CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D. C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintidós (2022). Radicado No. 080012331000201000926 01. No. interno: 2112-2015. Actora: Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz. Demandado: Universidad del Atlántico.
Trámite: Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho / Segunda Instancia. Asunto: Establecer si ha operado el fenómeno de caducidad. Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección de 2 de diciembre de 20211, después de surtidas a cabalidad las demás etapas procesales y de establecer que no obra en el proceso irregularidades o nulidades procesales que deban ser saneadas, para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 23 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico por medio del cual negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz en contra de la Universidad del Atlántico.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda y sus fundamentos2. Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz por intermedio de apoderado judicial3, en ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho –Decreto 01 de 1984- presentó demanda con el fin de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución 005 de 15 de enero de 2007 a través de la cual la Rectora de la Universidad del Atlántico suprimió la planta de personal;
(ii) Oficio de 12 de enero de 2007, suscrito por la misma autoridad administrativa, mediante el cual le fue informado que no existía en la nueva planta de personal un cargo de iguales características a las que venía desempeñando; (iii) Oficio de 16 de enero de 2007 el cual le informó la terminación de su vinculación laboral; 1 Informe visible a folio 451. 2 Visible en folio 1 a 17 del expediente. 3 La abogada Editza Morales Navas.
Radicado No. 080012331000201000926 01. No. interno: 2112-2015. Actora: Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz. Demandado: Universidad del Atlántico. 2 (iv) Resolución 498 de 28 de junio de 2007 mediante la cual la Rectora de la Universidad del Atlántico le reconoció y pagó la suma de $48.503.089 por concepto de indemnización por supresión del cargo; y, (v) Resolución 585 de 19 de mayo de 2010, en virtud de la cual, la misma autoridad administrativa, acató lo dispuesto en el fallo de tutela de 22 de abril de 2010 y, en consecuencia, ordenó su reintegro al cargo de Jefe de Departamento con el correspondiente pago de salarios y prestaciones dejados de percibir desde su desvinculación hasta la notificación de este acto administrativo.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) el reintegro de manera definitiva al cargo de Jefe de Departamento con la correspondiente homologación a carrera administrativa, (ii) la corrección y liquidación que contiene los emolumentos salariales y prestacionales desde el 17 de enero de 2007 «fecha en que se desvinculó de la Universidad del Atlántico»;
(iii) y, el reconocimiento y pago de los salarios y demás prestaciones dejadas de percibir. Para una mejor compresión del caso, la Sala se permite realizar un resumen de la situación fáctica, así: El señor Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz, quien ostentaba derechos de carrera administrativa, fue desvinculado el 16 de enero de 2007, luego de que fuera notificado que por medio de la Resolución 005 de 15 de enero de 2007 la Rectora de la Universidad del Atlántico había adoptado la determinación de suprimir la planta de personal; en tal virtud, a través de la Resolución 489 de 28 de junio de 2007 le fue reconocida la suma de 48.503.089 por concepto de indemnización por supresión del cargo.
Luego de que el señor Orlando Carbonell de la Hoz hubiese instaurado una tutela en contra de la Universidad del Atlántico en aras a que le fueran amparados sus derechos fundamentales, el Tribunal Administrativo del Atlántico en sentencia de segunda instancia del 22 de abril de 2010 resolvió acoger tales derechos y, en consecuencia, ordenó que fuese reintegrado al cargo que venía desempeñando, así como al pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha del despido hasta el momento de su reincorporación; para el efecto, brindó un plazo de 30 días.
Pese a que, mediante Resolución 585 de 19 de mayo de 2010 la Rectora de la Universidad del Atlántico resolvió acatar lo dispuesto en el citado fallo, a juicio del demandante, no se encuentra ejerciendo el mismo cargo y su remuneración es muy inferior a la que percibía anteriormente. 1.2 Normas violadas y concepto de violación. Constitución Política, artículos 13, 25, 29, 53, 125, 209, 211;
Leyes 790 de 2002; 909 de 2004; y, Decreto 190 de 2003. Radicado No. 080012331000201000926 01. No. interno: 2112-2015. Actora: Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz. Demandado: Universidad del Atlántico. 3 Como concepto de violación de las normas invocadas, manifestó que los actos demandados están afectados por el siguiente cargo: Falsa motivación: porque si bien es cierto a través de la Resolución 585 del 19 de mayo de 2010 fue acatada la orden judicial del Tribunal Administrativo del Atlántico en el sentido de reintegrar al señor Orlando Carbonell de la Hoz, también lo es que fue nombrado en un cargo que no hace parte de la planta de personal.
Por otra parte, la Universidad del Atlántico al elaborar los estudios técnicos para llevar a cabo la restructuración administrativa, debió obrar en cumplimiento de un deber legal y respetar a los trabajadores que estuviesen amparados no sólo en carrera administrativa, sino también, que estuviesen escalafonados como padres o madres cabeza de familia. 1.3 Contestación de la demanda.
La Universidad del Atlántico, a través de su apoderado, solicitó negar las súplicas con fundamento en los siguientes argumentos4: Si bien es cierto es una formalidad de carácter sustancial el hecho de motivar los actos administrativos, la ley no exige que se realice de una manera tan rigurosa que implique la explicación de todos los detalles en los cuales se sustenta la decisión, pues ello haría que el mismo se convierta en un acto complejo de interpretar.
En efecto, no es necesario argumentar sobre la veracidad de las pruebas para demostrar la existencia de unos supuestos fácticos y jurídicos que sustenten la decisión. La protección especial, también conocida como retén social, establecida en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, no puede cobijar al demandante, dado que esta normativa sólo aplica para la renovación y modernización de la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional, dentro de la cual, no se incluyen los entes autónomos universitarios.
