REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-04609-00 Demandantes: MARÍA GRACIELA HOYOS DE CASTRILLÓN Demandado: SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Síntesis del caso: la actora cuestionó la providencia proferida en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual se negaron las pretensiones en contra del acto que negó el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes. La Sala declarará improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por cuanto el interés de la demandante es someter la controversia a una instancia adicional.

La Sala decide la acción de tutela presentada1 por la señora María Graciela Hoyos de Castrillón, en contra de la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso y mínimo vital, consagrados en los artíclos 29, 49 y 53 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia del 4 de marzo de 2024 proferida por esa autoridad judicial en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no. 05001-33- 33-020-2018-00283-01.

I.

ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción de tutela, la demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1 Mediante escrito del 30 de agosto de 2024. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04609-00 Actora: María Graciela Hoyos de Castrillón Acción de tutela 1) La señora María Graciela Hoyos de Castrillón solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes tras el fallecimiento de su cónyuge, quien falleció el 16 de noviembre de 1977 y en vida había laborado para el Fondo de Fomento Agrícola de la Gobernación de Antioquia entre 1975 y 1977, con lo que acumuló un total de 999 días de servicio, esto es, 2 años y 269 días. 2) La Gobernación de Antioquia denegó la solicitud a través de las Resoluciones nos. 2595, 3228 y 1257 de 1998 con fundamento en que el causante no alcanzó los 20 años de servicio requeridos por la Ley 12 de 1975 para generar el derecho a la pensión de jubilación; además, la Gobernación sostuvo que la Ley 100 de 1993, según la cual la demandante solicitaba el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, no era aplicable de manera retrospectiva al caso, dado que el fallecimiento del causante ocurrió antes de la entrada en vigencia de dicha ley. 3) Frente a esta negativa, la señora María Graciela Hoyos presentó una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado 20 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, quien con sentencia de 30 de septiembre de 2019 negó las pretensiones de la demanda3. 4) La demandante presentó recurso de apelación4 y la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia el 4 de marzo de 2024 en la cual confirmó la decisión de primera instancia por razones similares a las del juzgado5. 2 La demanda se basó en el argumento según el cual, aunque la Ley 100 de 1993 no estaba vigente en el momento del fallecimiento del causante, debía aplicarse de manera retrospectiva, por tratarse de una situación jurídica no consolidada y en que el principio de favorabilidad en materia laboral permitía la aplicación de esa normativa por resultar más favorable. 3 Esa autoridad judicial consideró que la Ley 100 de 1993 no podía aplicarse de manera retrospectiva, en atención a que el fallecimiento del causante ocurrió en 1977, antes de la entrada en vigencia de dicha ley y la normativa aplicable al caso era la Ley 12 de 1975, la cual exigía 20 años de servicio para generar el derecho a la pensión de jubilación, requisito que el señor Castrillón no cumplió, debido a que únicamente había trabajado por 999 días, lo cual equivalía a menos de tres años de servicio. 4 En el recurso, la actora reiteró sus argumentos en favor de la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 y sostuvo que la pensión de sobrevivientes es una prestación de carácter periódico, cuyo derecho no se consolidó con el fallecimiento del causante y que, por tanto, debía aplicarse la normativa más favorable para garantizar su reconocimiento. 5 El tribunal consideró que la jurisprudencia establece que la pensión de sobrevivientes debe reconocerse conforme a la normativa vigente al momento del fallecimiento del causante y, dado que el fallecimiento del causante ocurrió en 1977, no era posible aplicar la Ley 100 de 1993 en su caso.

Adicionalmente, desestimó el argumento basado en el principio de favorabilidad, señalando que dicho principio es aplicable únicamente cuando existen dos normativas vigentes al momento de los hechos, lo 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04609-00 Actora: María Graciela Hoyos de Castrillón Acción de tutela Fundamentos de la vulneración La demandante alegó que la sentencia de 4 de marzo de 2024 adolece de un defecto fáctico y una violación directa de la Constitución toda vez que, “no se tuvo en cuenta las sentencias proferidas por las Altas Cortes en donde a la hora de reconocer la pensión de sobrevivientes, se hace aplicación a la normatividad más beneficiosa así ésta sea posterior y no se encuentre vigente en la fecha en que falleció el causante.” y por “no dársele aplicabilidad al principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la misma.”.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior, en la acción de tutela la demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “En razón a lo anteriormente expuesto, solicito conceder la presente Acción de Tutela por vía de Hecho y tutelar el derecho fundamental al Debido Proceso consagrado en el artículo 29 y el mínimo vital del artículo 53 de nuestra carta política, derechos que le fueron vulnerados a mi poderdante y se ordene a la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia para que emita decisión conforme al principio de favorabilidad y se aplique de manera retrospectiva la ley 100 de 1993 para el caso que nos compete.”.

(mayúsculas, del original - archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). Actuación procesal Mediante auto del 3 de septiembre de 2024 se admitió la acción de tutela, se notificó al presidente y a los magistrados integrantes de la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia y se vinculó al titular del Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, al gobernador de Antioquia y al director del fondo Pensiones de Antioquia, entregándoles copia de la demanda y los anexos, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Intervenciones de la autoridades demandadas y vinculadas El magistrado ponente de la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela porque la cual no ocurrió en este caso debido a que la Ley 100 de 1993 no estaba en vigencia en la fecha del fallecimiento del señor Castrillón. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04609-00 Actora: María Graciela Hoyos de Castrillón Acción de tutela demandante utilizó la tutela como una instancia encubierta e intentó reabrir un debate judicial que ya quedó agotado en el proceso ordinario.

La autoridad judicial demandada destacó que la acción de tutela no es una instancia adicional para reexaminar el fondo de un asunto jurídico que ya fue objeto de debate en las instancias judiciales ordinarias porque tal uso va en contra de la seguridad jurídica y del debido proceso. Adicionalmente, sostuvo que la sentencia cuestionada está debidamente sustentada en principios legales y jurisprudenciales y que no hay ningún indicio de que se haya cometido un error que pudiera afectar los derechos fundamentales de la demandante, en particular, el tribunal reiteró que la jurisprudencia del Consejo de Estado es clara en señalar que, en casos de pensión de sobrevivientes, debe aplicarse la normativa vigente en el momento del fallecimiento del causante y no una normativa posterior, como es el caso de la Ley 100 de 1993.

La apoderada de la Gobernación de Antioquia afirmó que la acción de tutela es improcedente y que este mecanismo no puede ser usado para revivir actuaciones judiciales ya debatidas y resueltas en las instancias judiciales ordinarias. La autoridad vinculada señaló que el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia estuvo ajustado a derecho y respetó los precedentes jurisprudenciales establecidos por el Consejo de Estado en relación con la aplicación de la Ley 100 de 1993 y el principio de favorabilidad en casos de pensión de sobrevivientes, según los cuales, la norma aplicable en el caso concreto es la Ley 12 de 1975, vigente en el momento del fallecimiento del causante en 1977.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04609-00 Actora: María Graciela Hoyos de Castrillón Acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.

El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y mínimo vital, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia del 4 de marzo de 2024 proferida por esa autoridad judicial en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no. 05001-33-33-020-2018-00283-01.

En los términos en que fue propuesta la controversia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional con fundamento en lo siguiente: 1) Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado consideró necesario examinar varios elementos, siendo uno de ellos que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional a las del proceso ordinario en que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional fue diseñado para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04609-00 Actora: María Graciela Hoyos de Castrillón Acción de tutela 2) Para la actora en la providencia judicial atacada se incurrió en un defecto fáctico y una violación directa de la Constitución con fundamento en que la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta la jurisprudencia aplicable en materia de pensión de sobrevivientes en la cual se aplicó la normatividad más beneficiosa de acuerdo con el principio constitucional de favorabilidad. 3) No obstante, para esta Sala resulta claro, de una parte, que la parte actora no cumplió con la carga mínima que le asistía, pues, si bien alegó que con la decisión atacada se trasgredieron sus derechos fundamentales, lo cierto es que no expuso con claridad ni suficiencia las razones de raigambre constitucional que habilitaran la intervención del juez de tutela y, por otra parte, que los fundamentos que soportaron la acción de tutela se dirigieron de manera exclusiva a discutir argumentos que ya fueron planteados en la apelación que presentó la actora en el proceso ordinario, los cuales ya fueron debatidos y decididos en el trámite procesal correspondiente. 4) En efecto, en lo concerniente al cargo según el cual la providencia del tribunal incurrió en un defecto fáctico porque “no se tuvo en cuenta las sentencias proferidas por las Altas Cortes en donde a la hora de reconocer la pensión de sobrevivientes, se hace aplicación a la normatividad más beneficiosa”, la demandante no explicó con un mínimo de argumentación la relevancia constitucional del asunto, pues, se limitó a hacer afirmaciones que estás más relacionadas con la caracterización de un desconocimiento del precedente judicial que con un defecto fáctico propiamente dicho, pero, en todo caso, no identificó de manera precisa los precedentes que, según su parecer, fueron omitidos por la autoridad judicial demandada. 5) Respecto de lo anterior cabe considerar que no es posible que por el carácter informal de la acción de tutela el juez pueda flexibilizar la formalidad de exigir un mínimo de argumentación que habilite el examen de fondo sobre providencias judiciales y con ello se puedan suplir las falencias argumentativas de quienes reclaman el amparo. 6) Cuestión diferente es que la parte actora presente una serie de planteamientos sin invocar de manera específica alguna de las causales específicas de procedencia pero que sean suficientes para que, a partir de ellos, el juez de tutela estime notorio que se enmarcan en un defecto concreto y sea posible su estudio teniendo en cuenta las inconformidades planteadas por el accionante. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04609-00 Actora: María Graciela Hoyos de Castrillón Acción de tutela 7) Al respecto, conviene recordar que en la sentencia SU-573 de 2019, la Corte Constitucional fue enfática en señalar que cuando se trata de acciones de tutela contra providencias judiciales constituye una carga de las partes explicar y justificar la relevancia constitucional del asunto cometido a consideración del juez de tutela y para ello se debe explicar con un mínimo de suficiencia argumentativa las razones por las cuales se considera que la providencia atacada incurrió en un defecto o yerro de bulto, pues la simple inconformidad con la decisión de instancia no basta para que el estudio sea procedente. 8) En similares términos, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 señaló que uno de los elementos de la relevancia constitucional es precisamente la carga mínima argumentativa y que en aquellos casos en los que dicho presupuesto no se cumpla la acción de tutela se torna improcedente, pues no basta con que se indique la vulneración de una garantía fundamental, sino que se requiere un mínimo de explicación y justificación de los defectos que se pretenden proponer, en los siguientes términos: “Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios.

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afectación de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué́ su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será́ rechazarla o declararla improcedente.”. 9) En consecuencia, respecto del cargo de reproche de la actora relacionado con la configuración de un defecto fáctico, la acción de tutela no reviste relevancia constitucional por ausencia de carga mínima argumentativa. 10) En lo atinente a la afirmación según la cual la providencia cuestionada incurrió de un defecto por violación directa de la Constitución porque no aplicó el principio de 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04609-00 Actora: María Graciela Hoyos de Castrillón Acción de tutela favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, la Sala denotó que la actora pretendió emplear a la acción de tutela como una instancia adicional y buscó obtener una decisión favorable a sus intereses en el proceso en que se profirió la providencia atacada. 11) En efecto, los planteamientos de la demanda de acción de tutela para invocar la configuración de tal defecto son una insistencia de aquellos expuestos en el curso del proceso ordinario, específicamente, en el recurso de apelación que presentó la demandante en contra de la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2019 por el Juzgado 20 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, en los siguientes términos: “La aplicación de la norma más favorable al trabajador, la protección constitucional y el derecho irrenunciable de la seguridad social, le es viable la aplicación a través de la retrospectividad, la cual ha sido considerada, por la jurisprudencia de las altas cortes, en especial el Consejo de Estado, como una figura que consiste en la posibilidad de aplicar una determinada norma a situaciones de hecho, que si bien tuvieron lugar con anterioridad a su entrada en vigencia. nunca vieron definitivamente consolidada la situación jurídica que de ellas se deriva, pues sus efectos siguieron vigentes o no encontraron algún mecanismo que permitiera su resolución en forma definitiva, en este caso concreto se debe dar una aplicación retrospectiva de la Ley, específicamente la ley 100 de 1993.”. 12) Tales argumentos fueron decididos por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia de 4 de marzo de 2024 en los siguientes términos: “En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si ( ) como lo alega la parte actora, es procedente que, por aplicación del principio de favorabilidad, se reconozca la pensión de sobrevivientes a la luz de la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 ( ).

