17001233300020150040701 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) Demandante: María Consuelo Vinasco Taborda Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculaciones como docente territorial y nacional.

La incorporación no cambia la naturaleza de la relación legal y reglamentaria. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el diez (10) de febrero de dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora MARÍA CONSUELO VINASCO TABORDA instauró demanda contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones N° (i) RDP 003698 de 29 de enero de 2015 y RDP 01425 de 17 de abril de la misma anualidad, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, 1 Folio 2.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) liquidar y pagar a la accionante la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la constitución del estatus pensional.

Que la autoridad demandada dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA y se condene en costas a la entidad demandada. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la señora María Consuelo Vinasco Taborda cumplió los 50 años de edad, el 6 de marzo de 1996 y laboró para la docencia oficial desde 1 de agosto de 1977 hasta el 6 de marzo de 2011 en la Institución Educativa Los Fundadores del municipio de Riosucio, cargo para el cual fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional.

Que el 10 de febrero de 1997, mediante Decreto N° 019 suscrito por el Gobernador de Departamento de Caldas, fue incorporada a la plata docente del Instituto Nacional Los Fundadores a la estructura orgánica del Departamento de Caldas, con lo que recuperó el carácter de docente departamental. Que el 1° de octubre de 2014 la parte actora solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, petición ante la cual dicha entidad expidió las Resoluciones N° RDP 003698 de 29 de enero de 2015 y RDP 014825 de 17 de abril de la misma anualidad con las que negó la prestación. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 3 de septiembre de 20153 y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5, para lo cual manifestó que, la actora no acredita vinculación por más de 20 años de servicio al sector docente del territorial o nacionalizado pues el tiempo laborado desde el 1 de agosto de 1977 en adelante fue nacional.

Igualmente, aseguró que el hecho de que la planta de personal y directivo docentes del Instituto Nacional Los Fundadores del municipio de Riosucio haya sido incorporada a la estructura orgánica del departamento de Caldas no quiere decir que haya cambiado el carácter nacional que traía la educadora de manera retroactiva. 2 Folio 3. 3 Folio 27. 4 Folio 33. 5 Folio 93 a 99.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) Propuso como excepciones las denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) buena fe, (iii) prescripción y; (iv) la genérica. En la audiencia inicial6 se indicó que los medios exceptivos propuestos no constituían verdaderas excepciones previas, sino argumentos de la defensa por lo que postergó su estudio al momento de emitir sentencia. Seguidamente, se fijó el litigio a partir de los hechos sobre los cuales existen desacuerdo; se determinó que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas y se estableció fecha para llevar a cabo audiencia de pruebas.

El día 12 de julio de 2016 durante la diligencia de pruebas se incorporaron al expediente los documentos aportados con ocasión a las pruebas de oficio decretadas en la audiencia inicial; en atención que se encontraban pendientes algunas respuestas se decidió continuar con el trámite normal del proceso, corriendo traslado para alegar por el término común de 10 días, haciendo la salvedad que se tendría en cuenta las respuestas allegadas antes de dictar sentencia de conformidad con el artículo 173 del CGP.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo de Caldas mediante sentencia del 10 de febrero de 2017 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte activa, al considerar que no le asiste razón a la demandante cuando afirma que a raíz de la incorporación de la planta de personal del plantel educativo Instituto Nacional Los Fundadores a la estructura orgánica del Departamento de Caldas, la calidad de la vinculación ha de entenderse automáticamente mutada a territorial o nacionalizada para efectos de la pensión gracia. Para arribar a tal conclusión efectuó las siguientes consideraciones: Que de los elementos de prueba allegados al expediente surge de modo diáfano que la accionante María Consuelo Vinasco Taborda solamente laboró como docente en una plaza nacionalizada entre el 18 de febrero de 1965 y el 14 de marzo de 1977, esto es, cuando prestó sus servicios como docente en el municipio de Supía, único lapso válido como requisito para acceder a la pensión gracia. Que cuando fue nombrada para laborar en el Instituto Nacional Los Fundadores, se vinculó en una plaza docente nacional, carácter que, emana de su nombramiento a instancias del Ministerio de Educación Nacional, tal como lo admite la propia demandante en el recuento fáctico consignado en el libelo demandador.

Que la postura del órgano supremo de esta jurisdicción es contundente cuando 6 Folios 114 a 119. 7 Folios. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) prescribe que el tipo de vinculación docente se determina por la autoridad nominadora, que en este caso lo fue el Ministerio de Educación, sin que exista acto de nombramiento posterior proveniente de autoridad distinta, y en todo caso, a juicio de dicho tribunal no es igual el decreto de incorporación global de una planta de personal al ente territorial.