Adicionalmente, no se puede desconocer que la desvinculación de éste se debió a la restructuración que se adelantó en la Universidad del Atlántico y la cual estuvo fundada en las Leyes 550 de 1999 y 922 de 2004. El legislador es competente para intervenir en el ámbito de la autonomía de los entes territoriales, sin afectar el núcleo esencial de ésta, en tanto es quien ejerce las funciones de autogobierno y autogestión; bajo ese contexto, la Ley 550 de 1999 buscó remediar, mediante acuerdos de reestructuración, la difícil situación por la que algunas entidades territoriales atravesaban tan es así que denominó un capitulo “la restructuración de pasivos de las entidades territoriales”.
Por ende, debe entenderse que la Universidad del Atlántico estaba facultada para adelantar y enfrentar un problema financiero, en su sentir, de inmensas proporcionalidades. 4 Visible a folios 322 a 337 del expediente. Radicado No. 080012331000201000926 01. No. interno: 2112-2015. Actora: Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz. Demandado: Universidad del Atlántico. 4 Finalmente propuso las siguientes excepciones: (i) prescripción de las mesadas, en caso de que se accedan a las pretensiones;
(ii) caducidad de la acción, como quiera que los actos acusados están inmersos en este fenómeno; y, (iii) falta de titularidad de algún derecho para reclamar, puesto que el retiro del demandante se debió a un acuerdo de reestructuración de pasivos. 1.4. La sentencia apelada5. El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia 23 de febrero de 2015 declaró, de un lado, la inhibición frente al Oficio del 16 de enero de 2007 «por medio del cual se le informó al demandante acerca de la terminación de su vinculación laboral» y la Resolución 585 de 19 de mayo de 2010 «en virtud de la cual, la Rectora de la Universidad del Atlántico, acató lo dispuesto en el fallo de tutela de 22 de abril de 2010»; y de otro, la caducidad de la acción frente a los demás actos administrativos acusados.
Lo anterior, por las razones que a continuación se pasan a exponer: Ni los actos de comunicación ni los de ejecución son sujetos de control judicial, por cuanto solamente los son aquellas decisiones de la administración que tienen el carácter de definitivo, esto es, que se originan en un procedimiento o aquellos de trámite que impidan continuar con el respectivo procedimiento; en ese orden de ideas, advirtió, no son susceptibles de control judicial el Oficio del 16 de enero de 2007 ni la Resolución 585 del 19 de mayo de 2010, en la medida en que constituyen, respectivamente, un acto de comunicación y de cumplimiento de sentencia. Con relación a los demás actos administrativos, tales como, la Resolución 498 del 28 de junio de 2007 a través de la cual se reconoció el pago de una indemnización; el Oficio del 13 de junio de 2007, mediante el cual se respondió a una reclamación administrativa; y, la Resolución 005 del 15 de enero de 2007 mediante la cual se suprimió la planta de personal de la Universidad del Atlántico, a su juicio, se encuentran inmersos en el fenómeno de la caducidad, por cuanto transcurrió más de cuatro meses entre la fecha en que se presumió la notificación «fecha de expedición» y de la presentación de la demanda. 1.5 El recurso de apelación. El demandante presentó recurso de apelación con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación6: A su juicio, los actos acusados se encuentran inmersos en falsa motivación dado que: (i) la supresión del cargo como motivo de desvinculación del demandante no existió;
(ii) tampoco se le brindó la oportunidad de escoger un cargo en la nueva planta de personal; (iii) no le fue pagada la suma de dinero que le había sido reconocida como concepto de indemnización por supresión del cargo; y, (iv) se desconoció el principio de estabilidad laboral reforzada, por cuanto ostentaba la condición de padre cabeza de familia. 5 Visible a folios 419 a 428 del expediente. 6 Visible a folios 430 a 435 del expediente.
Radicado No. 080012331000201000926 01. No. interno: 2112-2015. Actora: Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz. Demandado: Universidad del Atlántico. 5 II. CONSIDERACIONES Cuestión previa. Antes de formular el problema jurídico es pertinente analizar la declaratoria de la caducidad de las Resoluciones 005 de 15 de enero de 20077; 498 de 28 de junio de 20078 y del Oficio de 12 de enero de 20079; y, además, de la inhibición del Oficio de 16 de enero de 200710 y de la Resolución 585 de 19 de mayo de 201011, pues en caso de que alguna de éstas prospere, resultaría inviable su estudio.
Para el efecto la Sala abordará: (i) el estudio de los actos enjuiciables en los casos de reestructuración o supresión de cargos en la planta de personal; (ii) de la caducidad; (iii) forma de computar el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; y, (iv) el caso concreto. (i) De los actos enjuiciables en los casos de reestructuración o supresión de cargos en la planta de personal.
En primer término, se debe advertir que cada proceso de reestructuración que conlleve a la supresión de cargos presenta diversas particularidades, lo cual lleva a ser analizado según cada una de ellas, siendo inadecuado definir, a primera vista, qué actos pueden afectar la situación jurídica concreta y particular del demandante pues, casi siempre, es un acto general el que contiene la decisión de suprimir unos cargos sin especificar quiénes serán retirados del servicio.
Lo anterior lleva a afirmar que el nominador por medio de un acto concreto define quiénes son retirados y quiénes incorpora en la nueva planta, siendo adecuado en ciertas ocasiones, entablar una misma demanda contra el acto de carácter general, cuando tiene la capacidad de afectar una situación concreta buscando se declare su inaplicación y el acto de carácter particular, a fin de obtener su nulidad como quiera que sea la decisión que genera el retiro o la desvinculación del servicio.
En ese sentido, esta Corporación en providencia del 10 de febrero de 2005, radicado 500012331000199900134 01(5071-02) señaló lo siguiente: “(…) Pues bien, en principio, cuando se pretende la NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES, v. gr. el de la reestructuración de una Entidad, la fijación de una planta de personal de manera general, por principio, se debe ejercer 7 «A través de la cual la Rectora de la Universidad del Atlántico suprimió la planta de personal». 8 «Mediante la cual la Rectora de la Universidad del Atlántico le reconoció al demandante y pagó la suma de $48.503.089 por concepto de indemnización por supresión del cargo». 9 «Por medio del cual la Rectora de la Universidad del Atlántico mediante le informó al demandante que no existía en la nueva planta de personal un cargo de iguales características a las que venía desempeñando». 10 «Por medio de la cual se le informó al demandante la terminación de su vinculación laboral». 11 “En virtud de la cual la Rectora de la Universidad del Atlántico acató lo dispuesto en el fallo de tutela de 22 de abril de 2010 y, en consecuencia, ordenó su reintegro al cargo de Jefe de Departamento con el correspondiente pago de salarios y prestaciones dejados de percibir desde su desvinculación hasta la notificación de este acto administrativo».
Radicado No. 080012331000201000926 01. No. interno: 2112-2015. Actora: Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz. Demandado: Universidad del Atlántico. 6 la ACCIÓN DE NULIDAD para restablecer objetivamente el ordenamiento jurídico, sin efectos personales; la competencia judicial – actual - para juzgar esos actos, depende fundamentalmente de su nivel (Nacional o local).
Ahora, a través de la ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, es posible en casos específicos debidamente analizados, en forma excepcional, impugnar de inicio el ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – en cuanto afecta personalmente al demandante - porque éste comprende la voluntad administrativa que genera remota o directamente la presunta lesión del derecho del actor (v. gr. por suprimir la dependencia o el empleo pertinente y conducir al retiro del servicio del empleado); si no existiera esa posibilidad, por ejemplo, el acto administrativo general que SUPRIME UN EMPLEO de una planta de personal y con ello, afecta a quien lo desempeña, no podría ser enjuiciado en un proceso con efectos subjetivos y de esta manera, el servidor público, en verdad, no tendría acción porque para su retiro en ocasiones solo es necesario expedir un Oficio de carácter informativo del efecto de ese acto general y así, no habría acto particular qué impugnar.
Claro está que, en otras ocasiones, después de la expedición del ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL que tiene esa relevancia, se expide un ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR que concreta la situación que afecta al demandante, pero con fundamento en el anterior, por lo que normalmente se impugnan los dos, en cuanto afectan al accionante (…) Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, cuando es factible que dentro del proceso subjetivo iniciado por el interesado, se reclame la nulidad parcial del acto administrativo general, en cuanto afecta personalmente al demandante, se deben cumplir algunos requisitos compatibles de esta acción, como es el del término de caducidad.
En fin, cada caso debe ser analizado para establecer la situación fáctica y conforme a ella y a la ley, determinar cuáles son los actos impugnables y la forma de hacerlo, para dar paso luego al restablecimiento del derecho (…)”. Conforme el panorama señalado, es claro que en tratándose de procesos de reestructuración o supresión, no es posible establecer una regla general o única en relación con los actos que deben demandarse, pues se debe analizar cada caso en particular para poder determinar qué actos son susceptibles de enjuiciamiento.
(ii) De la caducidad. En tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo «normativa que rige el presente asunto en razón a que la demanda fue radicada cuando aún se encontraba vigente esta normativa», prevé que la misma caduca al cabo de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso, salvo que se trate de actos que reconozcan o nieguen prestaciones periódicas los cuales podrán demandarse en cualquier tiempo.
En tal sentido, la caducidad ha sido entendida por esta Corporación12, como el fenómeno jurídico procesal a través del cual el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo 12 Ver, entre otras, las sentencias de la Sección Segunda, Subsección B, de 24 de marzo de 2011, Expediente N° 1389 de 2010. Actor: Fabio Alberto Gutiérrez Franklin.
Magistrado Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila; y de 26 de marzo de 2009. Expediente N° 1134-07 Actor: José Luís Acuña Henríquez. Consejero Ponente Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Radicado No. 080012331000201000926 01. No. interno: 2112-2015. Actora: Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz. Demandado: Universidad del Atlántico. 7 el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia13.
Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general e impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso.
Se trata entonces de una figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del Juez, cuando se verifique su ocurrencia14. También es una carga procesal que debe cumplir quien esté interesado en acudir al aparato jurisdiccional y su omisión lo priva del ejercicio del derecho de acción. De otro lado, la justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso-administrativas tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse, ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya.
Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de acciones como la de nulidad y restablecimiento del derecho, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. En suma, la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos y entre estos y el Estado.
El derecho al acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial.
Sobre el particular, en materia de lo contencioso administrativo, sobre el plazo de 4 meses fijado en el artículo 136 del C.C.A, destacó la Corte siguiendo la línea jurisprudencial desarrollada sobre este aspecto, que15: “(…) la fijación de términos de caducidad para las acciones contencioso- administrativas, si bien implica una limitación al derecho de los individuos para interponerlas, está encaminada a asegurar la eficacia de los derechos de las personas, racionalizando el acceso a la administración de justicia. En tal medida, es necesario tener en cuenta además que el derecho de acción, en cuanto pretende el restablecimiento de derechos subjetivos, conlleva la obligación de su ejercicio oportuno. Por otra parte, ha sostenido esta Corporación que la determinación de la oportunidad para ejercer tal derecho corresponde fijarla al legislador, quien tiene un amplio margen discrecional para establecer los términos de caducidad de las 13 Consejo de Estado, Sentencia de 6 de junio de dos mil doce (2012), Radicación número: 08001-23- 31-000-2007-00755-01(1132-11), Actor: Julia Esther Páez Pérez, C. P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. 14 En este mismo sentido, se pronunció la Corte Constitucional en Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 15 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-565-2000 M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa Radicado No. 080012331000201000926 01.
No. interno: 2112-2015. Actora: Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz. Demandado: Universidad del Atlántico. 8 acciones, quedando limitado únicamente por los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En este caso, dichos principios están determinados por un criterio empírico consistente en determinar si efectivamente los administrados cuentan con el tiempo suficiente para llevar a cabo todos los pasos necesarios para cumplir con los requisitos establecidos en la ley para interponer las respectivas acciones.
Esta limitación al alcance de las facultades legislativas fue ya objeto de análisis por parte de esta Corporación. En efecto, la Sentencia C-351 de 1994, que declaró exequible el término de cuatro meses para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho afirmó la razonabilidad de dicho término y determinó que el legislador actuó dentro del límite de sus competencias, sin desconocer el derecho de acceso a la administración de justicia. Por lo tanto, esta Corporación considera que debe reiterar su jurisprudencia en cuanto al particular (…)”.
La anterior argumentación, compartida por esta Sala, ha sido reiterada en la jurisprudencia del Máximo Tribunal encargado de la guarda de la Constitución en diversos pronunciamientos, en los que además ha puntualizado que “(…) la justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya.
Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general (…)”16. Finalmente, cabe precisar que la ocurrencia de la caducidad debe verificarse por el juez al momento de admitir la demanda, en la medida en que constituye un presupuesto procesal de la acción, pero si ello no es posible, deberá ser analizada en la sentencia y conduciría a la inhibición para decidir de fondo el asunto.
(iii) Forma de computar el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El Decreto 01 de 198417 estableció dentro de los recursos que proceden contra los actos que ponen fin a las actuaciones administrativas, el de reposición, apelación queja18. A su turno, se debe considerar el contenido del artículo 62 del 16 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-832 de 2001.
M. P. Dr. Rodrigo Escobar Gil 17 Normativa que rige el presente asunto en razón a que la demanda fue radicada cuando aún se encontraba vigente esta normativa. 18 “(…) Decreto 01 de 1984. (…)
ARTICULO 51. OPORTUNIDAD Y PRESENTACION. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> De los recursos de reposición y apelación habrá de hacerse uso, por escrito, en la diligencia de notificación personal, o dentro de los cinco (5) días siguientes a ella, o a la desfijación del edicto, o a la publicación, según el caso.
Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo. Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos podrán presentarse ante el Procurador regional o ante el Personero Municipal, para que ordene su recibo y tramitación e imponga las sanciones correspondientes.
El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición. Transcurridos los términos sin que se hubieren interpuesto los recursos procedentes, la decisión quedará en firme. Los recursos de reposición y de queja no son obligatorios. (…)” (Lo subrayado es de la Sala). Radicado No. 080012331000201000926 01.
No. interno: 2112-2015. Actora: Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz. Demandado: Universidad del Atlántico. 9 ibídem19 para efectos de conocer cuando adquieren firmeza los actos administrativos: “(…) Los actos administrativos quedarán en firme: 1º) Cuando contra ellos no proceda ningún recurso; 2º) Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido; 3º) Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos; 4º) Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos.
(…)”. Por su parte, el artículo 63 ídem con relación al agotamiento de la vía gubernativa señaló que (…) acontecerá en los casos previstos en los numerales 1º y 2º del artículo anterior, y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja. (…)”20. El artículo 135 ídem dispuso en cuanto a la posibilidad de demandar actos de carácter particular ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo lo siguiente: “(…) La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho al actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo…”.
El artículo 136 de la misma normativa «modificado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989 y el artículo 44 de la Ley 446 de 1998», en materia de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho «artículo 85 C.C.A.21», señalaba que la misma caduca al cabo de 4 meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
Visto lo anterior, reitera la Sala lo que consideró la Sala Plena en la sentencia de 11 de diciembre de 2012, en el sentido de que para el cómputo del término de caducidad en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debe tenerse en cuenta la ejecutoria del acto administrativo cuya declaratoria de nulidad se pretende. “(…) Así, la notificación del acto a la que se refiere el artículo 136.2 del CCA., es la de aquél con el que se agota la vía gubernativa, o la de aquél con el que culmina la actuación, cuando no procede recurso alguno (art. 62.1).
Se parte entonces de la notificación del acto ejecutoriado, esto es aquel contra el que no procedía recurso (art. 62.1 CCA); o, el que resuelve los recursos interpuestos (art. 62.2 CCA)”.22 19 En la Ley 1437 de 2011 el artículo 87 dispuso: “Los actos administrativos quedarán en firme: (…) 3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.”. 20 Lo resaltado en negrilla fuera del texto. 21 “(…)
ARTICULO
85. ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> <Ver Notas del Editor> <Subrogado por el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente.
(…)”. 22 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 11 de diciembre de 2012, Expediente Nº 11001-03-25-000-2005-00012-00, Consejero ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Radicado No. 080012331000201000926 01. No. interno: 2112-2015. Actora: Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz. Demandado: Universidad del Atlántico. 10 En otras palabras, el acto administrativo cuya nulidad se demanda, es aquel que ha cobrado firmeza, tal como lo prevé artículo 62 del C.C.A. El acto en firme es un acto que se presume legal, y el objeto del contencioso de restablecimiento del derecho es desvirtuar en sede judicial dicha presunción para de esta manera obtener el consecuente restablecimiento del derecho o la reparación del daño. Tal como lo indicó la Sala Plena Contenciosa, frente al acto administrativo que pone fin a la actuación, se pueden presentar las siguientes hipótesis23: • El acto administrativo admite recursos y éstos se interponen dentro de la oportunidad legal «artículos 50 y 52 C.C.A». • El acto administrativo carece de recursos. • El acto administrativo sólo es pasible de ser recurrido mediante la reposición. El recurso de reposición es facultativo «artículo 51 C.C.A».
En el evento en que el acto con el que se pone fin a la actuación administrativa sea pasible de los recursos de reposición y de apelación, y éstos hayan sido interpuestos conforme a lo dispuesto en el CCA., la ejecutoria del acto se dará “al día siguiente de la notificación del acto que resuelve tales recursos” y el término de caducidad se contabiliza según el numeral 2º, artículo 136 del C.C.A., a partir del día siguiente de la notificación del acto administrativo que resuelve los recursos interpuestos, según sea el caso24.
En tal sentido, el cómputo del término de caducidad para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del CCA., se contabiliza a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo que resolvió el recurso de reposición; por ende, la interposición de la acción dentro del término de caducidad como presupuesto procesal, al igual que el agotamiento previo de la vía gubernativa, son consustanciales a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y su observancia es de carácter obligatorio para quien pretenda acudir a la jurisdicción para debatir la legalidad de un acto administrativo y desvirtuar la presunción de legalidad que le ampara.
El acto administrativo demandable es el acto que está en firme, pues estando pendiente de decidir un recurso interpuesto no es posible acudir ante la 23 Sobre el particular, en la comentada sentencia la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo citó a BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo. Séptima edición. 2009.
Señal Editora. Pág. 182-183. 24Ahora bien: En el evento en que la decisión administrativa definitiva carezca de recursos, “la ejecutoria se producirá al día siguiente al de la notificación del acto administrativo”. Y el término de caducidad se contabiliza a partir del día siguiente al de la notificación de ese acto definitivo. En el tercer evento, esto es, frente a actos administrativos respecto de los cuales sólo sea procedente el recurso –facultativo- de reposición, como lo anota el profesor Betancur Jaramillo, se pueden presentar dos variables que la Sala considera relevante señalar: “1a.) Se interpone el recurso dentro de los cinco días indicados en la ley (art. 51 inciso 2º. c.c.a) y se resuelve por la administración. Aquí la ejecutoria se logra desde el día siguiente al de la notificación del acto que resuelve el mencionado recurso; y 2ª.) El interesado no interpone la reposición. En este evento la ejecutoria se producirá, no desde la notificación del acto, sino al día siguiente al del vencimiento de los cinco días que tenía para interponerlo.
Se respeta este término porque hasta el último día podía formularlo.” BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo. Séptima edición. 2009. Señal Editora. Pág. 183 y ss., citado por la SALA Plena en la sentencia de 11 de diciembre de 2012, previamente referenciada. Radicado No. 080012331000201000926 01. No. interno: 2112-2015.
Actora: Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz. Demandado: Universidad del Atlántico. 11 jurisdicción para impugnar su legalidad25. A su vez, el acto en firme es aquel que culmina la actuación o cierra el debate gubernativo y sobre el cual no procede recurso en sede administrativa26; presupuesto que resulta relevante al momento de contabilizar el término de caducidad para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
(iv) Del caso en concreto. En razón a las condiciones propias del caso sub examine y para efectos de examinar si es posible declarar fundada la excepción de caducidad e inhibirse respecto de algunos actos administrativos, la Sala cuenta con los siguientes elementos probatorios: a) El 16 de enero de 2007 la Rectora de la Universidad del Atlántico le informó al señor Orlando Carbonell de la Hoz que terminaría su vinculación laboral con la Universidad a partir del 18 de enero de 2007, por cuanto el cargo que ostentaba había sido suprimido por medio de la Resolución 00005 de 15 de enero de 200727. b) El 12 de junio de 2007 la misma autoridad administrativa le informó al señor Orlando Carbonell de la Hoz que, al ostentar derechos de carrera administrativa, 25 El acto administrativo de contenido particular, como lo señala el profesor Betancur Jaramillo, se entiende ejecutoriado, por regla general, al día siguiente de su notificación. En materia disciplinaria, de acuerdo con el artículo 119 de la Ley 734 de 2002 “Las decisiones disciplinarias contra las que proceden recursos, quedarán en firme tres días después de la última notificación. Las que se dicten en audiencia o diligencia, al finalizar ésta o la sesión donde se haya tomado la decisión, si no fueren impugnadas.
Las decisiones que resuelvan los recursos de apelación y de queja, así como aquéllas contra las cuales no procede recurso alguno, quedarán en firme el día que sean suscritas por el funcionario competente.”. Inciso 2o. declarado EXEQUIBLE, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1076-02 de 5 de diciembre de 2002, Magistrada Ponente Dra. Clara Inés Vargas Hernández., 'siempre y cuando se entienda que los efectos jurídicos se surten a partir de la notificación de las providencias' 26 Sobre la firmeza del acto administrativo, la doctrina nacional ha señalado: “El artículo 62 del CCA establece que el acto administrativo se encuentra en firme en los siguientes eventos: cuando contra él no proceda ningún recurso; cuando los recursos interpuestos se hayan decidido; cuando no se interpongan recursos; cuando se renuncie expresamente a la utilización de recursos por parte de la persona interesada; cuando haya lugar a la perención o cuando se acepten sus desistimientos.
Como se observa, se trata de hipótesis que tan solo involucran a los actos de contenido particular. Configurada una cualquiera de las anteriores situaciones fácticas, la administración podrá realizar la totalidad de actuaciones, procedimientos u operaciones indispensables, para darle cabal cumplimiento a lo dispuesto en el respectivo acto administrativo.
Desde este punto de vista, la firmeza del acto administrativo constituye el punto límite o de partida de la eficacia real del acto: nos permite visualizar el momento primario a partir del cual se presume la plena configuración de la legalidad de la decisión administrativa y emana la obligación constitucional y legal de hacer cumplir lo dispuesto en la providencia administrativa.
A ninguna otra conclusión se puede llegar, si entendemos en su contexto lo dispuesto en el artículo 62 del CCA en concordancia con el artículo 64 del mismo ordenamiento, que regula propiamente las actuaciones administrativas posteriores al momento en que el acto se hace obligatorio definitivamente, actuaciones que podríamos catalogar de ejecutoriedad o eficacia normal del acto administrativo.
Precisamente en esta última disposición se instituye en el ordenamiento colombiano la figura de la ejecutoriedad del acto, base indiscutible de los mecanismos típicos de la eficacia del acto tales como los procedimientos, actuaciones y operaciones administrativas. Conforme a estos presupuestos normativos, el mundo de la eficacia aparece en una determinada situación fáctica cuando el acto reviste el carácter de ejecutivo, esto es, se encuentra en firme y en consecuencia es ejecutorio o de obligatorio cumplimiento, tanto para la administración como para el administrado…” SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo.
Acto Administrativo Procedimiento, Eficacia y Validez, 4ª Edición, Universidad Externado de Colombia, Pág. 321-322. 27 Visible a folio 31 del expediente. Radicado No. 080012331000201000926 01. No. interno: 2112-2015. Actora: Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz. Demandado: Universidad del Atlántico. 12 era posible que le fuera reconocida la indemnización por supresión del cargo que ordena el parágrafo 2, artículo 44 de la Ley 909 de 200428. c) Mediante Resolución 498 de 28 de junio de 2007 la Rectora de la Universidad del Atlántico pagó por concepto de indemnización por la supresión del cargo, al señor Orlando Carbonell de la Hoz, la suma de $48.503.08929, lo anterior con fundamento en lo siguiente: “(…) Que por enfrentar la Universidad del Atlántico un problema financiero de inmensas proporciones la llevo a suscribir un acuerdo de reestructuración de pasivos con sus acreedores, lo cual implicó el ajuste de la planta de personal.
Como consecuencia de la situación anterior expidió la Resolución No. 000005 de fecha 15 de enero de 2007, mediante el cual se suprimió la planta de personal de la Universidad del Atlántico. Qué tal decisión se les comunicó oportunamente los funcionarios a quienes se les conoció carga administrativa, señalándoles en comunicaciones el derecho preferencial dile a asistir a recibir la indemnización o hacer reincorporado en un empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal.
Que mediante el Acuerdo 07 de febrero de 2007 se aprobó la nueva planta de personal de la Universidad y en ella no existe los cargos de Jefe de Adquisición de Suministros y Auxiliar Administrativo por tal motivo se le asiste el derecho a indemnizarlos. (…)”. d) El 22 de abril de 2010 el Tribunal Administrativo del Atlántico revocó la sentencia del 22 de febrero de 2010 expedida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Barranquilla, en su lugar, dispuso tutelar los derechos fundamentales del señor Orlando Carbonell de la Hoz y ordenó a la Rectora de la Universidad del Atlántico realizar las actuaciones necesarias para que fuera reintegrado al cargo que venía desempeñando y al pago de sus salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha del despido hasta el momento de su reincorporación. Lo anterior por cuanto consideró que se había demostrado la condición de padre cabeza de familia30. e) Por medio de la Resolución 0585 de 19 de mayo de 2010 la Rectora de la Universidad del Atlántico resolvió acatar lo dispuesto en la tutela del 22 de abril de 2010 proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico y, en consecuencia, ordenó reintegrar al señor Orlando Carbonell de la Hoz en el cargo de Jefe de Adquisición y Suministro, además, el pago de todos los salarios y prestaciones dejados de recibir desde el momento en que se le notificó el acto que le indicó que su cargo había sido suprimido.
Para el efecto señaló31: “(…) que el Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia de segunda instancia de fecha 22 de abril de 2010, resolvió: “revocase la sentencia proferida el 22 de 2010 (sic) por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Barranquilla. En su lugar se dispone: tutelase al señor Orlando Carbonell de la Hoz, sus derechos constitucionales fundamentales a la vida digna, debido proceso, y mínimo vital y móvil, consagrados en los artículos 1, 19 y 53 de la Constitución Política.
En consecuencia, ordenase a la Rectora de la Universidad del Atlántico, o a quien haga sus veces, que dentro de 28 Visible a folio 29 del expediente. 29 Visible a folio 28 del expediente. 30 Visible a folios 39 a 54 del expediente. 31 Visible a folios 20 y 21 del expediente. Radicado No. 080012331000201000926 01. No. interno: 2112-2015.
Actora: Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz. Demandado: Universidad del Atlántico. 13 los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, inicie las gestiones necesarias para que el señor Orlando Carbonell de la Hoz sea reintegrado al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría, si es el caso, así como el pago de sus salarios y prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de devengar desde la fecha del despido hasta el momento de su reincorporación, lo cual deberá materializarse dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes al vencimiento del referido plazo” Que el vicerrector administrativo y financiero, en fecha cinco (cinco) de mayo de 2010, el vicerrector administrativo y financiero de la Universidad del Atlántico (sic) certifica: “EL SEÑOR ORLANDO GUILLERMO CARBONELL DE LA HOZ, SE DESEMPEÑÓ EN EL CARGO JEFE DE ADQUISICIÓN SUMINISTRO HASTA EL 28 DE ENERO DE 2007 FECHA DE SU DESVINCULACIÓN, MEDIANTE RESOLUCIÓN 00005 DE 15 DE ENERO DE 2007, QUE SUPRIME LA PLANTA DE PERSONAL DE LA UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO.
EN LA PLANTA ACTUAL ACUERDO 003 DE FECHA 12 DE FEBRERO DE 2007, NO EXISTE EL CARGO DE JEFE DE ADQUISICIÓN, DENTRO DE LA PLANTA OTRO IGUAL O DE SIMILAR CATEGORÍA DE INFUSIONES” Que no obstante lo anterior, la Universidad del Atlántico siempre se ha caracterizado, por ser respetuosa de las decisiones judiciales por lo que acatar el fallo de tutela, pero no lo comparte y en consecuencia procederá de conformidad con lo ordenado dentro del mismo, a reintegrar al señor Orlando Carbonell de la Hoz en el cargo Jefe de Adquisición y Suministro de la Universidad del Atlántico, en su condición de padre cabeza de familia, reconocimiento efectuado dentro del referido fallo, así como se reconocerá el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar.
(…)”. f) En virtud de la Resolución 626 de 17 de mayo de 2012 la Rectora de la Universidad acató lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia de 21 de septiembre de 2010, en la cual revocó el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico del 12 de abril de 2010 y, en su lugar, confirmó el fallo proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Barranquilla el 22 de febrero de 2010, que declaró la improcedencia de la acción de tutela instaurada por el ciudadano Orlando Carbonell de la Hoz, concretamente, porque no había cumplido con el requisito de inmediatez ya había sido interpuesta mucho tiempo después de la presunta vulneración a sus derechos, sin una justificación suficiente para ello32.
Pues bien, con fundamento en las pruebas que obran en el expediente es dable concluir que: (i) por medio de la Resolución 00005 de 15 de enero de 2007 fue suprimida la planta de personal de la Universidad del Atlántico dada la difícil situación económica que estaba atravesando la entidad por aquella época; (ii) el 16 de enero de 2007 la Rectora del citado ente educativo le informó al señor Orlando Guillermo de la Hoz que el cargo que venía desempeñando había sido suprimido;
(iii) mediante Resolución 498 de 28 de junio de 2007 le fue reconocida a éste la suma de $48.503.089 por concepto de indemnización por la supresión del cargo; (iv) el 22 de abril de 2010 el Tribunal Administrativo del Atlántico, al amparar los derechos fundamentales del demandante, ordenó el reintegro y el pago de salarios y prestaciones a éste;
(v) en tal virtud, fue proferida la Resolución 0585 de 19 de mayo de 2010, a través de la cual se dio cumplimiento a la citada orden; y, (vi) mediante Resolución 626 de 17 de mayo de 2012 la Rectora del ente demandado acató lo dispuesto por la Corte 32 Visible a folio 168 y 169 del expediente. Radicado No. 080012331000201000926 01. No. interno: 2112-2015.
Actora: Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz. Demandado: Universidad del Atlántico. 14 Constitucional y, en consecuencia, dejó sin efectos en anterior acto administrativo «Resolución 0585 de 19 de mayo de 2010». Bajo la anterior perspectiva es dable concluir lo siguiente: 1) No es procedente realizar un juicio de legalidad respecto de la Resolución 0585 de 19 de mayo de 2010, a través de la cual se dio cumplimiento a la orden judicial emanada del Tribunal Administrativo del Atlántico, ya que mediante sentencia T-762 de 21 de septiembre de 2010 la Corte Constitucional resolvió “(…) REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 12 de abril de 2010 y, en su lugar, CONFIRMAR el fallo proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Barranquilla el 22 de febrero de 2010, que declaró la improcedencia de la acción de tutela instaurada por el ciudadano Orlando Carbonell de la Hoz (…)” y, en tal sentido, mediante Resolución 626 de 17 de mayo de 2012 dejó sin efectos el anterior acto administrativo.
Dentro de las razones que se expuso la mencionada Corporación se encuentran los siguientes: “(…) Así como en los anteriores, en el expediente T-2672408 la acción de tutela fue instaurada tres años después de que la Universidad del Atlántico hubiera proferido la Resolución No. 000005 de 2007, mediante la cual suprimió el cargo que venía desempeñando el señor Orlando Carbonell de la Hoz.
Pero a diferencia de los expedientes previamente examinados, en este no hay ningún intento de justificación por la tardanza de tres años para interpone la tutela, contados desde la fecha en que fue desvinculado de la Universidad del Atlántico. Por lo tanto, la Sala de Revisión declarará improcedente su acción. (…) En conclusión, por las anteriores razones, la Sala de Revisión debe concluir que las acciones de tutela estudiadas en el presente caso, salvo por la del expediente T- 2606189 interpuesta por la señora Hortensia Casis Padilla, no cumplen con el requisito de inmediatez ya que fueron interpuestas mucho tiempo después de la presunta vulneración a sus derechos, sin una justificación suficiente para ello.
Así las cosas, esta Sala de Revisión revocará los fallos proferidos por el Tribunal Administrativo del Atlántico dentro de los acciones de tutela instauradas en contra de la Universidad del Atlántico por los ciudadanos Norma Cristina Coll Díaz (T-2603288), Yomaira Esther Salazar Castellano (T-2613826), Nelly Avendaño de Pérez (T- 2617842), Luz Marina García de Alba (T-2619848), Bertha Elisa Marín Herrón (T- 2619945), Santiago José Gastelbondo Pérez (T-2621245), Orlando Carbonell de la Hoz (T-2672408), Asmel de Jesús Perea Olivares (T-2674974), Luis Jacinto Villa Álvarez (T-2677427), que a su vez revocaron los fallos proferidos en primera instancia. Igualmente revocará el fallo proferido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico dentro la acción de tutela instaurada por el ciudadano Oscar Enrique Sarmiento Estrada (T-2674846), que a su vez confirmó el fallo proferido en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla, y en consecuencia declarará que las acciones de tutela son improcedentes por no cumplir con el requisito de inmediatez.
(…)”. Resulta pertinente indicar que el tratadista Luis Enrique Berrocal Guerrero al pronunciarse sobre el concepto de anulación del acto administrativo, señaló que es la decisión judicial de suprimirlo o hacerlo desaparecer del mundo jurídico a instancia de parte, es decir, en virtud de la acción contenciosa administrativa33, pero, es más, expresó en relación con el medio de nulidad y restablecimiento 33 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique.
Manual del Acto Administrativo, Librería Ediciones del Profesional Ltda. Séptima Edición, 2016, Pág. 539. Radicado No. 080012331000201000926 01. No. interno: 2112-2015. Actora: Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz. Demandado: Universidad del Atlántico. 15 del derecho que34: “(…) Aquí se busca la nulidad del acto, pero como condición necesaria para obtener el restablecimiento de un derecho que ha sido afectado por el acto administrativo que se demanda, y/o la reparación del daño que se le haya causado al accionante (artículo 138 CPACA).
Por tanto, el juez, además de declarar la nulidad del acto administrativo, podrá instituir disposiciones nuevas en remplazo de las contenidas en él, así como modificar o reformar estas últimas (artículo 187 CPACA). Debido a que ello, esta acción se conoce, desde sus orígenes en el derecho administrativo y la jurisprudencia francesa, como acción de plena jurisdicción, lo que significa que el juez tiene poder o autoridad para decidir sobre las implicaciones del acto acusado.