Se puede concluir entonces, que en años anteriores la jurisprudencia ha aplicado el principio de favorabilidad entre un régimen general como la Ley 100 de 1993 y un régimen especial como los docentes y la Fuerza Pública, no sólo cuando aparece un conflicto entre dos normas de distinta fuente formal o entre dos normas de idéntica fuente, sino también, cuando existe una norma que admite varias interpretaciones; sin embargo, deberá indicarse que la existencia de un régimen general de pensiones solo se da a partir de la expedición de la Ley 100 de 1993, por lo que antes de la promulgación de dicha norma lo que existía era una multiplicidad de regímenes que, según su ámbito de aplicación expreso, cobijaba al sector público o al privado.

En todo caso, debe señalarse que la aplicación de este principio de favorabilidad deberá siempre tener en consideración que la Ley favorable que se pretende aplicar, debe estar vigente al momento de los hechos con base en los que se reclama el derecho, así lo determinó la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en Sentencia del 25 de abril de 2013, en la que precisó que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que 9 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04609-00 Actora: María Graciela Hoyos de Castrillón Acción de tutela se habría causado el derecho, es decir, al momento del fallecimiento del causante ( ).

Queda claro que, en cuanto a la aplicación del principio de favorabilidad, la actual postura de unificación del Consejo de Estado es que, si bien el mismo es susceptible de ser aplicado, para ello debe verificarse, en primer término, que la norma a la que se recurre haya estado vigente para la época de los hechos y, en segundo término, que se trate de una norma de un régimen de naturaleza general.

( ). En ese orden de ideas, la Sala se encuentra de acuerdo con la decisión y argumentos de la primera instancia, como quiera que en el presente caso no resulta jurídicamente procedente reconocer pensión de sobrevivientes en los términos de la Ley 100, dado que la misma entró en vigencia el 1 de abril de 1994 para los empleados nacionales y el 30 de junio de 1995 para los territoriales y el señor AMADO DE JESUS CASTRILLÓN CASTRILLÓN falleció en noviembre de 1977, esto es, mucho antes de su promulgación; por ello, la actora únicamente podría acceder al derecho pretendido bajo las disposiciones de la ley 12 de 1975, para lo cual debía acreditarse la prestación de 20 años de servicio por el docente, lo cual no ocurrió.”.

(mayúsculas del archivo original - archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). 13) Así entonces, la discusión planteada en la acción de tutela, según la cual la providencia proferida por la autoridad judicial demandada incurrió en una violación directa de la Constitución porque inaplicó el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política sí fue analizada y resuelta. 14) A partir del análisis de ese cargo en concreto que la actora expuso en el recurso de apelación del proceso ordinario, la autoridad judicial demandada, en un claro ejercicio de autonomía judicial, resolvió que si bien ese principio debe ser aplicado en casos donde existan dos cuerpos normativos vigentes en el momento de los hechos para optar por la más favorable, en el caso concreto, la Ley 100 de 1993, cuya aplicación solicitó la demandante, no estaba vigente en el momento del fallecimiento del causante, por lo cual no era posible aplicarla de forma retrospectiva. 15) Así las cosas, es claro que en este caso la actora pretende revivir la discusión surtida en el proceso ordinario y resuelta por los jueces naturales de la causa en primera y segunda instancia, por lo cual buscó emplear la acción de tutela como una tercera instancia para obtener una decisión favorable a sus intereses en el proceso en que se profirió la providencia atacada. 16) Por consiguiente, en la medida que para el juez constitucional está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la 10 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04609-00 Actora: María Graciela Hoyos de Castrillón Acción de tutela estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural, se declarará improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4°) Una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclara voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.