Radicado: 25000-23-42-000-2013-05810-02 (2977-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-05810-02 (2977-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra y otros1 Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación Tema: Prima especial de servicios art. 14 de la Ley 4 de 1992.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. Mediante auto del 17 de marzo de 20252, proferido por el conjuez de la Sección Segunda Juan Pablo Araujo Ariza, se ordenó remitir el expediente de la referencia al despacho de origen para que asumiera su trámite, en razón a lo dispuesto en el artículo 116 del CPACA3, el cual señala que cuando se modifica la integración de la sala, los nuevos magistrados desplazan a los conjueces. 2.
Ahora, toda vez que ninguno de los miembros de la Sala advierte causal de impedimento para conocer del presente asunto4, se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 31 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sala Transitoria, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 3. La parte demandante solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio S. G. 1044 de 18 de marzo de 20135, mediante el cual la Procuraduría 1 Alfonso Antonio Quintero y Carlos Fernando Mantilla Navarro 2 Índice 00065 de SAMAI. 3 «Artículo 116. Posesión y duración del cargo de conjuez. […] Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos […]» [Se resalta]. 4 Si bien el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves manifestaba impedimento para conocer de los asuntos en los que se debatía la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, por tener un proceso activo en el que se debatía un asunto similar, el mismo fue definido mediante sentencia del 16 de septiembre de 2025, decisión que se encuentra ejecutoriada, por lo que no existe pleito pendiente entre las partes o interés actual al respecto. 5 Archivo 18 fls.12-16 del expediente digital.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-05810-02 (2977-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 General de la Nación negó el reconocimiento y pago del reajuste de la prima especial de servicios a los actores, entre otros. Igualmente, solicitó la inaplicación de los decretos salariales que regularon la prima especial de servicios de los años 1993 a 2013. 4.
A título de restablecimiento del derecho, peticionó6:1) «[…] ordenando a la demandada a tener como factor salarial, la Prima Especial de Servicios y la Bonificación por Compensación, y se proceda a reliquidar y pagar retroactivamente, indexado, con los respectivos intereses moratorios de todas sus prestaciones sociales- prima de navidad, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, bonificaciones y las demás a las que haya lugar y que resulten probadas en la presente acción - para lo cual deberá incluirse en nómina, es decir que se proceda a pagar el mayor valor de la diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado ya como carga prestacional a la doctora AIDA LUZ GRANADA PARRA, desde el 1 de marzo de 2010 a la fecha, y hasta el momento en que se profiera la sentencia y se haga efectivo el pago del fallo como PROCURADORA JUDICIAL II, CÓDIGO 3 PJ-EC, EN LA PROCURADURÍA 137 JUDICIAL II ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ; al doctor ALFONSO QUINTELO GARCÍA, desde el 1 de marzo de 2010 a la fecha, y hasta el momento en que se haga efectivo el pago de la sentencia como PROCURADOR JUDICIAL II, CÓDIGO 3 PJ-EC, EN LA PROCURADURÍA 144 JUDICIAL II ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ y al doctor CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO, desde el 1 de marzo de 2010 a la fecha y hasta el momento en que se profiera la sentencia y se haga efectivo el pago de fallo como PROCURADOR JUDICIAL II, CÓDIGO 3 PJ-EC, EN LA PROCURADURÍA 135 JUDICIAL II ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ. Esta reliquidación debe hacerse teniendo en cuenta el 100% de su salario, sin descontar lo correspondiente a la prima especial y la bonificación por compensación», 2) condenar a pagar la sanción mora en el pago de las cesantías contemplada en los artículos 2 de la Ley 244 de 1995 y 5 de la Ley 1071 de 2006, 3) entre otras condenas.
Hechos que fundamentan la demanda. 5. Los demandantes prestaron sus servicios a la Procuraduría General de la Nación, en los siguientes cargos y fechas7: • Aida Luz Granada: procuradora 137 Judicial II Administrativa de Bogotá, desde el 1 de marzo de 2010 hasta el 5 de octubre de 2016. • Alfonso Antonio Quintero: procurador 144 Judicial II Administrativo de Bogotá, desde el 1 de marzo de 2010 hasta el 1 de septiembre de 2016, inclusive. • Carlos Fernando Mantilla: procurador 135 Judicial II Administrativo de Bogotá, desde el 1 de marzo de 2010 hasta el 1 de diciembre de 2015, y 6 Se hace transcripción textual de la pretensión de la demanda del numeral 4 7 Archivo 41 del expediente digital.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-05810-02 (2977-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 procurador delegado para la Conciliación Administrativa, desde el 2 de diciembre de 2015 hasta el 17 de enero de 2017, inclusive. 6. Elevaron petición ante la entidad demandada el 1 de marzo de 2013, solicitando el reajuste de la prima especial de servicios y que se tenga como factor salarial la bonificación por compensación, la cual fue resuelta de forma negativa por el Oficio SG 1044 de 18 de marzo de 2013.
Fundamentos de derecho. 7. Para el abogado de la parte actora, las decisiones sometidas a juicio vulneraron las siguientes disposiciones: artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 9, 53, 55, 58, 150, Ord. 19, lit. e), 228, 227, 280 núm. 1 y 7 de la Constitución Política; Acto Legislativo 03 de 2002, Convenios 95, 100 y 111 de la OIT, Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, capítulo III Derecho Económico, Sociales y Culturales, Ley 22 de 1967, artículos 1, 2, 10, 14, 15 y 16 de la Ley 4 de 1992, Decreto 610 de 1998, artículos 152.7 de la Ley 270 de 1996, 12 del Decreto 717 de 1978, 2 de la Ley 244 de 1995, 5 de la Ley 1071 de 2006 y 10 de la Ley 1437 de 2011. 8.
Al desarrollar el concepto de violación, señaló que la entidad demandada ha venido liquidando las prestaciones sociales de los accionantes, excluyendo la prima especial y la bonificación por compensación, como factor salarial, razón por la que se les están vulnerando sus derechos a recibir en forma íntegra, completa y oportuna sus acreencias laborales y prestacionales, teniendo en cuenta el 100% de su salario mensual.
Contestación de la demanda. 9. Dentro de la oportunidad de ley, la Procuraduría General de la Nación contestó la demanda8, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas. Con tales fines, hizo un recuento normativo y precisó que la bonificación por compensación y la prima especial de servicios no constituyen factor salarial para liquidar las prestaciones sociales.
No formuló excepciones. Sentencia de primera instancia. 10. Mediante sentencia proferida el 31 de octubre de 20199, se negaron las súplicas de la demanda. Para arribar a esa decisión, el a quo, luego de referenciar el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso concreto, concluyó que: «[ ] Si bien es cierto, el Ponente es del criterio que la bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998 y la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, constituyen factor salarial para todos los efectos, conforme a lo expuesto en el obiter dicta de esta sentencia, la mayoría de la Sala no lo comparte, así como tampoco aplicar el control del convencionalidad; por 8 Archivo 39 del expediente digital. 9 Archivo 56 del expediente digital.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-05810-02 (2977-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 tanto, para no ser derrotada la ponencia y cumplir lo ordenado en el Acuerdo PCSJ A-19 del 5 de abril de 2019, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, se acoge la posición de ésta, en el sentido de no reconocerle el carácter salarial a dichas prestaciones. [ ] De acuerdo con lo anterior seria del caso concluir que los demandantes son destinatarios del derecho a la prima especial del 30% contenida artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y de la bonificación por compensación, en los extremos temporales laborados como Procuradores Judiciales II, no obstante, teniendo en cuenta que las pretensiones de la demanda en el caso sub examine están dirigidas a obtener la reliquidación de sus prestaciones sociales como resultado de computar como factor salarial tales derechos, no se accederá a éstas, bajo el entendido que las mismas no constituyen factor salarial, de conformidad con la tesis mayoritaria de la Sala que acoge la posición jurisprudencial según la cual la ley marco salarial referida excluye de manera expresa tal naturaleza».
Recurso de apelación. 11. Inconforme con esa decisión, el apoderado de los demandantes la recurrió en apelación10. 12. En su intervención, señaló que la sentencia de primera instancia es contradictoria, ya que reconoce el derecho de los demandantes, pero niega las pretensiones. La decisión vulnera el principio de congruencia interna y externa de las decisiones judiciales (artículo 281 del CGP), pues la parte considerativa demuestra que los actores tienen razón, pero la resolutiva niega sus derechos. 13.
El Consejo de Estado debe confirmar los fundamentos jurídicos expuestos por el magistrado ponente en primera instancia, pero corrigiendo la decisión para reconocer los derechos reclamados. Invocó el bloque de constitucionalidad (art. 93 C.P.) y los tratados internacionales como los Convenios 95 y 100 de la OIT, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador, que garantizan la primacía de la realidad sobre la forma y la naturaleza salarial de las sumas que se pagan de manera habitual. 14.
La prima especial (art. 14 de la Ley 4ª de 1992) constituye factor salarial, según reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado y la bonificación por compensación (D. 610/1998) también es salario, conforme a la sentencia del Consejo de Estado del 14 de diciembre de 2011 que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004 por ser regresivo. 15.
La sentencia desconoció el bloque de constitucionalidad, en especial los convenios internacionales que garantizan derechos laborales, y se apartó injustificadamente del precedente del Consejo de Estado, lo que la convierte en una decisión regresiva y contraria a los principios de igualdad, favorabilidad y primacía de la realidad. 10 Archivo 59 del expediente digital.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-05810-02 (2977-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Trámite correspondiente a la segunda instancia. 16. Por auto del 19 de enero de 202211, se admitió el recurso de apelación, y mediante providencia del 22 de noviembre de 202212 se ordenó correr traslado a las partes y al agente del ministerio público para que presentaran sus alegatos de conclusión. 17.
La parte demandante13 reiteró los argumentos expuestos en el recurso de alzada. La parte demandada14 solicitó confirmar la sentencia impugnada y señaló que la bonificación por compensación no es factor salarial para liquidar prestaciones sociales. El Ministerio Público guardó silencio. 18. Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se resolverá la apelación, previas las siguientes: II.
CONSIDERACIONES Competencia. 19. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo15, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 20. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo una de las partes presentó recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso, cuyo marco está definido por el juicio de reproche esbozado por la parte demandante quien acude como recurrente.
Problema jurídico. 21. Le corresponde a la Sala establecer: ¿Tienen los demandantes derecho a que la prima especial y la bonificación por compensación sean reconocidas con naturaleza salarial y, en consecuencia, se reliquiden y paguen sus prestaciones sociales con inclusión de dichos factores? 22. Para resolver los problemas planteados se abordarán los siguientes aspectos: 1.
La prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la 11 Folio 233 del expediente. 12 Folio 238 del expediente. 13 Índice 00038 de SAMAI 14 Índice 00040 de SAMAI. 15 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Radicado: 25000-23-42-000-2013-05810-02 (2977-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Ley 4 de 1992 y el precedente jurisprudencial, 2. Hechos probados y 3. Caso concreto. La prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 23.
La Ley 4ª de 1992, en el artículo 14, determinó que «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial16 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil». 24. En cumplimiento del mandato anterior, el Gobierno Nacional, desde 1993 ha expedido anualmente los decretos salariales de los servidores públicos.
Sin embargo, aquellos emitidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos por el Consejo de Estado, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, el 29 de abril de 201417 bajo el argumento de que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». 25. Ahora, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 201918, respecto de la prima especial de servicios determinó lo siguiente: «1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En 16 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279-96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 29 de abril de 2014.
Radicación: 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). CP: María Carolina Rodríguez Ruiz. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP. Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez). Radicado: 25000-23-42-000-2013-05810-02 (2977-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la fiscalía general de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969». 26.
Lo anterior, ha sido reiterado en varias oportunidades en las sentencias del 11 de julio de 202319, 5 de septiembre de 202320, 5 de diciembre de 202321, 6 de agosto de 202422 y 18 de diciembre de 202423. 27. Igualmente, esta corporación mediante sentencia del 9 de abril de 202424, declaró la nulidad de los decretos salariales de los servidores públicos proferidos entre los años 2008 y 2018.
Pues bajo el mismo criterio se insistió en que el 30% correspondiente a la prima especial «no puede ser deducido del salario». Hechos probados. 28. Acreditado está en el expediente, que los demandantes prestaron sus servicios a la Procuraduría General de la Nación, en los siguientes cargos y fechas25: 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces.
Sentencia del 11 de julio de 2023. Radicación: 25000-23-42-000-2017-04777-02 (6109-2019). CP: Bernardo Andrés Carvajal Sánchez 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 5 de septiembre 2023. Radicación: 73001-23-31-000-2011-00775-02 (4667-2019) CP: Hugo Alberto Marín Hernández 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces.
Sentencia del 5 de diciembre de 2023. Radicación: 250002342000201703771 02 (0232-2021). CP: Carmen Anaya de Castellanos. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 6 de agosto de 2024. Radicación: 250002342000201402796 02 (5358-2022). CP: Carmen Anaya de Castellanos. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces.
Sentencia del 3 de diciembre 2024. Radicación: 25000-2342-000-2019-01001-02 (4400-2021). CP: Jorge Iván Acuña Arrieta. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 9 de abril de 2024. Radicación: 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019). CP: Clara Elisa Cifuentes Ortiz. 25 Archivo 41 del expediente digital.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-05810-02 (2977-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 • Aida Luz Granada: Procuradora 137 Judicial II Administrativa de Bogotá, desde el 1 de marzo de 2010 hasta el 5 de octubre de 2016. • Alfonso Antonio Quintero: Procurador 144 Judicial II Administrativo de Bogotá, desde el 1 de marzo de 2010 hasta el 1 de septiembre de 2016, inclusive. • Carlos Fernando Mantilla: Procurador 135 Judicial II Administrativo de Bogotá, desde el 1 de marzo de 2010 hasta el 1 de diciembre de 2015, y Procurador delegado para la Conciliación Administrativa, desde el 2 de diciembre de 2015 hasta el 17 de enero de 2017, inclusive. 29.
Que el día 1 de marzo de 201326 realizaron petición a la entidad demandada, solicitando el reajuste de la prima especial de servicios, entre otras, de la cual obtuvieron respuesta negativa mediante los actos administrativos demandados. Caso concreto 30. La Sala advierte que la entidad demandada ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, en aplicación de una interpretación equivocada de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, a través de los cuales se desarrolló el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, por lo que el salario y las prestaciones devengadas por los demandantes se liquidaron sobre un 70% de aquel.
Ahora bien, el Tribunal de instancia solo analizó la pretensión dirigida a que se le diera carácter salarial a la prima especial, con miras a obtener la reliquidación de las prestaciones sociales, razón por la cual fue acertado el análisis realizado, ya que por disposición legal y según el examen de su constitucionalidad27 no tiene carácter salarial salvo para efectos pensionales, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 332 de 1996; sin embargo el a quo no advirtió que en las pretensiones también se reclamó la reliquidación «Esta reliquidación debe hacerse teniendo en cuenta el 100% de su salario». 31.
En consecuencia, los demandantes tienen derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de los ingresos mensuales, y de las prestaciones sociales que devengaron, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales, salvo para efectos de pensión. Distinto es que el 30% que fue erradamente descontado de la remuneración mensual de los recurrentes para tenerlo a título de prima especial, sí tiene carácter salarial e incidencia prestacional, ya que constituye un porcentaje de la asignación básica que fue descontado por una exégesis errada por parte de la entidad demandada.
Por lo tanto, se revocará parcialmente la sentencia apelada. 26 Folios 3-11 del expediente. 27 Corte Constitucional, Sentencia C-279 de 1996. Radicado: 25000-23-42-000-2013-05810-02 (2977-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 32.
Por otro lado, en cuanto a la prescripción28 se advierte que esta corporación ha sostenido, de forma pacífica29, que el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4ª de 1992, a saber, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia, para el caso en concreto, del Decreto 54 de 199330.
En consecuencia, en el presente caso desde que fueron vinculados al cargo de procurador judicial II, los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. 33. Conforme a lo expuesto, los demandantes tienen derecho a que se les pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 1 de marzo de 2010, ya que no operó la prescripción trienal porque la reclamación se realizó el 1 de marzo de 2013 ante la administración. Debiéndose conceder de la siguiente forma para cada demandante: • Aida Luz Granada: desde el 1 de marzo de 2010 hasta el 5 de octubre de 2016, o hasta que desempeñe el cargo de procurador judicial II y/o equivalente. • Alfonso Antonio Quintero: desde el 1 de marzo de 2010 hasta el 1 de septiembre de 2016, o hasta que desempeñe el cargo de procurador judicial II y/o equivalente. • Carlos Fernando Mantilla: desde el 1 de marzo de 2010 hasta el 1 de diciembre de 201531, o hasta que desempeñe el cargo de procurador judicial II y/o equivalente. 34.
Ahora bien, la cotización a pensión está íntimamente relacionada con el restablecimiento del derecho, por lo que, al ordenar el reajuste de dicho emolumento, es deber de la entidad deducir de la condena el pago de los aportes que corresponden al empleado y para efectos pensionales aportar lo que corresponde al empleador, por ser un derecho irrenunciable e imprescriptible. 35.
Lo anterior, por cuanto la diferencia del 30% que fue descontado de la asignación básica se le debe reconocer su incidencia como factor de liquidación pensional y conforme lo dispone el artículo 17 de la Ley 100 de 199332 es 28 ARTÍCULO 187 del CPACA. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. (…) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. 29 Para el efecto pueden consultarse: Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sala de Conjueces. Sentencia del 6 de junio de 2023. Radicación: 25000-23-25-000-2010-00700-02 (0735-2019). CP: Juan Camilo Morales Trujillo Consejo de Estado, Sección Segunda. Sala de Conjueces. Sentencia 8 de octubre de 2024. Radicación: 25000234200020170478802 (1135-2023). CP: Nubia González Cerón. Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sala de Conjueces. Sentencia del 3 de diciembre de 2024. Radicación: 170012333000201600137 02 (0322-2021) CP: Jorge Iván Acuña Arrieta. 30 Por el cual se dictan normas sobre régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo y se dictan otras disposiciones. 31 En el certificado figuran otros cargos, pero estos se benefician de la prima del artículo 15, no de la del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 32 ARTÍCULO 17.
Obligatoriedad de las Cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los Regímenes del Sistema General de Pensiones por parte de los afiliados y empleadores, con base en el salario que aquéllos devenguen. Radicado: 25000-23-42-000-2013-05810-02 (2977-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 obligatorio efectuar las cotizaciones correspondientes al fondo de pensiones al cual se encontraban afiliados los demandantes, no solo por la naturaleza parafiscal de las mismas sino por la sostenibilidad del sistema33, utilizando como ingreso base de cotización el 100%.
Los cuales deberán hacerse para cada demandante en los siguientes periodos: • Aida Luz Granada: desde el 1 de marzo de 2010 hasta el 5 de octubre de 2016, o hasta que desempeñe el cargo de procurador judicial II y/o equivalente. • Alfonso Antonio Quintero: desde el 1 de marzo de 2010 hasta el 1 de septiembre de 2016, o hasta que desempeñe el cargo de procurador judicial II y/o equivalente. • Carlos Fernando Mantilla: desde el 1 de marzo de 2010 hasta el 1 de diciembre de 201534, o hasta que desempeñe el cargo de procurador judicial II y/o equivalente. 36.
Tampoco opera la prescripción de las diferencias de cesantías causadas durante el periodo en que han ocupado los cargos de Procurador Judicial II, tal como se expuso en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 201635, toda vez que, al momento de elevar la reclamación administrativa, la relación laboral permanecía vigente. 37.
Por otro lado, la Sala encuentra pertinente recordar que el límite porcentual dispuesto en el Decreto 610 de 1998 fue impuesto por el mismo legislador al regular los ingresos de un magistrado de tribunal y/o equivalentes, por lo tanto, la entidad demandada al efectuar el reajuste como se ordena en esta sentencia, debe respetar lo dispuesto en el artículo 1 del mencionado precepto y en los decretos anuales que expide el Gobierno Nacional, esto es, que los ingresos labores no superen el 80% de lo que por todo concepto perciben los magistrados de Alta Corte31, por lo que así se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. 38.
Ahora, respecto a lo señalado por los recurrentes de que se tenga en cuenta la bonificación por compensación como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, la Sala precisa que por mandato expreso de los Decretos 610 de 1998, 4040 de 2004 (cuando estuvo vigente) y el actual 1102 de 2012, y conforme a la jurisprudencia reiterada de esta Corporación36, únicamente constituye factor salarial como parte del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones.
En consecuencia, no le asiste razón al recurrente. 33 Ver sentencia del Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de conjueces de la Sección Segunda- providencia del 4 de julio de 2024, conjuez ponente: Clara Elisa Cifuentes Ortiz, radicación: 25000-23-42-0002017-05349-02 (2828-2021). 34 En el certificado figuran otros cargos, pero estos se benefician de la prima del artículo 15, no de la del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016.
Radicación: 08001-23-31- 000-2011-00628-01 (0528-14) CE-SUJ2-004-16. MP: Luis Rafael Vergara. 36Sentencia proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces – Sección Segunda del Consejo de Estado, Rad. 250002325000201000246-02, Demandante: Jorge Luis Quiroz Alemán. Conjuez Ponente Doctor Jorge Iván Acuña Arrieta. Radicado: 25000-23-42-000-2013-05810-02 (2977-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 39.
Por otro lado, se dispondrá estarse a lo resuelto en la sentencia del 9 de abril de 202437 que declaró la nulidad de los apartes de los decretos salariales emitidos entre el 2008 y 201838, citada en párrafos anteriores, en el sentido de entender que la prima especial es una adición al salario. 40. Finalmente, en cuanto a la petición de sanción moratoria reclamada en la demanda, no se observa que se hubiera formulado reclamación en sede administrativa al respecto, pues la petición que dio origen al acto acusado39 solo buscaba la reliquidación de las prestaciones sociales, razón por la cual se negará dicha pretensión. 41.
En consecuencia, se revocará la sentencia para estarse a lo resuelto en la sentencia del 9 de abril de 2024, declarar la nulidad parcial del acto administrativo demandado y ordenar el restablecimiento del derecho conforme lo indicado, y precisando que la entidad deberá tener en cuenta los topes establecidos. Condena en costas. 42. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 43. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 44. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 37 Proceso 110010325000201900609 00 (4735-2019). 38 «establecieron la prima especial, creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% del salario», e indicó que « la nulidad que se declara no implica que la prima especial sin carácter salarial del 30% de la remuneración mensual de los servidores públicos beneficiarios, desaparece del mundo jurídico, sino que, tal como se desprende de la motivación plasmada en esta sentencia, ese porcentaje no puede ser deducido del salario, sin que en ningún caso pueda ser inferior, a la luz de la norma legal, artículo 14 de la Ley 4ª de 1992», 39 Folio 3 del expediente.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-05810-02 (2977-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 45. En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que la petición del recurso de apelación está siendo concedido de manera parcial, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso.
En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. 46. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. Avocar conocimiento del presente asunto, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. REVOCAR la sentencia impugnada, y en su lugar se dispone: «ESTARSE a lo resuelto en la sentencia expedida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, del 9 de abril de 2024, bajo el radicado: 110010325000201900609 00 (4735-2019), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. DECLARAR la nulidad parcial del Oficio SG 1044 de 18 de marzo de 2013 mediante la cual la Procuraduría General de la Nación negó el reconocimiento y pago del reajuste de la prima especial de servicios a la parte actora.
A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la entidad demandada a: i) reliquidar y pagar las diferencias correspondientes a los salarios liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; ii) reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales a los demandantes, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial; y iii) lo anterior será reconocido de la siguiente manera a cada demandante: • Aida Luz Granada: desde el 1 de marzo de 2010 hasta el 5 de octubre de 2016, o hasta que desempeñe el cargo de procurador judicial II y/o equivalente. • Alfonso Antonio Quintero: desde el 1 de marzo de 2010 hasta el 1 de septiembre de 2016, o hasta que desempeñe el cargo de procurador judicial II y/o equivalente. • Carlos Fernando Mantilla: desde el 1 de marzo de 2010 hasta el 1 de diciembre de 201540, o hasta que desempeñe el cargo de procurador judicial II y/o equivalente.
En ningún caso, el reconocimiento ordenado podrá superar el tope fijado en el Decreto 610 de 1998 y el previsto anualmente por los decretos salariales anuales expedidos por el Gobierno Nacional. 40 En el certificado figuran otros cargos, pero estos se benefician de la prima del artículo 15, no de la del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-05810-02 (2977-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social en pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, conforme a la proporción que le corresponda al empleado y al empleador de acuerdo con los porcentajes de ley, respecto de las diferencias no cotizadas en las mismas fechas indicadas en el párrafo anterior, los cuales deberán consignarse en el fondo de pensiones donde hubiere estado afiliados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia».
TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO. Reconocer personería a la abogada Sandra Patricia Duarte Hernández, con cédula de ciudadanía No. 51.997.263, portadora de la Tarjeta Profesional de abogado No. 190.461, como apoderada de la entidad demandada, conforme al poder obrante al índice 00071 SAMAI.
QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.