CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05154-00 Solicitante: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.

RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente económicas. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el accionante contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Tercero Administrativo de Bucaramanga.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 24 de septiembre de 2024, el municipio de Bucaramanga, a través de apoderado judicial formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección a sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que alegó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander y el Juez Tercero Administrativo de Bucaramanga, al proferir las sentencias de 28 de junio de 2024 y 2 de octubre de 2023, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que Claudia Liliana Carrascal Acevedo interpuso contra el municipio de Bucaramanga.

En virtud del amparo solicita que se deje sin efectos las sentencias reprochadas y se ordene proferir un fallo en reemplazo en el que se acate, atienda e intérprete de manera sistemática el marco normativo previsto en el Estatuto Tributario, el Acuerdo Municipal 061 de 2010 -Estatuto de Valorización Municipal- y en la Resolución 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-05154-00 Accionante: Municipio de Bucaramanga Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Distribuidora 0674 del 10 de octubre de 2013 en materia del recaudo de la contribución por valorización 2.

Hechos relevantes La señora Claudia Liliana Carrascal Acevedo es propietaria del inmueble de Matricula Inmobiliaria No. 300-37247 y de No. Predial 680010102000001750021000000000 ubicado en la calle 63 No. 32 - 39 barrio Conucos Bucaramanga – Santander. Mediante Acuerdo Municipal No. 075 del 30 de diciembre de 2010, se decretó el cobro por valorización del proyecto general «Plan vial Bucaramanga competitiva para el mejoramiento de la movilidad».

La Secretaría de Hacienda-Oficina de Valorización de la Alcaldía de Bucaramanga, dictó mandamiento de pago No. 1845 del 28 de junio de 2022 con ocasión del proceso de cobro coactivo que se inició en contra de Claudia Liliana Carrascal Acevedo por concepto de valorización que recae sobre el predio de propiedad de la solicitante. El 2 de agosto de 2022 la señora Carrascal Acevedo formuló la excepción de prescripción en contra del mandamiento de pago conforme los artículos 817, 829 del Estatuto Tributario y 87, 91 de la Ley 1437 de 2011, en correspondencia a lo dispuesto en la Resolución 556 de 2015, artículo 59 de la Ley 788 de 2002 y en la Ley 1066 de 2006.

Mediante Resolución 033 del 13 de septiembre de 2022 se declaró no probada ya que la acción de cobro prescribía hasta el 19 de mayo de 2027. La accionante interpuso recurso de reposición, sin embargo, la autoridad confirmó la decisión mediante Resolución RR-013-EXC del 22 de noviembre de 2022. La solicitante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que se dejaran sin efectos las Resoluciones número 033 del 13 de septiembre de 2022 y RR-013-EXC del 22 de noviembre de 2022 que declararon no probada la excepción de prescripción en contra del mandamiento de pago No. 1845 de 2022.

A 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-05154-00 Accionante: Municipio de Bucaramanga Acción de tutela – Sentencia de primera instancia título de restablecimiento solicitó que el municipio de Bucaramanga dé por terminado el proceso de cobro coactivo iniciado en su contra. El asunto le correspondió en primera instancia al Juzgado Tercero Administrativo de Bucaramanga que, mediante providencia del 3 de octubre de 2023 declaró la nulidad de los actos administrativos acusados al encontrar probada la prescripción de la acción de cobro, ya que para el 22 de noviembre de 2022, fecha en que quedó ejecutoriada la Resolución RR-013-EXC, por la cual se decide el recurso de reposición contra la resolución 033 de 2022, ya había prescrito la acción para cobrar coactivamente el gravamen de valorización. Sostuvo que el tributo se hizo exigible a partir del mes de noviembre de 2015, por lo que ya habían pasado 5 años previstos en la ley, cuando la administración profirió el mandamiento de pago.

Inconforme con la decisión, el municipio de Bucaramanga apeló la sentencia y el Tribunal Administrativo de Santander mediante providencia de 28 de junio de 2024 confirmó la decisión del a quo. 3. Fundamentos de la solicitud El accionante sostuvo que la sentencia reprochada le vulneró los derechos fundamentales invocados, pues incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución. Estimó que la interpretación dada por las autoridades accionadas, según la cual a la prescripción de la acción de cobro se cuenta a partir de la ejecutoria del acto administrativo que declara incumplida la facilidad de pago, no hace una interpretación sistemática con el artículo 818 del Estatuto Tributario que establece las causales de interrupción del término de la prescripción, entre estas, «por el otorgamiento de facilidades para el pago».

