Radicado: 05001-23-33-000-2019-01530-01 (27751) Demandante: A Lugares y Destinos Mayoristas de Turismo S.A. AUTO 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2019-01530-01 (27751) Demandante: A Lugares y Destinos Mayoristas de Turismo S.A. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP AUTO – Apelación auto que declara excepción de inepta demanda Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la sociedad A Lugares y Destinos Mayoristas de Turismo S.A. contra el auto del 1.° de diciembre de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se declaró probada la excepción de inepta demanda y se dio por terminado el proceso.
ANTECEDENTES A Lugares y Destinos Mayoristas de Turismo S.A. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1, admitida mediante el auto del 8 de agosto de 20192, con el fin de obtener la nulidad del Pliego de Cargos nro. RPC-2018-01056 del 23 de agosto de 2018, mediante el cual la UGPP propuso sanción por no enviar información por valor de $135.775.900.
La UPGG al contestar la demanda3 propuso como excepción la “ineptitud de la demanda presentada, por indebida individualización de pretensiones”, porque consideró que el pliego de cargos es un acto administrativo de trámite, que no es susceptible de control judicial y no decide directa o indirectamente el asunto del proceso. Y, la excepción denominada “improcedencia de la demanda por no haberse surtido la actuación administrativa relativa a los recursos previstos en la ley como presupuesto procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho” en donde manifestó que la demandante no agotó en debida forma la sede administrativa toda vez que, al momento de interponer la presente demanda, no se había radicado el recurso de reconsideración contra la resolución sanción. AUTO RECURRIDO El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto del 1.° de diciembre de 20224, declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso, ya que de acuerdo con el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo solo los actos de carácter definitivo, que deciden de fondo 1 Folios 1 a 9, índice 2, SAMAI. 2 Folios 1 a 13, índice 2, SAMAI. 3 Folios 1 a 58, índice 2, SAMAI. 4 Folios 1 a 6, índice 3, SAMAI.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-01530-01 (27751) Demandante: A Lugares y Destinos Mayoristas de Turismo S.A. AUTO 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador un asunto o impiden continuar el procedimiento administrativo, son susceptibles de control judicial.
Además, aunque con posterioridad la UGPP profirió la resolución sanción y se interpuso el recurso de reconsideración pertinente, en el presente proceso se pretende la nulidad únicamente del Pliego de Cargos nro. RPC-2018-01056 del 23 de agosto de 2018, el cual es un acto administrativo de trámite, de carácter persuasivo y que busca requerir al demandante para el cumplimiento de una obligación previo a imponer una sanción. RECURSOS La demandante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto del 1.° de diciembre de 2022, con el fin de revocar la decisión del Tribunal y, en su lugar, solicitó continuar el trámite de la demanda5.
Advirtió que la UGPP le vulneró el debido proceso y el derecho de defensa porque notificó indebidamente el pliego de cargos al correo electrónico ugpp@solarhoteles.com, el cual no corresponde a los correos de la sociedad registrados en el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Medellín. Señaló que no existe ineptitud de la demanda toda vez que no se incumplió con ninguno de los requisitos de forma, ni se presentó una indebida acumulación de pretensiones.
De esta forma, junto con las otras demandas presentadas contra la liquidación oficial, exp. nro. 2019-00764 y la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, exp. nro. 2021-00300, se pretende la protección de los derechos constitucionales vulnerados. Por último, indicó que opera el decaimiento del pliego de cargos porque se fundamentó en el Acuerdo nro. 1035 de 2015, declarado nulo por el Consejo de Estado mediante la sentencia del 17 de septiembre de 2016, exp. nro. 2016-00724.
AUTO QUE RESUELVE EL RECURSO DE REPOSICIÓN Mediante el auto del 20 de abril de 20236 el Tribunal consideró que la excepción de inepta demanda se presenta cuando hay indebida acumulación de pretensiones o falta de requisitos formales de la demanda, los cuales están establecidos en los artículos 161, 162, 163, 166 y 167 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
El artículo 163 ibidem, establece que la debida individualización del acto administrativo definitivo es un requisito para que el juez pueda estudiar su legalidad, pues de lo contrario, se configura la excepción previa de inepta demanda. Por lo tanto, como la demandante cuestionó el acto de trámite (pliego de cargos) era procedente declarar esta excepción. Consideró que no tenía competencia para pronunciarse respecto de los demás procesos adelantados por la sociedad, ni tampoco para analizar la vulneración al 5 Folios 1 a 6, índice 3, SAMAI. 6 Folios 1 a 8, índice 3, SAMAI.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-01530-01 (27751) Demandante: A Lugares y Destinos Mayoristas de Turismo S.A. AUTO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador debido proceso por ser un argumento que ataca la nulidad del pliego de cargos, acto administrativo que no es pasible de control judicial.
Por último, indicó que si bien los actos de trámite constituyen fundamento de hecho o de derecho de los actos administrativos que ponen fin a la actuación administrativa no implica que, si aquel desaparece, se produce el fenómeno de pérdida de fuerza ejecutoria del acto definitivo. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo dispuesto en el literal g) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 2 del artículo 243 del mismo ordenamiento, la Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto del 1.° de diciembre de 2022, mediante el cual el Tribunal declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso.
Solución del caso Corresponde a esta Sala determinar si procede la excepción de inepta demanda y como consecuencia la terminación del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Pliego de Cargos nro. RPC-2018-01056 del 23 de agosto de 2018 proferido por la UGPP en contra de la sociedad demandante. Conforme con el artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo las excepciones previas se formulan y deciden según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso, el cual a su vez dispone en el numeral 5 del artículo 100 ibidem, que el demandado puede proponer dentro del término de traslado de la demanda, entre otras, la excepción de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones7.
En los procesos en donde se discute la legalidad de un acto administrativo de carácter particular por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es necesario que al momento de presentación de la demanda se cumplan los requisitos previos y formales establecidos en los artículos 161 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Estos requisitos suponen necesariamente que las pretensiones de nulidad se dirijan contra actos administrativos susceptibles de ser cuestionados ante la jurisdicción, es decir, contra actos definitivos, los cuales según el artículo 43 ibidem, son aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar la actuación. En este sentido la jurisprudencia ha señalado8: 7 Ley 1564 de 2012, artículo 100, numeral 5. 8 CONSEJO DE ESTADO.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 25 de abril de 2018, exp. nro. 21906. C.P. Milton Chaves García. En similar sentido sentencia del 29 de noviembre de 2012, exp. 17274. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicado: 05001-23-33-000-2019-01530-01 (27751) Demandante: A Lugares y Destinos Mayoristas de Turismo S.A. AUTO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador “(…) únicamente las decisiones de la Administración, provenientes de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible la continuación de la actuación o que decidan de fondo el asunto, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En consecuencia, los actos preparatorios, de trámite y de ejecución que, como tales, se limitan a preparar, impulsar la actuación administrativa, o dar cumplimiento a la decisión, no son demandables”. Específicamente con relación al pliego de cargos, esta Sección ha considerado que9: “El pliego de cargos es un acto de trámite por el que la Administración le propone al contribuyente la sanción que corresponda a la infracción cometida.
No es un acto definitivo que contenga la voluntad de la Administración, pues es una simple propuesta, un acto preparatorio al de la imposición de la sanción, frente al que no proceden recursos y, por ende, no es demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…) Un acto administrativo subjetivo o acto definitivo particular, es una declaración de voluntad dirigida al ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos, es decir que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas.
Los actos de trámite se limitan a darle impulso a una actuación administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las decididas en los actos definitivos, aunque le sirvan de sustento”. De acuerdo con lo anterior, se confirma que el Pliego de Cargos nro. RPC-2018-01056 del 23 de agosto de 2018, es un acto de trámite mediante el cual la UGPP propuso la sanción por no suministro de información por los periodos comprendidos entre el 1.° de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2013, establecida en el numeral 3° del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012.
Los actos que impusieron sanciones no fueron objeto de demanda en el presente proceso. Esta Sala concluye que le asiste razón al Tribunal en determinar que el acto demandado no es un acto definitivo contra el cual se puedan ejercer los medios de control para discutir su legalidad ante el juez contencioso administrativo, y por consiguiente, que la demanda incumple con los requisitos formales indicados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, configurándose la excepción de ineptitud de la misma.
En consecuencia, como los argumentos formulados en el recurso de apelación no resultan suficientes para revocar la providencia que declaró la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso, se confirmará el auto del 1° de diciembre de 2022 y se ordenará la devolución del expediente al Tribunal de origen para lo pertinente.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 1.° de diciembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de acuerdo a la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Devolver el expediente al Tribunal de origen para lo pertinente. 9 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 8 de octubre de 2014, exp. nro. 20446. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 05001-23-33-000-2019-01530-01 (27751) Demandante: A Lugares y Destinos Mayoristas de Turismo S.A. AUTO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN