Demandante: María Nohelia Cardona de Posada Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-05520-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., tres (3) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-05520-01 Demandante: MARÍA NOHELIA CARDONA DE POSADA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Y OTRO TEMAS: Tutela contra providencia judicial.
Defectos sustantivo y desconocimiento de precedente. Revoca improcedencia y niega amparo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de 22 de octubre de 2021, por medio del cual, la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud La señora María Nohelia Cardona de Posada, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela1 para que le fueran amparados sus derechos fundamentales “A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y MINIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGITIMAS, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA, DEBIDO PROCESO, Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL”.
Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia de 27 de octubre de 2020, del Juzgado Cuarto (4°) Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, del fallo de 28 de mayo de 2021, del Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual se confirmó la anterior decisión, dictadas dentro del proceso identificado con el radicado No. 17001-33-33-004-2018-000550-00/01. 1.2.
Pretensiones Las peticiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y MINIMO (sic) VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y 1 La solicitud de amparo fue presentada mediante correo electrónico enviado a la Secretaría General del Consejo de Estado el 19 de agosto de 2021.
Demandante: María Nohelia Cardona de Posada Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-05520-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co EXPECTATIVAS LEGITIMAS (sic), PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA (sic), DEBIDO PROCESO, Y DERECHO A LA IGUALDA PROCESAL, de la señora MARIA (sic) NOHELIA CARDONA DE POSADA. 2.
ORDENA R al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 28 de mayo de 2021, que CONFIRMÓ la sentencia de primera instancia por la cual se accedió a las pretensiones de la demanda y en consecuencia de ordene a reliquidar la pensión de asistida teniendo en cuenta el reliquidación de la pensión de invalidez en un 100% del salario mensual promedio devengado en el año anterior a la adquisición del status pensional incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados.”. 1.3. Hechos De la solicitud de tutela y de las pruebas allegadas al proceso, se advierten los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: 1. La señora María Nohelia Cardona de Posada prestó sus servicios como docente, adscrita a la Secretaría de Educación del departamento de Caldas.
La maestra fue incapacitada para ejercer sus funciones por pérdida de la capacidad laboral del 82.5%, posteriormente recalificada en un 96%. 2. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mediante la Resolución N°. 000580 de 19 de julio de 2004, le reconoció a la señora María Nohelia Cardona de Posada pensión de invalidez, conforme al Decreto 1848 de 1969, la cual fue modificada por la Resolución N°. 5515 de 5 de noviembre de 2009, en el sentido de reliquidarla con el 100% de la asignación básica, a partir del 22 de mayo de 2009. 3.
La tutelante, por conducto de apoderado judicial, solicitó la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, lo cual le fue negado en Resolución N°. 6860-6 de 11 de septiembre de 2017. 4. En atención a lo anterior, la accionante presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de la cual conoció en primera instancia el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, autoridad judicial que en sentencia de 27 de octubre de 2020, negó las pretensiones, al concluir que conforme a la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 25 de abril de 2019, no le asistía derecho a la demandante a que su prestación fuera reliquidada, en tanto los emolumentos solicitados no se encontraban previstos en la Ley 62 de 1985. 5.
El Tribunal Administrativo de Caldas, en fallo de 28 de mayo de 2021, al desatar el recurso de apelación presentado por la demandante, confirmó la decisión de primer grado, para lo cual señaló que no habia lugar a la reliquidación de la pensión de la demandante con la inclusión de todos los factores devengados en el año inmediantamente anterior al retiro del servicio, al concluir que no se acreditó en el proceso que sobre estos se hubieran realizado aportes al sistema pensional.
Demandante: María Nohelia Cardona de Posada Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-05520-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Fundamentos de la solicitud La demandante manifestó que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales por cuanto, en su sentir, se presentó un defecto sustantivo en relación con la interpretación de las normas que gobernaban su derecho pensional, esto es, la Ley 33 de 1985 y los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1975, pues el tribunal, si bien lo definió a partir de esta normatividad, limitó lo relacionado con los factores salariales a partir de la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual, solo se deben tener en cuenta aquellos sobre los cuales se realizaron aportes o cotizaciones al sistema de seguridad social.
Advirtió que en atención a que la pensión de invalidez le fue reconocida de conformidad con los Decretos 1848 de 1969, que establece la cuantía de la prestación, y 1045 de 1978, que señala los factores a tener en cuenta en la liquidación, no era admisible la remisión a las Leyes 33 y 62 de 1985, por lo que las autoridades judiciales excedieron el ámbito de aplicación normativa.
Asimismo, alegó que se desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado, que en casos similares ha señalado que el monto de la pensión de invalidez se debe liquidar con el último salario devengado por el empleado, así como con todos los factores devengados en dicho periodo, los cuales están previstos en el artículo 15 del Decreto 1045 de 1975.
Como sustento de lo anterior, transcribió en lo pertinente el fallo de tutela de la Sección Cuarta de esta Corporación de 22 de mayo de 2019, dictado en el radicado No. 11001-03-15-000-2018-04498-01. 1.5. Trámite de la acción Mediante auto de 26 de agosto de 2021, el magistrado ponente de la primera instancia admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas, que dictaron la providencia censurada y al titular del Juzgado Cuarto (4°) Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, en calidad de accionados, y les otorgó el término de tres (3) días para que rindieran el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.
Como tercero con interés, vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, entidad demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 17001-33-33-004- 2018-00550-00. Asimismo, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso. 1.6.
Intervención Librados los oficios correspondientes, solo se presentó el siguiente pronunciamiento: 1.6.1. Juzgado Cuarto (4°) Administrativo del Circuito Judicial de Manizales El titular del referido despacho en escrito enviado por correo electrónico el 7 de septiembre de 2021, manifestó que la propia sentencia cuestionada daba cuenta de las razones que su momento fueron adoptadas para solucionar el caso puesto a su consideración. Demandante: María Nohelia Cardona de Posada Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-05520-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.7.
Fallo impugnado Mediante sentencia de 22 de octubre de 2021, la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, declaró improcedente la solicitud de amparo. El a quo, después de pronunciarse sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así como de advertir que al juez constitucional no le correspondía revisar ni evaluar la interpretación y alcance dado por el operador judicial ordinario a las normas aplicables para resolver el caso en estudio, concluyó que, en atención a que las decisiones cuestionadas no eran caprichosas o arbitrarias y que los argumentos expuestos por la accionante estaban encaminados a retomar el asunto ya zanjado en el proceso contencioso administrativo, no era admisible su intervención. 1.8.
Impugnación2 Mediante escrito enviado por correo electrónico el 11 de enero de 2022, la parte actora impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual señaló que contrario a la conclusión del a quo constitucional, la tutela sí satisfacía todos los requisitos generales de procedencia, en especial el de la relevancia constitucional, toda vez que se cuestionan providencias judiciales sobre las que se alega una posible vulneración de derechos fundamentales.
En consecuencia, iteró la configuración del defecto sustantivo por la errada aplicación de las normas que regulaban el tema de la reliquidación de la pensión de invalidez que tenía reconocida, esto es, los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1978, que consagran la liquidación de la prestación con base en el último salario devengado por el empleado y con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en dicho periodo, con fundamento en la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 25 de abril de 2019, la cual, en su sentir, hace referencia a regímenes que no la cobijaban.
Asimismo, insistió en la ocurrencia del desconocimiento del precedente, ante la inobservancia de la sentencia de tutela de 22 de mayo de 2019, de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que accedió al amparo, en un caso con iguales contornos fácticos. En ese orden, solicitó que se revoque la providencia de primer grado y en su lugar se tutelen sus garantías constitucionales.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 22 octubre de 2021, proferida por la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019, de la Sala Plena de esta Corporación. 2 La sentencia fue notificada el 14 de diciembre de 2021, como consta en el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado.
Demandante: María Nohelia Cardona de Posada Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-05520-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia de 22 de octubre de 2021, a través de la cual, la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos adjetivos de procedibilidad; (iii) las generalidades de los defectos alegados y; (iv) el examen del caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20123, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema4.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20146, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala, contrario a lo señalado por a quo constitucional, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al analizar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales “A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y MINIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, 3 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 5 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 6 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: María Nohelia Cardona de Posada Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-05520-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGITIMAS, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA, DEBIDO PROCESO, Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL”.
De acuerdo con lo anterior, en el asunto concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales señalados por la parte actora, comoquiera que se alega que se incurrió en los defectos sustantivo y por desconocimiento de precedente, por lo que, se advierte que trasciende de un estudio de lo meramente legal. 2.4.2.
Por otro lado, se establece que, la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que, las providencias judiciales censuradas por la parte accionante fueron expedidas en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, proceso identificado con el radicado n.° 17001-33-33-004-2018-00550- 00/01. 2.4.3.
Respecto al requisito de inmediatez es preciso señalar que, la providencia censurada de segunda instancia fue proferida el 28 de mayo de 2021, por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, notificada el 31 del mismo mes de mayo, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 19 de agosto de 2021, de manera que, sin que sea necesario determinar la fecha en que cobró ejecutoria, ha transcurrido un término que a juicio de la Sala es razonable.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20058, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y, reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.4.4.
Frente al agotamiento de los medios de defensa judicial, se advierte que se encuentra superado el referido requisito, por cuanto una de las providencias atacadas corresponde a la sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Caldas, frente a la cual no es admisible ningún recurso ordinario. Asimismo, no proceden los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, comoquiera que los cargos no se enmarcan en alguna de las causales de procedencia de estos mecanismos de defensa.
Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.
Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” Demandante: María Nohelia Cardona de Posada Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-05520-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.5.
Generalidades de los defectos alegados Frente al defecto sustantivo, se tiene que la Corte Constitucional9, ha explicado que este se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”10.
Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente11 o porque ha sido derogada12, es inexistente13, inexequible14 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador15. b) No se hace una interpretación razonable de la norma16. c) La disposición aplicada es regresiva17 o contraria a la Constitución18. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición19. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma20. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa.
En relación con el desconocimiento de precedente resulta importante precisar la posición de la Sala sobre el concepto de precedente, el cual se sintetiza en los siguientes términos: 9 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12.03.12., M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 10 Corte Constitucional, Sentencias SU-159 del 6.03.02. M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27.01.05, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31.03.05, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10.08.06, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31.08.07, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24.07.08, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1.02.10, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1.10.10, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras. 11 Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3.03.05.
M.P. Manuel José cepeda Espinosa. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4.03.04. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22.09.06. M.P. Jaime Araujo Rentería. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-522 del 18.05.01. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 15 Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6.03.02.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 16 Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30.01.09. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28.10.05, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 17 Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22.01.08, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 18 Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8.02.07, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 19 Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13.05.94.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 20 Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26.08.004. M.P. Clara Inés Vargas. Demandante: María Nohelia Cardona de Posada Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-05520-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “…es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado sentido…”.21 Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos22 explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho para que aquella sea considerada como precedente.
También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. Cabe resaltar que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes cuando actúan como órganos de cierre, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico.
Por tanto, la parte que invoca el desconocimiento de un precedente jurisprudencial, debe cumplir con la carga mínima de i) identificar la decisión que considera desatendida, ii) la ratio de la misma aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior, y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. 2.6.
Caso concreto23 En el sub examine la tutelante adujó la trasgresión de sus garantías constitucionales con ocasión de las sentencias de 27 de octubre de 2020, del Juzgado Cuarto (4°) Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, de 28 de mayo de 2021, del Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual se confirmó dicha decisión. Lo anterior, por cuanto, en su sentir, en las providencias censuradas se incurrió en los defectos sustantivo y de desconocimiento de precedente; el primero por la indebida interpretación de las normas que regulaban su pensión de invalidez, esto es, los Decretos 1848 de 1969, que establece la cuantía de la prestación, y el 1045 de 1978, que señala los factores a tener en cuenta en la liquidación y el segundo, al no tener en cuenta el fallo de tutela de la Sección Cuarta de esta Corporación de 22 de mayo de 2019, que accedió al amparo en un caso con contornos fácticos similares.