Esgrimió que la sentencia incurre en un defecto sustantivo al aplicar de manera literal el artículo 817.4 del Estatuto Tributario en el que se dispone que el término de prescripción de la acción de cobro se cuenta a partir de «la fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión», sin hacer una interpretación sistemática con el artículo 818 del referido estatuto, que establece las 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-05154-00 Accionante: Municipio de Bucaramanga Acción de tutela – Sentencia de primera instancia causales de interrupción y suspensión del término de prescripción, se encuentra, «por el otorgamiento de facilidades para el pago» En virtud de lo anterior, esgrimió que «Este yerro interpretativo, condujo a que se tomara de manera errada la fecha de exigibilidad de la obligación –desde la ejecutoria de la Resolución distribuidora- y no a partir del momento en que la obligación se tornó exigible, lo cual se itera, solo sobrevino al vencimiento del plazo de pago otorgado.».

Para el pago, el artículo quinto de la resolución distribuidora había otorgado la facilidad de cinco años, por ello, el cobro promovido con anterioridad al vencimiento de ese plazo era infructuoso. Adujo que se realizó inapropiada valoración probatoria al dar por sentado que la exigibilidad de la contribución por valorización en el marco de la Resolución Distribuidora 0674 del 10 de octubre de 2013 se produjo desde su misma ejecutoria, esto es a partir del 30 de octubre de 2015; conclusión a la que se llega indistintamente de la modalidad de pago a la que el contribuyente se encuentre acogido «un solo pago» o «por cuotas».

Consideró que el tribunal incurrió en una interpretación inadecuada, al considerar que la obligación a cargo de la accionante no estaba sujeta a un plazo o a una condición, ya que correspondía a una obligación pura y simple exigible a partir del día siguiente de la ejecutoria de la resolución, ya que en el marco normativo de la contribución por valorización, artículos 66 y 71 del Estatuto de Valorización Municipal en concordancia con los artículos 5 y 6 de la Resolución Distribuidora 0674 de 2013 soportan la facilidad de pago del plazo máximo de 5 años otorgados al contribuyente para el pago total de dicha obligación. Finalmente indicó que la providencia reprochada vulnera directamente la Constitución, concretamente los derechos fundamentales al debido proceso y la protección judicial efectiva. 4.

Trámite procesal 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-05154-00 Accionante: Municipio de Bucaramanga Acción de tutela – Sentencia de primera instancia El 3 de octubre de 2024 se admitió la acción de tutela, se negó la medida previa y se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas, así como a la señora Claudia Liliana Carrascal Acevedo como tercera interesada.

En el escrito de contestación, la Juez Tercera Administrativo de Bucaramanga adujo que la providencia reprochada contiene el examen crítico de las pruebas y el razonamiento legal necesario que fundamenta la conclusión que resuelve el problema jurídico planteado de forma expresa y clara. Además, resuelve cada una de las pretensiones del medio de control, hace un análisis de los argumentos expuestos por las partes y es congruente.

El Tribunal Administrativo de Santander sostuvo que con la acción de tutela el municipio de Bucaramanga pretende reabrir el debate jurídico que ya surtió su trámite en primera y segunda instancia. Insistió en que la actuación del Tribunal siempre respetó el debido proceso. La señora Claudia Liliana Carrascal indicó que no se vulneraron los derechos fundamentales alegados y que la tutela se pretende usar como una instancia adicional del proceso ordinario.

Señaló que la prosperidad de la acción de tutela afectaría el principio de seguridad jurídica por cuanto con las decisiones de primera y segunda instancia se desvirtuó la teoría del municipio de Bucaramanga que la prescripción de la acción de cobro es de 10 años y no de 5 años como lo dispone el Estatuto Tributario. CONSIDERACIONES 5.

Cuestión Previa Aunque la parte accionante interpuso la solicitud en contra del Tribunal Administrativo de Santander y el Juez Tercero Administrativo de Bucaramanga, esta Sala solo analizará la sentencia del 28 de junio de 2024, proferida por el Tribunal accionado, en tanto fue la providencia que puso fin al proceso ordinario. 6.

Problema jurídico 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-05154-00 Accionante: Municipio de Bucaramanga Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela interpuesta por el Municipio de Bucaramanga contra la sentencia del 28 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. 7.

Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es La Sala es competente para decidir la acción de tutela con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental1.

De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela2.

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. 1 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 2 Ibidem. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-05154-00 Accionante: Municipio de Bucaramanga Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional3: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;

(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.

Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.

Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».

Caso concreto La sentencia reprochada confirmó la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que Claudia Liliana Carrascal Acevedo interpuso contra el Municipio de Bucaramanga y dejó sin 3 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-05154-00 Accionante: Municipio de Bucaramanga Acción de tutela – Sentencia de primera instancia efectos los actos de cobro de la contribución de valorización que recaen sobre el predio de propiedad de Claudia Liliana Carrascal Acevedo.

El tribunal consideró que conforme a los artículos 817 del ET, 44 del Estatuto Tributario municipal y 64 y siguientes el Acuerdo 061 de 2010, la contribución de valorización que fijó la Resolución 0674 de 2013 era exigible desde la ejecutoria y por el término de 5 años conforme al término de prescripción y al artículo 5 de esa resolución; la cual quedó ejecutoriada el 29 de octubre de 2015 como lo certificó la Asesora jurídica de Valorización. En consecuencia, el vencimiento del término de prescripción de la acción de cobro acaeció, en principio el 30 de octubre de 2020, fecha de inicio del recaudo de la contribución de valorización contenida en la referida resolución. No obstante lo anterior, la autoridad indicó que el referido término se suspendió en virtud del artículo 3 del Decreto 109 del 31 de marzo de 20204 debido a la emergencia económica, social y ambiental causada por el Covid-19, la cual fue levantada mediante el Decreto 131 del 19 de octubre de 2021, por ello, el término de prescripción no corrió entre el 31 de marzo de 2020 y el 19 de octubre de 2021, en consecuencia, la nueva fecha de vencimiento del término de prescripción de la acción de cobro era el 20 de mayo de 2022.

La autoridad accionada señaló que la resolución no estaba sujeta a ningún plazo o condición, era una obligación pura y simple y exigible a partir del día siguiente a su ejecutoria, por ello, consideró que la acción de cobro prescribió, tal como lo alegó la señora Claudia Liliana Carrascal Acevedo al proponer la excepción de pago dentro del proceso de cobro coactivo que el municipio de Bucaramanga inició en su contra, y que fue negada mediante los actos demandados.

Asimismo, consideró que no eran de recibo la interpretación dada por el municipio de Bucaramanga al artículo 817.4 del E.T en el proceso de cobro coactivo, según el cual, debido a la financiación de la contribución el pago de la obligación era exigible hasta el 19 de mayo de 2022, por ello, a partir de esa fecha es que cuentan los 5 4 Por medio del cual suspende el plazo para el pago de la cuota correspondiente al primer semestre del impuesto predial unificado año gravable 2020, se suspenden las fechas de pago de las cuotas de financiación de la Contribución por Valorización, se suspenden términos y procesos de la administración tributaria y del contribuyente y se regula la notificación electrónica de actos administrativos en los procesos tributarios en el municipio de Bucaramanga 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-05154-00 Accionante: Municipio de Bucaramanga Acción de tutela – Sentencia de primera instancia años del término de prescripción de la acción de cobro de 5 años, esto es hasta el 19 de mayo de 2027.

