CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 05001-23-33-000-2015-01661-02 (6563-2024) Demandante: Gloria Eugenia Cano Urrego Demandada: Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Prima especial de servicios Rama Judicial.
Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y demandada en contra la sentencia del 30 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. Demanda1. 1.1. Pretensiones. Gloria Eugenia Cano Urrego, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de solicitar: (i) Se inapliquen por inconstitucional porque desconocen los criterios que fijan el carácter salarial de la prima especial los siguientes Decretos: 657 y 658 de 2008; 722 1 Índice 00003 Samai- expediente digital, demanda. 2 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y 723 de 2009; 1045 y 1388 de 2010; 1041 y 1039 de 2011; 848 y 874 de 2012; 1034 y 1024 de 2013; 194 y 204 de 2014, en los artículos que reglamentaron la prima especial para jueces y magistrados.
(ii) Declarar la nulidad de la Resolución DESAJMR 14-4887 de 1 de octubre de 2014, por medio de la cual se niega el reconocimiento y pago de la prima especial, así como, la reliquidación de las prestaciones sociales y el reajuste de los aportes a la seguridad social. (iii) nulitar la Resolución DESAJMR 14-5103 del 4 de noviembre de 2014, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra el acto administrativo de 1 de octubre de 2014 y se concede la apelación. (iv) declarar la nulidad del acto ficto o presunto, derivado del silencio administrativo negativo por la no resolución del recurso de apelación del 29 de octubre de 2014 presentado en la actuación administrativa que niega los derechos prestacionales.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada a: (i) reconocer y pagar la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; (ii) reliquidar las prestaciones sociales y demás conceptos percibidos por no tener en cuenta la base salarial del 100%, sin descontar el 30% de la prima especial;
(iii) ordenar el reajuste de los aportes realizados a la seguridad social y (iv) condenar en costas. Pretensiones subsidiarias. Solicita declarar la nulidad de la Resoluciones DESAJMR 14-4887 de 1 de octubre; DESAJMR 14-5103 del 4 de noviembre, ambas del 2014, respectivamente y del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo por la no resolución del recurso de apelación del 29 de octubre de 2014.
Como restablecimiento del derecho, solicita (i) reconocer y pagar la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; (ii) reliquidar las prestaciones sociales y demás conceptos percibidos teniendo en cuenta el 100% sin descontar el 30% de la 3 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial prima especial;
(iii) reajustar los aportes realizados a las entidades de seguridad social y (iv) condenar en costas. Hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda: Precisó que, fue funcionaria de la Rama Judicial desde el 1 de septiembre de 1988 hasta el 29 de febrero de 2012 y en su último cargo fungió como Juez Primero Laboral del Circuito de Puerto Berrio.
Expone que, mediante la Ley 4 de 1992, el legislativo determinó el marco del régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial y el artículo 14 creo una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados y Jueces de la República. Enfatizó que, el Gobierno Nacional mediante decretos expedidos cada año, reglamento la prima especial, sin embargo, la aplicación que hizo el ejecutivo no adiciona el salario básico con dicho emolumento sino que lo reduce en un 70%.
Señaló que, también se afectó el cálculo de las prestaciones sociales por cuanto se hizo sobre una base salarial inferior a la que realmente corresponde, toda vez que, se descontó el 30% del salario básico. Concluyó que, los actos administrativos son violatorios de la Constitución Política y la Ley 4ª de 1992. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. La demandante asegura que, los actos demandados se encuentran viciados de nulidad por violación de la Constitución Política artículos 1,2, 4, 6, 13, 25, 29, 48, 53, 93, 125, 150 numeral 19 y 209;
Ley 4 de 1992; Ley 270 de 1996, artículo 152 numeral 7; Decreto 1042 de 1978; Decreto 717 de 1978; Decreto 610 de 1998; Decreto 1239 de 1998 y el Convenio 95 de 1949 de la OIT. 4 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Precisó que, los actos demandados incurren en infracción de las normas que deberían fundarse, toda vez que, la Ley 4ª de 1992 protege y debe aumentar, no disminuir, el salario de los empleados de la Rama Judicial, pero, los Decretos expedidos han reducido injustamente el salario y prestaciones de los jueces.
Esto vulnera derechos constitucionales (igualdad, trabajo, remuneración) al crear discriminación salarial entre jueces y fiscales, quienes realizan funciones similares, afectando así la equidad y el reconocimiento justo dentro del régimen salarial de la Rama Judicial. Destacó que, las Resoluciones acusadas de nulidad fueron expedidas con desviación de poder, toda vez que, se aparta de los fines previstos en la Ley 4ª de 1992, porque, no revisa el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo los criterios de equidad y por ello, se desconoce el factor salarial de la prima especial como derecho mínimo e irrenunciable.
Finalmente, expone que, existe falsa motivación, porque, los actos acusados tienen una exposición de motivos maquillados con interpretación restrictiva y crea situaciones prejudiciales para los funcionarios de la Rama Judicial en lo que trata del reconocimiento de la prima especial establecida en la Ley 4ª de 1992. 2. Contestación de la demanda- Nación - Rama Judicial2.
Se opuso a las pretensiones de la demanda, con el argumento que, los actos administrativos fueron emitidos de acuerdo con la normativa vigente dictada por el Gobierno Nacional mediante los Decretos salariales anuales, que regulan la materia salarial en cuestión. Por lo tanto, se defiende la legalidad y validez de las resoluciones administrativas impugnadas, toda vez que, la actuación administrativa no vulneró derecho alguno de la parte actora.
Estableció que, la parte demandante pertenece al régimen aplicable al personal acogido, dado que, su vinculación laboral se efectuó después de la entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, como consta en las certificaciones laborales. Por lo 2 Índice 00003 Samai- expediente digital, cuaderno 1 principal 5 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial tanto, le es aplicable de manera íntegra el marco normativo de este régimen específico, sin fraccionamiento de normas de otros regímenes.
Precisó que, existe una imposibilidad material y presupuestal para cumplir con el pago de la prima especial del 30% ordenada por la Sentencia SUJ-016-CE-S2-2019, debido a que no existen los recursos presupuestales asignados para ello. El Ministerio de Hacienda mantiene su posición que no se pueden contraer obligaciones sin disponibilidad presupuestal, y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no tiene la competencia para crear nuevas prestaciones, por ello, requiere de un Decreto específico para tal fin.
Pues, a pesar de la orden judicial, el pago no puede efectuarse hasta que se asignen los recursos y se expida la norma correspondiente. Por otra parte, aseguró que, operó el fenómeno de la prescripción, teniendo en cuenta que, no se efectuó la reclamación del derecho dentro del término consagrado en la Ley, esto es, tres años a partir de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 y con la expedición del decreto 57 de 1993 que la reglamentó, o tres años a partir de la vinculación, Teniendo en cuenta que la parte demandante presento derecho de petición en sede administrativa el día 25 de septiembre de 2014.
Propuso como excepciones las que denominó presunción de legalidad de los actos administrativos; integración de litis consorcio necesario; prescripción e imposibilidad presupuestal de reconocer los derechos reclamados por el actor al encontrarse en servicio activo. 1. Sentencia de primera instancia3. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, mediante sentencia del 30 de julio de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y dispuso: “Primero: Declarar no probada la excepción de presunción de legalidad de los actos administrativos, y la de imposibilidad presupuestal de reconocer los derechos reclamados, propuestas por la demandada.
Segundo. Inaplicar los artículos que establecen que se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de entre otros, de 3 Índice 00003 Samai- expediente digital, cuaderno 1 principal 6 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial los Jueces de la República, contenido en el artículo 8 de los Decretos 1039 de 2011 y 0874 de 2012.
Tercero. Declarar la nulidad de Resolución No DESAJMR14-4887 del 1 de octubre de 2014, de la Resolución No. DESAJMR14-5103 del 4 de noviembre de 2014 y de la Resolución 7185 del 31 de diciembre de 2015, en tanto negaron a la actora la reliquidación y pago de prestaciones sobre el 100% del salario, incluyendo en él aquella parte a la que se le dio la denominación de prima especial.
Actos que también negaron el pago del 30% como adición al salario. Cuarto. A título de restablecimiento del derecho se condena a la RAMA JUDICIAL- CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a: i) reliquidar las prestaciones sociales de Gloria Eugenia Cano Orrego, desde el 25 de septiembre de 2011, y hasta el 29 de febrero de 2012 (fecha de su desvinculación), teniendo en cuenta como factor salarial el 30% de su salario básico al que se le dio la denominación de prima especial, esto es, realizando la liquidación de sus prestaciones sobre el 100% del salario; ii) reconocer y pagar a la señora Gloria Eugenia Cano Orrego la prima especial de servicios como adición al salario, desde el 25 de septiembre de 2011, sin que en ningún caso los ingresos de la demandante superen el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo al cargo correspondiente; y iii) realizar los descuentos de ley y aportes propios para el sistema general de seguridad social, en las proporciones correspondientes, respecto de las diferencias ordenadas y no cotizadas, conforme lo expuesto.
Las sumas de dinero cuyo reconocimiento se ordena en esta sentencia a favor de la demandante se actualizarán en su valor, conforme lo expuesto en esta sentencia. Quinto. Declarar probada la excepción de prescripción trienal de las acreencias laborales causados con anterioridad al 25 de septiembre de 2011. Sexto. Ordenar a la entidad demandada dar cumplimiento al presente fallo en los términos previstos en el artículo 187 (inciso final), en el artículo 192 y en el numeral 4 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011 Séptimo. No condenar en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia”.
Para concluir lo anterior, el Tribunal determinó lo siguiente: Expuso que, el Consejo de Estado, mediante sentencia SUJ-016-CE-52-2019, unificó el tema de la prima especial para los servidores de la Rama Judicial estableciendo lo siguiente: “1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios, por lo que tienen derecho al reconocimiento y pago de las diferencias que resulten a su favor.
Esta prima solo se considera factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Los beneficiarios según el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía y Procuraduría, tienen derecho a esta prima como un incremento del salario básico, sin superar los límites porcentuales fijados por el Gobierno Nacional según el cargo. 3.
Los funcionarios beneficiarios tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico, incluyendo el 30 % antes excluido como prima especial. 7 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 4.
Los beneficiarios que no estén sometidos al límite del 80% no podrán exceder el porcentaje máximo fijado por el Gobierno. 5. Para la prescripción del derecho a reclamar la prima especial, se tendrá en cuenta la fecha de presentación de cada reclamación administrativa, reconociendo como máximo los últimos tres años, conforme a los decretos 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” A partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, estableció el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, una prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad que ese 30% sea teniendo en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales, teniendo en cuenta dicha prima como una adición al salario, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional.
Concluyó que, la actora tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales tomando como base el 100% del salario, incluyendo el 30% correspondiente de la prima especial. Además, tiene derecho a percibir la prima especial de servicios como una adición al salario sin que supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional y solo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación, y no para otros rubros salariales Por último, estudió la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios y toma como punto de partida la fecha de presentación de la reclamación administrativa del 25 de septiembre de 2014 y de la demanda el 6 de agosto de 2015, por lo tanto, concluyó que las sumas causadas antes del 25 de septiembre de 2011 les operó el fenómeno extintivo, por lo que, declara probada la excepción de prescripción trienal para los derechos laborales causados con anterioridad a esa fecha. 8 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 4.
Recursos de apelación4. La Nación – Rama Judicial, Dirección de Administración Judicial, interpuso recurso de apelación y solicitó revocar la sentencia de primera instancia, habida cuenta que, no es viable asumir obligaciones sin respaldo presupuestal, toda vez que, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado los recursos de presupuesto para cancelar los mayores valores que se generarían para conciliar la prima especial del 30%, sin carácter salarial, derivados de la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019 de la Sala Plena de Conjueces del Consejo de Estado.
Por otra parte, discute la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, habida cuenta que, se debe tener en cuenta la fecha de la presentación de la reclamación administrativa y a partir de ese momento se reconocerá hasta tres años atrás, no más de ese tiempo conforme lo dispone el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
Apelación demandante. Presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, por cuanto, el Tribunal erró en cuanto los aportes a pensión, dado que, frente a ellos no opera la prescripción en asuntos de estirpe pensional, por ello, solicitó modificar el fallo impugnado. 4. Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021.
Mediante auto del 24 de febrero de 20245, el consejero sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, se prescindió de la etapa de alegaciones. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 4 Índice Índice 00003 Samai- expediente digital, cuaderno 1 principal 5 Índice 00005 expediente Samai 9 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
La Sala se pronunciará de los argumentos expuestos por el apelante. 2.2. Problemas jurídicos Conforme lo expuesto en los recursos de apelación interpuesto por las partes, corresponde a la Sala pronunciarse únicamente sobre los reparos concretos presentados por las partes, por lo siguiente: 1. ¿ Determinar si la imposibilidad presupuestal de la entidad para el pago de la prima especial es una causa justa para negar el reconocimiento de este derecho previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992? 2.
¿Establecer si la primera instancia estudio debidamente la prescripción del reconocimiento de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sociales y si este fenómeno aplica para los aportes al régimen de pensiones? Con el propósito de desatar los problemas jurídicos, se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial- Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, prerrogativas y generalidades; 2.3.
Hechos probados; 2.4. Caso concreto y 2.5. Condena en costas. 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial – Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prerrogativas y generalidades Conforme lo prevé el artículo 150 (numeral 19, literal e) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas, dictar las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública».
En cumplimiento de la mencionada competencia constitucional, el legislador expidió la Ley 4 de 1992, la cual, en el artículo 14 creó la prima especial de servicios como un 10 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial emolumento «[…] no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial», para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de Guerra y jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero 1° de enero de 1993.
Posteriormente, el Gobierno nacional mediante el Decreto No. 57 de 19936, estableció un nuevo régimen salarial y prestacional para los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar en Colombia, por lo que, en su artículo 2° otorgó a dichos funcionarios la posibilidad de optar, por una sola vez y dentro de un plazo determinado, por acogerse a las nuevas condiciones establecidas.
En su tenor literal, el artículo 2° refiere lo que a continuación se cita: «ARTÍCULO 2º. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podrán optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha» Por su parte, el artículo 6 del referido decreto sostuvo que: «se considerará como prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los jueces de la República, de los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, los auditores de guerra y jueces de Instrucción Penal Militar».
Vale recordar que, el Gobierno nacional ha expedido una serie de decretos salariales (entre ellos los Decretos N° 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996 y así sucesivamente hasta el 594 de 20257), mediante los cuales reafirmó que la prima especial del 30% otorgada a ciertos funcionarios judiciales no tiene carácter salarial. Esta prima, establecida conforme al artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se reconoció como un pago 6 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones». 7 “ARTÍCULO 4.
Prima especial. Los funcionarios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, con excepción de los señalados en el parágrafo de dicho artículo, tendrán derecho a percibir a partir del 1 de enero de 2025, una prima especial, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico.” 11 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial adicional al salario básico de magistrados, jueces, fiscales del Tribunal Superior Militar y otros cargos judiciales y administrativos, sin que formara parte del salario para efectos como cesantías o liquidaciones ordinarias.
De igual manera, los Decretos 106 de 1994, 43 de 1995 y 36 de 1996 dispusieron que para determinados servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, tales como el secretario general, magistrado auxiliar, jefe de control interno, directores (administrativo, de planeación, del Registro Nacional de Abogados, de unidad), secretario de sala o sección y relator; de la Dirección Nacional de Administración Judicial, directores nacional, administrativo y seccional; y de los tribunales judiciales, abogado asesor; el treinta por ciento (30 %) de la remuneración mensual tendría la naturaleza de prima especial sin carácter salarial.
De acuerdo con este contexto, surgió una primera interpretación que sostenía que la prima especial creada por el Congreso de la República en virtud de la Ley 4 de 1992 equivalía al 30 % de la asignación básica, suma que debía considerarse adicional al 100 % de dicha asignación, resultando en un total del 130% [producto de adicionar la prima al salario básico]; y, una segunda interpretación que, afirmaba que la asignación mensual básica debía entenderse como el 70% del ingreso, siendo el 30% restante el valor correspondiente a la prima especial de servicios recientemente instituida, de modo que ambos componentes conformaban el 100 % de la remuneración laboral del servidor público; es decir que, se deducía del total el porcentaje reconocido como prima.
Atendiendo a las diferencias interpretativas sobre el alcance de la mencionada prima especial, esta Sección, a través de la sentencia proferida el 29 de abril de 20148, 8“SEGUNDO. Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, al considerar que, «de acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2 de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». Con posterioridad, esta vez a través de la Sala de Conjueces, la Sección Segunda de la Corporación, profirió la sentencia de SUJ-016-CE-S2-2019, en la cual, analizó la naturaleza y alcance de la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, precisando que, corresponde a un valor adicional al ingreso de los servidores, que implica un aumento en la remuneración derivada del vínculo laboral y no puede entenderse, en ningún caso, como un elemento de deducción que afecte negativamente los derechos del trabajador.
En la sentencia, se fijaron las siguientes reglas, que sirven de parámetro de interpretación para definir los casos en los que se discute el reconocimiento de dicha prima especial. 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007.” 13 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. Con fundamento en los derroteros trazados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se procede a decidir el presente caso. 2.3.
Hechos probados. A continuación, procede la Sala a analizar las particularidades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que rige la materia. En ese sentido, y con base en el material probatorio aportado al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: 2.3.1. La demandante agotó la reclamación administrativa el 25 de septiembre de 2014, dirigida a la dirección de administración judicial de Medellín9. 2.3.2.
Resolución DESAJMR 14-4887 de 1 de octubre de 2014, por medio de la cual se resuelve un derecho de petición y niega la solicitud del reconocimiento de la prima 9 Expediente físico folios 15 a 18. 14 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial especial, la reliquidación de las prestaciones sociales y el reajuste de los aportes a la seguridad social10. 2.3.3.
La demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la Resolución de 1 de octubre de 201411, el cual fue decidido con Resolución DESAJMR 14-5103 de 4 de noviembre de 2014, en el que, se dispuso no reponer la decisión y concedió el recurso de apelación12. 2.3.4. Certificado de la Dirección Seccional de la Rama Judicial Medellín Antioquia, área de talento humano, mediante la cual acredita el tiempo de vinculación de la actora en la Rama Judicial y que acredita los siguientes periodos en el cargo de Juez del Circuito a partir del 9 de febrero de 2009 al 31 de diciembre de 2010, durante ese periodo devengó la prima especial13. 2.3.5.
Certificación de la división de tesorería de la dirección seccional administración judicial Antioquia- Chocó, mediante la cual se acredita los siguientes periodos en los cuales la actora fungió en el cargo de Juez del circuito desde 1 de enero al 8 de febrero y el 10 de febrero al 31 de diciembre de 201114. 2.3.6. Certificación de la dirección seccional de administración judicial Medellín – Antioquia, la cual acredita que la demandante fungió en el cargo de Juez circuito hasta el 29 de febrero 201215. 2.4.
Caso concreto 10 Expediente físico folios 2 y 21. 11 Expediente físico folios 24 y 25. 12 Expediente físico folios 27 a 29 13 Expediente físico folios 35 a 39 14 Expediente físico folios 40 y 41 15 Expediente físico folio 44 15 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, mediante sentencia del treinta (30) de julio de dos mil veinticuatro (2024) declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó reliquidar las prestaciones sociales “desde el 25 de septiembre de 2011 y hasta el 29 de febrero de 2012 (fecha de su desvinculación)”, asimismo, reconoció la prima especial de servicios a partir del “25 de septiembre de 2011” sin que en ningún caso los ingresos de la demandante superen el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional y a su vez, realizar los descuentos de ley y aportes propios al sistema general de seguridad social.
Finalmente, declaró de oficio la excepción de prescripción trienal de las acreencias laborales con anterioridad al “25 de septiembre de 2011”. Inconforme con la decisión de primera instancia, la entidad demandada interpuso recurso de apelación y solicitó que, se revoque la sentencia por los siguientes motivos: (i) Imposibilidad presupuestal de la Rama Judicial para el pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y (ii) discute de forma general la prescripción estudiada por la primera instancia y la fecha de reconocimiento de la prima especial.
Por otra parte, la parte actora presenta recurso de apelación parcialmente contra el fallo de primera, habida cuenta que, el Tribunal erró al declarar la prescripción del reconocimiento del factor de la prima especial para el sistema de aportes a pensiones. De acuerdo con lo expuesto, se procederá a resolver cada una de las inconformidades planteadas por el demandante y demandado: ¿ Determinar si la imposibilidad presupuestal de la entidad para el pago de la prima especial es una causa justa para negar el reconocimiento de este derecho previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992? La parte demandada en su defensa asegura la imposibilidad para el pago de la prima especial de servicios ordenada en la sentencia de primera instancia, habida cuenta que, no es viable asumir obligaciones sin respaldo presupuestal, pues, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado los recursos para cancelar un mayor valor de estas acreencias laborales. 16 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Es preciso señalar que, la prima especial de servicios está consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la cual solo constituye factor salarial para la liquidación de la pensión de jubilación y, por ello, no existe duda que, es una obligación legal su reconocimiento y pago de esta para el funcionario que se encuentre en las condiciones que dispone la norma, por lo tanto, la entidad demandada no puede desconocer este mandato, por una supuesta imposibilidad presupuestal, pues, con ello, genera una afectación al funcionario en el porcentaje adicional que debe percibir de este valor adicional al salario y que, además, lo perjudica en los aportes del sistema de seguridad social.
Por tal motivo, no se puede pasar por alto que, la posición de la entidad demandada en este caso, Rama Judicial- Dirección de Administración Judicial, quien omite el principio de legalidad que establece el cumplimiento del ordenamiento jurídico (art. 616 CP) en la especial concreción en el mandato Constitucional como garantía de los principios, derechos y deberes (art. 217 ibidem) la primacía de los derechos inalienables de la persona (art. 518 ibidem) la seguridad social como servicio público (art. 4819 ejusdem) y los derechos fundamentales del trabajador en su remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo (5320 idem), habida cuenta que, desconocer estos derechos constitucionales, repercuten en una clara violación de la función pública, la cual, prevé que, todo empleo público tiene previsto sus emolumentos en el presupuesto correspondiente (art. 12221 ejusdem), siendo una obligación del Consejo Superior de la Judicatura, la elaboración del presupuesto de la Rama Judicial (numeral 5 artículo 25622 ibidem), pues, la mencionada Corporación 16 Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 17 Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; 18 El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona 19 La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley 20 El Congreso expedirá el estatuto del trabajo.
La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: (…) Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo (…) 21 No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. 22 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: 17 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial participa de manera activa en la elaboración del plan nacional de desarrollo (art. 34123 ibidem) En esa dirección, la Sala observa que, el argumento de la entidad demandada, desconoce las normas de rango constitucional y solo demuestra la improvisación en la planeación presupuestal para el pago de los derechos laborales de los funcionarios judiciales, además, se reitera afecta los aportes de la pensión del servidor los cuales son irrenunciables e imprescriptibles.
Por lo expuesto, no le asiste razón a la entidad Rama Judicial- Dirección Administración Judicial, por la inadecuada planeación en la función pública, pues, todo empleo público debe tener previsto sus emolumentos en el presupuesto correspondiente, sin que haya lugar a supeditar el pago y desconocer el reconocimiento de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones.
En esas consideraciones el planteamiento formulado por la demandada no tiene vocación de prosperidad. ¿Establecer si la primera instancia estudio debidamente la prescripción del reconocimiento de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sociales y si este fenómeno aplica para los aportes al régimen de pensiones? Por otra parte, la entidad demandada forma general reprocha la contabilización de la fecha de prescripción sin indicar, cuál fue el error en la primera instancia. No obstante, la parte actora en el recurso de alzada discute que, la primera instancia erró al declarar la prescripción frente a los aportes a pensión, por cuanto, sobre estos no opera la prescripción, por ello, solicitó modificar el fallo impugnado.
(…) 5. Elaborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso. 23 El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo. 18 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Expuestos los extremos de los recursos, se tiene que la sentencia de primera instancia, al estudiar la prescripción tuvo de presente el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, mediante la cual se regula este fenómeno extintivo de los derechos, para ello, acreditó la actora agotó la reclamación administrativa el 25 de septiembre de 2014 y la demanda fue presentada el 6 de agosto de 2015, es decir, en el término de interrupción de la fecha de reclamación, por lo tanto, la prescripción trienal de los derechos laborales la decantó con anterioridad al 25 de septiembre de 2011.
En ese orden de ideas, la Sala encuentra debidamente configurado el fenómeno jurídico de la prescripción trienal de “las sumas causadas antes del 25 de septiembre de 2011”. Sin embargo, le asiste la razón a la parte actora cuando discute que, que los aportes al sistema de pensiones no prescriben, toda vez que, la seguridad social es derecho irrenunciable (arts. 48 y 53 CP) e imprescriptible, por lo tanto, los periodos comprendidos entre “09/02/2009 al 08/02/2011 y el 10/02/2011 al 29/02/2012”, deben ser considerados para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación o de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, los cuales constituyen un factor salarial para dichos efectos del 30 % correspondiente de la prima especial como dispuso el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En consecuencia, el fallo de primera instancia debe ser adicionado un inciso al ordinal tercero de la parte resolutiva de la decisión apelada y se confirmará en lo demás. 2.5. Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida en el proceso, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se 19 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, por lo que no se impondrá condena en costas.
VII. DECISIÓN Con base en los razonamientos que se dejan consignados y los elementos de juicios valorados en conjunto, esta Sala adicionará la sentencia del treinta (30) de julio de dos mil veinticuatro (2024) proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ADICIONAR un inciso en el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia del treinta (30) de julio de dos mil veinticuatro (2024) proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, en el sentido: “CONDENAR a la Rama Judicial a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes realizados al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones a favor de la señora Gloria Eugenia Cano Orrego, en los periodos comprendidos entre “09/02/2009 al 08/02/2011 y el 10/02/2011 al 29/02/2012”, que deben ser tenidos en cuenta para la liquidación de la pensión, por ser un derecho irrenunciable e imprescriptible y constituir factor salarial para estos efectos, respecto del 30% de dicha prestación”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la treinta (30) de julio de dos mil veinticuatro (2024) proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en el presente proveído. 20 Interno: 6563-2024 Demandante: Gloria Eugenia Cano Orrego Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclaración de voto 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.