Que le asiste razón a la accionada cuando manifiesta que la demandante no cumple los requisitos para acceder a la pensión gracia, en especial aquel referido a prestar los servicios docentes por un lapso mínimo de 20 años en una plaza nacionalizada o territorial y, por ende, no le asiste derecho reclamado, con lo cual está llamada a prosperar la excepción de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido.

EL RECURSO DE APELACIÓN8 La parte demandante inconforme con la decisión presentó recurso de apelación con el fin de que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda y se condene en costas a la entidad demandada. Manifestó que, pese a que no hay discusión acerca del tiempo laborado como docente nacional no es válido para acceder a la pensión gracia, la señora Vinasco Taborda recuperó el carácter de docente departamental el 10 de febrero de 1997, cuando el gobernador del departamento de Caldas, por medio del Decreto N° 049, incorporó a la planta de personal de la Secretaría de Educación los cargos del Instituto Nacional Los Fundadores del municipio de Riosucio y se encontraba en el listado de profesores.

Que su situación particular se asimila en los hechos y pretensiones planteados dentro de un proceso resuelto por el Tribunal Administrativo de Caldas en sentencia del 18 de abril de 2013, donde actuó como demandante el señor Rigoberto Cardona Cardona y en la cual se «[…] sumaron los tiempo de servicios territoriales prestados por el actor hasta el 10 de junio de 1997 con aquellos que sobrevinieron con la incorporación al DEPARTAMENTO DE CALDAS de la plata de docentes del IBOC (Instituto de Bachillerato Oriente de Caldas) […] adquiriendo el carácter de departamentales» Que tanto la Sala de Consulta y Servicio Civil como la Contencioso Administrativo en su Sección Segunda9, ha sido clara en afirmar que los docentes no dejan de ser departamentales así su salario sea pagado con los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones. 8 Folios 157 a 162. 9 Hace especial énfasis en la decisión del 29 de septiembre de 2016, Exp. 68001-23 000-2013-00162-01, M.P. William Hernández Gómez.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La UGPP presentó escrito de alegatos de conclusión10, en el cual reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y solicitó confirmar la decisión de primera instancia. La parte demandante no presentó alegatos en el trámite de segunda instancia. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La señora Agente del Ministerio Público, Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado, no rindió concepto en el presente asunto.

Se procede a decidir la controversia previa las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980, ello en el entendido de que tuvo una incorporación a la planta de personal docente de una entidad territorial en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo.

Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que: «[l]os maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «[l]os veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: 10 Folios 205 a 210.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2.

(Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5.

(Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»11. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «[c]uando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: 11 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 13 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o 14 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en el que obra como demandante la señora Hirma Nubia Jiménez Lozano y como entidad demandada la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan a determinar si las vinculaciones que ha detentado la actora a lo largo de su historia laboral le permiten colmar estos requisitos, y si por el hecho de que haya ocurrido una incorporación a la planta de personal del departamento de Caldas, su relación legal y reglamentaria cambió de naturaleza jurídica.

Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora María Consuelo Vinasco nació el 6 de marzo de 194615, de modo que cumplió los 50 años el 6 de marzo de 1996; hecho que por lo demás no fue objeto de discusión dentro del proceso judicial. Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, se procederá a efectuar un análisis sobre cada uno de los tiempos laborados que fueron desestimados y respecto de los cuales se expresó inconformidad con el fin de concluir si estos pueden ser tenidos en cuenta para obtener la prestación deprecada. 15 De conformidad con el registro civil de nacimiento y la copia de la cédula de ciudadanía obrantes en el CD contentivo del expediente administrativo del accionante que reposa a folio 4 del cuaderno 2.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) Según las pruebas obrantes en el expediente se encuentra que la demandante prestó sus servicios en condición de docente, así: Periodo II: 18 de febrero de 1965 al 14 de marzo de 1977 En primer lugar, se advierte que, en el expediente reposa el certificado laboral emitido el 30 de junio de 2016 por la profesional especializada del Grupo de Gestión Administrativa de la Gobernación de Caldas16, a partir del cual se indica que la demandante laboró al servicio de dicha entidad territorial desde el 18 de febrero de 1965 al 14 de marzo de 1977, como profesora de secundaria en el Instituto Supia.

Posteriormente, en el referido documento se señala que a partir del 15 de marzo de 1977 al 31 de julio de 1977, la actora se desempeñó como docente en el Instituto Los Fundadores del departamento de Caldas. Sobre el particular es de destacar que no reposan en el expediente los actos administrativos a través de los cuales se nombró a la accionante en calidad docente durante los tiempos enunciados, lo cual no es óbice para determinar la calidad y efectividad del vínculo sostenido en esta oportunidad, pues según la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 21 de junio de 2018, es viable tener como prueba de la calidad docente los certificados de los cuales se deduzca lo propio, tal como se señaló en dicha providencia de la siguiente forma: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» En ese sentido, obra en el expediente acta de posesión del 12 de agosto de 1965, proferida por la Alcaldía municipal de Supía- Caldas, a partir de la cual se puede observar que la accionante fue nombrada por el Departamento de Caldas en la Seccional Urbana de Supía mediante Decreto Nº 469, con efectos retroactivos desde el 18 de febrero de 1965.

Para mayor ilustración se pone en evidencia captura del documento en mención: 16 Folio 2, C3. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) Frente al análisis de la naturaleza jurídica del vínculo en comento, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencias C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, así como en la C-085 de 2002, precisó que, «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Del mismo modo, es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1º consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 1.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales). Por lo tanto, al observar que en el acta de posesión respectiva no intervino funcionario del Ministerio de Educación Nacional, ni medió ningún fundamento normativo de delegación de dicha autoridad al ente departamental para el efecto, así como tampoco se hizo referencia alguna acerca de que la plaza ocupada se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 o bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, es posible concluir que tal vínculo lo fue en calidad de docente territorial del orden departamental, tanto así que la UGPP lo reconoció de esa manera en la Resolución N° RDP 003698 del 29 de enero de 201517.

Así las cosas, resulta acertado asegurar que el período en mención (18 de febrero de 1965 al 14 de marzo de 1977 – 12 años y 25 días), debe ser computado a efectos de acumular tiempo de servicio para satisfacer el requisito de 20 años 17 Folio 5, C2, archivo digital denominado «RDP 003698». Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) contemplado en la Ley 114 de 1913 en orden de consolidar el derecho a la pensión gracia. Periodo II: 18 de octubre de 1977 en adelante- incorporación no muta vinculación. La Secretaría de Educación de Caldas a través de certificación emitida el 19 de mayo de 201518, indicó que la demandante fue nombrada como profesora secundaria por «Resolución [8586] MEN Instituto Nacional Los Fundadores- Riosucio», cargo para el cual tomó posesión el 6 de septiembre de 1977 y que, de forma posterior fue incorporada al mismo instituto por acto administrativo Nº 1120 del 27 de diciembre de 2004, estableciéndose en todo caso que el tipo de vínculo con la que fue afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fue nacional.

Veamos: Igualmente, tal y como aconteció con el lapso temporal estudiado previamente, no existe en el proceso la copia del acto administrativo de nombramiento de la demandada como maestra oficial desde la aludida fecha; no obstante, la naturaleza de dicha relación legal y reglamentaria sí es posible extraerla y determinarla como nacional en el presente caso, ello a partir de otros medios probatorios como certificaciones, constancias y su respectiva valoración. 18 Folio 19.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) Para el efecto, se tiene que de acuerdo con el acta de posesión del 6 de septiembre de 197719 fue el propio Ministerio de Educación quien nombró la recurrente con efectos retroactivos a partir del 1 de agosto de 1977, en el cargo de profesor de enseñanza secundaria del Instituto Nacional Los Fundadores (Caldas), tal como se aprecia en la siguiente imagen: De igual manera, se tiene que mediante certificación expedida el 24 de junio de 199620, por el rector y la pagadora del Instituto Nacional Fundadores, la actora 19 Folio 6, C3. 20 Folio 81, CD obrante en C2, archivo digital denominado «VINASCO TABORDA MARIA CONSUELO» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) laboró para dicho establecimiento desde el 1 de agosto de 2018 con ocasión a un nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional21, así lo señaló expresamente: De lo anterior, nótese que, pese a que el acta de posesión la expide el alcalde municipal de Riosucio, no puede dejarse de un lado que la institución dentro de la cual se desempeñó la demandada, lo fue con el carácter de nacional como se expuso anteriormente y, por lo tanto, su plaza también. Lo anterior, de la misma forma lo ratifica la constancia de tiempo de servicios expedida por la pagadora del Instituto Nacional Los Fundadores, que advierte la vinculación nacional del docente de manera ininterrumpida, así: 21 Dicho hecho fue ratificado de forma posterior por los mismos funcionarios mediante certificación del 23 de octubre de 1996.

(fl. 100, C2, CD #2) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) Por lo tanto, en el entendido de que probatoriamente se encuentra plenamente demostrado que la señora María Consuelo Vinasco Taborda detentó una vinculación como docente oficial en virtud de un nombramiento efectuado por el mismo Ministerio de Educación en una plaza propia, es decir, del orden nacional, se concluye que el lapso comprendido entre el 1 de agosto de 1977 al 1 de marzo de 2011 (33 años y 7 meses), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tipo de relación legal y reglamentaria es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.

Sin perjuicio de lo expuesto, la parte activa en su recurso de apelación sostuvo que a pesar de que su nombramiento hubiese sido realizado por la Nación, lo cierto es que la plaza que ocupó era del orden territorial en la medida en que fue incorporada en 1997 a la planta de personal educativo del departamento de Caldas a través de del Decreto Nº 00049 del 10 de febrero de 199722, pues dicha entidad había sido certificada para prestar tal servicio en ese territorio por autorización del Ministerio de Educación, ello al punto de asegurar que la naturaleza de su vínculo cambió igualmente al mismo nivel.

Dicho acto se efectuó en los siguientes términos: 22 Fl. 5, C2, archivo archivo denominado «91186561-32» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) No obstante, si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, no lo es menos que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso de la actora.

Incluso, se advierte que el mismo argumento se replica con ocasión de la incorporación a la estructura funcional de Caldas que efectuó el gobernador del mismo departamento, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, mediante el Decreto N° 01120 de 27 de diciembre de 2004, en la medida en que, se itera, el mentado proceso no fluctúa la naturaleza del vínculo original de la docente, configurada desde el primer momento en que fue nombrada y posesionada, pues lo que se transfiere a otra planta de personal es la plaza propiamente dicha, de manera que no se genera solución de continuidad ni terminación de la relación legal primigenia, así como tampoco el comienzo de una nueva.

Para el efecto, lo que resulta necesario es identificar cómo fue el nombramiento del educador en lo que respecta a la entidad que lo haya designado como tal, así como la plaza materialmente ocupada por este y habida cuenta de que como quedó demostrado en esta causa judicial, esta se dio por decisión de la Nación no sería adecuado afirmar que se dio un cambio de relación legal.

Tanto resulta convalidado el anterior argumento que el mismo Ministerio de Educación Nacional certificó23 los periodos laborados después de la incorporación como nombramiento nacional. Así: 23 Pág. 29, CD obrante en C2, archivo digital denominado «VINASCO TABORDA MARIA CONSUELO» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) Sobre el punto debe tenerse en cuenta que el artículo 6° de la Ley 60 de 1993 consagró lo siguiente: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».

Asimismo, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 se dispuso que, «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» En tal sentido, es claro que el fenómeno en comento no es un fundamento válido para afirmar que en virtud de las denominadas incorporaciones (que no corresponden a nuevos vínculos derivados de relaciones legales diferentes), los docentes que desde el principio eran nacionales y continuaron en ejercicio de su cargo sin solución de continuidad en las plantas de personal de las entidades territoriales, pueden modificar la naturaleza de su primera y única vinculación con desconocimiento de las características y condiciones jurídicas que se configuraron para ellos desde el mismo instante en que fueron nombrados por una autoridad en ejercicio de su facultad nominadora como lo es, por ejemplo, el Ministerio de Educación Nacional24.

En todo caso, aun si se planteara que con motivo de la mencionada incorporación, el centro de costos para asumir las acreencias laborales del personal docente corresponde al SGP a través del FER, debe precisarse que como se adujo en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el origen de los recursos destinados a financiar los pagos de los maestros oficiales no es criterio suficiente ni indispensable para determinar la calidad del vínculo laboral de aquellos, pues para el efecto lo que resulta necesario es identificar cómo fue el nombramiento del educador en lo que respecta a la entidad que lo haya designado como tal, así como la plaza materialmente ocupada por este, de manera que tampoco sería adecuado afirmar que se dio un cambio de relación legal por las anteriores razones, habida cuenta de que como quedó demostrado fue fruto de una determinación de la Nación. Por lo tanto, al evidenciar que la vinculación de la demandante desde el 18 de octubre de 1977 en adelante no resulta computable para adquirir una pensión 24 Como respaldo de este postulado pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) gracia, se concluye que tampoco satisfizo el requisito de acreditar mínimo 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado exigidos por el ordenamiento jurídico para el reconocimiento de la pensión gracia, pues para ello solo habría acumulado un total de 12 años y 25 días en calidad de educadora territorial que no colman este presupuesto.

Bajo tal contexto, en el entendido de que la señora María Consuelo Vinasco no cumplió esta exigencia que es esencial para consolidar el derecho pretendido, resulta inane verificar los demás requisitos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada. Con base en lo expuesto previamente, se estima que resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de origen en el fallo apelado para negar el reconocimiento de la prestación solicitada por la actora, de manera que habrá de confirmarse dicha providencia. Condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por las partes no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambas partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00407-01 (1325-2017) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del diez (10) de febrero de dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Administrativo de Caldas, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: RECONOCER personería adjetiva a la firma de abogados VITERI ABOGADOS S.A.S., identificada con NIT 900.569.499 conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 22 de la plataforma SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente