se puedan suscitar frente a un acto administrativo, en atención a la existencia de los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, en los cuales se pueden solicitar medidas cautelares en los términos de los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 201116.
Ahora bien, lo expuesto no desconoce que, en determinadas oportunidades, el mecanismo de defensa judicial principal no resulta idóneo ni eficaz para otorgar la protección solicitada, toda vez que puede emitirse una decisión administrativa que, pese a encontrarse protegida por la presunción de legalidad, esta resulte absolutamente arbitraria, discriminatoria o que su aplicación práctica vulnere el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
En esos casos, el recurso de amparo se torna procedente y desplaza al mecanismo principal para conjurar la afectación de las garantías superiores. Finalmente, es preciso mencionar que, esta acción constitucional podría ser procedente, de manera transitoria, para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En este evento, le corresponde al juez de tutela verificar que concurran los elementos identificados por la Corte Constitucional, así se requiere que: i) el daño sea inminente, esto descarta la mera posibilidad de que se va a producir el perjuicio;
(ii) el perjuicio sea grave, esto implica que la afectación sea de gran intensidad sobre la persona afectada; (iii) se requiera la adopción de medidas 15 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” 16 La posesión contenida, entre otras, en el fallo del 30 de junio de 2016, Rad. 2016-00617-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
En el mismo sentido, se pronunció la Sala en las sentencias del Consejo de Estado, del 10 de septiembre de 2015. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 13001- 23-33-000-2015-00440-01 y del 21 de julio de 2016. C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad 66001-23-33- 000-2016-00293-01. Demandante: Andrés Alberto Buitrago Alzate Demandados: Unidad Nacional de Protección y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-03127-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co urgentes para evitar que ocurra; y (iv) que sean impostergables, pues si se aplazaran la protección sobre los derechos se tornaría ineficaz por inoportuna 2.6.
La mora judicial justificada La Corte Constitucional ha señalado que el fenómeno de la mora judicial puede llegar a violar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en aquellos casos en los que la dilación en el trámite de una actuación es originada no en la complejidad del asunto o en la existencia de problemas estructurales de exceso de carga laboral de los funcionarios, sino en la falta de diligencia y en la omisión sistemática de sus deberes.17 Asimismo, el Máximo Tribunal Constitucional ha considerado que «atendiendo la realidad del país, en la gran mayoría de casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable al actuar de los funcionarios judiciales»18.
En esa línea esa Corporación frente al particular, precisó que: […] por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente. Por ello, la jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es imputable al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En este sentido, en la Sentencia T-803 de 2012, luego de hacer un extenso recuento jurisprudencial sobre la materia, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de los términos se encuentra justificado (i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;
(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley. Por el contrario, en los términos de la misma providencia, se está ante un caso de dilación injustificada, cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones.
Por su parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado tiene una posición reiterada en relación con la existencia de mora judicial19, según la cual solo se predica si hay dilación injustificada al resolver los asuntos sometidos a la competencia del juez. En el evento de acreditarse esta conducta, constituye violación al derecho de acceso a la administración de justicia y de contera, al debido proceso de las partes en un proceso. 17 Corte Constitucional.
T-1019 de 2010. Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla. 18 Corte Constitucional. T-230 de 2013. Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. 19 Entre otras, consultar las sentencias de: (i) 10 de agosto de 2012, Rad. No: 11001-03-15-000- 2012-01093-00(AC). Actor: Domingo Enrique de Jesús Ramírez Duque. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia.
Magistrado Ponente: Alberto Yepes Barreiro (E) y (ii) 19 de junio 2014, Rad. No.: 25000-23-41-000-2014-00415-01(AC). Actor: Mario Aristizábal Muñoz. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Demandante: Andrés Alberto Buitrago Alzate Demandados: Unidad Nacional de Protección y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-03127-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.7.
Caso concreto Como punto de partida, corresponde a la Sala estudiar la procedencia del mecanismo constitucional cuando éste tiene como objeto cuestionar una decisión de la administración, como lo es en el presente caso la decisión de la UNP por medio de la cual negó las medidas de protección solicitadas por el señor Andrés Alberto Buitrago Alzate, luego de considerar que el riesgo que él tenía que soportar se consideraba como ordinario.
Al respecto, se advierte que la acción de tutela resulta improcedente conforme quedó expuesto en el numeral 2.5., de la presente decisión. Lo anterior, por cuanto no se encuentra configurado alguno de los escenarios establecidos por la jurisprudencia que permita al juez constitucional desplazar la competencia del juez natural, para analizar la legalidad de la actuación de la administración. En ese sentido, se remembra que la UNP mediante Resolución DGRP 3044 del 7 de mayo de 2024 indicó: El Estado, por la finalidad que le es propia, debe adoptar medidas generales para preservar a la sociedad de este tipo de riesgos; así, por ejemplo, a través de la provisión de un servicio de policía eficaz, de la eficiente prestación y vigilancia de los servicios públicos esenciales, o de la construcción de obras de infraestructura pública, se entiende que las autoridades han provisto a la ciudadanía las condiciones elementales de seguridad requeridas para la vida ordinaria.
En otras palabras, no hay título jurídico para que las personas invoquen medidas de protección especial por parte de las autoridades frente a riesgos de este nivel, que vayan más allá de las medidas generales de protección que se señalan, puesto que el principio de igualdad ante las cargas públicas hace que todas las personas deban someterse en igualdad de condiciones a esta categoría de riesgos”.
Notificado de la anterior decisión, el señor Buitrago Alzate, en los términos de que trata el artículo 74 y siguientes del CPACA, interpuso recurso de reposición el 9 de junio de 2024. Posteriormente, el 14 de junio de 2024, esto es antes de que se decidiese tal recurso, se presentó la acción de tutela objeto de estudio, lo cual denota que paralelamente el actor pretende reprochar la decisión de la administración, sin aportar elementos de juicio que permitan inferir la existencia de un potencial perjuicio irremediable.