(…)”. Así las cosas, en el presente caso, no es dable efectuar un juicio de legalidad respecto de un acto que, además de ser un acto de ejecución que perdió sus efectos por una orden judicial, existían algunos actos administrativos que definieron la situación particular y concreta del demandante dentro del proceso de reestructuración en la Universidad del Atlántico, lo cual quiere decir que se pretendió revivir el término legal que permitía ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho35. 2) En aquellos casos donde al reestructurarse la planta de personal se suprimen algunos cargos de determinada denominación y se mantienen otros, le corresponde al nominador realizar la debida escogencia de quienes deberían abandonar la planta de personal mediante un acto complejo, compuesto por el acto de reestructuración y, además, por aquél acto por el cual se le indica al servidor público que no continuaría desempeñando su empleo; sin embargo en el sub lite se evidencia que la Resolución 00005 de 15 de enero de 2007 fue el acto general que definió la situación jurídica de todos los miembros de la planta de personal, dado que allí se especificó que sería suprimida en su integridad.
Por ende, al ser este el acto que definió la situación del demandante, es dable concluir que es a partir de su expedición que se cuenta para efectos de establecer la caducidad de que trata numeral 2 del artículo 136 del Decreto 01 de 198436, esto es, 15 de enero de 2015; en consecuencia, los Oficios de 12 de enero de 2007 «mediante el cual le informan que no existía en la nueva planta de personal un cargo de iguales características a las que venía desempeñando» y 16 de enero de 2007 «el cual informan al demandante que había terminado su vinculación laboral» no constituyen actos administrativos definitivos, en tanto que no crearon, mi modifican situación alguna, dado que su función consistió en poner en conocimiento la decisión contenida en otro acto administrativo. 34 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique.
Manual del Acto Administrativo, Librería Ediciones del Profesional Ltda. Séptima Edición, 2016, Pág. 561. 35 Consejo de estado, sentencia de 29 de noviembre de 2012, radicado, 080012331000200901056 01, C. P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 36 “(…)
ARTÍCULO 136. Caducidad de las acciones. 1. La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto. 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
(…)”. Radicado No. 080012331000201000926 01. No. interno: 2112-2015. Actora: Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz. Demandado: Universidad del Atlántico. 16 Al respecto se debe tener en cuenta que esta Corporación, al estudiar casos parecidos al que ahora nos convoca, ha precisado que si, en gracia de discusión, pudiera anularse la comunicación, ello resultaría infructuoso, pues no tendría ningún efecto jurídico respecto del acto que determinó el retiro del demandante, toda vez que continuaría vigente el acto que le modificó su situación o se la definió, de tal manera que no procede emitir pronunciamiento de fondo en relación con el oficio demandado37. 3) Como se dejó ilustrado en líneas antecedentes, esta Corporación ha aceptado la demanda de los actos de contenido general, cuando por diversas razones tiene la capacidad de afectar la situación particular y concreta de cada funcionario.
En tales ocasiones, resulta prudente dirigir una misma demanda contra actos que aparecen como generales respecto de los cuales, se invoca su inaplicación y contra actos de claro contenido particular a través del contencioso subjetivo de nulidad, para que sea el juez de conocimiento el que determine la procedencia del restablecimiento pretendido, sin que ello implique una indebida acumulación de pretensiones.
En tal virtud, al tener en cuenta que, de un lado, los actos concretos y particulares que definieron la situación jurídica del demandante fueron las Resoluciones 005 de 15 de enero de 2007 y 498 de 28 de junio de 2007 «a través de las cuales, respectivamente, la Rectora de la Universidad del Atlántico suprimió la planta de personal y reconoció la suma de $48.503.089 por concepto de indemnización por supresión del cargo»; y de otro, que la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho fue incoada 19 de octubre de 2010, es dable concluir que no existía impedimento procesal para que acudiera ante esta jurisdicción dentro del término de caducidad señalado en el ordinal 2º del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, para controvertir su legalidad.
Para efectos ilustrativos, la Sala se permite presentar el siguiente flujograma en el cual se explica lo acontecido, veamos: 37 CONSEJO DE ESTADO, sentencia de 4 de diciembre de 2008, expediente No. 7300 1-23-3 I -000- 2001-02849-01(43 16-03, C.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Término de caducidad 15 de enero de 2007 Resolución 005 de 2007 15 de abril de 2007 Fecha limite para presentar la demanda 21 de marzo de 2012 Fecha en que fue presentada Tiempo extemporáneo 19 de mayo de 2010 Resolución 589 de 2010 Acto que definió la situación del demandante Acto que pretendió revivir términos 17 de mayo de 2012 Resolución 626 de 2012 Acto que dejó sin efectos Término de caducidad Radicado No. 080012331000201000926 01.
No. interno: 2112-2015. Actora: Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz. Demandado: Universidad del Atlántico. 17 Es cierto que es deber del fallador estudiar la caducidad en la etapa de admisión de la demanda, a fin de evitar el desgaste que genera el trámite de un proceso que terminará con una sentencia inhibitoria si aquella está configurada, pero también lo es que el juez está igualmente facultado por la ley para acometer su examen en otras oportunidades procesales, pues en cualquiera de ellas, e incluso al fallar de fondo, el juzgador puede percatarse de su operancia con base en las pruebas arrimadas al plenario, como ocurrió en el sub lite.
Así las cosas, como el demandante no expresó ni mucho menos probó las razones por las cuales no fue instaurada la demanda oportunamente, por lo cual resulta improcedente confrontar tales circunstancias con los principios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial, a fin de flexibilizar el cumplimiento de las normas procesales, razón por la cual éstas deben ser aplicadas en debida forma y, en tal virtud, resulta imperativo confirmar la sentencia apelada, pero por las razones acá expuestas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMAR la sentencia de 23 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico por medio del cual negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Orlando Guillermo Carbonell de la Hoz en contra de la Universidad del Atlántico, pero por las razones expuestas en esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión38. (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS (firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ 38 Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador