CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D. C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 ACCIÓN POPULAR – AUTO Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Asunto: Resuelve apelación frente a medida cautelar.
TESIS: SE REVOCA LA MEDIDA CAUTELAR APELADA PORQUE, AL EXCEDER EL OBJETO DEL LITIGIO, SE INCURRIÓ EN UN EJERCICIO INDEBIDO DE LAS FACULTADES ULTRA Y EXTRA PETITA DEL JUEZ DE LA ACCIÓN POPULAR. DERECHOS COLECTIVOS: GOCE DE UN AMBIENTE SANO, PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE, GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO, DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO, Y ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y A QUE SU PRESTACIÓN SEA EFICIENTE Y OPORTUNA.
AUTO INTERLOCUTORIO DE SALA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA1 contra el proveído de 5 de mayo de 2023, proferido por el Tribunal 1 En adelante el PRESIDENTE. 2 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo del Tolima2, a través del cual se decretó una medida cautelar.
I.- ANTECEDENTES I.1.- Los ciudadanos LEONARDO ZULUAGA RUBIO y CRISTIAN ANGULO LONDOÑO, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19983, presentaron demanda contra el MINISTERIO DE TRANSPORTE, el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, el DEPARTAMENTO DEL TOLIMA y el MUNICIPIO DE LÍBANO, tendiente a que se protejan los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público, y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna4.
Los demandantes adujeron que el mal estado del tramo vial Líbano - Taburete - San Fernando - San Jorge - Santa Teresa, representa un riesgo para la vida e integridad de sus usuarios. 2 En adelante el Tribunal. 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 4 Cfr., índice 3 del expediente digital de primera instancia. 3 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Destacaron la necesidad de que las entidades accionadas procedan a realizar labores de “pavimentación, asfaltado, placas huellas, cinta huellas, mantenimiento o equivalente”, toda vez que el óptimo estado de la vía en cuestión resulta de vital importancia “en caso de ocurrencia de un fenómeno volcánico del nevado del Ruiz […] debido a que puede servir como arteria de evacuación y/o vía alterna […]”, como ya fue utilizada en la emergencia de 13 de noviembre de 1985.
Por tal razón, solicitaron la condena de la parte accionada “para que inicien los estudios, diseños y obras públicas necesarias para la construcción, reparación, rehabilitación, pavimentación de la vía involucrada, de tal manera que permita un tránsito normal y en condiciones técnicas que permitan una movilidad que garantice los derechos colectivos”.
I.2.- El Tribunal, mediante auto de 10 de octubre de 20225, admitió la demanda. 5 Cfr., índice 4 del expediente digital de primera instancia. 4 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal, en el marco de la audiencia de pacto de cumplimiento iniciada el 5 de mayo de 20236, estimó que en atención a que la controversia planteada es “un tema de connotación nacional debido a la actual alerta naranja como consecuencia de la actividad volcánica del volcán nevado del Ruiz” era “imperativo realizar las siguientes vinculaciones”: “[…] 1.
Presidente de la República de Colombia, […] como quiera que las vías referenciadas en el escrito de la demanda hacen parte del esquema de las rutas de evacuación ante una posible contingencia ambiental y ecológica del volcán Nevado del Ruiz, convirtiendo las presentes diligencias en asuntos de relevancia Nacional. 2. Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, […] toda vez que […] las vías de acceso referenciadas pueden llegar a colindar con el Parque Nacional de los Nevados. 3.
Unidad Administrativa Especial de Parques Nacional Natural Los Nevados de Colombia (sic), […] al considerar […] que las vías de acceso referenciadas pueden llegar a colindar con el Parque Nacional Natural de los Nevados. 4. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y Dirección de Gestión y Riesgo de Desastres del Departamento del Tolima (sic), […] ante la contingencia de la alerta naranja expedida por el servicio geológico Colombiano. 5.
Agencia Nacional de Infraestructura, toda vez que la misma se encarga de planear, coordinar, estructurar, contratar, ejecutar, administrar y evaluar los proyectos de infraestructura […]. 6. Servicio Geológico Colombiano, […] con ocasión de la alerta naranja decretada frente a la posible erupción del volcán Nevado del Ruiz […]. 7. Corporación Autónoma Regional, […] como quiera que cualquier modificación e intervención humana dentro de las vías referenciadas pueden generar impactos ambientales. 8.
El Ministerio de Minas y Energía, […] ya que este asunto por la urgencia tiene importancia nacional. 6 Cfr., índice 43 del expediente digital de primera instancia. 5 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.
Al Congreso de la República, Presidente del Congreso de la República, Presidente de la Cámara de Representantes […]. 10. A los Municipios y Alcaldes de Murillo, Santa Isabel, Villahermosa, Herveo y Casabianca del Departamento del Tolima, como quieran que se encuentran dentro del área de influencia del Volcán Nevado del Ruiz”. (Negrilla fuera del texto).
Acto seguido, durante la misma diligencia, el Tribunal decretó la siguiente medida cautelar: “[…] que el Presidente de la Republica como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa realice las actuaciones necesarias para que en el término de un mes a partir de la realización de la diligencia y de forma simultánea con el término para contestar la demanda que accionó el presente medio de control, determine un plan conjunto integral e integrado, así como una política pública para hacerle frente a una eventual erupción del Volcán Nevado del Ruiz, teniendo en cuenta las rutas de evacuación que usarían los habitantes de los municipios del Tolima […]”.
(Negrilla fuera del texto). A su juicio, la medida cautelar decretada tuvo en cuenta “los criterios dogmáticos perfilados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en lo que refiere a la apariencia de buen derecho, así como también, atendiendo la urgencia que debe tenerse para este tipo de asuntos por parte de la Administración de Justicia”.
Decidió suspender la audiencia “hasta tanto se cuente con la contestación de los vinculados y con la materialización de la orden impartida”. 6 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Tribunal continuó con la diligencia el 21 de marzo de 20247 en la que luego de escuchar a cada uno de los sujetos vinculados al proceso, declaró fallida la audiencia de pacto de cumplimiento y, posteriormente, abrió el proceso a la etapa probatoria, donde decretó una inspección judicial “con el propósito de verificar el estado actual de la malla vial del esquema de evacuación ante la contingencia presentada por el volcán nevado del Ruiz que comunica al municipio del Líbano con las veredas […]”.
III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN El DAPRE, en representación del PRESIDENTE8, mediante escrito de 16 de mayo de 20239, presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, para que se revoque la orden de elaborar un plan conjunto e integral, así como una política pública de prevención 7 Cfr., índice 137 del expediente digital de primera instancia. 8 Aunque el abogado Andrés Felipe Pinzón afirmó presentar la impugnación objeto de estudio en condición de apoderado de la Nación – Presidencia de la República, lo cierto es que el poder que le otorgó el señor Vladimir Fernández Andrade, en su condición de secretario jurídico de la Presidencia de la República, fue “[…] para que ejerza la representación judicial del presidente de la República en el proceso de la referencia”.
(Negrilla fuera del texto). Lo anterior, pese a que el numeral 11 del artículo 13 del Decreto 2647 de 30 de diciembre de 2022 (Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República), establece que “[…] Son funciones de la Secretaría Jurídica, las siguientes: […] 11. Representar judicial y extrajudicialmente a la Presidencia de la República en los procesos en que sea parte. […]”.
Además, en virtud de la Resolución 0078 de 10 de febrero de 2021, el director del DAPRE delegó en el secretario jurídico de ese Departamento, la facultad de “[¬…] representar y conferir poderes en las actuaciones […] judiciales […] en nombre de la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en los procesos en que se constituya como parte [¬…]”. 9 Cfr., índice 47 del expediente digital de primera instancia. 7 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ante una eventual erupción del volcán nevado del Ruiz, porque no guarda relación con el proceso y no constituye una medida de protección, sino un mayor perjuicio para los derechos colectivos invocados.
Para el efecto, recordó que la causa petendi del proceso es el presunto mal estado de la vía que comunica el municipio del Líbano con el corregimiento de Santa Teresa, por lo que la pretensión formulada por los demandantes consiste en implementar las obras necesarias para garantizar el tránsito adecuado por la vía. Aclaró que si bien la alerta naranja por la posible explosión del volcán es un hecho que convoca a las entidades del sistema de gestión del riesgo de desastres, la determinación judicial no soluciona la problemática del corredor vial.
Recordó que las medidas cautelares deben garantizar los derechos objeto de amparo y, por ende, el juez no goza de plena libertad para imponerlas, ya que éstas deben estar enmarcadas dentro de la necesidad y las causas que le dieron origen al proceso. Precisó que las órdenes cautelares surgen de la omisión de las entidades demandadas en el cumplimiento de sus obligaciones 8 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legales, las cuales, en el caso concreto, no son del resorte del PRESIDENTE, pues le corresponde mantener el buen estado de la vía en cuestión, ni de elaborar la política o de ejecutar acciones de prevención del riesgo de desastres.
Indicó que la medida adoptada por el Tribunal obra en perjuicio de los derechos colectivos, toda vez que se suspendió el curso normal del proceso para dirigirlo hacia debates que nada tienen que ver con la controversia inicialmente planteada, y que no soluciona el problema expuesto por los demandantes, motivo por el cual se incurre en una dilación para resolver el objeto del proceso.
Resaltó que la medida cautelar tiene una justificación sumamente vaga, pues no explicó de manera coherente las razones respecto del perjuicio que se pretende prevenir de cara a lo solicitado en la demanda. Señaló que la orden cautelar resulta improcedente, toda vez que dichas medidas solamente se pueden decretar respecto de los sujetos demandados y “ni la Presidencia de la República ni el Presidente son los agentes encargados de adelantar las acciones que el Tribunal solicita”, pues éstas se encuentran por fuera del marco de sus competencias. 9 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que la Presidencia de la República es un departamento administrativo que forma parte del sector central de la administración pública del orden nacional, cuya función legal es asistir al PRESIDENTE en su calidad de jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa en el ejercicio de sus funciones legales y constitucionales.
Resaltó que existen otras entidades, con personería, autonomía y patrimonio propio, encargadas puntualmente de dirigir la implementación de medidas para prevenir el riesgo de desastres. Replicó que, de acuerdo con el artículo 115 de la Constitución, ningún acto del PRESIDENTE tiene valor ni fuerza jurídica, sin que sea suscrito y comunicado por el ministro del ramo o el director de departamento administrativo correspondiente, por lo que aquel no es representante de alguna entidad distinta a la Presidencia de la República, por lo cual tampoco puede acudir a apoyar o dar cumplimiento a funciones que competen a otras autoridades creadas para efectuar lo ordenado por el Tribunal. 10 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.- TRÁMITE DE LOS RECURSOS El Tribunal, mediante auto de 13 de diciembre de 202410, decidió no reponer la providencia recurrida, pues afirmó que la medida cautelar decretada era necesaria.
Adujo que en el proceso se demostró que: i.- Las rutas viales objeto de la demanda “se encuentran dentro del esquema de evacuación ante una eventual […] erupción del Volcán Nevado del Ruiz”, que “estas no se encuentran aptas para cumplir con su propósito de salvar vidas”, y que durante el 2022 y 2023 el Servicio Geológico Colombiano generó alerta de emergencia ambiental de nivel naranja.
En consecuencia, la eventual erupción del volcán afectaría a los municipios de Herveo, Casabianca, Murillo, Villahermosa, Líbano y Santa Isabel. Además, aseguró que, en atención al desastre ocurrido el 13 de noviembre de 1985, la presente problemática es un asunto de connotación nacional “pues se quiere evitar una nueva tragedia que 10 Cfr., índice 345 del expediente digital de primera instancia. 11 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se encuentra más que anunciada y con señales más evidentes que las observadas en noviembre de 1985”. ii.- Estimó que el hecho de que las demás entidades accionadas opusieran la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva “implica una confusión de funciones” que hace “necesaria la participación de la Presidencia de la República en la ejecución de la orden dada en la medida cautelar, con el propósito de que esta supervise, coordine y garantice que las autoridades del orden ejecutivo dentro de sus competencias cumplan con el mandato legal y constitucional conferido, incluyendo el cumplimiento de órdenes judiciales”.
Por las razones expuestas, adujo encontrarse obligado a “asumir facultades ultra y extra petita” pues pretende “la protección de los miles de personas que se pueden afectar ante una muy posible tragedia medio ambiental”. De tal modo, resolvió: “PRIMERO: NO REPONER la decisión de medida cautelar, que fue tomada el 5 de mayo del 2023, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la presente decisión se ordena que por medio de la Secretaría de este Tribunal Administrativo se remitan los presentes asuntos ante el Honorable Consejo de Estado para que se pronuncie sobre el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la Presidencia de la República de Colombia. […]”. 12 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 5 de febrero de 2025 el Tribunal registró la salida del proceso11, el cual ingresó al despacho ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado al día siguiente12.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa Previo a resolver el asunto sub examine, la Sala advierte que el magistrado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, en escrito de 27 de agosto de 202513, manifiesta que se declara impedido para actuar dentro del proceso de la referencia, por cuanto la señora MARGARITA MARÍA REVELO RAMÍREZ, compañera permanente del señor CARLOS ALBERTO OSORIO CIFUENTES, “hermano del suscrito, actualmente se encuentra vinculada en el cargo de Asesora del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”, y porque su hermano, el señor JORGE ENRIQUE OSORIO CIFUENTES, actualmente es contratista de CORTOLIMA, entidad que funge como demandada en la acción popular de la referencia, por lo que considera que se encuentra incurso en las causales de 11 Cfr., índice 374 del expediente digital de primera instancia. 12 Cfr., índice 3 del expediente digital del Consejo de Estado. 13 Cfr., índice 4 del expediente digital del Consejo de Estado. 13 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impedimento previstas en los numerales 3 y 4 del artículo 130 del CPACA.
Al respecto, la Sala pone de manifiesto que la Ley 472, no contiene disposiciones especiales que regulen las manifestaciones de impedimento; no obstante, en virtud del artículo 44 ibidem, es del caso aplicar el CPACA debido a la remisión que efectúa dicha norma en aspectos no regulados. Precisado lo anterior, la Sala observa que las causales de impedimento que se invocan son las previstas en los numerales 3 y 4 del artículo 130 del CPACA, las cuales disponen: “[ ] Artículo 130.
Causales. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: [ ]. 3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado. 4.
Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la calidad de asesores o contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados vinculados al proceso, o tengan la condición de representantes legales o socios mayoritarios de una 14 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las sociedades contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados [ ]” (Resaltado fuera del texto original).
De la causal 4, se colige que para que se configure la misma deben concurrir dos elementos objetivos: 1) el parentesco y 2) que los referidos parientes sean asesores, contratistas, representantes legales o socios mayoritarios de una entidad pública que intervenga en el respectivo proceso en calidad de parte o tercero interesado. Así pues, de la causal transcrita y los hechos que soportan el impedimento manifestado por el magistrado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, la Sala advierte que concurren los presupuestos para el efecto, toda vez que su hermano14, el señor JORGE ENRIQUE OSORIO CIFUENTES, se desempeña actualmente como contratista de CORTOLIMA15, entidad demandada en la acción popular de la referencia. En virtud de lo anterior, la Sala declarará fundado el impedimento manifestado por el citado magistrado y lo separará del conocimiento 14 Parentesco, por cuanto los hermanos se encuentran en segundo grado de consanguinidad, de conformidad con el artículo 35 del C.C., el cual prevé: “Parentesco de consanguinidad es la relación o conexión que existe entre las personas que descienden de un mismo tronco o raíz, o que están unidas por los vínculos de la sangre”.
(Negrilla fuera del texto). 15 Calidad de contratista en la entidad pública demandada en la acción popular de la referencia. 15 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del presente proceso, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Ahora, en cuanto a la causal de impedimento prevista en el numeral 3.º del artículo 130 del CPACA, la Sala se relevará del análisis correspondiente, toda vez que la causal prevista en el numeral 4.º ídem resulta suficiente para declarar fundado el impedimento manifestado por el doctor GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES.
V.1.- De las medidas cautelares en acciones populares Las medidas cautelares dentro de la acción popular están reguladas por el artículo 25 de la Ley 472, el cual le otorga la facultad al Juez constitucional para que, de oficio o a petición de parte, adopte las “medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado”.
Asimismo, enlistó de manera enunciativa las medidas cautelares que se podrán decretar, a saber: “[…] a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando; b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; 16 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo […]”.
(Resaltado de la Sala). Por su parte, el artículo 229 del CPACA dispuso que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos colectivos se regirán por lo dispuesto en el Capítulo XI ibidem. En consecuencia, en atención a la existencia de dos normativas que regulan lo relacionado con las medidas cautelares dentro de las acciones populares, la Sala ya se pronunció acerca de cómo estas deben interpretarse y armonizarse.
Así, en auto de 26 de abril de 201316, la Sala consideró que el artículo 229 del CPACA no derogó tácitamente lo dispuesto por la Ley 472 sobre las medidas cautelares, y que ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica. De igual forma, se precisó que el Juez popular está facultado para decretar cualquier medida cautelar 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 26 de abril de 2013, C.P.: María Elizabeth García González, número de radicación 2012- 00614. 17 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y, en particular, las previstas en los artículos 25 y 230 de la Ley 472 y del CPACA, respectivamente.
V.2.- Problemas jurídicos En su recurso de apelación el PRESIDENTE solicitó revocar la medida cautelar impuesta en el auto de 5 de mayo de 2023, puesto que: i) no está debidamente fundamentada en cuanto a su pertinencia e idoneidad; y ii) carece de competencia para darle cumplimiento. En tal virtud, la Sala deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: 1.- ¿La orden cautelar de elaborar un plan conjunto e integral, así como una política pública de prevención ante una eventual erupción del volcán nevado del Ruiz es pertinente e idónea de cara al objeto del proceso? 2.- ¿El PRESIDENTE está facultado jurídicamente para ejecutar la medida cautelar decretada? 18 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co V.3.
Caso concreto V.3.1. De la pertinencia e idoneidad de la medida cautelar El Tribunal, mediante providencia de 5 de mayo de 2023 le ordenó al PRESIDENTE que, en su condición de jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa realizara las actuaciones necesarias para que en un (1) mes determinara: i) “un plan conjunto integral e integrado”, y ii) “una política pública para hacerle frente a una eventual erupción del volcán nevado del Ruiz, teniendo en cuenta las rutas de evacuación”.
Como fundamento de dicha determinación, el Tribunal adujo que: i) la vía objeto de la demanda hace parte del esquema de evacuación ante una emergencia; ii) dicha vía no se encuentra en óptimas condiciones; iii) existía una alerta naranja de emergencia ambiental; iv) el asunto es de connotación nacional; y v) ante una presunta “confusión de funciones”, es necesaria la participación del PRESIDENTE para evitar una tragedia.
El PRESIDENTE solicitó revocar dicha decisión, “[…] porque suspender el curso de un proceso que se encontraba en audiencia de 19 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pacto de cumplimiento para solicitar una medida cautelar que en nada tiene que ver con el objeto del proceso, y que no soluciona las problemáticas expuestas por los accionantes, representa una dilatación en la constitución de garantías que permitan solucionar las problemáticas expuestas en la acción popular […]”.
Además, destacó que “[…] el juez no goza de plena libertad para imponer este conjunto de medidas, pues lejos de tratarse de un proceso aparte o accesorio, deben enmarcarse dentro de las causas que dieron origen al proceso en un principio […]”. Para resolver la controversia en cuestión, la Sala hará referencia a los condicionamientos establecidos en la jurisprudencia para el ejercicio de las facultades ultra y extra petita del juez de la acción popular, con fundamento en lo cual determinará si existió o no un ejercicio infundado de dicha potestad en atención al objeto del proceso.
Al respecto, en sentencia de unificación de 5 de junio de 201817, la Sala Seis Especial de Decisión del Consejo de Estado determinó que 17 Cfr., Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Seis Especial de Decisión, Sentencia de Unificación de 5 de junio de 2018. Rad. N.° 15001-33-31-001- 2004-01647-01(SU)(REV-AP).
C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio. “[…] el juez popular puede pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda 20 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el juez de la acción popular está habilitado para proteger derechos colectivos no contenidos en la solicitud de amparo e, incluso, por hechos distintos a los expresados en la demanda, siempre y cuando: i) exista una relación directa con la causa petendi y ii) se le permita a la parte demandada pronunciarse sobre dichos aspectos que pasarían a integrar el debate18.
Posteriormente, la Sección Primera del Consejo de Estado estableció en torno al alcance de las facultades extra petita en la acción popular, especialmente en cuanto a las medidas protectoras solicitadas por la parte demandante, que: En sentencia de 21 de enero de 202119, la Sección precisó que no es procedente emitir órdenes de amparo respecto de situaciones que no fueron debatidas en el proceso, ni respecto de presuntos responsables que no hayan sido vinculados oportunamente a la litis. como vulnerados o amenazados siempre y cuando, éstos guarden una estrecha y directa relación o conexidad con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular y frente a los cuales la parte demandada haya tenido la oportunidad de pronunciarse a lo largo del proceso, es decir, frente a los cuales pueda verificarse que conoció y pudo presentar argumentos de defensa […]”.
(Negrilla fuera del texto). 18 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencias de 20 de febrero de 2025. Rad. Núm. 54001-23-33-000-2016-01453-01(AP). C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón; y de 19 de junio de 2020. Rad. Núm. 05001-23-33-000-2017-01929-01(AP). C.P.: Oswaldo Giraldo López. 19 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 21 de enero de 2021.
Rad. Núm. 66001-23-31-000-2010-00287-02(AP). C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón. En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 1.° de junio de 2020. Rad. Núm. 15001-23-33-000-2013-00354-02. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 21 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esa oportunidad la Sala de Decisión aclaró que la causa de la acción popular era la contaminación de un cuerpo hídrico, mas no la situación de riesgo de desastres que presuntamente estaría ocasionando la dinámica de su caudal, razón por la que se consideró que este aspecto no hizo parte de la controversia en la medida en que no se discutió sobre a quién le correspondía mitigar la situación. Además, se advirtió que el responsable directo de atender la problemática fue vinculado durante la segunda instancia, por lo que no se reunieron los requisitos para emitir órdenes preventivas en ejercicio de las facultades ultra y extra petita.
Con fundamento en lo precedente, la Sala presenta un comparativo entre los puntos esenciales de la demanda y la determinación apelada: Demanda Medida cautelar Hechos relevantes - “[…] la carretera que conduce del municipio de El Líbano Tolima a los corregimientos de Santa Teresa – San Fernando – San Jorge, ha representado un riesgo para la vida, la salud, el tránsito, la economía y los derechos […] [de] los habitantes que la utilizan […]”. - “[…] se ha venido oficiando a las diferentes entidades con el propósito de identificar responsables de los tramos viales y evitar que las entidades continúen evadiendo sus responsabilidades […]” de intervenir el corredor vial.
“[…] Mediante demanda presentada el 28 de septiembre de 2022, Leonardo Zuluaga Rubio y Cristian Ángulo Londoño en calidad de demandantes solicitaron la protección de los derechos e intereses colectivos […]. Lo anterior, con ocasión al deterioro de la malla vial que comunica al casco urbano del Municipio de El Líbano con los corregimientos de Santa teresa, San Fernando, San Jorge y Taburete […]”. - “[…] previo seguir con el trámite procesal resulta imperativo realizar las siguientes vinculaciones con fundamento en que en la actualidad se 22 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - “[…] Cabe resaltar que esta vía (Carretera), también fortalece los esquemas preventivos de gestión del riesgo ya que la misma en caso de ocurrencia de un fenómeno volcánico del nevado del Ruiz […] puede servir como arteria de evacuación y/o vía alterna a la vía Líbano – Cruce de Armero Guayabal […]” debe percibir lo estudiado en el espectro de un tema de connotación nacional debido a la actual alerta naranja como consecuencia de la actividad volcánica del volcán nevado del Ruiz […]”.
Pretensión Decisión “[…] Ordenar a las accionadas para que inicien los estudios, diseños y obras públicas necesarias para la construcción, reparación, rehabilitación, pavimentación de la vía involucrada, de tal manera que permita un tránsito normal y en condiciones técnicas que permitan una movilidad que garantice los derechos colectivos de los ciudadanos […]”.
“[…] se ordena como medida cautelar que el Presidente de la Republica […] realice las actuaciones necesarias para que […] determine un plan conjunto integral e integrado, así como una política pública para hacerle frente a una eventual erupción del Volcán Nevado del Ruiz, teniendo en cuenta las rutas de evacuación que usarían los habitantes de los municipios del Tolima […]”.
Como puede advertirse, le asiste razón al PRESIDENTE cuando afirma que la medida cautelar de “realizar las actuaciones necesarias para determinar un plan conjunto integral e integrado, así como una política pública para hacerle frente a una eventual erupción del volcán nevado del Ruiz, teniendo en cuenta las rutas de evacuación”, desborda el debate procesal planteado por los demandantes y, por ende, constituye una extralimitación en el ejercicio de las facultades ultra y extra petita del juez de la acción popular.
Lo anterior, por cuanto la situación fáctica que dio origen a la solicitud de amparo refiere puntualmente a que las entidades encargadas del tramo vial: Líbano - Santa Teresa - San Fernando - San Jorge, han 23 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evadido su responsabilidad de intervenir la carretera con el fin de garantizar el tránsito adecuado de sus usuarios.
Sin embargo, el Tribunal incluyó en el debate el hecho de si las autoridades accionadas y otras vinculadas cuentan o no con un “plan conjunto integral e integrado” y con “una política pública para hacerle frente a una eventual erupción del volcán nevado del Ruiz, teniendo en cuenta las rutas de evacuación”. En ese sentido, se observa que la decisión no tiene una fundamentación suficiente sobre la estrecha y directa relación o conexidad que puede existir entre la presunta ausencia de una política pública para la gestión integral del riesgo de erupción volcánica y la falta de intervención correctiva de una vía objeto de la demanda.
Tampoco se evidencia que el Tribunal haya siquiera referido a algún medio de convicción mediante el cual hubiera fundamentado: i) que el tramo vial en cuestión haga parte de un esquema de evacuación de contingencias ambientales (en especial cuando afirmó que no se cuenta con un plan de atención de emergencias); ii) que el corredor vial objeto de la demanda no se encuentra en condiciones mínimas de transitabilidad (en especial cuando diez meses después decretó 24 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una inspección judicial “con el propósito de verificar el estado actual de la malla vial”20); y iii) que al proceso se hubiera incorporado la alerta naranja decretada por el Servicio Geológico Colombiano, para efectos de observar su contenido y alcance.
Es de precisar que aunque los hechos de la demanda permiten inferir algún tipo de relación entre el estado de la vía y su uso para evacuación ante una eventual emergencia, lo cierto es que los demandantes reconocen que esta “puede servir como arteria de evacuación y/o vía alterna a la vía Líbano – Cruce de Armero Guayabal”, con lo cual no se establece con claridad si el corredor es la única ruta de evacuación o si es una ruta alternativa para las comunidades del sector.
Además de lo anterior, se advierte que en cumplimiento del requerimiento previsto en el artículo 144 del CPACA21, la parte actora requirió a las entidades que llamó al proceso para que adoptaran las medidas necesarias de protección, en torno a la necesidad de ejecutar el “proyecto de mejoramiento y mantenimiento de la vía 20 Cfr., índice 137 del expediente digital de primera instancia. Auto de 21 de marzo de 2024. 21 “Artículo 144.
Protección de los derechos e intereses colectivos. […]. Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. […]”.
(Negrilla fuera del texto). 25 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Taburete – San Fernando del municipio del Líbano departamento del Tolima” y a su “solicitud de pavimentación, asfaltado, placas huellas, cinta huellas, mantenimiento o equivalente sobre la vía”22.
La Sala destaca que si bien la demanda solicita como única pretensión para garantizar los derechos invocados, la “construcción, reparación, rehabilitación y pavimentación de la vía”, lo cierto es que en la providencia recurrida el Tribunal no explicó las razones técnicas y jurídicas que le permiten establecer que los eventuales perjuicios irremediables que se podrían generar por el mal estado de la vía alegada, se conjuran de forma inmediata con la determinación de “un plan conjunto integral e integrado, así como una política pública para hacerle frente a una eventual erupción del Volcán Nevado del Ruiz, teniendo en cuenta las rutas de evacuación”, por lo que no se observa una relación eficiente entre lo pedido y lo dictaminado por el Tribunal, de cara a la acción lesiva que motivó la demanda.
En virtud de los argumentos expuestos, se concluye que la medida cautelar decretada es abiertamente impertinente en relación con el debate planteado en la demanda (objeto y causa petendi), lo que permite evidenciar un ejercicio indebido de las facultades ultra y 22 Cfr., índice 3 del expediente digital de primera instancia, documentos 6, 7 y 8. 26 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extra petita por parte del Tribunal, pues no acató ninguno de los presupuestos establecidos para el efecto.
Ahora, en términos de idoneidad y proporcionalidad, se observa que la medida cautelar decretada representa un desgaste ineficiente de la administración de justicia frente a la delimitación de la controversia establecida en la demanda, pues la elaboración y materialización de políticas públicas, planes, programas y mecanismos integrales para la gestión del riesgo de erupción volcánica, implica que el objeto original del proceso se torne en un componente accesorio del mismo, lo cual pospone indefinidamente la ejecución de las reparaciones puntuales de la vía en cuestión. Aunado a lo anterior, si en gracia de discusión se asumiera que el proceso busca fortalecer las capacidades del territorio para afrontar una situación de desastre como la aducida por el Tribunal, la medida cautelar no realiza ni pretende realizar un análisis sobre el estado general de las rutas de evacuación y tampoco distingue entre si la reparación de la vía es una acción para fortalecer el referido esquema de evacuación o si realmente se trata de la única ruta disponible para ello. 27 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual modo, la medida judicial resulta desproporcionada en comparación con la necesidad de amparo elevada por los accionantes, pues para lograr la intervención vial que garantice el tránsito adecuado no es indispensable ordenar de manera prioritaria el diseño y la implementación de una política de gestión del riesgo de desastres “que tenga en cuenta las rutas de evacuación”.
Recuérdese que la medida cautelar fue prevista como un remedio caracterizado por su inmediatez, temporalidad y urgencia a fin de prevenir un perjuicio de carácter inminente y garantizar el objeto del proceso23. Sin embargo, en el asunto sub examine, la medida cautelar no cumplió con dichos presupuestos en tanto que: i) no tiene “una relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda”24; ii) no está orientada a garantizar inmediata y transitoriamente la movilidad en el corredor vial; iii) el proceso para poner en funcionamiento una política pública es totalmente incompatible con la urgencia que amerita una orden cautelar; y iv) no existe una relación causal eficiente entre la presunta omisión del PRESIDENTE y la producción del daño inminente detectado. 23 Ley 472 de 1998, artículo 25, literal b); y Ley 1437 de 2011, artículo 231. 24 Ley 1437 de 2011, artículo 230, primer inciso. 28 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los argumentos expuestos resultan suficientes para concluir que la orden cautelar de elaborar un plan conjunto e integral, así como una política pública de prevención ante una eventual erupción del volcán nevado del Ruiz, es improcedente porque no guarda relación con el objeto del proceso y, por ende, se dictó bajo un ejercicio indebido de las facultades ultra y extra petita del juez de la acción popular25, por lo que será revocada en la parte resolutiva de esta providencia. En consecuencia, la Sala se abstendrá de responder el segundo problema jurídico planteado.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por el magistrado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES para intervenir en el proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de 25 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 20 de febrero de 2025. Rad. Núm. 54001-23- 33-000-2016-01453-01(AP). C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón. “[…] los fallos ultra y extra petita en acciones populares están permitidos, siempre y cuando los derechos protegidos se encuentren estrechamente relacionados con el objeto y la causa petendi, asimismo, que durante el trámite del proceso se hubiesen garantizado los derechos de defensa y contradicción de la parte demandada sobre ese nuevo aspecto, presupuestos que no se cumplieron en el presente caso […]”.
Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de junio de 2020. Rad. Núm. 05001-23-33-000- 2017-01929-01(AP). C.P.: Oswaldo Giraldo López. Con base en los artículos 34 de la Ley 472 y 144 del CPACA, “[…] los jueces en este tipo de procesos de proferir sentencias extra petita pero siempre dentro del margen de la conducta generadora del daño con el fin de evitar la violación al principio de congruencia y al derecho de defensa. […]”. 29 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00389-01 Actores: CRISTIAN ANGULO LONDOÑO y LEONARDO ZULUAGA RUBIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esta providencia y, en consecuencia, SEPARARLO del conocimiento del mismo.
SEGUNDO: REVOCAR la medida cautelar decretada en la diligencia de 5 de mayo de 2023, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA. Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de 28 de agosto de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.