Lo anterior sería suficiente para declarar improcedente la acción constitucional, por no satisfacer el requisito de subsidiariedad, en la medida que el actor tenía el deber de esperar que la administración estudiara los argumentos que lo separaban de la decisión de la UNP. A su turno, la accionada, UNP, profirió el 25 de julio de 2024 la Resolución DGRP 7097, por medio de la cual no repuso la Resolución DGRP 3044 del 7 de mayo de 2024, en la medida que: Demandante: Andrés Alberto Buitrago Alzate Demandados: Unidad Nacional de Protección y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-03127-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Teniendo en cuenta lo antes mencionado, y el análisis realizado, no es posible atender favorablemente la solicitud del señor ANDRES ALBERTO BUITRAGO ALZATE, respecto a que, se ordene un nuevo estudio de evaluación del nivel del riesgo y como consecuencia de lo anterior, se asignen medidas de seguridad que garanticen el derecho a la vida y a la integridad, dado que según lo establecido por el parágrafo 3° del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, “las medidas de protección solo podrán ser modificadas por el Cerrem o por el Cerrem de Servidores y Exservidores Públicos – según sea el caso – cuando exista una variación de las situaciones que generaron el nivel de riesgo”, escenario que no se ajusta al caso objeto del presente pronunciamiento, dado que el beneficiario no manifestó alguna nueva situación de riesgo y/o vulnerabilidad que eventualmente pudiera afectar su seguridad personal y que dé mérito a iniciar una nueva ruta de protección, tal como lo contempla el marco normativo del Programa de Prevención y Protección de esta Unidad Administrativa Especial Ahora bien, consolidada la situación jurídica del accionante frente a la administración, subsisten los mecanismos establecidos en el CPACA para cuestionar la legalidad de tales actos administrativos, pueden plantearse ante el juez de lo contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011:
ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.
(resaltado y subrayado fuera del texto). Para la Sección, el escenario descrito es idóneo y eficaz para formular los reparos presentados en esta acción constitucional, y por medio de estos controvertir la decisión de la administración, comoquiera que el actor no aportó prueba siquiera sumaria que permita colegir la existencia de un perjuicio irremediable.
Expuesto lo anterior, se procede al estudio del amparo frente a la presunta mora judicial en cabeza del ente acusador, en lo que tiene que ver al trámite e impulso de la denuncia interpuesta por el accionante. Al respecto, se advierte, sin mayores disquisiciones, que la Fiscalía General de la Nación, por conducto de la Fiscalía Seccional 127 Guarne, Antioquia, no incurrió en una tardanza injustificada frente al SPOA 05001-60-99-166-2022-13216, referentes a los hechos que tuvieron lugar el 13 de noviembre de 2022 en las que fue amenazado el señor Andrés Alberto Buitrago Alzate.
Demandante: Andrés Alberto Buitrago Alzate Demandados: Unidad Nacional de Protección y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-03127-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, por cuanto el informe presentado por dicha autoridad, pone en evidencia que se han llevado a cabo las tareas investigativas pertinentes, con miras a determinar los posibles responsables de la conducta ilícita, las cuales, en criterio de la Sala, se han desplegado en términos razonables.
En ese sentido, se reitera que dicha entidad desplegó las siguientes acciones: Fecha Actuación 8 de marzo de 2023 Órdenes de policía judicial 27 de marzo de 2023 Respuesta a derecho de petición presentado por el señor Buitrago Alzate 3 de mayo de 2023 Respuesta orden de policía judicial. 16 de noviembre de 2023 Entrevista al señor Buitrago Alzate 17 de enero de 2024 Entrevista al señor Buitrago Alzate 18 de enero de 2024 Entrevista al señor Buitrago Alzate 23 de enero de 2024 Entrevista al señor Buitrago Alzate Sin fecha especifica Orden de trabajo.
Policía de Guarne, Antioquia para adoptar medidas de protección al señor Buitrago Alzate y su familia 29 de julio de 2024 Entrevista al señor Buitrago Alzate. Se modificó la fecha en dos oportunidades y no se indica si esta se llevo a cabo o no. La mora judicial como causal de procedencia de la acción de tutela no tiene sustento de un mero análisis objetivo de los términos procesales, sino que es necesario que el juez constitucional verifique las circunstancias de modo, tiempo y lugar que rodean la posible mora en la adopción de una decisión por parte de la autoridad convocada.
Para la Sala resulta pertinente acotar que no toda mora judicial conlleva intrínsecamente una vulneración de los derechos fundamentales de las personas, pues es un hecho notorio que actualmente las distintas autoridades encargadas de la función pública de administrar justicia se encuentran sumidas en una congestión del aparato, la cual obedece a causas totalmente externas de los funcionarios y, por ende, no resulta imputables a ellos tales situaciones.
Finalmente, pese a que el amparo cuestionó el proceder de la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, no se encontró prueba alguna que permita inferir razonablemente que la entidad haya incurrido en acción u omisión alguna constitutiva de vulneración de los derechos fundamentales alegado, por lo que se impone negar el amparo solicitado frente a ésta.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Andrés Alberto Buitrago Alzate Demandados: Unidad Nacional de Protección y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-03127-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA:
PRIMERO: ACEPTAR las solicitudes de desvinculación presentadas por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de Andrés Alberto Buitrago Alzate contra la Unidad Nacional de Protección.
TERCERO: NEGAR la acción de tutela de Andrés Alberto Buitrago Alzate contra la Fiscalía General de la Nación y la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes y terceros con interés, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
QUINTO: En el evento que no sea impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.