Debe la Sala señalar que, únicamente, es pertinente estudiar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas de 28 de mayo de 2021, comoquiera que esta fue la que resolvió el recurso de apelación que se interpuso contra la sentencia que 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de febrero de 2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 2013-02690-01. 22 Entre otras ver sentencia de 6 de mayo de 2021; expediente 11001-03-15-000-2021-0281-01. 23 Al respecto ver sentencia de 6 de agosto de 2020; expediente 11001-03-15-000-2020-00605-01;
MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Demandante: María Nohelia Cardona de Posada Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-05520-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dictó el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, y en ese orden, puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Ahora, esta Colegiatura encuentra que el Tribunal Administrativo de Caldas en la providencia censurada, fijó el problema jurídico a resolver consistente en establecer, con fundamento en las consideraciones del fallo recurrido y los argumentos del escrito de alzada, si le asistía derecho a la demandante a la reliquidación de su pensión de invalidez con todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada.
Así entonces, después de referirse al marco normativo aplicable al caso, esto es, las Leyes 812 de 2003 y 91 de 1989, y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, trajo a colación la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 25 de abril de 2019, en lo relacionado con el ingreso base de liquidación, de lo cual concluyó, que: “Si bien la referida sentencia de unificación hace alusión a la pensión de vejez o jubilación para los docentes, las razones indicadas en ellas sirven de fuente de interpretación del contenido del Decreto Ley 3135 de 1968 y los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1978 para señalar que en la liquidación de la pensión de los docentes, vinculados con anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003 solo podrán ser tenidos en cuenta aquellos factores salariales señalados en la Ley 62 de 1985 sobre los cuales se realizaron los aportes a pensión. (…) Por lo tanto, el criterio para definir la controversia en materia de factores salariales a incluir en el IBL, de conformidad con la ratio decidendi de la sentencia del 25 de abril de 2019, en la que se resaltó la obligación de aplicar el mandato del Acto Legislativo 01 de 2005, artículo 1°, inciso 6, para la liquidación pensional solo se tendrá en cuenta los factores sobre los cuales se hubiere efectuado las cotizaciones.”.
A continuación, con fundamento en lo dispuesto en dicha providencia sobre su vigencia en el tiempo, precisó que la misma le era aplicable, comoquiera que el asunto estaba pendiente de decisión, al no haber sentencia ejecutoriada y no haber operado en consecuencia la figura jurídica de la cosa juzgada. Luego, al descender al caso en concreto la magistratura advirtió que si bien los factores salariales que la parte demandante echa de menos en la liquidación de su pensión de invalidez, fueron devengados y certificados por la entidad competente, en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, no se acreditó en el proceso que sobre estos se hubieren realizado aportes o cotizaciones al sistema pensional.
En ese orden, para la Sala el cargo no está llamado a prosperar ya que, contrario a lo alegado, en la providencia acusada no se hizo referencia a las Leyes 33 y 62 de 1985, para efectos de establecer el régimen aplicable, pues como se advirtió en precedencia, el tribunal fue claro en señalar el marco jurídico que gobernaba del derecho pensional de la tutelante, esto es, los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1978.
A partir de lo anterior, sustentó la negativa de las pretensiones de la demanda, tendientes a la reliquidación de la pensión de invalidez con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios o de adquisición del estatus de pensionado, Demandante: María Nohelia Cardona de Posada Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-05520-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado de 25 de abril de 2019, en la cual se establecieron las siguientes reglas jurisprudenciales: “De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones.”. Conforme a lo anterior, es claro que ni las Leyes 33 y 62 de 1985, ni las reglas establecidas en la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019 -que específicamente se refieren al ingreso base de liquidación de una pensión ordinaria de jubilación de docentes-, resultan aplicables a la actora, pues su prestación es de distinta naturaleza a la regulada en dichas normas y analizada en tal providencia, situación que fue advertida por el tribunal, al indicar que aquellas servían de interpretación del contenido del Decreto Ley 3135 de 1968 y de los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1978.
No obstante lo anterior, resulta del caso referenciar que esta Sección acogió el lineamiento que la Corte Constitucional expuso en las sentencias C-258 de 2013, SU- 230 de 2015 y SU-395 de 2017, que si bien no se pronunciaron en frente al régimen de la pensión de invalidez de los docentes, sí sostuvieron que en procura de la sostenibilidad financiera del sistema pensional todas las pensiones, independientemente del régimen que les sea aplicable, deben liquidarse conforme a los factores salariales frente a los cuales se realizaron efectivamente los aportes, tal como quedó consignado en los fallos de tutela de 16 y 23 de julio de 202024, que en casos afines, se negó el amparo invocado.
En efecto, se advierte que en estos dos últimos pronunciamientos se consideró que si bien la autoridad judicial accionada había errado en la aplicación de las normas respectivas y en la aplicación de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, no había lugar a ordenar la reliquidación de la pensión de invalidez solicitada, por cuanto, como lo advirtió el juez Ordinario no se acreditó que se hubieran realizado los respectivos aportes al sistema pensional sobre los factores salariales solicitados. 24 Procesos; 11001-03-15-000-2020-02828-00 MP Rocío Araujo Oñate y 11001-03-15-000-2020-02767- 00 MP Luis Alberto Álvarez Parra.
Demandante: María Nohelia Cardona de Posada Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-05520-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera que, la Sala precisa que, tal y como lo consideró el tribunal cuestionado, en la liquidación de la pensión de invalidez de los docentes oficiales vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, solo podrán incluirse los factores sobre los cuales se hubieren efectuado las respectivas cotizaciones al sistema pensional.
En efecto, como lo señaló la Sala Plena de esta Corporación, la liquidación de la mesada pensional se realiza con los factores salariales devengados en el último año de servicios o de adquisición del estatus de pensionado, sobre los cuales se hubieren realizado aportes o cotizaciones, sin importar el régimen especial o general con el cal se reconoció el derecho.
Además, lo anterior resulta consonante con lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005, que en su inciso sexto, previó que para la liquidación de las pensiones solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones, aspecto que también fue advertido por el Tribunal Administrativo de Caldas en la providencia acusada.
En ese orden, para la Sala la autoridad judicial cuestionada no incurrió en el defecto sustantivo alegado ni vulneró los derechos fundamentales de la accionante al no acceder a la inclusión de los factores salariales que echa de menos en su liquidación, devengados en el año inmediatamente anterior a la configuración del estatus de pensionada, pues sobre tales emolumentos no se logró acreditar que se efectuaran las correspondientes cotizaciones al sistema pensional.
Finalmente, en relación con el segundo cargo la Sala precisa que no es admisible su estudio, pues la providencia que alega la parte actora como desconocida es aquella dictada en una acción constitucional de amparo, que aunque sea proferida por una Sección del Consejo de Estado no constituye precedente, pues no fue proferida por la Sala Plena del órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, sino por un juez de tutela.
Por lo anterior, no se encuentra acreditado el defecto endilgado por la señora María Nohelia Cardona de Posada. 2.7. Conclusión Por todo lo anterior, esta Judicatura advierte que en el asunto sub judice no se presentan los defectos alegados en la sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Caldas, comoquiera que la interpretación que realizó la autoridad judicial de la norma, no fue arbitraria ni caprichosa, y se ajustó además a la jurisprudencia vigente sobre el tema del ingreso base de liquidación para las pensiones.
En consecuencia, se revocará la sentencia de la Subsección “C” de la Sección Tercera de esta Corporación de 22 de octubre de 2021, que declaró la improcedencia de la tutela, para en su lugar, denegar la acción constitucional deprecada. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de Demandante: María Nohelia Cardona de Posada Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-05520-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 22 de octubre de 2021, por medio del cual, la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la solicitud de tutela y, en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales deprecados por la señora María Nohelia Cardona de Posada en la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo del Circuito Judicial de Manizales.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto N.° 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.”