CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: CARLOS JOSÉ MANSILLA JÁUREGUI Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Expediente N° 250002342000201601258-02 Número interno: 3184-2020 Demandante: Armando Rojas Haupt Demandado: Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el día 31 de octubre den 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria, en la cual se resolvió en forma desfavorable las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor ARMANDO ROJAS HAUPT en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el día 9 de marzo de 2016, tendiente a declarar la nulidad de la Resolución No. 5629 del 15 de octubre de 2014, que resolvió no acceder a la petición del actor, proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá – Cundinamarca, y de la Resolución No. 5875 del 15 de octubre de 2015, proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que resolvió el recurso de apelación y confirmó el acto impugnado.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: “(…)
TERCERO: Que como consecuencia de la anterior declaración y en orden al restablecimiento de mis derechos, se ordene a la señora directora de administración judicial o quien haga sus veces, proceda a reconocerme y pagarme la suma que resulte como diferencia entre lo que se me pagó desde el 1º de enero de 1993 hasta el 30 de junio de 2001 y lo que legal y justamente me corresponda, por concepto de prima especial de servicios, prevista en el Art. 14 de la Ley 4 de 1992, conforme los lineamientos que estableció la sentencia del 29 de abril de 2014, proferida por el Honorable Consejo de Estado (…), igualmente, lo correspondiente a cesantías parciales, intereses a las cesantías, prima de navidad, prima de vacaciones y bonificación por servicios prestados, que se pagaron sin incluir en dichas prestaciones sociales el 30% correspondiente a la prima especial la cual debe considerarse para todos los efectos legales por fuera del salario básico, esto es un aumento o componente adicional que se debe agregar s todos los demás que integran la remuneración, a saber, salario básico (integro y no disminuido) y demás prestaciones”.
Igualmente pidió que las sumas que resultaren a favor debían ser indexadas y pagadas con reconocimiento de intereses conforme los artículos 187 y 192 del CPACA, y la condena en costas. La contestación de la demanda La entidad demandada solicitó el rechazo de las pretensiones ya que, por mandato expreso de la Ley 4ª de 1992, establecido en su artículo 14, la prima allí instituida, non tiene carácter salarial, criterio que fue reafirmado por la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996, mediante el cual declaró la exequibilidad del aparte “sin carácter salarial” del artículo 1º de la misma, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados.
Agregó que, en cuanto a los reconocimientos adicionales y reajustes deprecados por concepto de la prima especial de servicios, se tiene que la reclamación administrativa tuvo lugar el 9 de marzo de 2016, es decir que las sumas de dinero reclamadas con anterioridad al 9 de marzo de 2013, se encuentran prescritas, de conformidad con el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.
Finalmente propuso las excepciones de integración de litisconsorcio necesario, prescripción, ausencia de casa petendi e innominada. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda-, Sala Transitoria, en la sentencia del día 31 de octubre de 2019, decidió estarse a lo resuelto en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 y, declaró probada la excepción de prescripción trienal, en la que señaló lo siguiente: “(….) En este orden de ideas se encuentra acreditado que el 01 de enero de 1993 al 16 de febrero de 2000 el señor ARMANDO ROJAS HAUPT fungió como juez penal del circuito y del 17 de febrero de 2000 al 26 de junio de 2001 se desempeñó como magistrado del Tribunal Superior de Bogotá Sala Penal, tal y como lo admitió la entidad demandada en la Resolución No. 5875 del 15 de octubre de 2015 (…), cargos que de acuerdo con la normatividad aplicable al caso sub examine, son beneficiarios de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
(…) De acuerdo con lo desarrollado, comoquiera que en el sub-lite se estableció que el demandante presentó el derecho de petición el 10 de julio de 2014 (fl. 1 a 9), ha de concluirse que las sumas causadas anteriores al 10 de julio de 2011 se encuentran prescritas, por tanto debido a que el periodo que reclama la parte actora corresponde del 01 de enero de 1993 al 26 de junio de 2001, se halla mérito para declarar probada la excepción de prescripción trienal propuesta por la entidad demandada Nación- RAMA JUDICIAL” El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en la cual sostuvo, en suma, que respecto de los derechos de algunos servidores públicos cobijados por la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 610 de 1998, el Consejo de Estado consideró como interpretación más favorable que el término de prescripción se cuenta desde que el derecho se hizo exigible, que para el caso de la bonificación por compensación se reputa solo desde la ejecutoria de la sentencia de declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, por lo que considera que se debe aplicar ese mismo criterio para el caso de la prima especial.
Agregó que, en materia de derecho de los trabajadores, se debe aplicar siempre la interpretación más favorable a estos, que en el caso presente, es la que venía acogiendo, según la cual el término de prescripción se cuenta desde que el derecho se hizo exigible, que para el caso específico se reputa solo desde la fecha de ejecutoria de la sentencia de fecha 29 de abril de 2014, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales dictados por el Gobierno Nacional en reglamentación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, pues fue a partir de dicha decisión que se supo de la existencia plena del derecho a la prima especial equivalente al 30% adicional al 100% del salario básico.
De tal manera afirmó, que antes de esa decisión, el derecho no era exigible porque el mismo imperio de la ley, los decretos anulados parcialmente, nunca reconocieron la prima como adicional al salario básico, y por lo tanto, no es atendible jurídicamente sustentar la exigibilidad de un derecho en una norma anulada, ya que si el Consejo de Estado reconoció un vicio que afectaba la validez de esa norma, sus efectos -ex tunc.- deshicieron todas las consecuencias derivadas de su aplicación, por lo que no es posible tener como punto de partida para la exigibilidad de sus derechos los cuales siempre se violaron o desconocieron.
Alegatos de conclusión de segunda instancia Las partes demandante y demandada alegaron de conclusión y reiteraron los argumentos expuestos en el recurso de apelación y la contestación de la demanda, respectivamente. El Ministerio Público no intervino en el proceso. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En el presente asunto, el debate jurídico en ese caso gira en torno a ¿si el señor ARMANDO ROJAS HAUPT tiene derecho al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y, en segundo lugar, se abordará el caso concreto.
La jurisprudencia vigente En este caso, se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: “1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha”. Como posteriormente precisó esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992.
Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 ‘se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás’.
Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”.
De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto del demandante ARMANDO ROJAS HAUPT: Que se desempeñó como Juez 14 penal del Circuito de Bogotá desde el 29 de septiembre de 1969 al 16 de febrero de 2000, y como magistrado del Tribunal Superior de Bogotá- Sala Penal, desde el 17 de febrero de 2000 al 26 de junio de 2001.
Que desde un principio, ha percibido la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración ha deducido la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% ha venido liquidando tanto el salario como las prestaciones sociales.
Que el día 10 de julio de 2014, según se lee en el expediente, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa. Mediante Resolución No. 5629 15 de octubre de 2014, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá- Cundinamarca negó lo pretendido por el actor.
El actor interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. Por Resolución No. 5875 del 15 de octubre de 2015, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial confirmó en todas sus partes el acto recurrido. De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, la Sala considera: Primero, el señor ARMANDO ROJAS HAUPT tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.
Segundo, el señor ARMANDO ROJAS HAUPT tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.
Tercero, frente al fenómeno jurídico de la prescripción, es del caso recordar que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, señaló: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Así mismo, la sentencia de unificación en cita, señaló: “Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a lo expuesto, se advierte que la parte demandante interrumpió la prescripción de los derechos laborales el día 10 de julio de 2014 (fl.1), pero pudo reclamar la prima especial de servicios a partir del momento en que se hizo exigible este derecho, es decir, a partir del 7 de enero de 1993 con la expedición del decreto 57 de 1993, en virtud a que esta norma reglamentó la Ley 4ª de mayo 18 de 1992, donde reconoció a los Jueces de la República la Prima Especial de Servicios en un 30%, como se ha ilustrado en esta providencia, motivo por el cual se deberá dar aplicación al decreto 3135 de 1968, reformado por el artículo 102 de la Ley 1868 de 1969, que dice: “…ARTÍCULO 102.- Prescripción de acciones. 1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual…” En estricta aplicación a la normatividad citada y vistas las pruebas allegadas al proceso, en el presente asunto se encuentra demostrado que el señor ARMANDO ROJAS HAUPT interrumpió el fenómeno de la prescripción trienal ante la entidad demandada el día 10 de julio de 2014 (fl-1), por tanto, se permitiría retrotraer por tres años el derecho a cobrar sus prestaciones sociales reclamadas, esto es, a partir el día 10 de julio de 2011, pero como en el caso bajo estudio el actor se retiró del servicio el día 26 de junio de 2001, por tanto, concluye la Sala que ha de aplicarse, de manera irrestricta, la prescripción extintiva de los derechos reclamados por superar allende los términos de prescripción. En consecuencia, se confirmará la sentencia impugnada que negó las pretensiones de la demanda, por encontrarse probada la excepción de prescripción extintiva de los derechos reclamados por el el señor ARMANDO ROJAS HAUPT.
Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia del 31 de octubre 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria negó las pretensiones de la demanda presentada por ARMANDO ROJAS HAUPT en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. SEGUNDO.- NO CONDENAR en costas.
TERCERO. - RECONOCER personería al abogado Ricardo Villamarín Sandoval, identificado con la C.C. No. 6.776.653 y T.P. No. 88.463 del C.S. de la J., como apoderado de la entidad demandada, conforme al poder obrante en el índice 38 de Samai. CUARTO.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI.
Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente CARLOS JOSÉ MANSILLA JÁUREGUI Conjuez Ponente Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Firmado electrónicamente LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.