La Sala consideró que al tomar ese término, el municipio estaba desconociendo el término de prescripción de la acción de cobro de los dineros adeudados por los contribuyentes al fisco previsto por el legislador, extendiendo el término de exigibilidad. En ese sentido indicó que «tal y como lo ha precisado el H. Consejo de Estado, la causación del tributo y su pago son fenómenos diferentes5, por lo que una cosa es la causación de la contribución por valorización, exigible a partir de la ejecutoria de la resolución distribuidora (art. 817 numeral 4 del E.T., art. 441 literal d) del Estatuto Tributario Municipal y 66 del Acuerdo 061 de 2010) y otra es que el municipio establezca como forma de pago el PAGO POR CUOTAS con beneficio de financiación de la contribución, con el objeto de mejorar la eficiencia de la gestión de recaudo del respectivo proyecto.» El tribunal estimó que a pesar de que se advirtió una modificación en el plazo general del recaudo, respecto a su inicio y finalización, en la medida que inicialmente la Resolución 0556 de 2015 tuvo lugar a partir del 2015, se aplicó a la contribuyente en el mes de enero de 2016, sin embargo, no hay prueba que esa situación se le comunicó a la señora Carrascal Acevedo y que le permitiera conocer la fecha de pago de la cuota inicial, su monto o financiación. Al respecto el ad quem señaló: Así, en el marco del plan de financiación dispuesto por el municipio de Bucaramanga, y en lo que respecta a la señora CLAUDIA LILIANA CARRASCAL ACEVEDO no es posible predicar que el término de prescripción de 5 años se encontraba interrumpido por virtud de la invocada financiación de su contribución, menos aún, como lo afirma la entidad demandada que, al vencimiento de los 60 meses que se fijaron en la resolución distribuidora como plazo máximo de pago (5 años), se iniciaba el conteo de los 5 años de prescripción de la acción de cobro aconteciendo su fenecimiento el 19 de mayo de 2027, pues nótese que a este último término le antecede el conteo del plazo máximo del pago por cuotas -conforme el gravamen respectivo-, sin embargo, en el caso concreto el rango del gravamen de la aquí demandante no correspondía al rango superior -60 meses-, pues este se ubicaba en el comprendido al que se le asignó un plazo de 48 meses, lo que pone de manifiesto que, el municipio de Bucaramanga, sin consideración al rango de gravamen y al plazo máximo fijado para cada uno de los predios, en forma indistinta, contabiliza el término prescriptivo de la acción de cobro; contabilización que, aun predicando la financiación de la contribución a favor de la aquí demandante, se evidencia errónea. 5 CONSEJO DE ESTADO-SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCIÓN CUARTA-Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ -trece (13) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)- Radicación número: 05001-23- 31-000-2007-00070-01 (20863) 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-05154-00 Accionante: Municipio de Bucaramanga Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Aunado a lo anterior, y considerando lo informado por el municipio de Bucaramanga en relación con el hecho de que la financiación de la contribución de la aquí demandante tuvo lugar de manera automática a partir del 1° de enero de 2016 y a un plazo de pago de 48 cuotas, que se incumplió por la contribuyente «totalmente la obligación de pagar las cuotas por concepto de contribución de valorización» y que solo al vencimiento del plazo máximo -60 meses ( que como se dijo es erróneo también) - predica el inicio del término de la acción de cobro, la Sala pone en evidencia una vez más la inactividad de dicho ente territorial frente a la gestión de cobro de la obligación, pues, en gracia de discusión, aceptando la financiación de la contribución, nótese que, siendo 0 el número de cuotas pagadas, el municipio no efectuó actuación alguna encaminada al adelantamiento del cobro persuasivo desde el mismo momento en que se perdió el derecho al pago por plazos, conforme la previsión contenida en el art. 72 del Acuerdo 061 del 16 de diciembre de 2010 por el cual se expide el estatuto de la contribución de valorización del municipio de Bucaramanga, esto es, cuando la contribuyente dejó de pagar 3 cuotas periódicas consecutivas y/o por razón de superase con la deuda los 2 smlmv, supuestos ambos que se cumplieron en el primer trimestre del año 2016, lo que tornaba EXIGIBLE la totalidad del valor de la contribución, iniciando a partir de este momento el término de prescripción, sin que el cobro persuasivo que establece la norma suspenda dicho término. Por el contrario, el municipio dejó transcurrir la totalidad del plazo máximo fijado para los pagos por cuotas, sin exigir dicho pago y sin iniciar el cobro persuasivo (art. 73 del Acuerdo 061 del 16 de diciembre de 2010) con miras a garantizar el referido pago de la contribución, dejando así vencer los términos. En este orden de ideas, dadas las irregularidades advertidas en el trámite de financiación de la contribución de valorización que alega el municipio de Bucaramanga aplicó a la contribución a cargo de la señora CLAUDIA LILIANA CARRRASCAL ACEVEDO, no es posible reconocer los efectos de suspensión que le otorgó dicho municipio frente al término de prescripción de la acción de cobro.

La Sala advierte que los argumentos presentados por el accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal respecto del término de prescripción de la acción de cobro. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.

Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.

La solicitud de tutela demuestra una inconformidad con lo decidido por los jueces de conocimiento en primera y segunda instancia sin que se evidencie una relevancia 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-05154-00 Accionante: Municipio de Bucaramanga Acción de tutela – Sentencia de primera instancia constitucional sobre el particular, toda vez que se pretende volver a debatir lo decidido afectando así el principio de cosa juzgada.

Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Así las cosas, la Sala habrá de declarar improcedente la acción de tutela, por los motivos antes expuestos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela del municipio de Bucaramanga contra el Tribunal Administrativo de Santander.

SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES WILLIAM BARRERA MUÑOZ